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Hans-Liudger Dienel, Antoine Vergne, Kerstin Franzl, Raban D. Fuhrmann, Hans J.
Lietzmann (Hrsg.)
Die Qualität von Bürgerbeteiligungsverfahren
Evaluation und Sicherung von Standards am Beispiel von Planungszellen und
Bürgergutachten
978-3-86581-247-6
472 Seiten, 17 x 24 cm, 34,90 Euro
oekom verlag, München 2014
© oekom verlag 2014
www.oekom.de
Roland Roth
Zur Einführung:
Potenziale und Grenzen
der Qualitätssicherung und Institutionalisierung von
Partizipationsmodellen am Beispiel der Planungszelle
1
Ungebrochene Dominanz repräsentativer Institutionen
Bürgerbeteiligung erlebt gegenwärtig weltweit eine Hochkonjunktur. Schien in
den ersten Jahrzehnten nach dem Zweiten Weltkrieg das Modell liberaler Demokratie zumindest in der westlichen Hemisphäre eine Passhöhe gesellschaftlicher
Entwicklung zu markieren, so wird in den letzten Jahrzehnten verstärkt nach
ergänzenden, vertiefenden oder alternativen demokratischen Formen gesucht.
Die Gleichsetzung von Demokratie mit repräsentativen Formen des Regierens,
dessen Personal sich durch regelmäßige, allgemeine und gleiche Wahlen
beauftragen und legitimieren muss, hat längst an Überzeugungskraft eingebüßt.
Heute kommen verstärkt direkte und deliberative, aber auch assoziative und
andere bürgerschaftlich engagierte Formen der politischen Praxis ins Spiel,
wenn es um die Qualität von Demokratien geht.
Im Rückblick erscheint der Alleinvertretungsanspruch der repräsentativen
Methode paradox, stellt sie doch für die große Mehrzahl der Bevölkerung ein
anspruchsarmes Schrumpfmodell demokratischer Beteiligung dar. Verpflichtend
schien einzig die Beteiligung an Wahlen. In den Hochzeiten des Kalten Krieges
wurde sogar der Verzicht darauf, also eine geringe Wahlbeteiligung noch als
überlegener Vertrauensbeweis in ein scheinbar alternativloses System des
„repräsentativen“ Regierens gewertet. Jenseits einer kleinen Zahl von zumeist
professionell Daueraktiven in Parteien und Verbänden sollte ausgerechnet ein
Politikmodell demokratisch überzeugen, in dem sich das erwünschte politische
Engagement der Bürgerschaft auf die gelegentliche Auswahl zwischen konkurrierenden Gruppen von Berufspolitikern beschränkte.
Gegen dieses posttotalitäre Biedermeier, das den Privatmenschen viele, den
demokratisch anspruchsvollen Bürgerinnen und Bürgern hingegen nur wenige
Handlungsmöglichkeiten eröffnete, gab es immer wieder Wellen des Protests und
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Roland Roth
Aufbegehrens, in denen – jenseits der konkreten Anliegen – von kleinen und
größeren Minderheiten, gelegentlich auch Mehrheiten demokratische Mitsprache
eingefordert wurde. Der durch friedliche Revolutionen beförderte Zusammenbruch der kommunistischen Regime in Osteuropa, die Überwindung autoritärer
Regime in Lateinamerika und anderen Weltregionen, die Rebellionen im arabischen Raum, aber auch die jüngeren Protestbewegungen gegen den Umgang mit
den Finanz- und Schuldenkrisen der letzten Jahre (Occupy!, Acampada,
M 15 etc.) haben die Suchbewegungen nach „realer“ Demokratie zusätzlich
angetrieben.1
Ein sichtbares Ergebnis dieser vielfältigen Aufbrüche ist eine Sammlung von
etwa 100 mehr oder weniger verschiedenen demokratischen Innovationen weltweit.2 Im angelsächsischen Raum dominieren dabei deliberative Formate, wie
z. B. Mini-Publics, themenorientierte Bürgerforen, Deliberative Polling, lokale
und regionale öffentliche Versammlungen (Town Meetings). Charakteristisch ist
für sie, dass dabei Vorschläge entwickelt, aber keine direkten politischen Entscheidungsbefugnisse beansprucht werden. Ganz anders sind einige zentrale,
international erfolgreiche Innovationen aus Lateinamerika (insbesondere aus
Brasilien) gelagert. Partizipative Haushalte in Kommunen oder Beteiligungsbudgets für Kinder und Jugendliche erfreuen sich weltweiter Aufmerksamkeit
und haben seit 1989 weltweit viele Nachahmer gefunden, weil sie einen Weg
anbieten, Beteiligung mit demokratischen Entscheidungen und deren Umsetzung eng zu verknüpfen. In der Regierungszeit Lulas wurde sogar der Versuch
unternommen, das lokale Vorbild in ein Modell für den nationalen Haushalt zu
transformieren. Der Versuch scheiterte letztlich, aber an den Themenforen und
regionalen Zusammenkünften beteiligten sich mehrere Millionen Bürgerinnen
und Bürger.
In Deutschland war die Debatte über demokratische Innovationen lange Zeit
durch die Gegenüberstellung von repräsentativen und direktdemokratischen
Verfahren wie Bürger- und Volksentscheide geprägt. Deliberative Angebote
gerieten und geraten rasch in den Verdacht der folgenlosen Scheinbeteiligung.
Dass Bürgerinnen und Bürger eines Stadtteils nach brasilianischem Vorbild
über einen bedeutsamen Teil des kommunalen Budgets selbst entscheiden
1
2
Zu den jüngsten Bewegungs- und Protestimpulsen, die durch Internetkommunikation erheblich
verstärkt worden sind, vgl. Castells, Manuel (2012). Die demokratischen Impulse der sozialen
Bewegungen und Proteste in Deutschland bilanzieren Dieter Rucht und Roland Roth (2008).
Genaue Zahlen stehen nicht zur Verfügung – nicht zuletzt weil gelegentlich marginale Unterschiede durch Handelsmarken geschützt werden. Bereits 2005 hat Graham Smith eine Sammlung von 57 Modellen vorgestellt. Für die deutsche Debatte haben Patrizia Nanz und Miriam
Fritsche jüngst (2012) rund 20 Verfahren zusammengestellt und verglichen. Das Angebot ist so
unübersichtlich geworden, dass auch der Markt für differenzierte Handreichungen, Qualitätskriterien und Evaluationen dieser demokratischen Neuerungen wächst – vgl. Smith, Graham (2009):
University Press; Geissel, Brigitte/Newton, Kenneth (2012); Nabatchi, Tina (2012).
Zur Einführung: Potenziale und Grenzen der Qualitätssicherung
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können, scheint vielen Akteuren bis heute als systemwidrig. Entsprechend ist
das Gros der deutschen Bürgerhaushalte eher als unverbindliches Vorschlagswesen ausgestaltet – der aktuellen kommunalen Finanzlage entsprechend, geht es
überwiegend um Kürzungsvorschläge zur Haushaltskonsolidierung.
Trotz der spürbaren Aufbruchsstimmung erleben wir keinen Siegeszug
erweiterter Demokratieformen. In einer aktuellen Bilanz der weltweiten demokratischen Innovationen kommt eine Pionierin der partizipativen Demokratiedebatte zu dem ernüchternden Ergebnis, dass trotz des anschwellenden
„Democracy Talk“ nirgendwo ernsthaft das politische Alltagsmonopol der repräsentativen Institutionen infrage gestellt wird. Es gehe im Grunde nicht um eine
anspruchsvolle partizipative Demokratie, sondern allenfalls um bescheidene
partizipative Ergänzungen am alt gewordenen Nachkriegsmodell westlicher
Demokratien (Pateman 2012, S. 7–19). Dieser Befund mag beruhigen, wenn das
demokratische Anspruchsniveau in der Bevölkerung – jenseits kleiner Partizipationseliten – niedrig angesetzt wird und die politische Leistungsfähigkeit parlamentarischer Institutionen unstrittig erscheint. Gegen beide Prämissen lassen
sich aber erhebliche Zweifel geltend machen. Demoskopisch abgefragte, aber
auch protestierend vorgetragene Beteiligungsansprüche steigen und steigen,
nicht zuletzt genährt durch die Ausdehnung tertiärer Bildung und die neuen
digitalen Kommunikationsmöglichkeiten. Gleichzeitig wachsen die Zweifel an
der Legitimation und Gestaltungskraft der bestehenden politischen Institutionen. Die Karriere der von Colin Crouch bereits 2004 mit Blick auf Berlusconis
Italien entwickelten These von einem Entwicklungstrend in Richtung Postdemokratie mag als Beleg genügen (Crouch 2008). Seither mehren sich die
Indizien für die Aushöhlung repräsentativer politischer Institutionen. Das Sparregime, das gegenwärtig eine „Troika“ von Internationalem Währungsfonds,
Europäischer Zentralbank und EU-Kommission den verschuldeten Ländern des
europäischen Südens angedeihen lässt, entzieht sich jedenfalls den klassischen
Anforderungen demokratischer Legitimation und Partizipation durch die betroffenen Bevölkerungen. Wer sich diesen besorgten Blick zu Eigen macht, wird die
anhaltende Randständigkeit der demokratischen Innovationen nur bedauern
können.
2
Planungszelle als besonderes Beteiligungsformat
Mit dieser knappen Skizze wird ein – in seinen Details durchaus strittiger –
Kontext verdeutlicht, der es erlaubt, die Leistungen einzelner Beteiligungsformate zu diskutieren. Auf ihrer Reise um die Welt, die heute leichter möglich ist
als je zuvor, lösen sich die Modelle aus ihrem lokalen Entstehungskontext, verändern sich und werden in andere nationale und regionale politische Kulturen
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Roland Roth
eingebettet. Die Beteiligungsformate haben zudem einen Zeitkern, der sie prägt.
Aber ihre Potenziale und Grenzen müssen unter veränderten historischen Bedingungen jeweils neu gewichtet werden. Dabei ist es vermutlich weniger die
besondere Überzeugungskraft der einzelnen Formate, die darüber entscheidet,
ob und wie sie aufgegriffen werden, sondern ihr erwarteter Beitrag zur Lösung
von aktuellen Problemen, die aus der institutionellen Praxis repräsentativer
Institutionen entstanden sind. In Deutschland geht es z. B. aktuell vor allem um
die geringe Akzeptanz von großen Infrastrukturprojekten. Einige Anmerkungen
zu den Potenzialen und Grenzen der Planungszelle, dem wohl am längsten eingeführten und weitestgehend standardisierten Beteiligungsformat, sollen diese
Grundannahmen illustrieren.
Bereits der Begriff der Planungszelle verweist auf seine Entstehung in den
frühen 1970er Jahren. Politische Planung galt damals als moderne und rationale
Form des Regierens, mit deren Hilfe vorausschauend Krisenlagen vermieden,
gleichwertige Lebensverhältnisse gesichert und kontinuierliche Wachstumsprozesse ermöglicht werden sollten. Gleichzeitig steckte in dem Vorschlag, eine
zufällig ausgewählte Gruppe von Bürgerinnen und Bürgern – unterstützt von
Experten – mit der Entwicklung von Lösungen für vorgegebene Probleme zu
betrauen, bereits eine Absage an die technokratische und expertenfixierte Logik
des damals dominierenden Planungsverständnisses. In das Konzept ist zudem
die positive Erfahrung mit den Bürgerinitiativen jener Tage eingegangen, die
aus kritischer Betroffenheit heraus in großer Zahl „konstruktiv“ gemeinte
Gegenvorschläge zu staatlichen Planungen machten. Dass in die Praxis der
Planungszelle ein urdemokratisches Vertrauen in das „Wissen der Vielen“ eingeschrieben ist, wenn es um die Lösung gemeinsamer Aufgaben geht, wurde erst in
späteren Jahren betont.3 Mit dem Ergebnis „Bürgergutachten“ werden die Kompetenz und das Selbstbewusstsein „normaler“ Bürgerinnen und Bürger gegen
einen politischen Betrieb ins Spiel gebracht, der glaubt, auf die Perspektiven der
Bürgerschaft verzichten zu können.
In seiner frühen Standardisierung als zufällig zusammengesetzte Kleingruppe, die sich mehrere Tage um die Lösung eines konkreten Themas kümmert, hat
die Planungszelle früh auf Legitimationsprobleme geantwortet, die erst in der
Folgezeit ins Zentrum des Interesses rückten. Von den Beratungen einer nach
dem Zufallsprinzip entstandenen, zeitlich und thematisch begrenzt beauftragten
Gruppe sind annehmbarere Vorschläge zu erwarten als von bürgerfernen Institutionen, die durch professionelle Politik und Interessenvertretung geprägt sind.
In diesem Versprechen der Planungszelle liegt auch eine Umwertung des domi3
Organisierte Mini-Publics vom Typus der Planungszelle greifen, wie das Gros der anderen demokratischen Innovationen unserer Tage, auf klassische Demokratieformen zurück, die lange vor
dem Siegeszug moderner Repräsentation praktiziert wurden – vgl. Ober, Josiah (2008).
Zur Einführung: Potenziale und Grenzen der Qualitätssicherung
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nierenden Repräsentationsverständnisses, dass sich vor allem auf den Wahlakt
verlässt, ohne die Bürgerinnen und Bürger auch bei der Vorbereitung von Sachentscheidungen zu beteiligen. Die besondere Qualität von deliberativen Formaten, zur Qualität und zur Akzeptanz von öffentlichen Planungen beizutragen,
steht erst seit dem Debakel von Stuttgart 21 wieder auf der Tagesordnung.
Ein weiteres hochaktuelles demokratiepolitisches Problem ist bereits früh in
der Standardisierung der Planungszelle aufgegriffen worden: das Ressourcenund damit zugleich das Exklusionsproblem politischer Beteiligung. Indem
grundsätzlich auf einer vergüteten Freistellung der Beteiligten bestanden wird,
verkleinern sich potenziell die sozialen Barrieren, an einem anspruchsvollen
mehrtägigen Beteiligungsformat mitzuwirken. Moderation und Unterstützung
durch Experten können dazu beitragen, kognitive Barrieren abzusenken und
beteiligungsferne Akteure zu ermutigen. Gerade heute wird gerne mit dem Verweis auf die Norm der politischen Gleichheit ein Mehr an Beteiligung zurückgewiesen. Die Planungszelle hat frühzeitig den Versuch unternommen, ein
intensives Beteiligungsformat zu entwickeln, das diese demokratische Grundnorm nicht verletzt.
Es fällt leicht, mit diesen Potenzialen auch Grenzen der Planungszelle zu
benennen. Offensichtlich bewegt sich die Planungszelle in einem deliberativen
Rahmen, der Entscheidungsprozesse nicht notwendig beeinflusst und Ergebnisse
verändert. Die Aufwertung der kompetenten Bürgerinnen und Bürger findet hier
schnell ihre Grenze. Dies gilt besonders für Länder wie Deutschland mit einer
eher schwachen deliberativen Tradition und einem dezisionistischen Überhang,
der nicht zuletzt im politischen Einfluss eines Carl Schmitts in der Nachkriegszeit abzulesen ist. Wo es an einer allgemeinen Wertschätzung deliberativer Prozesse und verbindlichen Regelungen fehlt, droht eine Abwertungsspirale: Die
Entscheider fühlen sich nicht im nötigen Umfang an die Bürgervorschläge
gebunden, während die beteiligten Bürger befürchten, lediglich zu folgenlosen
Alibiveranstaltungen eingeladen zu werden. Es muss deshalb nicht verwundern,
dass gerade in der Bundesrepublik verbindliche, mit politischen Entscheidungsbefugnissen versehene Beteiligungsmodelle (Bürgerentscheide, Bürgerhaushalte
nach brasilianischem Vorbild) höher im Kurs stehen.
Offensichtlich ist auch die Grenze der kleinen Zahl. Für einige Tage eine kleine Zahl von Menschen mit der Entwicklung von Vorschlägen für die Lösung
öffentlicher Aufgaben zu betrauen, hat den Charme des Machbaren. Gleichzeitig
bleibt diese, die demokratische Muskelbildung fördernde Lernerfahrung (Relativierung eigener Interessen und Ansichten, Kompromissbildung etc.) einer kleinen Gruppe vorbehalten. Dieses Dilemma könnte erst überwunden werden,
wenn Tausende von Planungszellen stattfänden – eine Hoffnung, die Peter
Dienel durchaus hegte.
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Roland Roth
Die Planungszelle ist wegen des damit verbundenen Aufwands oft als „Mercedes“ der Beteiligungsmodelle bezeichnet worden. In der Tat gibt es „billigere“
Varianten, die z. B. auf Aufwandsentschädigungen oder Expertenunterstützung
verzichten. Noch immer dominiert die Vorstellung, dass Formen direkter Beteiligung möglichst nichts oder doch sehr wenig kosten sollten. Vergessen wird dabei,
in welchem Umfang gleichzeitig in repräsentative politische Strukturen investiert wird (Wahlkampfkostenerstattung, Parteienfinanzierung, Abgeordnetendiäten, politische Stiftungen etc.). Von einer angemessenen Beteiligungsinfrastruktur und ihrer dauerhaften Finanzierung sind wir in der Bundesrepublik
noch weit entfernt. Solange dies der Fall ist, droht der Planungszelle und den
vielfältigen Beteiligungsprojekten das gleiche Schicksal wie der Kinder- und
Jugendbeteiligung: „Zu selten, zu wenig, ohne Wirkung“.4
Es gibt, dies hat nicht zuletzt die 40-jährige Praxis der Planungszellen
gezeigt, keinen Mangel an positiven Erfahrungen mit partizipativen Modellen,
sondern stets aufs Neue ein Umsetzungsproblem. Dass dies vor allem mit der
blockierenden Wirkung der dominierenden Formen von Machterwerb und
Machterhalt zu tun hat, bei denen Bürgerinnen und Bürger eher als störend
empfunden werden, sollte bei der Suche nach besseren Formaten nicht vergessen
werden. Der politisch-kulturelle Umbruch in Richtung partizipative Demokratie
hat erst begonnen – und er kann postdemokratisch unterlaufen werden.
4
So die provokative Überschrift einer Bilanz des Bundesjugendkuratoriums zu diesem Thema –
vgl. Bundesjugendkuratorium: Partizipation von Kindern und Jugendlichen – Zwischen Anspruch
und Wirklichkeit. München 2009: BJK, S. 13.
Zur Einführung: Potenziale und Grenzen der Qualitätssicherung
19
Literatur
Castells, Manuel (2012): Networks of Outrage and Hope. Social Movements in The Internet Age.
Cambridge: Polity.
Crouch, Colin (2008): Postdemokratie. Bonn: bpb, Bundeszentrale für Politische Bildung.
Geissel, Brigitte/Newton, Kenneth (2012): Evaluating Democratic Innovations. Curing the Democratic Malaise? New York: Routledge.
Lücking-Michel, Claudia (Hg.) (2009): Partizipation von Kindern und Jugendlichen – Zwischen
Anspruch und Wirklichkeit. München: Deutsches Jugendinstitut.
Nabatchi, Tina (2012): Democracy in Motion. Evaluating the Practice and Impact of Deliberative
Civic Engagement. New York; Oxford: Oxford University Press.
Nanz, Patrizia/Fritsche, Miriam (2012): Handbuch Bürgerbeteiligung. Verfahren und Akteure,
Chancen und Grenzen. Bonn: Bundeszentrale f. Politische Bildung.
Ober, Josiah (2008): Democracy and Knowledge. Innovation and Learning in Classical Athens.
Princeton, N.J.: Princeton University Press.
Pateman, Carole (2012): Participatory Democracy Revisited. Perspectives on Politics, 10. Cambridge:
Cambridge University Press, S. 7–19.
Roth, Roland/Rucht, Dieter (2008): Die sozialen Bewegungen in Deutschland seit 1945. Ein
Handbuch. Frankfurt/M.; New York: Campus.
Smith, Graham (2005): Power Beyond the Ballot. 57 Democratic Innovations From Around the World.
London: The Power Inquiry.
Smith, Graham (2009): Democratic Innovations. Designing Institutions for Citizen Participation.
Cambridge: Cambridge University Press.
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