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Informationspapier zur neuen EU-Stoffpolitik R E A C H Was ist

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DR. KLAUS LIPPOLD MDB
MARIE-LUISE DÖTT MDB
Stellvertretender Vorsitzender
der CDU/CSU-Fraktion im Deutschen
Bundestag
Berichterstatterin
Informationspapier zur neuen EU-Stoffpolitik
REACH
Was ist REACH?
REACH bedeutet Registrierung, Evaluierung und Authorisierung von Chemikalien. Dieses System
steht im Mittelpunkt des Verordnungsvorschlages, den die EU-Kommission am 29. Oktober 2003
vorgelegt hat. Zielsetzung der Kommission ist neben der Straffung und Vereinfachung des
europäischen Chemikalienrechts, die Verbesserung der Sicherheit von Chemikalien, die Förderung
von Innovation und die Erhaltung und Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit der europäischen
Industrie.
REACH sieht vor, dass künftig nach dem Verursacherprinzip Hersteller und Importeure die von ihnen
in der EU produzierten, verwendeten oder importierten Chemikalien registrieren lassen. Die
Anforderungen an die Untersuchungen sind primär von der geplanten Herstellungsmenge des Stoffes
abhängig.
Alle Chemikalien mit einer Jahresproduktion von über einer Tonne sollen zukünftig unter Angabe
bestimmter stoffbezogener Daten und einer Risikoabschätzung durch die Hersteller registriert werden.
Auch der nachgeschaltete Anwender, also derjenige, der einen chemischen Stoff im Rahmen seiner
gewerblichen Tätigkeit weiterverarbeitet, wird in die Risikobewertung eingebunden, um den gesamten
Lebensweg einer Chemikalie abzudecken.
Falls der entsprechende Stoff in Mengen von über 100 Tonnen pro Jahr hergestellt wird oder
besonderes Gefahrenpotenzial birgt, folgt auf die Registrierung eine Evaluierung. Die zuständigen
Behörden können im Bedarfsfall zusätzliche Daten anfordern oder Tests vorschreiben. Für besonders
problematische
(z.B.
krebserzeugende
Zulassungsverfahren eingeführt.
oder
besonders
persistente)
Stoffe
wird
ein
Das REACH-System gilt gleichermaßen für Alt- als auch für Neustoffe. Nach Ablauf einer
Übergangsfrist dürfen nicht registrierte Chemikalien nicht mehr hergestellt, verwendet oder importiert
werden.
Um die administrativen Anforderungen zu erfüllen, wird eine „Europäische Chemikalienagentur“ mit
Sitz in Helsinki eingerichtet, welche die Stoffdatenbank verwalten sowie eingereichte Dossiers auf
Vollständigkeit überprüfen soll. Die eigentliche Evaluierung findet durch nationale Behörden statt.
Wer ist betroffen?
Chemische Stoffe bilden die Basis unzähliger Produkte unserer Wirtschaft. Daher ist es ein Irrglaube,
die Neuordnung des europäischen Chemikalienrechts beträfe ausschließlich die chemische Industrie.
Alle Industrie- und Handelsbereiche, die mit chemischen Stoffen im weitesten Sinne in Berührung
kommen, sind durch den Kommissionsentwurf direkt oder indirekt betroffen. Nach Angaben des DIHK
rechnen neben den Herstellern und den Händlern auch 37 % der Verwender von chemischen Stoffen
mit sinkenden Umsätzen durch die geplante Verordnung.
Schon der weitgefasste Stoffbegriff erweitert den Kreis der Betroffenen. So werden beispielsweise
auch Metalle und Naturstoffe unter die geplante Verordnung fallen, ebenso alle Stoffgemische, die
sogenannten Zubereitungen. Darüber hinaus hat die geplante Novelle Auswirkungen auf die Hersteller
von Erzeugnissen, denn letzten Endes enthalten alle Produkte wie Computer, Autos, Textilien etc.
Chemikalien. Alle Betriebe, die chemische Stoffe in ihren Arbeitsabläufen einsetzen, sind potenziell
von REACH betroffen.
Grundlage vieler Geschäftsideen ist die Nutzung bestehender und bekannter Stoffe in neuen
Anwendungen. Dieses Innovationspotenzial erschwert der Verordnungsentwurf erheblich dadurch,
dass für jede abweichende Verwendung ein eigener Stoffsicherheitsbericht zu erstellen ist.
Eine
abweichende Verwendung liegt zum Beispiel schon in den folgenden Fällen vor:
Der Betreiber einer Bio-Autowaschanlage fügt zwei Reinigungssubstanzen zu einer dritten,
wirksameren Waschsubstanz zusammen. Die Neuformulierung der neuen Waschsubstanz ist von den
Herstellern der ursprünglichen Substanzen weder beabsichtigt noch gewollt und entspricht daher nicht
der angedachten Verwendung. Der Waschanlagenbetreiber muss nun selbst eine umfangreiche
Registrierung durchführen.
Ein zweites Beispiel betrifft einen mittelständischen Zulieferer von Autolacken an einen großen
Automobilhersteller. Der Mittelständler hat sich intensiv Gedanken darüber gemacht, wie er sein
Produkt verbessern kann und hat entdeckt, dass seine Lacke durch die Zugabe von Spülmittel viel
besser haften. Dadurch kann eine Lackschicht gespart werden. Das ist umweltschonend und spart
Materialkosten für den Automobilhersteller. Nach dem REACH-Verordnungsentwurf darf der
Mittelständler das Spülmittel aber nicht für seinen innovativen Lack verwenden, da der Hersteller des
Spülmittels nicht weiß und nicht vorgesehen hat, dass sein Produkt für die Formulierung eines Lackes
verwendet wird. Der Mittelständler wird dies auch nicht preisgeben, denn es ist sein
Geschäftsgeheimnis, mit dem er sich einen Wettbewerbsvorsprung verschafft. Wenn er sein Produkt
weiter anbieten möchte, muss er selbst die aufwendige Registrierung durchführen.
Diese Beispiele stehen stellvertretend für alle Branchen, in denen Stoffe verwendet werden. In nahezu
allen Wirtschaftsbereichen sind ähnliche Fälle zu finden.
Wo liegen die Probleme?
REACH hat enorme wirtschaftliche Auswirkungen auf Produkte und Verbraucher sowie auf Hersteller
von Stoffen und Zubereitungen. Aus den Kostenstudien der niederländischen EU-Ratspräsidentschaft
geht hervor, dass die Kosten allein für die Stoffhersteller mit bis zu 8 Mrd. Euro weitaus höher
ausfallen als bisher angenommen.
REACH ist für die Unternehmen nicht praktikabel. Das Chemikalienrecht und der stoffbezogene
Gesundheits-, Arbeits- und Umweltschutz haben schon jetzt eine Komplexität erreicht, die für viele
Unternehmen nicht mehr zu bewältigen ist. Die Zielsetzung, das europäische Chemikalienrecht zu
verschlanken wird mit dem komplexen Verordnungsentwurf nicht erreicht. Zahlreiche Pilotprojekte wie
das
Planspiel
in
Nordrhein-Westfalen
belegen, dass
die
geplante
Chemikalienverordnung
unpraktikabel und ineffizient ist und sowohl die Unternehmen als auch die Behörden überfordert.
Einen Nutzen für Verbraucher- und Umweltschutz sowie eine verbesserte Innovations- und
Wettbewerbsfähigkeit kann sich aber nur dann entwickeln, wenn die zukünftigen Regelungen
praktikabel ausgestaltet werden und sie die betroffenen Unternehmen nicht überfordern.
Es ist zu befürchten, dass die Belastungen vor allem kleine und mittelständische Unternehmen
(KMU) treffen werden und diese existenziell gefährden. Den KMU fehlen oftmals die finanziellen Mittel
und das Know-How. Bei geringerem Umsatz müssen sie die gleichen Kosten für die Registrierung
aufbringen
wie
Großbetriebe.
Kleinunternehmen,
die
sich
auf
Einzelproduktionen
und
Spezialanfertigungen konzentrieren, müssen die aufwändige Registrierung auch dann durchführen,
wenn sie nur eine geringe Menge (ab 1 Jahrestonne) der einzelnen Stoffe herstellen. Oftmals können
sie
die
direkten
finanziellen
Belastungen
nicht
auf
ihre
Produkte
umlegen.
Wenn
die
Registrierungskosten mit bis zu 200.000 Euro in der Größenordnung über den Entwicklungskosten für
einen Stoff liegen, hat das zur Folge, dass der Stoff in Europa nicht mehr rentabel produziert werden
kann und damit auf dem Europäischen Markt nicht mehr verfügbar sein wird.
Der
derzeitige
Verordnungsentwurf
begünstigt
damit
hauptsächlich
die
kostengetriebene
Substitution. Durch die Mengenausrichtung von REACH werden nicht Substanzen mit dem höchsten
Risiko für Gesundheit und Umwelt vom Markt genommen, sondern das Kriterium wird einzig die
Ertragskraft sein. Viele Anwender sind aber gerade auf diese Stoffe angewiesen und ein Ersatzstoff ist
nicht in jedem Falle vorhanden. Die Verminderung der zur Verfügung stehenden Substanzen
schmälert das für Innovationen zur Verfügung stehende Potenzial. Damit führt das Substitutionsprinzip
nicht wie vielfach behauptet, zu einem höheren Innovationstempo. Vielmehr führt der Stoffentfall zu
erhöhten Forschungskosten und Zeitverlusten durch die Entwicklungsaufwendungen.
Der Verordnungsentwurf enthält eine Reihe von Informations- und Mitteilungspflichten, in deren
Rahmen die Unternehmen umfangreiches Datenmaterial zur Verfügung zu stellen haben. Betriebsund Geschäftsgeheimnisse sowohl der Hersteller als auch der nachgelagerten Anwender werden
jedoch nicht ausreichend geschützt. So besteht die Gefahr, dass die Unternehmen ihren
Wissensvorsprung auf den internationalen Märkten aufgrund der Informationspflichten verlieren.
Das Registrierverfahren ist bürokratisch und zeitaufwändig. Die Erstellung der umfangreichen
Vorlagen kann bis zu zwölf Monate in Anspruch nehmen. Solche Zeitverzögerungen kommen gerade
beim Markteintritt neuer Stoffe Innovations- und Wettbewerbsschranken gleich. Durch die künstliche
Verschleppung des Innovationsprozesses werden die Forschungs- und Entwicklungsstandorte in
Deutschland und Europa noch weiter an Attraktivität verlieren.
Der Verordnungsentwurf verschafft den weltweiten Wettbewerbern einen Innovations- und
Wettbewerbsvorteil und fördert damit die Standortverlagerung in das nichteuropäische Ausland. Die
weitere Deindustrialisierung Deutschlands und Europas führt zu erheblichen Arbeitsplatzverlusten in
allen Bereichen.
Kernforderungen zu REACH
Das europäische Chemikalienrecht besteht aus einer Vielzahl von Verordnungen, Gesetzen und
untergesetzlichem Regelwerk. Es besteht daher die Notwendigkeit, dieses Rechtsgebiet zu straffen
und einheitliche Regelungen für alle Neu- und Altstoffe zu finden, wie es die Zielsetzung der
Europäischen Kommission ist. Die Neuordnung des europäischen Chemikalienrechts ist jedoch nur
der Auftakt einer Reihe weiterer politischer Initiativen der Europäischen Kommission. Mit Dossiers, wie
SCALE (Umwelt und Gesundheit) und der integrierten Produktpolitik folgen weitere Politiken, welche
die Wettbewerbs- und Innovationsfähigkeit der Standorte Deutschland und Europa betreffen. Im
weiteren Gesetzgebungsprozess ist daher auf die Konsistenz des REACH-Entwurfes mit bestehenden
und künftigen Regelungen zu achten. Den Rahmen sollen dabei die folgenden Eckpunkte bilden.
•
Chemische Stoffe bilden die Basis unzähliger Produkte unseres täglichen Lebens. Mit diesen
Chemikalien muss verantwortungsbewusst und sicher umgegangen werden. Eine weitere
Ideologisierung der Diskussion ist dabei kontraproduktiv. Die Debatte um eine neue, einfache und
effektive Chemikaliengesetzgebung muss auf einer sachlichen, wissenschaftlich fundierten
Ebene geführt werden.
•
Das europäische Chemikalienrecht wird auf eine neue Grundlage gestellt um es einheitlich,
verständlich, schlagkräftig und effektiv zu machen. Vorrangiges Ziel ist dabei der Schutz der
menschlichen Gesundheit und der Umwelt. Diese Zielsetzung erfordert es, die neue
Gesetzgebung an solche Aspekte zu knüpfen, die für den Schutz ausschlaggebend sind. Relativ
unerheblich ist es, in welcher Menge ein Stoff hergestellt wird, denn auch kleinvolumige Stoffe
können hoch toxisch sein. Wir sprechen uns daher dagegen aus, die Prüfung der Chemikalien
stur an Mengenschwellen festzumachen.
•
Zeitpunkt und Anforderungen an die Prüfung sollen von der Gefährlichkeit und der Aussetzung
des Stoffes gegenüber dem Menschen abhängig gemacht werden. Wir setzten uns daher für die
Einführung von Expositionskategorien in Kombination mit einer Priorisierung ein. Dabei
sind gefährliche Stoffe (mutagene und reproduktionstoxische Stoffe nach CMR 1 und 2) prioritär
zu bewerten.
•
Das Gefährdungspotenzial von Stoffen ist unabhängig von der Menge, in denen sie hergestellt
oder importiert werden. Daher ist es notwendig, über alle in der EU verwendeten Stoffe einen
Informationsgrundstock zu erlangen. Wir fordern daher die Einführung eines verpflichtenden
Kerndatensatzes auch für Stoffe unter 10 Jahrestonnen. Innerhalb der ersten Jahre nach
Inkrafttreten der Verordnung sollen detaillierte Informationen über spezielle Stoffeigenschaften,
wie Toxizität, biologische Abbaubarkeit und Exposition gesammelt werden.
•
Die neue Chemikaliengesetzgebung hat sich an dem Ziel des Lissabon-Prozesses zu
orientieren,
die
Europäische
Union
zum
wettbewerbsfähigsten
und
dynamischsten
wissensbasierten Wirtschaftraum der Welt zu machen. Bürokratisierung und Komplexität
verhindern den Reformfortschritt. Die Regelungen müssen daher so ausgestaltet werden, dass
einer Deindustrialisierung des europäischen Standortes entgegengewirkt wird.
•
Der
Verordnungsentwurf
der
Kommission
belastet
vor
allem
kleine
und
mittelgroße
Wirtschaftsunternehmen durch einen hohen administrativen Aufwand. Das gesamte System der
Registrierung,
Evaluierung
und
Authorisierung
sollte
unbürokratischer,
flexibler
und
kostengünstiger ausgestaltet werden. Mittelständischen Betroffenen sollte darüber hinaus eine
praktische Hilfestellung offeriert werden.
•
Um die Zahl weiterer Tierversuche zu minimieren, sind Doppelregistrierungen zu vermeiden, so
wie es das Konzept „one substance one registration“ von Großbritannien und Ungarn vorsieht.
Von einer verpflichtenden Konsortienbildung ist im Sinne des Schutzes von Betriebs- und
Geschäftsgeheimnissen jedoch grundsätzlich abzusehen.
•
Durch die Rechtsform der Verordnung ist gewährleistet, dass das REACH-System in allen
Mitgliedstaaten gleichermaßen Anwendung findet. Auch im Bereich der Behördenzuständigkeit ist
auf eine harmonisierte Rechtsetzung zu achten. Damit die Bewertung der Registrierungsdossiers
zentral und einheitlich erfolgt, ist die Europäische Chemikalienagentur mit größeren
Kompetenzen auszustatten. Insbesondere soll sie auch im Evaluierungsverfahren echte
Steuerungs- und Entscheidungskompetenzen erhalten.
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