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Folien Woche 49 bis 51 (PDF, 3227 KB) - Rechtswissenschaftliches

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Rechtswissenschaftliches Institut
Staatsrecht I, Gruppe 1 (Prof. T. Gächter)
Übersicht (2.–16. Dezember 2014)
I.
Verfahren der Bundesgesetzgebung, inkl. dringliche
Bundesgesetzgebung
II. Verfahren der Verfassungsgebung
III. Verfahren der Verordnungsgebung
IV. Abschluss völkerrechtlicher Verträge
Seite 1
Rechtswissenschaftliches Institut
I. Verfahren der Bundesgesetzgebung,
inkl. dringliche Bundesgesetzgebung
Seite 2
Rechtswissenschaftliches Institut
Rechtsetzung durch die Bundesversammlung
Erlassformen der Bundesversammlung (Wiederholung)
Art. 22 Abs. 4 ParlG (Gesetzgebung)
Als rechtsetzend gelten Bestimmungen, die in unmittelbar
verbindlicher und generell-abstrakter Weise Pflichten
auferlegen, Rechte verleihen oder Zuständigkeiten festlegen.
4
Seite 3
Rechtswissenschaftliches Institut
Formen parlamentarischer Rechtsetzung
Kayser, S. 202
Quelle: Martin Kayser, Repetitorium Staatsrecht, 2. Aufl., Zürich 2012
Seite 4
Rechtswissenschaftliches Institut
Überblick Gesetzgebungsverfahren
Quelle: EJPD, Gesetzgebungsleitfaden
Seite 5
Rechtswissenschaftliches Institut
Initiativrechte im Gesetzgebungsverfahren
Bundesrat (Art. 181 BV)
Parlament: Jedes Ratsmitglied, jede Fraktion und jede
parlamentarische Kommission besitzt das Initiativrecht (Art.
160 Abs. 1 BV; Art. 107 ff. ParlG) sowie das Recht, eine
Motion einzureichen
Kantone: Standesinsinitiative (Art. 160 Abs. 1 BV)
Volk: Keine direktes Initiativrecht im BundesGesetzgebungsverfahren.
Zur Bedeutung: Vgl. Dokument 13, Statistik Vorstösse
Seite 6
Rechtswissenschaftliches Institut
Ausarbeitung des Gesetzesentwurfs (I)
Durch Bundesrat
Bundesrat ist grundsätzlich für Vorverfahren zuständig (Art. 7
RVOG)
Integration von verwaltungsinternem und verwaltungsexternem Fachwissen.
Erarbeitung eines Vorentwurfs (Vernehmlassungsentwurfs)
Durchführung der Vernehmlassung
Einarbeitung der Vernehmlassungsergebnisse
Entwurf und Botschaft z.H. der Bundesversammlung (beides
im BBl publiziert)
Seite 7
Rechtswissenschaftliches Institut
Ausarbeitung des Gesetzesentwurfs (II)
Durch Parlamentskommission
Bei parlamentarischen Initiativen und bei Standesinitiativen.
Beizug des zuständigen Departements möglich
(Art. 112 Abs. 1 ParlG)
Erarbeitung eines Vorentwurfs (Vernehmlassungsentwurfs)
Einarbeitung der Vernehmlassungsergebnisse
Entwurf und erläuternder Bericht z.H. ihres Rates (beides im
BBl publiziert)
Seite 8
Rechtswissenschaftliches Institut
Exkurs: Tendenzen in der Gesetzgebung (Dok. 14)
Zunehmend raschere und dichtere Gesetzgebung
Häufig fehlende Kohärenz und Systematik
Vertrauens- und Orientierungsverlust der Bürgerinnen und
Bürger
Zunehmend enge Vorgaben an Gesetzgebung durch
Initiativen; verhindern Kohärenz
Wachsende Beliebtheit der parlamentarischen Initiative;
Verwaltung nur noch «Gehilfin»
«Hauruck-Gesetzgebung»
Zu wenig «gesetzgeberische Enthaltsamkeit»
Seite 9
Rechtswissenschaftliches Institut
Botschaft / Erläuternder Bericht (I)
Art. 141 ParlG (Botschaft zu Erlassentwürfen)
In der Botschaft begründet er den Erlassentwurf und
kommentiert soweit nötig die einzelnen Bestimmungen. Darüber
hinaus erläutert er insbesondere folgende Punkte, soweit
substanzielle Angaben dazu möglich sind:
2
a. die Rechtsgrundlage, die Auswirkungen auf die Grundrechte,
die Vereinbarkeit mit übergeordnetem Recht und das
Verhältnis zum europäischen Recht;
b. die in einem Gesetzesentwurf vorgesehenen Kompetenzdelegationen;
c. im vorparlamentarischen Verfahren diskutierte Standpunkte
und Alternativen und die diesbezügliche Stellungnahme des
Bundesrates;
Seite 10
Rechtswissenschaftliches Institut
Botschaft / Erläuternder Bericht (II)
d. die geplante Umsetzung des Erlasses, die geplante
Auswertung dieser Umsetzung und die Prüfung der
Vollzugstauglichkeit im vorparlamentarischen Verfahren;
e. das Abstimmen von Aufgaben und Finanzen;
f.
die personellen und die finanziellen Auswirkungen des
Erlasses und seines Vollzugs auf Bund, Kantone und
Gemeinden sowie die Art und Weise der Kostendeckung, der
Einfluss auf die Finanzplanung und das Verhältnis von
Kosten und Nutzen;
g. die Auswirkungen auf Wirtschaft, Gesellschaft, Umwelt und
künftige Generationen;
h. das Verhältnis des Erlassentwurfs zur Legislaturplanung;
i.
die Auswirkungen auf die Gleichstellung von Frau und Mann.
Seite 11
Rechtswissenschaftliches Institut
Vernehmlassung
Art. 2 VlG (Zweck des Vernehmlassungsverfahrens)
Das Vernehmlassungsverfahren bezweckt die Beteiligung der
Kantone, der politischen Parteien und der interessierten Kreise
an der Meinungsbildung und Entscheidfindung des Bundes.
1
Es soll Aufschluss geben über die sachliche Richtigkeit, die
Vollzugstauglichkeit und die Akzeptanz eines Vorhabens des
Bundes.
2
Seite 12
Rechtswissenschaftliches Institut
Parlamentarisches Verfahren (I)
Gleichberechtigung beider Räte: Für das Zustandekommen
eines Gesetzes sind gleichlautende Beschlüsse beider Räte
erforderlich.
Zuweisung des Geschäfts an einen Erstrat (durch
Verständigung zwischen Ratspräsidenten).
Behandlung des Geschäfts durch die zuständige Kommission.
Antrag der Kommission an eigenen Rat; auch mit (z.T.
zahlreichen) Minderheitsanträgen.
Eintretensdebatte und Eintretensbeschluss.
Artikelweise Beratung (Detailberatung), inkl. Behandlung von
Minderheitenanträgen (Eventualabstimmungen).
Gesamtabstimmung als (vorläufiger) Abschluss im Erstrat.
Seite 13
Rechtswissenschaftliches Institut
Exkurs: Eventualabstimmung
Quelle: Haller/Kölz/Gächter, Allgemeines Staatsrecht, 5. Aufl., Rz. 877
Seite 14
Rechtswissenschaftliches Institut
Parlamentarisches Verfahren (II)
Kommission des Zweitrats berät die Vorlage und stellt ihrem
Rat Antrag (mit Minderheitsanträgen).
Gleiches Verfahren wie im Erstrat.
Verbleibende Differenzen zurück an Erstrat (Kommission,
Plenum). (Differenzbereinigungsverfahren). Beispiel: Dok. 15.
Nach drei Detailberatungen in jedem Rat und noch immer
offenen Punkten: Einigungskonferenz (Art. 91 f. ParlG). Bei
fehlender Einigung oder Ablehnung des Einigungsvorschlags
durch einen Rat: Abschreibung des Gesetzesentwurfs.
Bei bereinigten Differenzen: Bereinigung des Textes durch
Redaktionskommission.
Schlussabstimmung in beiden Räten separat (Datum des
Erlasses).
Seite 15
Rechtswissenschaftliches Institut
Weiteres Verfahren
Amtliche Veröffentlichung des Schlussabstimmungstextes im
Bundesblatt.
Ab Veröffentlichung 100 Tage Referendumsfrist.
Allfällige Referendumsabstimmung.
Bei Scheitern des Referendums: Festlegung des
Inkrafttretens (im Gesetz selbst, durch Bundesrat oder auch
durch einfachen Bundesbeschluss der Bundesversammlung).
Mindestens fünf Tage vor Inkrafttreten: Amtliche Publikation
(gedruckt und elektronisch, ordentliche Veröffentlichung).
Seite 16
Rechtswissenschaftliches Institut
Begriff des dringlichen Bundesgesetzes
Dringliche Bundesgesetze können nach Verabschiedung
sofort in Kraft gesetzt werden; nachträgliches statt
vorgängiges Referendum.
Dringlichkeit: Wenn das Inkrafttreten den Aufschub um 6–12
Monate nicht erträgt.
Gleiche Inhalte wie normale Gesetze
(Grundrechtseinschränkungen etc.)
Zwingende Befristung (keine Dauerlösung via dringliche
Bundesgesetzgebung).
Seite 17
Rechtswissenschaftliches Institut
Arten dringlicher Bundesgesetze
Auf mehr als 1 Jahr
befristet
Auf weniger als 1
Jahr befristet
Mit Verfassungsgrundlage
fak. nachträgliches
Referendum (Volksmehr)
Kein Referendum
Ohne Verfassungsgrundlage
obl. nachträgliches
Referendum
(Volks- und Ständemehr)
Aussekrafttreten nach 1
Jahr ohne Abstimmung.
Kein Referendum
Erneuerungsverbot, wenn ein dringliches Bundesgesetz in der
Volksabstimmung gescheitert ist (Art. 165 Abs. 4 BV)
Seite 18
Rechtswissenschaftliches Institut
Besonderheiten im parlamentarischen Verfahren
Vorverfahren und übriges Verfahren wie bei anderen
Bundesgesetzen.
Dringlicherklärung durch separate Dringlichkeitsklausel.
Dringlichkeitsklausel ist zunächst von der Gesamtabstimmung
in jedem Rat ausgenommen.
Erst nach der Differenzbereinigung wird über Dringlichkeitsklausel abgestimmt.
Qualifizierte Mehrheit erforderlich: Mehrheit der Mitglieder
jedes Rates muss zustimmen.
Wird Dringlichkeit verworfen: Möglichkeit von Parlamentariern
und Bundesrat, vor Schlussabstimmung die Abschreibung des
Gesetzesentwurfs zu verlangen.
Seite 19
Rechtswissenschaftliches Institut
II. Verfahren der Verfassungsgebung
Seite 20
Rechtswissenschaftliches Institut
Eckpunkte
Jederzeitige Revidierbarkeit der Bundesverfassung (Teil- oder
Totalrevision), Art. 192 Abs. 1 BV
Doppelte Mehrheit bei jeder BV-Revision (Volk und Stände)
Veranlassung einer Verfassungsänderung durch
Volksinitiative oder durch Bundesversammlung
Behördenvorlage werden auf dem Weg der Gesetzgebung
ausgearbeitet (Art. 192 Abs. 2 BV)
Seite 21
Rechtswissenschaftliches Institut
Schranken der Verfassungsrevision (I)
Geschriebene Schranken
Wahrung der zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts
Einheit der Form (bei Initiativen)
Einheit der Materie (bei Initiativen)
Ungeschriebene Schranken
Undurchführbarkeit
Keine weiteren Schranken (generell-abstrakter Inhalt,
Verfassungswürdigkeit, Konformität mit dem Völkerrecht etc.)
anerkannt.
Keine zeitlichen Schranken (Art. 192 BV)
Seite 22
Rechtswissenschaftliches Institut
Schranken der Verfassungsrevision (II)
Quelle: Martin Kayser, Repetitorium Staatsrecht, 2. Aufl., Zürich 2012
Seite 23
Rechtswissenschaftliches Institut
Gültigkeitsprüfung von Volksinitiativen im Bund
Nur formelle Vorprüfung durch Bundeskanzlei
Botschaft des Bundesrats nimmt auch Stellung zu allfälliger
(Teil-)Ungültigkeit
Entscheid über Gültigkeit allein bei Bundesversammlung
Z.T. grosszügige Praxis: Möglichst völkerrechtskonforme
Auslegung
Poltisches Rücksichtnahme auf den Willen der über 100’000
Unterzeichner
Seite 24
Rechtswissenschaftliches Institut
Problematik
• Im Bund nur Volksinitiative auf Verfassungsrevision
• Massstab für die Initiativen ist immer häufiger das (i.d.R.
menschenrechtliche) Völkerrecht.
Häufung völkerrechtlich problematischer Initiativen (Beispiele):
• Verwahrungsinitiative (angenommen)
• Minarettverbot (angenommen)
• Ausschaffungsinitiative (angenommen)
• Einbürgerungsinitiative (abgelehnt)
• Wiedereinführung Todesstrafe (zurückgezogen)
• Für einen zeitgemässen Tierschutz – Tierschutz ja!
(zurückgezogen)
Seite 25
Rechtswissenschaftliches Institut
Lösungsansätze
Motion der Staatspolitischen Kommission des Ständerates (11.3751):
Massnahme zur besseren Vereinbarkeit von Volksinitiativen mit den
Grundrechten (von beiden Räten verabschiedet)
Es soll neu eine nichtbindende materielle Vorprüfung von Volksinitiativen
bezüglich ihrer Gültigkeit vor Beginn der Unterschriftensammlung
vorgenommen werden.
Motion der Staatspolitischen Kommission des Nationalrats (11.3468):
Massnahmen zur besseren Vereinbarkeit von Volksinitiativen mit den
Grundrechten (von beiden Räten verabschiedet)
Der Katalog der materiellen Gründe für die Ungültigerklärung einer
Volksinitiative soll – zusätzlich zur nichtbindenden materiellen Vorprüfung –
erweitert werden, z. B. um das Gebot der Beachtung des Kerngehalts der
Grundrechte der Bundesverfassung oder des Kerngehalts der EMRK.
Seite 26
Rechtswissenschaftliches Institut
Totalrevision und Teilrevision
Bedeutung der Unterscheidung: Unterschiedliche Verfahren
Unterscheidungskriterien:
Sowohl formale Aspekte (Zahl der betroffenen
Bestimmungen) wie auch inhaltliche Gesichtspunkte.
Bei Totalrevisionen steht thematisch der gesamte
Verfassungsstoff zur Disposition.
Bei Teilrevisionen ist das Thema der Revision auf einen
bestimmten Gegenstand beschränkt. Richtschnur: Einheit
der Materie.
Seite 27
Rechtswissenschaftliches Institut
Überblick:
Teilrevision
Quelle: Häfelin/Haller/Keller,
Schweizerisches Bundesstaatsrecht,
8. Aufl., Zürich 2008, N. 1800
Seite 28
Rechtswissenschaftliches Institut
Direkter Gegenentwurf
Gegenentwurf (der Bundesversammlung, ev. auf Antrag des
BR) zur gleichen Verfassungsmaterie.
Gegenentwurf auf gleicher Normstufe (Verfassung).
Rückzugsmöglichkeit der Initiative bis zur Ansetzung des
Abstimmungstermins.
Gleichzeitige Abstimmung über Verfassungsinitiative und
Gegenentwurf.
«Doppeltes Ja» mit Stichfrage (Art. 139b Abs. 2 BV).
Beispiel: Dokument 24 (Ausschaffungsinitiative und
Gegenentwurf)
Seite 29
Rechtswissenschaftliches Institut
Indirekter Gegenvorschlag
Normativer Gegenvorschlag in einem mit der Initiative
verbundenen Sachgebiet.
Unterhalb der Verfassungsstufe.
Politischer Anreiz zum Rückzug einer Initiative, wenn
wesentliche Elemente aufgenommen werden.
Möglichkeit des bedingten Rückzugs der Initiative (Bedingung,
dass der indirekte Gegenvorschlag nicht in einer
Volksabstimmung abgelehnt wird, Art. 73a Abs. 2 BPR)
Seite 30
Rechtswissenschaftliches Institut
Überblick: Totalrevision
Quelle: Häfelin/Haller/Keller,
Schweizerisches Bundesstaatsrecht,
7. Aufl., Zürich 2008, N. 1778
Seite 31
Rechtswissenschaftliches Institut
III. Verfahren der Verordnungsgebung
Seite 32
Rechtswissenschaftliches Institut
Arten von Verordnungen
Quelle: Häfelin/Haller/Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 7. Aufl., 2008, N 1885
Seite 33
Rechtswissenschaftliches Institut
Verordnungen der Bundesversammlung
Hierarchische Stellung: Unterhalb von Bundesgesetzen aber
oberhalb des übrigen Verordnungsrechts.
Keine «wichtigen» Entscheide, die politisch aber in den
Händen der Bundesversammlung bleiben sollen.
Selbständige Verordnungskompetenz bei ausserordentlichen
Umständen (Art. 173 Abs. 1 lit. a–c BV).
Gleiches Verfahren wie bei Gesetzgebung, jedoch kein
Referendum.
Seite 34
Rechtswissenschaftliches Institut
Verordnungen des Bundesrats und anderer
Behörden
Mitberichtsverfahren bei der Ausarbeitung (Art. 15 RVOG).
Ev. Konsultation der zuständigen Parlamentskommissionen,
wenn diese es verlangen (art. 151 Abs. 1 und 3 ParlG).
Vernehmlassung, sofern die Verordnung grosse politische,
finanzielle, wirtschaftliche, ökologische, soziale oder kulturelle
Tragweite aufweist oder in erheblichem Mass ausserhalb der
Bundesverwaltung vollzogen wird (Art. 3 Abs. 2 VlG).
Seite 35
Rechtswissenschaftliches Institut
IV. Abschluss völkerrechtlicher Verträge
Seite 36
Rechtswissenschaftliches Institut
Völkerrechtliche Verträge als Teil der
Rechtsetzung
Rechtsetzende völkerrechtliche Verträge als Teil der
Rechtsetzung.
(Beschränkte) Beteiligung von Bundesversammlung und
Kantonen in der Vorbereitungsphase (z.B. Formulierung des
Verhandlungsmandats).
Vertragsverhandlungen meist unter Ausschluss der
Öffentlichkeit.
Praktisch kein Einfluss von Parlament und Volk auf
verhandelten Vertragstext im Rahmen der Genehmigung.
Seite 37
Rechtswissenschaftliches Institut
Übersicht: Völkerrechtliche Verträge
Quelle: Martin Kayser, Repetitorium Staatsrecht, 2. Aufl., Zürich 2012
Seite 38
Rechtswissenschaftliches Institut
Übersicht: Abschluss völkerrechtlicher Verträge
Verhandlungen
Bundesrat (Art. 184 Abs. 2 BV)
Mitwirkung der Bundesversammlung
Unterzeichnung
Art. 184 Abs. 1 BV
Art. 166 Abs. 1 BV
Art. 152 ParlG
Genehmigung
Bundesversammlung
ev. Referendum
Volk
Art. 166 Abs. 2 BV, Art. 24 Abs. 2 und 3 ParlG
Ausnahme: Art. 7a Abs. 2 RVOG
Fak. Referendum (Art. 141 Abs. 1 lit. d BV)
Volk und Stände
Obl. Referendum (Art. 140 Abs. 1 lit. b BV)
Ratifikation
Ausnahmsweise: Umsetzung
Publikation
Bundesrat (Art. 184 Abs. 2 BV)
Gesetzgeber
Bundeskanzlei
Schema gemäss Häfelin/Haller/Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 7. Aufl., Zürich 2008, N. 1916
Seite 39
Rechtswissenschaftliches Institut
Insbesondere: Referendum (I)
Art. 140 Obligatorisches Referendum
1
Volk und Ständen werden zur Abstimmung unterbreitet: ...
b. der Beitritt zu Organisationen für kollektive Sicherheit oder zu
supranationalen Gemeinschaften;
Art. 141 Fakultatives Referendum
1
Verlangen es 50 000 Stimmberechtigte oder acht Kantone innerhalb von
100 Tagen seit der amtlichen Veröffentlichung des Erlasses, so werden
dem Volk zur Abstimmung vorgelegt: ...
d. völkerrechtliche Verträge, die:
1. unbefristet und unkündbar sind;
2. den Beitritt zu einer internationalen Organisation vorsehen;
3. wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten oder deren
Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert.
Seite 40
Rechtswissenschaftliches Institut
Insbesondere: Referendum (II)
Volksinitiative «Für die Stärkung der Volksrechte in der Aussenpolitik
(Staatsverträge vors Volk!)» (Abstimmung am 17. Juni 2012)
Seite 41
Rechtswissenschaftliches Institut
Umsetzungsnormen
Art. 141a BV (Umsetzung von völkerrechtlichen Verträgen)
Untersteht der Genehmigungsbeschluss eines
völkerrechtlichen Vertrags dem obligatorischen Referendum, so
kann die Bundesversammlung die Verfassungsänderungen, die
der Umsetzung des Vertrages dienen, in den Genehmigungsbeschluss aufnehmen.
1
Untersteht der Genehmigungsbeschluss eines völkerrechtlichen Vertrags dem fakultativen Referendum, so kann die
Bundesversammlung die Gesetzesänderungen, die der
Umsetzung des Vertrages dienen, in den Genehmigungsbeschluss aufnehmen.
2
Beispiel für Art. 141a Abs. 2 BV: Dokument 17
Seite 42
Rechtswissenschaftliches Institut
Besonderheiten (Stichworte)
Selbständiger Abschluss von völkerrechtlichen Verträgen
durch Bundesrat (Art. 7a RVOG)
Delegation des Vertragsabschlusses an ein Departement oder
eine Gruppe/ein Bundesamt (Art. 48a RVOG)
Vorläufige Anwendung genehmigungsbedürftiger
völkerrechtlicher Verträge schon vor der Genehmigung bei
wichtigen Interessen und hoher Dringlichkeit (Art. 7b RVOG)
Seite 43
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