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Bürgerbeteiligung - Kooperative Stadtentwicklung

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Dr. Stephanie Bock
Kongress
„Kooperative Stadtentwicklung“
Bielefeld 5. Juni 2013
Deutsches Institut für Urbanistik
Von Inseln der Beteiligung zu einer
integrierten Beteiligungskultur: Perspektiven
der kommunalen Bürgerbeteiligung




„Die Straße gegen die Räte.“
„Der Wutbürger denkt an sich, nicht an die Zukunft seiner Stadt.“
„Wut im Anflug. Protest gegen BBI-Fluglärm.“
„Gegen Politik hinter verschlossenen Türen!“
„Aus einer Ablehnungsbeteiligung muss eine Gestaltungsbeteiligung
werden!“
Deutsches Institut für Urbanistik



aus aktuellem Anlass (z.B. Stuttgart 21, BBI)
angesichts neuer Herausforderungen
 Neue Krisen, u.a. Klima, Energie, Finanzen, soziale Spaltung
 Wachsende Komplexität und Sensibilität für (Groß-)Projekte
der Stadtentwicklung
 Betroffenenbeteiligung reicht nicht mehr aus
 Spektrum der Aktiven wird (sozial) breiter, aber auch sozial
selektiver
 (Neue) Medien verändern Kommunikation und öffentliche
Wahrnehmung
 Verringerung der Handlungsspielräume der Kommunen
 Grundlegender Wandel von Politik- und Planungsverständnis
Deutsches Institut für Urbanistik
Neue Diskussionen zum Thema Bürgerbeteiligung








unzureichende und zu späte Information
mangelnde Transparenz von Vorhaben
mangelnde Nachvollziehbarkeit der Verfahren
und Abläufe
kaum noch erfassbarer Umfang und zu große
Komplexität der Verfahren
Diskrepanz zwischen Beteiligungsergebnissen
und Umsetzung
BUND-Logo Mehr Bürgerbeteiligung
unverrückbare vorausgegangene Entscheidungen und Fehlen
von Lösungsvarianten („alternativlos“)
mangelnde „informelle“ Aushandlungsmöglichkeiten
…
Deutsches Institut für Urbanistik
Kritikpunkte der Bürgerinnen und Bürger



⇒
⇒
⇒
wachsende Unzufriedenheit der Bürger/innen
verstärkte Bereitschaft der Bürger/innen, sich zu positionieren
und ihre Positionen durchzusetzen
Suche nach politischen Wege jenseits von Parteien und
organisierter Kommunalpolitik
keine Politikverdrossenheit (Wutbürger/innen) sondern neue
Artikulationsformen (Mutbürger/innen)
Vertrauens- und Legimitationskrise von Verwaltung und Politik
bei gleichzeitigem Interesse an der Zukunft der Stadt
Neue Formen der Aufgabenteilung zwischen Verwaltung,
Politik, privaten Akteuren und Bürgerschaft fordern eingespielte
Formen der Partizipation, Kooperation und Mitwirkung heraus.
Deutsches Institut für Urbanistik
Lokale Demokratie in der Krise?

Bürgerbeteiligung, Bürgermitwirkung, bürgerschaftliches
Engagement, Aktivierung…..

rechtlich normierte Beteiligungsverfahren, informelle
Dialogprozesse, direkte Demokratie ….


selten klare Begriffsdefinitionen und Abgrenzungen

hinter den Bezeichnungen verstecken sich häufig verschiedene
Stufen von Beteiligung
Bürgerbeteiligung: Mitwirkungs- und Gestaltungsmöglichkeiten an
politischen Meinungs- und Willensbildungsprozessen
Information, Mitwirkung (Konsultation), Mitbestimmung
(Kooperation) und Entscheidung bezeichnen jeweils ein
unterschiedliches Maß an Einflussmöglichkeiten in einem
Partizipationsprozess.
Deutsches Institut für Urbanistik
Bürgerbeteiligung – Was ist das?
Deutsches Institut für Urbanistik
Beteiligung hat viele Gesichter

Partizipation gehört zu den zentralen Grundlagen von Demokratie

Städtebaurecht führte 1976 die frühzeitige, mehrstufige und für alle
Interessierten offene Bürgerbeteiligung ein (BauGB Novelle).

Formelle Bürgerbeteiligung dient der rechtssicheren Abwägung
und damit auch der Qualitätssicherung von Planungsprozessen.

Umfangreiche Erfahrungen mit den Grenzen formeller Beteiligung
führten zum Einsatz informeller Verfahren im Vorlauf oder auch
während der Klärung von Konflikten.

Beteiligung von Akteuren ist zu einem unverzichtbaren Bestandteil
von Stadtplanung und Stadtentwicklung geworden
⇒
Stadtentwicklung als Gemeinschaftsaufgabe
⇒
Kompetenzen und Ressourcen der Bürgerinnen und Bürger
nutzen
Deutsches Institut für Urbanistik
Bürgerbeteiligung – Warum?
Bürgerbeteiligung – Warum?

verbesserte Qualität der Leistungen und Projekte

ausgewogenere Lösungen

höhere Transparenz von Prozessen

größere Akzeptanz von Entscheidungen

mehr Identifikation der Bevölkerung mit ihrem Lebensumfeld

Stärkung des bürgerschaftlichen Engagements
Deutsches Institut für Urbanistik
Nutzen:
Grenzen:

Partizipationsprozesse können für die Beteiligten von großem
Nutzen sein, sind aber keine Allheilmittel, die immer und überall
zur Problemlösung eingesetzt werden können.

Partizipationsverfahren können von Interessengruppen
instrumentalisiert werden, Partikularinteressen können sich
durchsetzen oder die üblichen Verdächtigen engagieren sich.

Beteiligungsprozesse sind sozial selektiv.

Beteiligungsprozesse führen nicht zur Vermeidung von Konflikten.
Deutsches Institut für Urbanistik
Bürgerbeteiligung – Warum?
Ziele:

repräsentative Erhebung der (aktuell) umgesetzten
Beteiligungsverfahren und -formen aus der Perspektive
Verwaltung

ergänzende Erhebung und Analyse der Erfahrungen mit
Bürgerbeteiligung an bedeutsamen Projekten der Stadtentwicklung
aus der Perspektive Verwaltung, Kommunalpolitik,
Zivilgesellschaft/ Bürgerschaft, Vorhabenträger

Veröffentlichung: „Auf dem Weg zu einer kommunalen
Beteiligungskultur: Bausteine, Merkposten und Prüffragen.
Anregungen für Kommunalverwaltungen und kommunale Politik“
Baustein 1: Kommunalbefragung zum Thema Bürgerbeteiligung
– nicht nur an Großprojekten
Baustein 2: Vertiefung in sechs Fallstudien
Deutsches Institut für Urbanistik
Difu-Forschungsprojekt „Bürgerbeteiligung an
Großprojekten der Stadtentwicklung“ (2012)
Difu‐Umfrage: „Aktuelle Formen der Bürgerbeteiligung“
Abb.1: Rücklauf der Difu-Städtebefragung
Teilnahmequote insg. (N=448; n=213)
47,6
Einwohnerzahl der Städte/Gemeinden:
>300T EW
72,0
100T EW bis <300T EW
58,9
50T EW bis <100T EW
50,5
20T EW bis <50T EW
39,9
0
20
40
in Prozent
Quelle: Difu-Städtebefragung 2012
60
80
Deutsches Institut für Urbanistik
0,0
Difu‐Umfrage: „Aktuelle Formen der Bürgerbeteiligung“
Aktueller Stellenwert auf der
Verwaltungsebene:
31,5
52,6
14,7 1,3
Aktueller Stellenwert auf der politischen
Ebene:
31,6
52,4
14,7 1,3
Aktueller Stellenwert innerhalb der
Bürgerschaft:
28,3
53,1
16,4
2,2
0,0 0
Erfolge der Beteiligungsmaßnahmen sind
gemessen an Zielen insg.:
0
37
57
4,3
25
50
75
1,7
100
in Prozent
Sehr hoch
Quelle: Difu-Städtebefragung 2012
Hoch
Eher gering
Sehr gering
Deutsches Institut für Urbanistik
Abb. 2: Stellenwert des Themas „Bürgerbeteiligung“ in den
Kommunen (n= 235 Befragte)
Difu‐Umfrage „Aktuelle Formen der Bürgerbeteiligung“
Abb. 3: Bewertung der kommunalen „Beteiligungskultur“ und
Einschätzung ihrer Entwicklungsperspektiven
7,4
0
70,3
25
Sehr gut
50
Gut
Erwartete Entwicklung zur
"Beteiligungskultur":
20,5
0
Wird besser
25
Bleibt unverändert
75
Schlecht
42,9
100
Sehr schlecht
51,1
50
2,13,9
75
Wird schlechter
in Prozent
Quelle: Difu-Städtebefragung 2012
1,7
100
Keine Meinung
Deutsches Institut für Urbanistik
Beteiligungskultur der Kommune ist:
Bedeutung von Bürgerbeteiligungen zum Erreichen kommunaler Ziele
3,52
Akzeptanz von kommunalen Entscheidungen
3,71
3,05
Imageverbesserung/Modernes Verwaltungsbild
3,20
3,30
2,77
Ideengenerierung
2,90
3,53
Information der Bürger
3,57
2,01
Kostenersparnis
1,86
2,68
Stärkung der repräsentativen Demokratie
2,71
2,96
Abschöpfen von lokalem Wissen der Bürger
3,29
3,24
Bindung der Bewohner durch Teilhabe
3,43
1
2
3
Mean
Quelle: Difu-Städtebefragung 2012
Insgesamt
Baden-Württemberg
* Mittelwerte einer Skala von 1 („unwichtig“) bis 4 („sehr wichtig“).
4
Deutsches Institut für Urbanistik
2,96
Diskussion aktueller Themen
Bedeutung von Bürgerbeteiligungen zum Erreichen kommunaler Ziele
3,52
Akzeptanz von kommunalen Entscheidungen
3,71
3,05
Imageverbesserung/Modernes Verwaltungsbild
3,20
3,30
2,77
Ideengenerierung
2,90
3,53
Information der Bürger
3,57
2,01
Kostenersparnis
1,86
2,68
Stärkung der repräsentativen Demokratie
2,71
2,96
Abschöpfen von lokalem Wissen der Bürger
3,29
3,24
Bindung der Bewohner durch Teilhabe
3,43
1
2
3
Mean
Quelle: Difu-Städtebefragung 2012
Insgesamt
Baden-Württemberg
* Mittelwerte einer Skala von 1 („unwichtig“) bis 4 („sehr wichtig“).
4
Deutsches Institut für Urbanistik
2,96
Diskussion aktueller Themen
(Handbuch zur Partizipation der Senatsverwaltung
für Stadtentwicklung, Berlin 2011)
Deutsches Institut für Urbanistik
„Die Chancen der Partizipation liegen in der
Nutzung lokalen Wissens, im frühzeitigen
Erkennen von Konfliktpotenzialen, in der
Stärkung der Legitimation und Akzeptanz von
Planungen…“



Bürgerbeteiligung an Stadtentwicklungsprozessen ist in den
Kommunen vielfach erprobt

sowohl im Rahmen formeller Verfahren

als auch bei informellen Verfahren
Frühzeitige Beteiligung, kreativer Methodeneinsatz und
transparente Planungsprozesse sind beinahe schon Standard,
 insbesondere wenn Stadtentwicklungs- und
Beteiligungsprozesse die Quartiersebene betreffen
Kommunen verstehen sich als Lernfelder der Demokratie
Deutsches Institut für Urbanistik
Bürgerbeteiligung – Wo stehen die Kommunen?
Aber:

Aktivitäten einzelner Verwaltungsressorts werden nur selten
verwaltungsübergreifend abgestimmt und koordiniert

Es gibt keine Beteiligungskultur, sondern Inseln guter Praxis

Bürgerinnen und Bürger wünschen sich nicht nur ein Mehr an
Beteiligung (Quantität) sondern vor allem eine andere Form der
Beteiligung (Qualität).
Deutsches Institut für Urbanistik
Bürgerbeteiligung – Wo stehen die Kommunen?







Strategischer und ganzheitlicher Ansatz der Mitwirkung und
Mitgestaltung kommunaler Planungs- und Politikprozesse
Beteiligungskultur definiert die Leitplanken für einzelne
Beteiligungsverfahren und -prozesse
Stadtentwicklung in den Kommunen in einem Miteinander der
unterschiedlichen Gruppen Verwaltung, Politik, Bürgerschaft,
Wirtschaft und Medien
Beteiligungskultur erfordert eine andere Haltung – und ist damit
weitaus mehr als eine weitere neue Methode
Beteiligungskultur bedeutet beinhaltet die Organisation der
„Beteiligung zur Beteiligung“
Beteiligungskultur als grundlegender Baustein lokaler Demokratie
Jede Kommune muss ihre eigene Beteiligungskultur entwickeln.
Deutsches Institut für Urbanistik
Kommunale Beteiligungskultur


Beteiligungskultur hat Konsequenzen für die Kommunen,
 in ihrem Handeln nach außen (Konzeption, Organisation von
Beteiligungsprozessen etc.)
 in ihrem Handeln nach innen (Kooperation, Integration etc.)
Bausteine
 Anforderungen an die Kommunalverwaltung: Verwaltungsinterne
Organisation von Bürgerbeteiligung und Beteiligungskultur
 Veränderte Rolle und neuen Aufgaben der kommunalen Politik
 Die Bürgerschaft – eine Akteursgruppe, der veränderte
Aufmerksamkeit zukommt
 Beteiligung von öffentlichen Vorhabenträgern
 Rolle und Aufgaben von Unternehmen (Wirtschaft) und privaten
Vorhabenträgern
 Öffentliche Kommunikation: Beteiligungskultur mit den Medien
Deutsches Institut für Urbanistik
Kommunale Beteiligungskultur


Beteiligungskultur hat Konsequenzen für die Kommunen,
 in ihrem Handeln nach außen (Konzeption, Organisation von
Beteiligungsprozessen etc.)
 in ihrem Handeln nach innen (Kooperation, Integration etc.)
Bausteine
 Anforderungen an die Kommunalverwaltung:
Verwaltungsinterne Organisation von Bürgerbeteiligung und
Beteiligungskultur
 Veränderte Rolle und neuen Aufgaben der kommunalen
Politik
 Die Bürgerschaft – eine Akteursgruppe, der veränderte
Aufmerksamkeit zukommt
Deutsches Institut für Urbanistik
Kommunale Beteiligungskultur






Reflektion und Überprüfung der Haltung der Kommunalverwaltung
zur Bürgerbeteiligung
Reflektion und Überprüfung des in der Verwaltung
vorherrschenden Verständnisses von Bürgerbeteiligung
Bewertung der veränderten Anforderungen, die sich aus einer
kommunalen Beteiligungskultur für die Kommunalverwaltung
ableiten
Überprüfung und ggf. Neuausrichtung des strategischen
Vorgehens zur Bürgerbeteiligung
Überprüfung und Bewertung des Prozessmanagements und der
Organisation von Beteiligungsprozessen innerhalb der Verwaltung
Überprüfung und Sicherstellung der erforderlichen Ressourcen und
Kompetenzen
Deutsches Institut für Urbanistik
Blitzlicht 1:
Anforderungen an die Kommunalverwaltung:
Verwaltungsinterne Organisation von
Bürgerbeteiligung und Beteiligungskultur







Stellenwert der Bürgerbeteiligung bestimmen
Verwaltungsinternes Beteiligungsverständnis und Zielvorstellungen
reflektieren und bewerten
Leitlinien zur Bürgerbeteiligung verbindlich festlegen
Arbeitsstrukturen und Instrumente für ressort- und (fach)ämterübergreifenden Austausch über Bürgerbeteiligung qualifizieren
Organisation/Prozessmanagement von Bürgerbeteiligung in der
Kommunalverwaltung verankern
Ressourcen für Bürgerbeteiligung überprüfen
Kompetenzen für Bürgerbeteiligung in der Verwaltung überprüfen
und ausbauen
Deutsches Institut für Urbanistik
Was ist zu tun?






Prüfung und ggf. Veränderung oder Neubestimmung der Rolle der
politischen Akteure
Anreicherung des Wissens über Beteiligungsverfahren und Ausbau
diesbezüglicher Kompetenzen der politischen Akteure (Rat)
Stärkung und Ausbau der Mitwirkungsmöglichkeiten der
Bürger/innen an politischen Gremien
Ausübung politischer Entscheidungen auf der Grundlage neuer
Erkenntnisse, des Sachverstandes der Bürgerschaft und der
Berücksichtigung von Interessenskonflikten in der Bürgerschaft
Entwicklung eines politischen Klimas, das Beteiligungskultur als
Gewinn wahrnimmt
Integration direktdemokratischer Verfahren als Bausteine einer
kommunalen Beteiligungskultur
Deutsches Institut für Urbanistik
Blitzlicht 2:
Veränderte Rolle und neuen Aufgaben der
kommunalen Politik







Einen politischen Beschluss für den Aufbau einer kommunalen
Beteiligungskultur fassen
Bürgerbegehren und Bürgerentscheide integrieren
Kommunale Beteiligungskultur: Nur mit der politischen Spitze
Kontinuierliche Mitwirkung der Vertreterinnen und Vertreter der
Räte sichern
Verbindliche Spielregeln festlegen
Allgemeinwohl und Partikularinteressen miteinander verbinden
Interessensverschiedenheiten und Konflikte moderieren und
entscheiden
Deutsches Institut für Urbanistik
Was ist zu tun?




Reflektion und (Neu-)Bestimmung des Anspruchs an
Bürgerbeteiligung an ihre „Legitimität durch Repräsentativität“
Verständigung auf die Rolle, die der Bürgerschaft im Kontext einer
kommunalen Beteiligungskultur zukommen soll
Kompetenzerweiterung/ Anreicherung des Wissens (bei
Verwaltung und Kommunalpolitik) über zielgruppenadäquate
Beteiligungsverfahren und --methoden
Unterstützung, Einbindung und Aktivierung von ressourcenarmen
Bevölkerungsgruppen
Deutsches Institut für Urbanistik
Blitzlicht 3:
Die Bürgerschaft – eine Akteursgruppe, der
veränderte Aufmerksamkeit zukommt







Erweiterte Möglichkeiten zur Initiierung von Beteiligung prüfen
Die Differenziertheit der Interessen und das soziale Spektrum der
Bürger/innen erkennen
Verwaltungsbezogene Erwartungen an die Bürgerschaft
reflektieren und bewerten
Wechselnde Zusammensetzung der Bürgerschaft und fehlende
Kontinuität ihrer Mitwirkung berücksichtigen
Durch die Verknüpfung formeller und informeller Verfahren
Möglichkeiten zur erweiterten Bürgerbeteiligung erschließen
Das Spektrum der Beteiligungsmethoden erweitern
Die Erfahrungen aus der Gemeinwesenarbeit für die Aktivierung
„schwacher Interessen“ und beteiligungsungewohnter Gruppen
nutzbar machen
Deutsches Institut für Urbanistik
Was ist zu tun?
Kommunale Beteiligungskultur erfordert …
 … die richtige Haltung und die richtige Rückendeckung,
 … das richtige Maß und den richtigen Zeitpunkt,
 … die richtigen Ziele und die richtige Form
 … das richtige Zusammenspiel der Akteure und Partner
 … die richtigen Spielregeln und Verabredungen
 … die richtige Kommunikation nach außen
 … die richtige Konfliktbereitschaft
 … die richtigen Strukturen und die die richtigen Ressourcen
 … die richtigen Kompetenzen und Qualifikationen
Deutsches Institut für Urbanistik
Merkposten auf dem Weg zu einer Beteiligungskultur
Dr. Stephanie Bock bock@difu.de
Deutsches Institut für Urbanistik
Vielen Dank!
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Kunst und Fotos
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