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Ist der Einzelhandel zukünftig besser steuerbar? Was ermöglicht die

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Dr. jur. Heinz Janning
Rechtsanwalt, Beigeordneter der Stadt Rheine a. D.
Ist der Einzelhandel zukünftig
besser steuerbar?
Was ermöglicht die neuere
Rechtsprechung und was bringt die
Novelle zum BauGB und zur BauNVO?
Institut für Städtebau Berlin
Deutscher Industrie- und Handelskammertag Berlin
Kurs Nr. 6/12 Städtebau und Handel
am 1. und 2. März 2012 in Berlin
1
I.
Ziele der Einzelhandelssteuerung
- Erhaltung und Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche
- möglichst verbrauchernahe Versorgung, insbesondere
wohnungsnahe Grundversorgung
- Sicherung der Hauptfunktion von Gewerbe- und Industriegebieten (Unterbringung produzierender und verarbeitender
Gewerbe- und Industriebetriebe)
2
1
II.
1.
Das derzeitige planungsrechtliche
Steuerungsinstrumentarium
Zusammenwirken von BauGB und BauNVO bei der Einzelhandelssteuerung
- ausdifferenziertes Steuerungsinstrumentarium in BauGB und
BauNVO mit Regelungen
-
für die Zulassung von Einzelhandelsvorhaben und
für die bauleitplanerische Einzelhandelssteuerung
- Zulässigkeit in Bebauungsplangebieten:
-
Planfestsetzungen insbesondere zur Art der Nutzung in Verbindung mit
den Baugebietsvorschriften der BauNVO
Besonders wichtig: § 11 Abs. 3 BauNVO
Einzelhandelsgroßprojekte nur in Kerngebieten oder in speziell
festgesetzten Sondergebieten zulässig
-
3
- Zulässigkeit im unbeplanten Innenbereich: § 34 BauGB
-
-
Grundstruktur dieser Vorschrift (Î Grafik)
besonders wichtig: § 34 Abs. 3 BauGB
Unzulässigkeit bei zu erwartenden schädlichen Auswirkungen auf
zentrale Versorgungsbereiche
Bauleitplanerische Steuerung (Î Grafik)
- Positivplanungen
-
Gebietsfestsetzungen zur Absicherung zentraler Versorgungsbereiche
und der Sonderstandorte für den großflächigen Einzelhandel mit nicht
zentrenrelevanten Hauptsortimenten
zumeist auf der Grundlage von Einzelhandels- und Zentrenkonzepten
Ausschlussplanungen
-
Ausschluss und Beschränkung des Einzelhandels durch
Planfestsetzungen;
Besonders wichtig: Ausschluss des zentrenrelevanten
Einzelhandels außerhalb der zentralen Versorgungsbereiche
• In festgesetzten Baugebieten nach § 1 Abs. 5 und 9 BauNVO
• im unbeplanten Innenbereich § 9 Abs. 2 a BauGB
4
2
5
Bebauungspläne zur Einzelhandelssteuerung
Ausschlussplanungen
Positivplanungen
(für planerisch gewollte Einzelhandelsstandorte)
Gebietsfestsetzungen
für
Sonderstandorte für
Haupt- und
großflächigen EinzelhandelNebenzentren:
mit nicht zentrenrelevanten
Kernsortimenten:
- Kerngebiet
- Sondergebiet
- Sondergebiet
- Mischgebiet
Grund- und
Nahversorgungszentren
:
- Sondergebiet
- Mischgebiet
- Besonderes Wohngebiet
(gegen ungewollte Einzelhandelsstandorte)
Ausschluss oder Beschränkung des
zentrenrelevanten Einzelhandels durch
Änderung oder
Aufstellung von
Bebauungsplänen mit
Gebietsfestsetzungen
mit
Ausschlussfestsetzunge
n nach § 1 Abs. 5 u. 9
BauNVO
Aufstellung einfacher
Bebauungspläne im
unbeplanten Innenbereich
mit
Ausschlussfestsetzunge
n nach § 9 Abs. 2 a
BauGB
Ausnahmen:
• Werksverkauf
• kleine Nahversorgungsläden/Kioske
• Tankstellen-Shops
• erweiterter Bestandsschutz für
6
bestehende
Betriebe
3
2.
Erhaltung und Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche
- Besondere Betonung und Stärkung dieses Ziels durch die
BauGB-Novellen von 2004 und 2007:
- in 2004 durch § 2 Abs. 2 Satz 2 (Zentrenschutz in der gemeindenachbarlichen Abstimmung) und
§ 34 Abs. 3 (Unzulässigkeit zentrenschädlicher Vorhaben im unbeplanten Innenbereich)
- in 2007 durch § 1 Abs. 6 Nr. 4 (Erhaltung und Entwicklung zentraler
Versorgungsbereiche als Planungsgrundsatz) und
- Einführung des § 9 Abs. 2 a (Zentrenschutz durch einfachen
Bebauungsplan im unbeplanten Innenbereich)
7
- Ziele dieser Zentrenorientierung
-
verbrauchernahe Versorgung
lebendige Innenstädte und Ortszentren
Vorrang Innenentwicklung
Vermeidung von Freiraumverbrauch, unnötigem städtischen Verkehr,
weniger Schadstoffausstoß und Energieverbrauch
Auslastung vorhandener Infrastruktur
- Begriff des zentralen Versorgungsbereiches
-
räumlich abgrenzbare Bereiche einer Gemeinde, denen aufgrund vorhandener Einzelhandelsnutzungen – häufig ergänzt durch diverse Dienstleistungen und gastronomische Angebote – eine Versorgungsfunktion über den
unmittelbaren Nahbereich hinaus zukommt
-
nur in städtebaulich integrierter Lage
-
unterschiedliche Stufen: Innenstädte und Ortszentren, Stadtteilzentren sowie Grund- und Nahversorgungszentren
8
4
3. Grundsätzliche Bewährung des Instrumentariums zur
städtebaulichen Einzelhandelssteuerung
Thesen:
x Das Steuerungsinstrumentarium des BauGB und der BauNVO hat sich
grundsätzlich bewährt.
x Die neuere Rechtsprechung unterstützt den zielgerichteten Einsatz dieses
Instrumentariums.
x Daher besteht kein Bedarf für eine grundlegende Novellierung des BauGB
und der BauNVO.
a)
§ 11 Abs. 3 BauNVO
-
Verweisung großflächiger Einzelhandelsbetriebe und Einkaufszentren in
Kerngebiete und Sondergebiete hat andere Baugebiete von solchen
Großprojekten frei gehalten sowie Innenstädte und andere zentrale Versorgungsbereiche geschützt
-
Klärung der wesentlichen Auslegungsfragen durch das BVerwG
Großflächigkeit ab 800 m² Verkaufsfläche als eigenständiges
Zulässigkeitskriterium
Handhabung der Vermutungsregelung für raumordnerische und
städtebauliche Negativentwicklungen
9
- Unbefriedigend allerdings die Agglomerationsproblematik
- Begriff: Ansammlung mehrerer Einzelhandelsbetriebe in
enger Nachbarschaft zueinander, die jeweils unterhalb der
Schwelle der Großflächigkeit bleiben, in ihrer Gesamtheit
aber ebenso wie Einzelhandelsgroßprojekte zentrenschädigende Auswirkungen haben können
- enge Grenzen durch Urteile des BVerwG für die Zusammenfassung mehrerer Betriebe unter dem Aspekt der
Funktionseinheit
- relativ enge Definition des Einkaufszentrums durch das
BVerwG
- Folge: Notwendigkeit einer meist aufwendigen, oft politisch
umstrittenen und im Falle gerichtlicher Auseinandersetzungen risikobehafteten Ausschlussplanung
10
5
b) Zulässigkeitsregelung des § 34 Abs. 3 BauGB
- Möglichkeiten und Grenzen zur Abwehr zentrenschädigender
Vorhaben, inzwischen durch die Rechtsprechung des BVerwG
weitgehend ausgelotet
- nur vorhandene, nicht aber erst noch zu entwickelnde Zentren
geschützt; kein Schutz von Entwicklungsoptionen
- keine konstitutive Bedeutung von Einzelhandels- und Zentrenkonzepten bei der räumlich funktionalen Bestimmung zentraler
Versorgungsbereiche
- Abgrenzung der zentralen Versorgungsbereiche nur aufgrund
der tatsächlichen Verhältnisse
- Abgrenzung gerichtlich voll überprüfbar;
dadurch risikobehaftet
- Berücksichtigung nur der Auswirkungen des anstehenden
Vorhabens, nicht aber Summationsauswirkungen mehrerer
Vorhaben, die jeweils für sich nicht zentrenschädlich sind
11
c) § 9 Abs. 2 a BauGB
- wegen der Grenzen des § 34 Abs. 3 BauGB als neues Planungsinstrument für eine zentrenorientierte Einzelhandelssteuerung im unbeplanten Innenbereich notwendig
- einfacher Bebauungsplan ohne Baugebietsfestsetzung im
vereinfachten Verfahren;
aber keine einfache Begründung!
- Ausschluss des zentrenrelevanten Einzelhandels außerhalb der
Zentren
- erste praktische Erfahrungen positiv, wenn
-
Einzelhandels- und Zentrenkonzept als Steuerungsgrundlage
Ausschlussfestsetzungen damit städtebaulich gerechtfertigt,
hinreichend bestimmt durch ortsspezifische Sortimentsliste
gerechte Abwägung aller Interessen
12
6
d) Planerische Feinsteuerung in Baugebieten
- Planerische Feinsteuerungsmöglichkeiten nach § 1 Abs. 4 bis 10
BauNVO haben sich in der Praxis grundsätzlich bewährt.
- von besonderer Bedeutung: Ausschluss und Beschränkung nicht
großflächiger Einzelhandelsvorhaben mit zentrenrelevanten
Hauptsortimenten außerhalb zentraler Versorgungsbereiche nach
§ 1 Abs. 5 und 9 BauNVO
- Erforderlichkeit eines kommunalen Einzelhandels- und Zentrenkonzeptes für die Planbegründung
- Unterstützung der sortimentsbezogenen Feinsteuerung durch
das BVerwG;
Beim Planziel der Zentrenentwicklung kein Nachweis der konkreten Zentrenschädlichkeit erforderlich;
Konzeptwidrigkeit des Vorhabensstandorts reicht aus.
- Risiken der Ausschlussplanung bei sorgfältiger Beachtung der Anforderungen beherrschbar
13
III.
1.
Vorschläge zur Änderung von BauGB und
BauNVO
Zentraler Versorgungsbereich als eigener Gebietstyp oder
als spezielles Sondergebiet?
- zentraler Versorgungsbereich kein Gebietstyp im Sinne der BauNVO
und auch nicht im Festsetzungskatalog des § 9 BauGB
- Vorschlag: als eigenen Gebietstyp in die BauNVO aufnehmen
- zentrenrelevante Einzelhandelsvorhaben nur noch innerhalb der Zentren
allgemein und ansonsten allenfalls nur noch ausnahmsweise zulässig,
wenn keine zentrenschädigenden Auswirkungen zu erwarten
- weiterer Vorschlag: Aufnahme in den Katalog des §11 Abs. 2
BauNVO für sonstige Sondergebiete
- Bedenken:
- Definition des zentralen Versorgungsbereiches zu abstrakt (sehr
unterschiedliche Zentrentypen)
- kein hinreichend konkretes Zulässigkeitsprogramm für einzelne
Nutzungsarten
- im Referentenentwurf berücksichtigte Empfehlung:
Möglichkeit zur (überlagernden) Darstellung zentraler Versorgungsbereiche im Flächennutzungsplan durch Ergänzung des Darstellungskatalogs des § 5 Abs. 2 Nr. 2 BauGB
14
7
2.
Einschränkung der Zulässigkeiten nicht großflächiger Einzelhandelsvorhaben zum Zentrenschutz?
- zur Vermeidung von Aufwand und Risiken einer Ausschlussplanung Absenkung der Großflächigkeitsgrenze von 800 auf
400 m² Verkaufsfläche?
- starker und in vielen Fällen nicht erforderlicher Eingriff in das
Eigentum
- zusätzlicher Planungsaufwand für Einzelhandelsvorhaben an
integrierten Standorten
- Nachteile einer neuen „Planschicht“
- nicht großflächige Einzelhandelsvorhaben außerhalb von
Kern- oder Sondergebieten zumindestens in Gewerbe- und
Industriegebieten nur ausnahmsweise zulassen?
- Zweifel an der Erforderlichkeit einer solchen Einschränkung
- Verlagerung der Begründungsproblematik in die Ermessensausübung der Bauaufsichtsbehörde
- Nachteile einer neuen Planschicht
15
3.
Überlegungen zur Lösung der Agglomerationsproblematik
a)
Hoffnung auf Modifizierung des Begriffs des Einkaufszentrums durch das BVerwG
-
b)
c)
nicht mehr nur auf die Sicht des Kunden und ein festes gemeinsames Konzept abstellen
sondern auf den objektiven Funktionszusammenhang und auf die mit einem
traditionellen Einkaufszentrum vergleichbare Wirkung im Einzugsbereich
ggf. Änderung des § 11 Abs. 3 BauNVO?
-
Erweiterung des Einkaufszentrumsbegriffs oder
zusätzlicher Tatbestand für die Kern- oder Sondergebietspflicht
-
Gefahr einer grundsätzlichen Auseinandersetzung um den §11 Abs. 3 BauGB und damit
eines Verlustes städtebaulicher Steuerungsmöglichkeiten
Möglichkeiten eines landesplanerischen Agglomerationsverbotes
Zentrenschädigende Agglomerationen werden denselben raumordnerischen Zielen
unterworfen wie Einzelhandelsgroßprojekte;
dadurch Auslösung der Pflicht zur Anpassung an diese Ziele durch entsprechende
Ausschlussplanungen oder Planungsverzichte;
raumordnerische Agglomerationsregelung vom BVerwG durch Urteil vom 10. November 2011
als rechtmäßig anerkannt
16
8
4.
Zulassung gebietsbezogener Verkaufsflächenobergrenzen in
Sondergebieten?
- Verbot baugebietsbezogener Vorhaben unabhängiger
Verkaufsflächenobergrenzen zur Steuerung des Einzelhandels in einem Sondergebiet für großflächigen Einzelhandel durch das BVerwG
- Vorschlag: Ausdrückliche Zulassung solcher Verkaufsflächenobergrenzen durch Änderung des § 11 Abs. 2
BauNVO
- Votum: Abkehr vom System der vorhabenbezogenen
Typisierung in der BauNVO nicht zu empfehlen
- bessere Lösung durch weitere Ausdifferenzierung des
jeweiligen Baugebietes durch Bildung mehrerer Sondergebiete
17
5.
Verbesserung der interkommunalen Abstimmung
a)
Schutz der Nachbargemeinden durch das interkommunale Abstimmungsgebot des § 2 Abs. 2 BauGB letztlich nur gegen
unzumutbare Beeinträchtigungen, die nach der Rechtsprechung des BVerwG über eine beachtliche Funktionsstörung
hinaus gehen müssen.
Im unbeplanten Innenbereich aber Schutz nach § 34 Abs. 3
BauGB bereits vor solchen Funktionsstörungen im Vorfeld der
Grenze der unzumutbaren Auswirkungen im Sinne des § 2 Abs. 2
BauGB
Kritik: Ungleichheit der Maßstäbe für die Bewertung von gemeindenachbarlichen Vorhaben nicht einsehbar
b)
Hoffnung: Modifizierung der Rechtsprechung, dass auch von
Vorhaben in Bebauungsplangebieten keine zentrenschädlichen
Auswirkungen in Nachbargemeinden zu erwarten sein dürfen
18
9
IV. Raumordnerische Einzelhandelssteuerung
durch landes- und regionalplanerische Festlegungen für die
Planung von Einzelhandelsgroßprojekten
- strikt zu beachtende raumordnerische Ziele (Anpassungsgebot
des § 1 Abs. 4 BauGB)
- in der bauleitplanerischen Abwägung zu berücksichtigende
raumordnerische Grundsätze
Länderrecht
gemeinsame raumordnerische Anliegen, insbesondere:
- Ausrichtung der Einzelhandelsgroßprojekte auf die
zentralörtliche Gliederung sowie
- Erhaltung und Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche
- möglichst verbrauchernahe Versorgung
19
wichtige raumordnerische Festlegungen
x Konzentrationsgebot
x Integrationsgebot
x Kongruenzgebot
x Beeinträchtigungsverbot
x Agglomerationsverbot
sehr unterschiedliche Ausgestaltung der Festlegungen in den
einzelnen Bundesländern
sehr unterschiedliche Auslegung der dabei verwendeten unbestimmten Rechtsbegriffe;
da Landesrecht nur begrenzte Kontrolle durch BVerwG
zahlreiche Änderungsbestrebungen mit teilweise heftigen Auseinandersetzungen in einzelnen Bundesländern
daher eine (bundes-)einheitliche Bewertung der raumordnerischen
Einzelhandelssteuerung nicht möglich
20
10
V. Europarechtliche Bedenken?
-
Garantie der Niederlassungsfreiheit durch Artikel 43 EG-Vertrag
-
Beschränkung der Niederlassungsfreiheit durch städte-bauliche und
raumordnerische Einzelhandelssteuerung
-
-
mit der städtebaulichen und raumordnerischen Steuerung verfolgte Ziele als
„zwingende Gründe des allgemeinen Interesses“
Geeignetheit der Steuerungsinstrumente
Erforderlichkeit und Angemessenheit der Regelungen
Fazit:
- keine durchschlagenden europarechtlichen Bedenken gegen
die Regelungen zur städtebaulichen Einzelhandelssteuerung
in Deutschland
- Überprüfungs- und Änderungsbedarf evtl. bei einzelnen
landes- und regionalplanerischen Festlegungen zur
raumordnerischen Einzelhandelssteuerung
21
VI. Gesamtfazit:
-
-
-
neuere Rechtsprechung unterstützt konzeptorientierte und zielgerichtete
städtebauliche Einzelhandelssteuerung
zurzeit keine Notwendigkeit einer grundlegenden Novellierung des BauGB
und der BauNVO zur städtebaulichen Einzelhandelssteuerung
geplante Aufnahme der zentralen Versorgungsbereiche in den Katalog der
möglichen Flächennutzungsplandarstellungen (§ 5 Abs. 2 Nr. 2 BauGB) zu
begrüßen
erhebliche Unterschiede bei den Festlegungen in den einzelnen Bundesländern zur raumordnerischen Einzelhandelssteuerung und bei der Auslegung der dabei verwendeten unbestimmten Rechtsbegriffe durch die
Obergerichte der Länder
verschiedene Änderungsbestrebungen in einigen Ländern mit teilweise heftigen Auseinandersetzungen
daher eine (bundes-)einheitliche Bewertung der raumordnerischen Einzelhandelssteuerung nicht möglich
vielmehr auf die jeweilige Situation des einzelnen Landes (Ziele und
Grundsätze sowie Rechtsprechung des jeweiligen Obergerichts hierzu)
abstellen
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