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Demographische Entwicklung in der Verwaltung – Was tun - Berlin.de

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Demografischer Wandel
in der Verwaltung Was tun?
Eine Projektarbeit im Rahmen der Zusatzqualifizierung Personalentwicklungsberater/in am Institut für Verwaltungsmanagement der Verwaltungsakademie Berlin
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
Projektverantwortliche:
Olaf Bayer
Senatsverwaltung für Wissenschaft, Forschung und Kultur in
Berlin
Daniel Gielsdorf
Senatsverwaltung für Bildung, Jugend und Sport in Berlin
Ines Nikolajewski
Ministerium für Ländliche Entwicklung, Umwelt und Verbraucherschutz in Brandenburg
Roland Westphal
Landesamt für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten in Berlin
Ganz besonders danken möchten wir Herrn Dr. Faber-Heyne vom Landesamt für Arbeitsschutz, Gesundheitsschutz und technische Sicherheit Berlin. Er gab uns zum Themenfeld
Gesundheit, Alter und Arbeitsfähigkeit viele wertvolle Hinweise, die wir ohne ihn nicht erhalten hätten.
Außerdem bedanken wir uns herzlich bei Herrn Hardenberg, Frau Kreische, Frau Luh,
Frau Mengs und Herrn Schmidt für die freundliche Teilnahme an den Video-Interviews zur
Präsentation.
Berlin, August 2005
Dieser Text enthält überwiegend die jeweils männliche oder weibliche Form stellvertretend für beide Geschlechter. Dies dient ausschließlich der besseren Lesbarkeit
und ist mit keinerlei diskriminierender Absicht verbunden.
2
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
0 Inhaltsverzeichnis
0
Inhaltsverzeichnis..........................................................................3
1
Überblick........................................................................................5
2
3
4
1.1
Einleitung.................................................................................. 5
1.2
Regelungsziele und Ausblick......................................................... 7
Entwicklung der Beschäftigtenstrukturen ......................................8
2.1
Demografie und Demografischer Wandel ....................................... 8
2.2
Situation in der Berliner Verwaltung ............................................ 11
2.3
Tendenzen und Einflussgrößen zur Altersstruktur der Verwaltung .... 15
Betriebliche Auswirkungen alternder Belegschaften ....................20
3.1
Zusammenhänge der Arbeitsfähigkeitsfaktoren............................. 20
3.2
Gesundheit .............................................................................. 22
3.2.1
Altersbedingte Krankheiten und Veränderungen ......................................... 22
3.2.2
Krankenstand älterer Beschäftigter .......................................................... 27
3.2.3
Arbeitsfähigkeit älterer Beschäftigter ........................................................ 32
3.3
Kompetenzen........................................................................... 35
3.4
Personalkosten......................................................................... 38
3.5
Fazit ....................................................................................... 42
Was tun? - Strategien zur Problemlösung ....................................45
4.1
Möglichkeiten der Personalentwicklung ........................................ 45
4.2
Bedarfsorientierte Fortbildung .................................................... 47
4.2.1
Begriff und Bedeutung............................................................................ 47
4.2.2
Zielstellungen von Fortbildung ................................................................. 51
4.2.3
Methoden zur Ermittlung eines Fortbildungsbedarfs .................................... 52
4.2.4
Ergebniscontrolling von Fortbildung (Transfer) ........................................... 54
4.2.5
Handlungsempfehlungen ........................................................................ 56
4.3
Führungskräfte- und Führungskräftenachwuchsentwicklung............ 57
4.3.1
Ausgangslage........................................................................................ 57
4.3.2
Spezielle Förderprogramme für Führungskräftenachwuchsentwicklung .......... 59
4.3.3
Handlungsempfehlungen ........................................................................ 62
4.4
Einarbeitungsprogramme........................................................... 63
3
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
4.4.1
Ausgangslage ....................................................................................... 63
4.4.2
Inhalt eines Einarbeitungsplans ............................................................... 64
4.4.3
Einarbeitung als Personalentwicklungsinstrument der Führungskräfte ........... 65
4.4.4
Handlungsempfehlungen ........................................................................ 66
4.5
Leistungsanreize .......................................................................67
4.5.1
Ausgangslage und Zielsetzung ................................................................ 67
4.5.2
Motivation als wesentlicher Faktor ........................................................... 68
4.5.3
Leistungsbegriff im Öffentlichen Dienst und der Privatwirtschaft ................... 70
4.5.4
Anreizsysteme (materiell / immateriell) .................................................... 72
4.5.5
Gesetzliche Grundlagen für die Umsetzung von Anreizsystemen ................... 79
4.5.6
Ein Praxisbeispiel für materielle Leistungsanreize: „Der Calwer Weg“ ............ 83
4.6
Gesundheitsmanagement ...........................................................86
4.6.1
Ausgangslage ....................................................................................... 86
4.6.2
Wesen des Gesundheitsmanagements ...................................................... 87
4.6.3
Gesundheit in Abhängigkeit von den Führungskräften ................................. 90
4.6.4
Gesundheit in Abhängigkeit von den Beschäftigten selbst ............................ 91
4.6.5
Inhalte des Gesundheitsmanagements ..................................................... 91
4.6.6
Handlungsempfehlungen ........................................................................ 93
4.7
Altersgemischte Arbeitsgruppen ..................................................94
4.8
Mentoring ................................................................................99
4.8.1
Begriff und Bedeutung ........................................................................... 99
4.8.2
Nachteile und Risiken von Mentoring ...................................................... 101
4.8.3
Handlungsempfehlungen ...................................................................... 102
4.9
Rotation ................................................................................ 103
4.9.1
Begriff und Bedeutung ......................................................................... 103
4.9.2
Handlungsempfehlungen ...................................................................... 104
5
Zusammenfassung ..................................................................... 106
6
Literaturverzeichnis ................................................................... 107
4
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
1 Überblick
1.1 Einleitung
Der demografische Wandel in der Verwaltung ist in vollem Gange. Weniger
Neueinstellungen als Konsequenz einer permanenten Finanznot, aber auch
fehlende oder falsch angewandte Personalmanagementinstrumente führen
mittel- und langfristig zu gravierenden Veränderungen in der Altersstruktur
der öffentlichen Verwaltungen. Wir werden daher in Zukunft weniger sein und
im Durchschnitt älter, was jedoch nicht dramatisch ist, uns aber vor Herausforderungen stellt, die es zu bewältigen gilt.
Mit der tendenziell zunehmenden Überalterung der Beschäftigten und dem
Mangel an Neueinstellungen verbinden wir schwerpunktmäßig auch eine zunehmende Arbeitsverdichtung, einen zunehmenden Wissensverlust sowie in
direkter Verbindung damit eine teilweise ineffiziente bzw. defizitäre Anwendung von Wissensmanagement. Diese Arbeit beschäftigt sich schwerpunktmäßig mit der Herausforderung, mittels ausgewählter Instrumentarien einer effizienten und bedarforientierten Personalentwicklungsberatung, die richtigen
Beschäftigten am jeweils richtigen Platz einsetzen zu können.
Neben der Identifizierung von Ursachen, Problemstellungen und den damit
verbundenen Herausforderungen möchten wir Sie dafür sensibilisieren, dass
die mit dem Alter in erster Linie assoziierten Begriffe wie Defizite, Krankheiten
und Siechtum, eher einen realistischen Blick auf die tatsächlich vorhandenen
Potentiale und Möglichkeiten Älterer verstellen. Vor dem Hintergrund eines
5
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
demografischen Wandels soll deutlich werden, mit welchen Instrumentarien
der Personalentwicklung man zum Beispiel einer Verschwendung von Erfahrung, Kenntnissen und Kompetenzen entgegenwirken kann. Wir möchten Ihnen daher auch konkrete Handlungs- und Umsetzungsempfehlungen, Tipps
und Anregungen für die Praxis liefern.
Es gibt derzeit bereits hoffnungsvolle Einzelansätze für eine altersstrukturabhängige Personalplanung und -entwicklung im Land Berlin, jedoch lässt sich
aus diesen vereinzelten Innovationsschüben bzw. Strategien kein Patentrezept
ableiten. Unter Berücksichtigung der allgemein desolaten Finanzlage des Landes rückt hier zunehmend der Kostenfaktor in den Mittelpunkt der Betrachtung. Der gewünschte kostenneutrale Ansatz scheint aus unserer Sicht nicht
möglich, jedoch bestehen mittel- und langfristig Chancen, dass sich der gezielte Einsatz von Personalentwicklung nicht nur qualitätssteigernd auszahlt, sondern auch wirtschaftlichen Betrachtungen stand hält.
Diese Projektarbeit soll mit aussagekräftigen Fakten Ihre Aufmerksamkeit erregen, ggf. Sensibilitäten wecken, Trends und Tendenzen aufzeigen, diese
aufgreifen und zu logischen Schlussfolgerungen anregen. Wir möchten Ihnen
aufzeigen, wie man mit dem Einsatz geeigneter Personal-EntwicklungsInstrumentarien den beschriebenen Problematiken strategisch präventiv begegnen, rechtzeitig gegensteuern und lenken kann.
6
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
1.2 Regelungsziele und Ausblick
Zur Erreichung einer demografiefreundlichen Beschäftigtenstruktur ist neben
einer gründlichen und fortlaufenden Personalbestandsaufnahme und -analyse
ein fortlaufendes Controlling im qualitativen Bereich notwendig.
Eine flexible Handlungsfähigkeit von verantwortlichen Führungskräften ist
hierfür erforderlich. Die Beschäftigten sind das wichtigste und teuerste Kapital.
Sie sind es, deren Potentiale erkannt werden müssen und deren Arbeitskraft
optimal eingesetzt werden muss, um die Effizienz eines Unternehmens zu
steigern oder zumindest aufrecht zu erhalten. Hierbei spielt auch eine strategisch optimierte Nachwuchsplanung sowie die Schaffung von Einstellungskorridoren eine Rolle.
Folgende Personal-Entwicklungs-Instrumente möchten wir in diesem Zusammenhang besonders intensiv beleuchten:
•
Mentoring
•
Coaching
•
Einarbeitungsprogramme
•
bedarfsorientierte Fortbildung
•
Führungsnachwuchsentwicklung
•
Gesundheitsmanagement
•
Hospitation
•
kollegiale Beratung
•
Leistungsanreize
(materiell
und
immateriell)
•
Potentialanalyse
•
Qualitätszirkel
•
Rotation
•
Zielvereinbarung
•
Teamentwicklung (altersgemischte
Arbeitsgruppen)
•
Mobilitätsförderung
7
2 Entwicklung der Beschäftigtenstrukturen
2.1 Demografie und Demografischer Wandel
Wenn in den letzten Jahren in Deutschland von der demografischen Entwicklung die Rede war, verband sich dieser Begriff fast immer mit der Krise
der sozialen Sicherungssysteme, deren Funktionieren von einem günstigen
Verhältnis zwischen (jungen) Einzahlern und (älteren) Empfängern abhängt.
Die reine Beobachtung von Altersstrukturen ist jedoch nicht die einzige Aufgabe der wissenschaftlichen Disziplin Demografie. Sprachlich hergeleitet aus den
griechischen Wörtern demos (Volk) und grapho (schreiben) betrachtet sie generell Zustand und Entwicklung menschlicher Bevölkerungen und berücksichtigt dabei nicht nur das Lebensalter, sondern auch Größen wie Stärke, Strukturen (auch soziale), Migration und historische Prozesse. Die Demografie erforscht Regelmäßigkeiten und Gesetzmäßigkeiten und bedient sich dazu statistischer Methoden. Weltweit beobachtet die Demografie zur Zeit eine Bevölkerungsexplosion durch hohe Geburtenraten und niedrige Sterberaten in Regionen mit bereits hoher Population vor allem in Asien und Afrika.
Ähnlich wie in anderen Industrieländern weicht die Situation in Deutschland
vom globalen Trend ab. Ausschlaggebend hierfür ist die unterschiedliche Ausprägung der Faktoren Lebenserwartung und Geburtenrate (Mortalität und Fertilität).
Der Anstieg der Lebenserwartung in Deutschland ist ein sehr stabiler und kontinuierlicher Prozess, der vermutlich seit mehreren Jahrhunderten andauert
und seit der Veröffentlichung der ersten allgemeinen Sterbetafeln von
1871/1881 statistisch belegt werden kann. Seitdem hat sich beispielsweise die
Lebenserwartung Neugeborener mehr als verdoppelt und auch heute noch ist
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
der Trend ungebrochen: Die Lebenserwartung Neugeborener ist nach der aktuellen Sterbetafel 2001/2003 im Vergleich zur vorhergehenden 2000/2002
von 75,4/81,2 Jahren (Jungen/Mädchen) auf 75,6/81,3 Jahren weiter gestiegen. Die Lebenserwartung älterer Personen steigt in ähnlicher Weise 1 .
Weniger einheitlich entwickelte sich die Zahl der Geburten. Nachdem der Baby-Boom der Nachkriegsjahre in Deutschland gegen Ende der sechziger Jahre
zum Erliegen kam, sanken die Geburtenzahlen wieder ab. Nach Höchstständen
bei durchschnittlich 2,5 geborenen Kindern pro Frau und kurzfristig unterschiedlichen Entwicklungen in der Bundesrepublik Deutschland und der DDR
hat sich die Gesamtrate bei 1,4 Geburten eingependelt (in den neuen Bundesländern 1,2 Geburten pro Frau mit leicht steigender Tendenz) 2 .
Die mengenmäßige Verteilung der Altersgruppen innerhalb der Gesamtbevölkerung ändert sich dadurch drastisch. Während der pyramidenförmige Aufbau bis in die zweite Hälfte des 20. Jahrhunderts erhalten blieb, ergibt sich
nun eine zunehmend pilzähnliche Struktur, die von der Kohorte der geburtenstarken Baby-Boomer und einem konstant geburtenschwachen Unterbau geprägt wird:
1
Statistisches Bundesamt, Weiterer Anstieg der Lebenserwartung, Pressemitteilung vom 17.November
2004
2
Statistisches Bundesamt, Pötsch/Sommer: Bevölkerung Deutschlands bis 2050, 10. koordinierte Bevöl-
kerungsvorausberechnung, 2003
9
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
Abbildung 1
Eine Prognose ist wegen der zahlreichen Einflussfaktoren und der langen Zeiträume nur schwer zu stellen.
Unbenommen aller Prognoseunsicherheiten kommen alle vorliegenden Szenarien, so auch die 9. koordinierte Bevölkerungsvorausschätzung des Statistischen Bundesamtes zum Ergebnis, dass nach 2010 der Anteil der über 50Jährigen an der Bevölkerung im Erwerbsalter deutlich weiter steigen, derjenige der 20 – 30-Jährigen weiter leicht abnehmen wird. 3
Ein mehr oder weniger starker Bevölkerungsrückgang, der von Zuwanderungsströmen bestenfalls abgemildert werden kann, ist jedoch allen Modellen
gemeinsam 4 .
3
Buck, Kistler, Mendius, Demografischer Wandel in der Arbeitswelt
4
a.a.O.
10
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
2.2 Situation in der Berliner Verwaltung
Der demografische Wandel wirkt sich auch auf die Belegschaften von Unternehmen, Betrieben und Verwaltungen aus. Bereits jetzt steigt das Durchschnittsalter spürbar an.
Für die Berliner Verwaltung ergibt sich folgendes Bild 5 :
Beschäftigte des unmittelbaren Landesdienstes Berlin im Januar 2003 nach Alter
6.000
5.000
4.000
3.000
2.000
1.000
0
19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65
Alter
Abbildung 2
11
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
Aus diesen Zahlen lassen sich folgende Aussagen unmittelbar ableiten:
o In den nächsten 10 Jahren werden 27 % der Beschäftigten ausscheiden.
o Das Durchschnittsalter ist auf knapp 46 Jahre gestiegen.
o Die Hälfte der Beschäftigten gehört zur Altergruppe der 35 bis
50jährigen (mittleres Drittel der Altersstufenreihe).
o Das untere Drittel der Altersstufen (19 bis 34 Jahre) umfasst bereits
jetzt nur noch 8 % der Beschäftigten.
Um weitere Aussagen treffen zu können, wurden diese Zahlen einerseits der
Altersstruktur der Berliner Gesamtbevölkerung, andererseits
verschiedenen
Einzelverwaltungen gegenübergestellt, von denen hier die Daten der Senatsverwaltung für Wissenschaft, Forschung und Kultur beispielhaft mit verwendet
werden.
5
Quelle: Personalstandsbericht 2000, ursprünglich herausgegeben von der Personalagentur der Senats-
verwaltung für Inneres in Berlin, Zahlen fortgeschrieben von der Senatsverwaltung für Finanzen in Berlin
12
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
Beispielbehörde
Landesbedienstete
Bevölkerung
19 20 21
22 23 24
25 26 27
28 29 30
31 32 33
34 35 36
37 38 39
40 41 42
43 44 45
46 47 48
49 50 51
52 53
54 55
56
57
58
59
60
61
62
63
64
65
Abbildung 3
Aus diesen Zahlen leiten sich die folgenden Beobachtungen ab:
o In der Kohorte der 40- bis 60jährigen folgt die Altersstruktur der Beschäftigten erstaunlich eng der Gesamtbevölkerung. Selbst der Geburteneinbruch der Nachkriegsjahre 1946 und 1947 ist bei den unmittelbaren Landesbediensteten noch deutlich zu erkennen.
o Je niedriger das Lebensalter, desto stärker klafft die Entwicklung zwischen Bevölkerung und Belegschaften auseinander: Der Zahl der
13
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
Landesbediensteten in diesen Altersgruppen wird mit fallendem Alter
immer geringer. Dies kann nur unzureichend dadurch erklärt werden,
dass Akademiker durch ihre längere Ausbildung später in den Beruf
einsteigen, zumal der höhere Dienst (einschließlich vergleichbare Angestelltengruppen) lediglich einen Anteil von etwa 13 % aufweist 6 .
o Auch jenseits der Altersgrenze von 60 Jahren macht sich ein Abfall
der Beschäftigtenzahlen bemerkbar, diesmal mit steigendem Alter
fortschreitend. Hier ist davon auszugehen, dass ein großer Teil der
Mitarbeiter in dieser Altersgruppe bereits vor der gesetzlichen Altersgrenze von 65 Jahren ausgeschieden ist. Das teilweise niedrigere
Verrentungsalter im Vollzugsdienst kann dieses Phänomen nicht vollständig erklären.
Bei allen Einzelverwaltungen, auf deren Altersstruktur durch eigene Ermittlung zugegriffen werden konnte, sind die gleichen strukturellen Auffälligkeiten erkennbar, die auch die Summe des Landes Berlin aufweist:
•
sehr geringer Anteil der unteren Altersgruppen,
•
sehr hoher Anteil der Gruppe der 40- bis 60jährigen,
•
schneller Abfall bei den über 60jährigen und
•
stetig steigendes Durchschnittsalter
Die Abweichungen durch geringere Stichprobengröße beeinflussen auch
bei kleineren Behörden den Gesamttrend nicht. Es muss von einem Phä-
6
a.a.O.
14
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
nomen ausgegangen werden, das nahezu alle Verwaltungseinheiten des
Landes Berlin gleichermaßen betrifft.
2.3 Tendenzen und Einflussgrößen zur Altersstruktur der
Verwaltung
Der Alterungsprozess der Berliner Verwaltung wird im Vergleich mit dem der
Gesamtbevölkerung noch in besonderer Weise verstärkt. Seit vielen Jahren
zwingt die Haushaltslage zu einer Verringerung der Personalkosten und damit
auch zu einer Verringerung der Mitarbeiterzahlen.
Beschäftigte im Berliner Landesdienst
250000
200000
150000
100000
50000
0
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Abbildung 4
15
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
Die Zahl der unmittelbaren Beschäftigten beim Land Berlin sank seit 1996 von
212.157 auf 157.794 Mitarbeiter. 7 Das entspricht einem Rückgang um etwa
ein Viertel der Gesamtbelegschaft, wobei die Mitarbeiter der Ende der neunziger Jahre gegründeten §26-LHO-Betriebe nicht auf den Rückgang angerechnet
wurden. Trotz starker Einschnitte im Bereich der Vergütungssysteme (Erhöhung der Wochenarbeitszeit, Verringerung der Sonderzuwendungen und der
Beihilfeleistungen bei den Beamten; parallele Reduzierung der Wochenarbeitszeit und der Vergütung bei den Angestellten gemäß Anwendungstarifvertrag)
reduziert das Land weiterhin sein Personal. Da keine Anzeichen für eine zukünftige Entspannung der öffentlichen Finanzen ersichtlich sind, muss von einer Fortsetzung dieses Trends ausgegangen werden.
Entscheidend für die Altersstruktur ist, in welchen Altersgruppen der öffentliche Arbeitgeber die Personalreduktion umsetzt. Da betriebsbedingte Kündigungen im größeren Maßstab sowohl juristisch als auch politisch schwer
durchsetzbar sind, wurden bislang vor allem zwei personalwirtschaftliche Mittel genutzt: Beschleunigung des Ausscheidens vor allem älterer Mitarbeiter
(z.T. durch Prämienzahlung, "Goldener Handschlag") und nahezu völliger Verzicht auf Neueinstellungen.
Die vorzeitige Verrentung ist ein bundesweiter Trend, der seit den siebziger
Jahren zu beobachten ist und zunächst von allen gesellschaftlichen Gruppen
akzeptiert wurde: von der Politik als Impuls für den Arbeitsmarkt, von den Unternehmen als Weg zu jüngeren und vermeintlich leistungsfähigeren Belegschaften und von den Gewerkschaften als soziale Errungenschaft. Die dadurch
entstandenen Erwartungen sind immer noch vorhanden und behindern hartnäckig die für die Arbeitsgestaltung dringend notwendigen Maßnahmen (Karrie-
7
Quelle: Statistisches Landesamt Berlin 2004
16
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
replanung und Personalentwicklung bis ins Alter, kompetenzorientierter Arbeitsplatzzuschnitt, lebenslanges Lernen, alternsgerechte Arbeitsbedingungen). Inzwischen ist klar geworden, dass Frühverrentungen nicht mehr finanzierbar sind, erst recht dann nicht, wenn die geburtenstarken Jahrgänge älter
werden. Dennoch erreichen nach wie vor zu wenig Arbeitnehmer die Altersgrenze: die Quote der tatsächlich Erwerbstätigen unter den 55- bis 64jährigen
liegt in Deutschland bei nur 38,4 % (beim Spitzenreiter Schweden ist sie nahezu doppelt so hoch) 8 .
Entsprechend einer Pressemitteilung am 29.06.2005 „fordern die Bundesforschungsministerin Edelgard Bulmahn und Familienministerin Renate Schmidt
(beide SPD) einen Paradigmenwechsel beim gesellschaftlichen Umgang mit
Älteren. Sie warfen der deutschen Wirtschaft vor, die Fähigkeiten und Erfahrungen älterer Erwerbstätiger gering zu schätzen. Angesichts des demografischen Wandels sei die Steigerung der Erwerbsquote Älterer unerlässlich. Von
einer Steigerung um 50 Prozent bis 2010, sei Deutschland noch weit entfernt,
so Schmidt. Derzeit sind mehr als 60 Prozent der Bundesbürger im Alter zwischen 55 und 65 nicht mehr erwerbstätig. 41 Prozent aller Betriebe beschäftigten niemanden über 50 Jahre“. 9
Vor diesem Hintergrund ist die darüber hinaus vom Berliner Senat bis zum
Ende der neunziger Jahre intensiv betriebene Personalpolitik des "Goldenen
Handschlags" (prämienbegünstigtes Ausscheiden aus dem Arbeitsverhältnis,
sog. 58er-Regelung) 10 nur als Notmaßnahme für einen kurzfristigen Perso-
8
Quelle: OECD, abgedruckt in Der Spiegel 17/2004
9
Quelle: Berliner Morgenpost vom 29.06.2005
10
Lfd. Rundschreiben der Personalagentur der Senatsverwaltung für Inneres, z.B. Nr. 52 vom
31.05.1995 über die Verwaltungsvorschrift über das Ausscheiden mit Vollendung des 58. Lebensjahres
17
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
nalabbau anzusehen. Schon aus Gründen der Finanzierbarkeit wird sie nicht
weiterbetrieben werden können, so dass sich der statistisch noch stark ausgeprägte zahlenmäßige Rückgang der über 60jährigen Bediensteten langsam
wieder normalisieren wird - mit den entsprechenden Folgen für die Altersstruktur. 11
Auch der weitgehende Verzicht auf Neueinstellungen ist die logische Folge der
finanziellen Lage des Landeshaushalts und unter diesen Voraussetzungen sicherlich nachvollziehbar. Auf lange Sicht sind damit allerdings auch zahlreiche
Gefahren verbunden. Zum einen könnte ein langanhaltender Einstellungsstop
ein Wegbrechen der verwaltungsspezifischen Ausbildungssysteme bewirken:
Teils schränkt das Land Berlin die Ausbildungsangebote selbst drastisch ein
(z.B. Wegfall des Ausbildungsberufs Verwaltungsfachangestellte/r, der Verwaltungs- und Polizeiausbildung für den mittleren Dienst; Umstellung der allgemeinen nichttechnischen Verwaltungsausbildung für den gehobenen Dienst auf
ein freies Fachhochschulstudium), teils wird das z.Zt. noch starke Interesse an
diesen Berufen bei anhaltender Aussichtslosigkeit nachlassen, insbesondere
wenn langfristig weniger Berufsanfänger auf den Ausbildungsmarkt strömen.
Vor dem durch den allgemeinen demografischen Wandel erst langfristig vorgezeichneten Arbeitskräftemangel könnte deshalb für den öffentlichen Dienst ein
Fachkräftemangel entstehen, wie er in Teilen der Wirtschaft bereits besteht.
Punktuell
zeigt
der
eklatante
Mangel
an
Lehrern
für
bestimmte
Fä-
cherkombinationen schon jetzt, wie schwer Fehlentwicklungen im Bereich bedarfsorientierter Ausbildung zu korrigieren sind. Ein nachhaltiges Rekrutie-
11
Dabei können die ebenfalls steigenden finanziellen Lasten für die öffentlichen Haushalte durch ver-
mehrte Pensionszahlungen hier nur am Rande erwähnt werden. In einer Pressemitteilung vom Mai 2005
stellt die Berliner Senatsverwaltung für Inneres die Prognose auf, dass im Jahr 2018 über 1,4 Milliarden
Euro für die Ruhegehälter von Berliner Bediensteten gezahlt werden müssen.
18
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
rungsproblem für den öffentlichen Dienst ist zumindest langfristig zu befürchten.
Zum anderen geraten vor allem durch ausbleibende Nachwuchskräfte die innerbetrieblichen Altersstrukturen aus dem Gleichgewicht. Diese Entwicklung
ist - wie oben belegt - bereits weit fortgeschritten und nicht mehr aufzuhalten.
Welche konkreten Folgen die Überalterung der Belegschaften für den Verwaltungsbetrieb hat, soll in den folgenden Abschnitten untersucht werden.
19
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
3 Betriebliche Auswirkungen alternder Belegschaften
3.1 Zusammenhänge der Arbeitsfähigkeitsfaktoren
Die Altersstrukturen der Beschäftigten können für die Gegenwart und nahe
Zukunft sehr exakt ermittelt werden, sowohl für die Landesbeschäftigten insgesamt als auch für einzelne Belegschaften. Wesentlich unklarer sind die Folgen, die sich für den Verwaltungsbetrieb aus dem steigenden Alter seiner Beschäftigten zwangsläufig ergeben werden.
Angesichts der angespannten Haushaltslage stellt sich die Frage der Kosten
immer zuerst. Neben den unmittelbaren Lohnkosten, die vor dem Hintergrund
der aktuellen Besoldungssysteme betrachtet werden, ließen sich befürchtete
mittelbare Effekte wie etwa ein erhöhter Krankenstand theoretisch in kalkulatorischen Kosten ausdrücken. Dies würde jedoch den Blick auf die Ursachen
nicht erleichtern.
Sinnvoller erscheint es, von den "Säulen der Arbeitsfähigkeit“ auszugehen.
Nach dieser Betrachtungsweise bilden Gesundheit, Kompetenzen und Motivation ein Dreieck, dessen Bestandteile sich gegenseitig beeinflussen.
20
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
Abbildung 5
Auf den Feldern Gesundheit und Kompetenzen gibt es tatsächlich erhebliche
Unterschiede zwischen älteren und jüngeren Mitarbeitern, die im Folgenden
ebenfalls genauer betrachtet werden sollen.
Der Faktor Motivation (Arbeitsbereitschaft) sollte jedoch bei der Arbeitsgestaltung auf keinen Fall außer Acht gelassen werden. Hochmotivierte Mitarbeiter
können selbst Defizite bei ihrem Kenntnisstand oder ihrem Gesundheitszustand ausgleichen, z.B. indem sie sich selbständig Wissen aneignen oder ihre
Bemühungen verstärken. Auch sind sie eher bereit und in der Lage, bei auftretenden Schwierigkeiten oder unter problematischen Bedingungen zu improvisieren. Motivation könnte somit entscheidend dazu beitragen, die durch den
demografischen Wandel verursachten Probleme auf Team- oder Betriebsebene
zu entschärfen.
Interessanterweise kann Motivation weder erzwungen noch erkauft werden,
etwa durch Zulagensysteme oder andere monetäre Anreize. Untersuchungen
21
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
haben gezeigt, dass Leistungs- und Identifikationsbereitschaft viel stärker vom
Verhalten der Vorgesetzten abhängt als vom Entlohnungssystem. Nähere Informationen über Leistungsanreize enthält Abschnitt 4.5.
3.2 Gesundheit
3.2.1 Altersbedingte Krankheiten und Veränderungen
Mit zunehmendem Alter wächst die Wahrscheinlichkeit, dass die Leistungsund Arbeitsfähigkeit der Menschen von Krankheiten beeinträchtigt wird. Doch
auch unabhängig von konkreten Krankheitsprozessen wird das körperliche
Funktionsvermögen des Menschen bei fortgeschrittenem Alter schwächer,
während die Anfälligkeit für Krankheiten gleichzeitig leicht ansteigt. Der Zeitpunkt, von dem an eine solche Schwächung signifikant wird, ist von sehr vielen individuellen Faktoren abhängig und deshalb schwer zu verallgemeinern.
Viele Untersuchungen gehen etwa vom 40. Lebensjahr aus.12
Während des Alterungsprozesses finden zahlreiche körperliche Veränderungen
statt, die sich auf die Arbeitsleistungen auswirken können. Bezogen auf die
12
So Kilbom/Torgén, Körperliche Leistung und Gesundheit von älteren Menschen im Berufsleben. Eine
korrespondierende Steigerung der Sterberate ist nach dieser Untersuchung erst ab dem 50. Lebensjahr
zu verzeichnen.
22
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
Stufen des menschlichen Organismus fassen Kilbom/Torgén 13 die Alterseffekte
wie folgt zusammen:
Subzelluläres Niveau
Veränderungen der Makromoleküle (DNA
und Membranproteine), die die Zellfunktionen beeinflussen
Zellniveau
Verschlechterter Austausch zwischen den
Zellen,
langsamere
Regeneration,
ver-
schlechterte Fähigkeit des Gewebes, eine
optimale innere und äußere Umgebung beizubehalten (Homeostase)
Gewebe- und Organniveau
Verminderter Anteil Parenkymzellen (Drüsenzellen) und vermehrter Anteil Bindegewebszellen
Kreislauforgane
Zunehmende Steifheit in Herz und Gefäß
Muskulatur
Selektiver Schwund von gewissen „schnellen“ Fasern (Atrophie), veränderte Energieumsetzung und verminderte Reaktion
Sinnesorgane
Verminderte
höhte
Signal-/Geräuschquote
Störungsempfindlichkeit),
(er-
erhöhte
Schwellenwerte
Systemniveau
Verminderte Koordinationsfähigkeit der Organe,
verschlechterte
Homeostase,
ge-
schwächtes Immunsystem
13
a.a.O.
23
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
Ein im Rahmen der proAGE-Initiative 14 erstellter Leitfaden 15 benennt in diesem Zusammenhang verschiedene altersbedingte Beeinträchtigungen etwas
griffiger (Zusammenfassung):
Eine herabgesetzte Toleranz gegenüber Umwelteinflüssen kann zu höherer Stressempfindlichkeit führen, ebenso wie die Empfindlichkeit gegenüber Lärm, Hitze, Vibrationen u.ä. steigen kann. Die Hör- und Sehfähigkeit ist im Alter stärker beeinträchtigt. Veränderte Schlafmuster, eventuell aber auch mehrere andere Faktoren führen zu einem beobachteten
Rückgang von Schichtarbeit bei älteren Arbeitnehmern. Insgesamt wird
körperliche Leistungsfähigkeit durch Veränderungen von Muskeln und
Knochen herabgesetzt, Gelenkbeschwerden nehmen durch Verschleiß
zu.
In höherem Lebensalter wird allgemein von einem gesteigerten Erkrankungsrisiko ausgegangen. Dabei werden die folgenden Krankheitskomplexe als typische Alterskrankheiten angesehen:
14
Das Projekt “proAGE” wurde von der Bertelsmann Stiftung, der Bundesvereinigung der Arbeitgeber-
verbände und drei weiteren europäischen Arbeitgeberverbänden aus Dänemark, den Niederlanden und
Irland mit Unterstützung der Europäischen Union initiiert (www.proage-online.de). Ein wesentliches Ziel
ist die Erhöhung der Erwerbsbeteiligung älterer Arbeitnehmer.
15
IBEC Employers Guide to the Employment of Older Workers, zitiert nach Pearson, 1996, „Experience,
skill and competitiveness: The implications of an ageing population for the workplace,“ European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions
24
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
o Arteriosklerose (Gefäßverhärtung mit den Folgekrankheiten Herzinfarkt,
Schlaganfall, Durchblutungsstörungen und Niereninsuffizienz)
o Arthrose (Gelenkverschleiß, ‚Rheuma’)
o Osteoporose (Knochenschwund)
o Krebs
Herzinfarkt und Krebs sind zugleich die häufigsten Todesursachen in Deutschland. Bei allen ist der Anteil älterer Erkrankter deutlich erhöht. Viele Betrachtungen, vor allem die der Krankenkassen, beschränken sich aber auf die Erkrankungsarten, die besonders stark am Krankengeschehen, d.h. an attestierter Arbeitsunfähigkeit beteiligt sind 16 :
ƒ
Erkrankungen der Atmungsorgane
ƒ
Muskel-Skelett-Erkrankungen
ƒ
Psychische Erkrankungen
Krebs- und Herz-Kreislauf-Erkrankungen fallen demnach in Bezug auf die
Fehlzeiten kaum ins Gewicht.
Inwieweit die geistige Leistungsfähigkeit bei zunehmendem Alter beeinträchtigt wird, ist nicht unumstritten. Die Bundesagentur für Arbeit geht im Rahmen
ihrer 50plus-Kampagne 17 unter Berufung auf entsprechende Studien davon
aus, dass die Fähigkeiten wie Sprachverständnis, räumliche Orientierung,
16
Gesundheitsreport der BARMER-Ersatzkasse 2004
17
Web-Auftritt der vom Europäischen Strukturfonds geförderten Kampagne ‚50plus’ der Bundesagentur
für Arbeit (http://aeltere.arbeitsamt.de/de-team-leistung.html)
25
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
schlussfolgerndes Denken, Zahlenverständnis und Sprachgewandtheit bis zum
50. Lebensjahr zunehmen und bis zum 60. Lebensjahr unverändert bleiben.
Ein besonderes Kapitel ist die psychische Gesundheit, da sie schwerer gemessen und beschrieben werden kann als die körperliche Gesundheit. Eine der genauesten Langzeituntersuchungen hierzu ist die Lundby-Studie (nach einem
südschwedischen Ort, in dem die psychische Gesundheit der Einwohner seit
1947 systematisch erfasst wird). Die folgende Grafik zeigt die Häufigkeit psychischer Symptome und diagnostizierter psychischer Krankheiten nach Altersgruppen, wobei Depression die häufigste der aufgetretenen Krankheiten ist. 18
18
nach Hagnell/Öjesjö/Otterbeck/Rorsman, Prevalence of mental disorders, personality traits and men-
tal complaints in the Lundby Study, 1994
26
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
180
160
Psych. Krankheiten
Unruhe
Vergesslichkeit
Nervosität
Müdigkeit
von 2612 Befragungen
140
120
100
80
60
40
20
0
30-39 Jahre
40-49 Jahre
50-59 Jahre
60-69 Jahre
70-79 Jahre
Abbildung 6
3.2.2 Krankenstand älterer Beschäftigter
Krankenstatistiken, die einen Zusammenhang mit dem Alter der erkrankten
Mitarbeiter herstellen, gehörten zu den am schwersten zu recherchierenden
Daten für diese Projektarbeit. Zwar speichert die Berliner Landesverwaltung
die Basisdaten in einem landesweiten IT-Verfahren, sperrt aber entsprechende
27
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
Auswertungsmöglichkeiten mit Hinweis auf Datenschutz und Personalvertretungen. 19 Wir legen daher für die folgenden Betrachtungen Statistiken der
Krankenkassen zu Grunde, die sich zwar nicht ausschließlich auf Verwaltungsmitarbeiter beziehen, wegen ihrer großen Datenbasis aber allgemeine
Rückschlüsse zulassen.
Die folgende Grafik zeigt den Altersgang des Krankenstandes getrennt nach
Geschlechtern: 20
19
s. auch Dienstvereinbarung über den Betrieb der Integrierten Personalverwaltung (DV-IPV) zwischen
der Senatsverwaltung für Inneres und dem Hauptpersonalrat in Berlin vom Dezember 1999
20
Gesundheitsreport der Deutschen Angestellten-Krankenkasse DAK 2004. Die Daten stammen aus dem
Jahr 2003
28
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
7
Krankenstand in Prozent
6
Männer
Frauen
5
4
3
2
1
0
re
re
hre
ah
re
a
J
re
ah
J
re
ah
9
J
ah
4
J
1
re
hre
ah
9
J
2
re
a
4
J
2
ah
9
J
3
0
15
ah
4
J
3
5
2
9
J
4
0
2
4
4
3
5
9
-5
3
40
-5
45
50
55
60
+
Abbildung 7
Der statistische Krankenstand schwankt demzufolge zwischen 2,3 % und
6,2 % und steigt zwischen dem 25. und dem 60. Lebensjahr kontinuierlich an.
Er verläuft bei Frauen und Männern nahezu parallel mit leicht höheren Werten
bei den Frauen. Der abflachende Verlauf bei der obersten Altergruppe dürfte
auf das vorzeitige Ausscheiden von besonders stark beeinträchtigten Mitarbeitern zurückzuführen sein („healthy-worker-effect“).
Aufschlussreicher ist jedoch die getrennte Betrachtung von Erkrankungsdauer
und Erkrankungshäufigkeit: 21
21
a.a.O. Die Säulen zeigen die Fallhäufigkeit, die Linien die durchschnittliche Dauer einer Erkrankung
29
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
Abbildung 8
Während die Anzahl der Erkrankungsfälle mit zunehmendem Alter kontinuierlich sinkt, nimmt die Dauer zu. Die durchschnittliche Erkrankungsdauer (beispielsweise 20,3 Tage bei 55-59jährigen im Vergleich zu 5,4 Tagen bei 1519jährigen) prägt damit insgesamt den altersbedingt erhöhten statistischen
Krankenstand. Gleichzeitig kann man feststellen, dass ältere Mitarbeiter zwar
länger, aber dafür deutlich seltener erkranken als ihre jüngeren Kollegen.
Die Ursachen für diese Beobachtungen sind auch in den Krankheitsarten zu
suchen, die die Arbeitsunfähigkeitstage verursachen. Dabei fallen die gegenläufigen Tendenzen der Muskel-Skelett- und der Atmungsorgan-Erkrankungen
auf: 22
22
Quelle: BARMER Gesundheitsreport 2004, gezeigt wird der Anteil der drei häufigsten Erkrankungsar-
ten an den Gesamt-Arbeitsunfähigkeitstagen
30
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
Abbildung 9
Während letztere vor allem leichte und schnell auszukurierende Atemwegsinfektionen umfassen, die möglicherweise wegen wachsender Immunisierung
mit steigendem Alter seltener auftreten 23 , sind viele der Muskel-SkelettErkrankungen auf Verschleiß zurückzuführen und werden so im Alter schwerer
und langwieriger.
Abgesehen von den beschriebenen Krankheitsarten weisen auch die Unfälle
einen ausgeprägten Altersgang auf: 24
23
Die DAK schließt aus ihren Zahlen allerdings auch, dass jüngere Menschen eher dazu bereit sind, bei
leichtem Schnupfen der Arbeit fern zu bleiben. (DAK-Gesundheitsreport 2004)
24
Gesundheitsreport der Deutschen Angestellten-Krankenkasse DAK 2004. Die Daten stammen aus dem
Jahr 2003
31
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
Anteil der Verletzungen am Krankenstand
30 %
25 %
20 %
15 %
10 %
5%
%
15-19
Jahre
20-24
Jahre
25-29
Jahre
30-34 35- 39 40-44
Jahre Jahre Jahre
45-49
Jahre
50-54
Jahre
55-59
Jahre
60 +
Abbildung 10
Die Wahrscheinlichkeit, dass ein 15-19jähriger unfallbedingt ausfällt, ist gegenüber einem 60jährigen knapp dreimal so hoch. Dies wird auf die ausgeprägtere Risikobereitschaft der Jüngeren, sowie auf ein anderes Freizeitverhalten zurückgeführt.
3.2.3 Arbeitsfähigkeit älterer Beschäftigter
Alles in allem muss ein Betrieb bei alternden Belegschaften mit Gesundheitsund Leistungsbeeinträchtigungen rechnen, die letztlich auch zu steigenden
Kosten führen können. Dennoch gibt es auch Anzeichen dafür, dass das
Erkrankungs- und Leistungsabfallrisiko allgemein überschätzt wird. Gesündere
32
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
Ernährung, bessere Arbeitsbedingungen, umfassende ärztliche Versorgung
und ein gesteigertes Gesundheitsbewusstsein (wie auch die fehlende Erfahrung von Krieg und Vertreibung) haben dazu geführt, dass die kommenden
Senioren ihren Altersgenossen vor dreißig Jahren im Hinblick auf den gesundheitlichen Zustand und die Leistungsfähigkeit deutlich überlegen sind. Dies
zeigt sich auch an der weiterhin steigenden Lebenserwartung 25
26
. Im Um-
kehrschluss erscheint es daher keinesfalls abwegig, von einer verbesserten
Leistungsfähigkeit der oberen Altersgruppen auszugehen.
Arbeitsfähigkeit ist inzwischen eine durchaus messbare Größe. Finnische Wissenschaftler haben bereits vor etwa 20 Jahren einen Work-Ability-Index (WAI)
entwickelt, der auf der Grundlage der „Säulen der Arbeitsfähigkeit“ (s. auch
Abschnitt 3.1, Zusammenhang der Arbeitsfähigkeitsfaktoren) konkrete individuelle Aussagen treffen kann. Langzeituntersuchungen haben gezeigt, dass
niedrige WAI-Werte spätere Berufs- und Erwerbsunfähigkeit zuverlässig prognostizieren konnten. 27
25
Da zur Zeit nicht eindeutig zu ermitteln ist, ob die gestiegene Lebenserwartung lediglich zur Verlänge-
rung der Phase der Pflegebedürftigkeit führt (Medikalisierungsthese) oder ob der verbesserte Gesundheitszustand der Bevölkerung im Gleichschritt mit der Mortalität auch die Morbidität proportional verkürzt (Kompressionsthese), stellen neuere Betrachtungen der allgemeinen Sterbetafelanalyse („Überlebenskurve“) das Konzept der aktiven Lebenserwartung (ALE) gegenüber, das die Pflegebedürftigkeitsphase ausdrücklich mitbetrachtet. Heigl, Aktive Lebenserwartung: Konzeptionen und neuer Modellansatz, in: Zeitschrift für Geriatrie und Gerontologie, Heft 6/2002
26
Im Zusammenhang mit der steigenden Lebenserwartung wird auch eine Neudefinition des Altersbeg-
riffs in der Weise vorgeschlagen, dass nicht wie bisher die Zeitdifferenz zur Geburt sondern die voraussichtliche Lebenserwartung zu Grunde gelegt wird. Sanderson/Scherbov in: Nature, Vol. 435, No. 7043,
9. Juni 2005
27
Tuomi/Ilmarinen/Jahkola/Katajarinne/Tulkki, Arbeitsbewältigungsindex - Work Ability Index, übersetzt
als Bd. Ü14 der Schriftenreihe der Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin BAuA
33
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
Bei der Betrachtung, inwieweit der Gesundheitszustand die Arbeitsfähigkeit
beeinträchtigt, darf nicht außer Acht gelassen werden, dass auch umgekehrt
dynamische Wechselwirkungen auftreten: Die Qualität der Arbeit hat erhebliche Auswirkungen auf die Gesundheit. Insbesondere die behutsame Anpassung der beruflichen Belastungen an die altersgemäße Leistungsfähigkeit kann
die Arbeitskraft der Beschäftigten deutlich verlängern. Man spricht hier von
alternsgerechter Arbeits- und Arbeitsplatzgestaltung28 bzw. vom Reduktionsansatz 29 . Bestandteile sind z.B. flexible Arbeitszeitsysteme, Reduzierung von
Arbeitsumgebungsbelastungen, Mischung verschiedener Tätigkeiten, Planung
horizontaler Karrieren und Anpassung der Arbeitsgebiete an die spezifischen
Stärken Älterer.
Zum Problem wird Alter im Erwerbsleben erst dann, wenn das Verhältnis zwischen Arbeitsanforderungen auf der einen Seite und dem individuellen Leistungsvermögen auf der anderen Seite nicht mehr stimmt. Mitverursachend für
physischen Verschleiß oder das sog. Burn-Out-Syndrom, für gesunkene Flexibilität und Lernungewohntheit ist die Dauer von einseitigen Arbeitsbelastungen. 30
Gleichzeitig wird es sich für den Arbeitgeber auszahlen, gezielt auf die Verbesserung der Gesundheit seiner Belegschaft hinzuarbeiten (Präventionsansatz).
Strategien hierfür betrachten wir im Abschnitt 4.6 zum Thema Gesundheitsmanagement.
28
hierzu auch Sedlatschek/Thiehoff: Demografischer Wandel und Beschäftigung - Plädoyer für neue
Unternehmensstrategien, herausgegeben von der Initiative Neue Qualität der Arbeit INQA, 2004
29
hierzu auch: Ältere Mitarbeiter im Betrieb - Ein Leitfaden für Unternehmer, 2. Auflage September
2003, Herausgegeben von der Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände
30
Morschhäuser 1999a; Pack u. a. 2000
34
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
3.3 Kompetenzen
Modernes Personalmanagement misst die Ressource Personal vor allem an
den Anforderungen, die der Betrieb an seine Beschäftigten stellt. Damit erhebt
sich die Frage, ob die Beherrschung einzelner Kompetenzen im Sinne eines
Anforderungsprofils mit dem Lebensalter in einem Zusammenhang steht. Die
Vielfalt der Anforderungen und der Bewertungssysteme verhindert ebenso wie
die damit verbundene Subjektivität eine eindeutige und empirisch belegbare
Aussage.
Die wenigen Studien, die sich bislang mit dieser Frage befasst haben, behelfen
sich daher damit, die allgemeinen Erwartungen und Einschätzungen von Arbeitgebern zu erheben und auszuwerten.
Die in einer Broschüre der BDA 31 veröffentlichte Umfrage gewichtet zunächst
die Anforderungen der Arbeitgeber und ordnet ermittelte Kompetenzen entweder Jüngeren, Älteren oder einer Mischung aus beiden zu:
31
Quelle: GfAH-Auswertungen von IBAB-Fallstudien, 2000, zitiert nach: Ältere Mitarbeiter im Betrieb -
Ein Leitfaden für Unternehmer, 2. Auflage September 2003, Herausgegeben von der Bundesvereinigung
der Deutschen Arbeitgeberverbände
35
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
Abbildung 11
Bemerkenswert ist insbesondere, dass zwar verschiedene Wissensarten bei
Älteren und Jüngeren vorhanden sind, diese sich aber von den Arbeitgebern
insgesamt als gleichwertig angesehen werden. Auch fällt auf, dass bei der
geistigen Leistungsfähigkeit kein Unterschied zwischen den Generationen ausgemacht wird.
Das Fraunhofer Institut Arbeitswirtschaft und Organisation veröffentlicht folgende Studienergebnisse 32 :
32
Fraunhofer IAO, IAT Universität Stuttgart, Quelle: INIFES/SÖSTRA-Befragungen von Unternehmen in
den Arbeitsamtsbezirken Berlin Mitte, Schweinfurt und Suhl, 2000/2001, Basis: 88 Betriebe
36
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
Leistungspotenziale
Jüngere
Ältere Erwerbstätige
+
+++
++
++
Kreativität
+++
+
Lernbereitschaft
+++
+
Lernfähigkeit
+++
+
Arbeitsmoral, -disziplin
+
+++
Einstellung zur Qualität
+
+++
Zuverlässigkeit
+
+++
Loyalität
+
+++
++
++
+
+++
Flexibilität, Reaktionsfähigkeit
+++
+
Körperliche Belastbarkeit
+++
+
Psychische Belastbarkeit
++
++
+++
+
Erfahrungswissen
Theoretisches Wissen
Teamfähigkeit
Führungsfähigkeit
Beruflicher Ehrgeiz
+++ = sehr häufig genannt, ++ = häufig genannt, + = wenig genannt
37
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
Auch hier wird der älteren Generation auf dem Feld der Arbeitstugenden ein
hervorragendes Zeugnis ausgestellt, während von den Jüngeren im Hinblick
auf Kreativität, Lernen und körperliche Vorteile mehr erwartet wird.
Bei Zugrundelegung dieser Einschätzungen können folgende Schlussfolgerungen gezogen werden:
Ältere und jüngere Mitarbeiter haben unterschiedliche Stärken und
Schwächen. Für die meisten Betriebe wäre eine gleichmäßige Durchmischung beider Gruppen sehr wünschenswert, da nur dadurch einerseits
möglichst viele Potenziale genutzt und andererseits einzelne Schwächen
ausgeglichen werden können.
Das in vielen Bereichen unersetzliche Erfahrungswissen (‚altes Wissen’)
droht dauerhaft verloren zu gehen, wenn überproportional viele Arbeitnehmer mit dem Erreichen der Altersgrenzen ausscheiden, vor allem
wenn es sich um singuläre und hochspezialisierte Arbeitsgebiete handelt.
3.4 Personalkosten
Tendenziell verursachen ältere Mitarbeiter höhere Lohnkosten als jüngere. Das
geht zunächst auf die unmittelbaren Senioritätsmuster in den Vergütungssystemen des öffentlichen Dienstes zurück. Beamte, Angestellte und Lohnempfänger erhalten bislang einen vom Lebensalter abhängigen Grundbetrag, der
in festgelegten Intervallen ansteigt. Zeitrahmen und Intervalle unterscheiden
sich zwischen den Beschäftigtengruppen wie zwischen den einzelnen Besol-
38
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
dungs-, Vergütungs- und Lohngruppen. In der jüngsten Zeit gab es mit den
Ansätzen zur Dienstrechtsreform 33 und der Tarifeinigung zum TVöD auf Bundes- und Kommunenebene erste Bestrebungen, diese Mechanismen zu reduzieren. Dennoch wird das Senioritätsprinzip bei den Entlohnungen im öffentlichen Dienst wohl noch viele Jahre mehr oder weniger stark Anwendung finden.
Mittelbar kommen auch andere Zahlungsbestandteile naturgemäß vorwiegend
älteren Beschäftigten zugute. Dazu gehören die erhöhten Ortszuschläge für
Verheiratete und die Kinderzuschläge. Weiterhin kommt der Umstand zum
Tragen, dass Beschäftigte im Laufe ihres Berufslebens ihre Kenntnisse und Fähigkeiten erweitern und in höhere - besser bezahlte - Positionen aufsteigen.
Angestellte und Lohnempfänger nehmen in vielen Vergütungsgruppen an einem Bewährungsaufstieg 34 in die nächsthöhere Gruppe teil. Alle diese Faktoren führen zusammen dazu, dass ältere Arbeitnehmer statistisch gesehen
deutlich mehr verdienen als ihre jüngeren Kollegen.
Unabhängig vom Verdienst wirken sich auch andere Faktoren auf die Kosten
des Arbeitgebers aus. So steigen mit dem Lebensalter die Urlaubsansprüche
der Beschäftigten. Auch das Kündigungsschutzgesetz begünstigt ältere Arbeitnehmer, indem es die Betriebszugehörigkeit und das Lebensalter als erste Kriterien zur Sozialauswahl ausdrücklich aufnimmt. 35
33
Bundesministerium des Innern, Eckpunktepapier ‚Neue Wege im öffentlichen Dienst’, 2004
34
Der Bewährungsaufstieg ist in der Praxis ein zeitlicher Automatismus und kann nach laufender Rechts-
sprechung nur dann versagt werden, wenn deutliche Verfehlungen oder Minderleistungen nachgewiesen
werden können. Eine differenzierte Leistungsüberprüfung ist nicht vorgesehen.
35
§ 1 (3) Kündigungsschutzgesetz: Ist einem Arbeitnehmer aus dringenden betrieblichen Erfordernissen
im Sinne des Absatzes 2 gekündigt worden, so ist die Kündigung trotzdem sozial ungerechtfertigt, wenn
der Arbeitgeber bei der Auswahl des Arbeitnehmers die Dauer der Betriebszugehörigkeit, das Lebensal-
39
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
Das folgende typische Beispiel aus dem Angestelltenbereich soll den „Senioritätseffekt“ eines Vergütungssystems illustrieren: Ein Diplombibliothekar tritt
nach Abschluss seines Fachhochschulstudiums im Alter von 25 Jahren ledig
und kinderlos in den öffentlichen Dienst ein. Seine monatliche Vergütung 36
nach Vergütungsgruppe Vb, Fallgruppe 18 BAT berechnet sich grob wie folgt:
Grundvergütung
Ortszuschlag
1381,17 €
452,12 €
Brutto-Verdienst
1936,43 €
Arbeitgeber-Ausgaben
2501,92 €
Im Alter von 40 Jahren, verheiratet, zwei Kinder, verändert sich die Vergütung. Der sechsjährige Bewährungsaufstieg nach Vergütungsgruppe IVb, Fallgruppe 2 ist inzwischen eingetreten:
Grundvergütung
Ortszuschlag
2011,74 €
711,35 €
ter, die Unterhaltspflichten und die Schwerbehinderung des Arbeitnehmers nicht oder nicht ausreichend
berücksichtigt hat; auf Verlangen des Arbeitnehmers hat der Arbeitgeber dem Arbeitnehmer die Gründe
anzugeben, die zu der getroffenen sozialen Auswahl geführt haben. In die soziale Auswahl nach Satz 1
sind Arbeitnehmer nicht einzubeziehen, deren Weiterbeschäftigung, insbesondere wegen ihrer Kenntnisse, Fähigkeiten und Leistungen oder zur Sicherung einer ausgewogenen Personalstruktur des Betriebes,
im berechtigten betrieblichen Interesse liegt. Der Arbeitnehmer hat die Tatsachen zu beweisen, die die
Kündigung als sozial ungerechtfertigt im Sinne des Satzes 1 erscheinen lassen.
36
Im Sinne der Vergleichbarkeit basieren die drei folgenden Berechnungen auf dem Tarifrecht im Januar
2005 im Land Berlin unter Berücksichtigung der Anwendungstarifvertrags.
40
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
Brutto-Verdienst
2826,23 €
Arbeitgeber-Ausgaben
3648,96 €
Mittlerweile ist die Wahrscheinlichkeit hoch, dass der Angestellte nicht mehr
nach der Basiseingruppierung vergütet wird, sondern durch Übernahme höherwertiger Aufgaben aufgestiegen ist. Für die Berechnung im 55. Lebensjahr
legen wir daher Vergütungsgruppe IVa, Fallgruppe 6 BAT zu Grunde:
Grundvergütung
Ortszuschlag
2528,87 €
711,35 €
Brutto-Verdienst
3343,36 €
Arbeitgeber-Ausgaben
4315,60 €
Zwar läßt sich ein solches Beispiel nicht auf die Gesamtheit der Beschäftigten
übertragen. Auch ist unklar, wie schnell die gegensteuernden Tarif- und
Dienstrechtsreformen flächendeckend greifen werden. Dennoch ist tendenziell
davon auszugehen, dass sich die Personalkosten bei alternden Belegschaften
überproportional erhöhen werden.
41
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
3.5 Fazit
Dass die optimale Altersdurchmischung für die Verwaltungsbetriebe des öffentlichen Dienstes auf sehr lange Sicht nur ein Wunschbild sein kann, liegt
nicht nur an der oben dargelegten demografischen Entwicklung innerhalb der
öffentlichen Verwaltungen. Die Situation der öffentlichen Haushalte, besonders
im Land Berlin, lässt eher eine Verschärfung der ohnehin angespannten Situation vermuten: Der Spardruck führt bereits jetzt zum Wegfall von Neueinstellungen und zum haushaltsmäßigen Abschöpfen der altersbedingten Fluktuation, ohne dass diese aufgabenkritisch unterlegt wären. Schon der bisherige
Wegfall ganzer Laufbahnen, aber auch die demografische Entwicklung der Gesamtbevölkerung werden jedoch langfristig zusätzlich zu einem Rekrutierungsproblem für die öffentliche Verwaltung führen, die mit der Privatwirtschaft im Wettbewerb um die Besten keine vergleichbaren Anreize mehr bieten kann.
Unternehmen und Behörden haben eine Vielfalt an Handlungsoptionen, um
den Folgen der demografischen Entwicklung rechtzeitig entgegen zu steuern.
Diese Handlungsoptionen werden derzeit im Rahmen der vom Bundesministerium für Bildung und Forschung geförderten Demografie-Initiative von 150 Unternehmen erprobt und umgesetzt. Zu unterscheiden sind kurz-, mittel- und
langfristige Planungshorizonte: 37
Kurzfristig einsetzbare Maßnahmen:
37
Buck, Kistler, Mendius, Demografischer Wandel in der Arbeitswelt
42
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
-
Die betriebliche und bereichsspezifische Personal- und Altersstruktur analysieren, um unausgewogene Altersverteilungen und daraus resultierende
Problemfelder identifizieren zu können.
-
Generationenübergreifende Zusammenarbeit initiieren und Tandems bilden,
um rechtzeitig die Übertragung von Erfahrungen und Wissen künftig ausscheidender Mitarbeiter auf ihre Nachfolger zu gewährleisten.
-
Angepasste und erweiterte Rekrutierungs- und Personalentwicklungsstrategien zur Ausschöpfung der Arbeitsmarktreserven entwickeln, auch für
„neue“ Zielgruppen wie Frauen oder ältere Arbeitslose.
Mittelfristig wirksame Maßnahmen:
-
Die Attraktivität der Arbeit im eigenen Unternehmen entwickeln und herausstellen, nur wer auf dem Markt der Bewerber als attraktives Unternehmen wahrgenommen wird, hat eine Chance, die besten Talente anzulocken
und zu halten.
-
Vorurteile über die Leistungsfähigkeit älterer Mitarbeiter abbauen und auch
in Innovationsprojekten die Erfahrung Älterer zur Vermeidung von Sackgassen nutzen.
-
Den älter werdenden Mitarbeiter eine Entwicklungsperspektive geben und
damit mittlerweile festgefügte Erwartung auf vorzeitige Verrentung aufzubrechen, z. B. durch die Entwicklung einer alternsgerechten, lebensphasenorientierten Laufbahngestaltung und flexibler Übergänge in die Nacherwerbsphase.
Langfristig ausgerichtete Maßnahmen:
43
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
-
Den Status von Fachlaufbahnen neben hierarchischen Karrieren aufwerten,
Veränderungs- und Lernfähigkeit durch Wechsel zwischen Aufgaben und
Positionen fördern.
-
Lebensbegleitende Kompetenzentwicklung fördern, Mitarbeiter mittleren
und höheren Alters durch Weiterbildung und Tätigkeitswechsel aktivieren.
-
Tätigkeiten, die nur begrenzte Zeit ausgeübt werden können, anders zuschneiden oder vermeiden; längerfristige einseitige Belastungen der Mitarbeiter verhindern und für Belastungsminderung bzw. –wechsel sorgen.
-
Ausgewogenere betriebliche und bereichsspezifische Personal- und Altersstrukturen etablieren, um Einstellungs- und Verrentungswellen zu vermeiden.
Gerade dann, wenn die Einstellung von Nachwuchskräften aus strukturellen
Gründen nicht in dem erforderlichen Umfang erfolgen kann, muss sich Personalentwicklung bis auf weiteres verstärkt damit befassen, mit dem bestehenden Personal mittelfristig die Potenziale aufzubauen und auszugleichen,
die durch ausbleibenden Nachwuchs und ausscheidende Stammkräfte zukünftig fehlen werden.
44
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
4 Was tun? - Strategien zur Problemlösung
4.1 Möglichkeiten der Personalentwicklung
Die Effekte, die durch die veränderte Altersstruktur in Betrieben und Verwaltungen ausgelöst werden, können die Zielerreichung nachhaltig gefährden,
insbesondere wenn die kommenden Herausforderungen nicht rechtzeitig und
individuell erkannt werden. Die Analyse in Abschnitt 2 hat gezeigt, dass das
Problem demografischer Wandel nicht im eigentlichen Sinne "gelöst" werden
kann, schon gar nicht auf Betriebsebene: Zu eng sind die Zusammenhänge
mit der langfristigen Bevölkerungsentwicklung und zu gering die Spielräume
der öffentlichen Finanzen.
Dennoch lassen sich negative Veränderungen in den Betrieben erheblich abmildern, wenn rechtzeitig gegengesteuert werden kann. Einige Instrumente
und Methoden der Personalentwicklung bieten sich hierfür besonders an, da
sie auf den folgenden beiden Problemfeldern bereits Ansätze für Teillösungen
bieten:
ƒ
Wissenstransfer ist vor allem dann verstärkt erforderlich, wenn mit zunehmendem Ausscheiden der geburtenstärkeren Jahrgänge mehr Wissen verloren geht, als nachfolgenden Generationen im normalen Arbeitsprozess kurzfristig vermittelt werden kann. Besonders schwierig
ist dies bei Erfahrungswissen und informellem Wissen, da beides im
Wege der regulären Ausbildung nicht vermittelt wird. Die Personalentwicklung stellt u.a. mit Mentoring, bedarfsorientierter Fortbildung, Ein-
45
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
arbeitungsprogrammen und Rotation geeignete Methoden zur Verfügung.
ƒ
Leistungsausgleich beschreibt die Notwendigkeit, trotz "gewandelter",
also altersbedingt herabgesetzter Leistungsfähigkeit, weiterhin hohe
Produktivität zu erzielen. Dies erfordert ein sorgfältiges Eingehen auf
individuelle Besonderheiten der Beschäftigten. Gesundheitsmanagement, Leistungsanreize und altersgemischte Arbeitsgruppen sind Beispiele für Instrumente, die hierbei Erfolge versprechen.
Im Folgenden soll anhand ausgewählter Instrumente der Personalentwicklung
untersucht werden, auf welchen Feldern sie eingesetzt werden und unter welchen Bedingungen sie ihre demografiegerechte Wirkung am besten entfalten
können.
46
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
4.2 Bedarfsorientierte Fortbildung
4.2.1 Begriff und Bedeutung
Die Fortbildung 38 ist ein zentrales Instrument der Personalentwicklung zur Unterstützung von ständigen und gewollten Veränderungsprozessen. Fortbildung
übernimmt die Aufgabe der Qualifizierung bzw. des Qualifikationserhaltes und
der Qualifikationserweiterung von Mitarbeitern einschließlich Führungskräften
im Hinblick auf fachliche, methodische und soziale Kompetenzen, um mit den
gegenwärtigen und zukünftigen Aufgaben- und Problemstellungen angemessen umgehen zu können. In der Literatur und in der Praxis wird teilweise jede
Art der Ergänzung der beruflich relevanten Qualifikation nach der Erstausbildung als Fort- oder Weiterbildung bezeichnet, beide Begriffe sind dann Synonyme.
Man unterscheidet folgende gängige Arten der Fortbildung: 39
1. die Anpassungsfortbildung, wobei das Verhältnis von Qualifikation
und Arbeitsplatzanforderungen optimiert werden soll (Bewältigung veränderter Arbeitsplatzanforderungen)
38
Die Begriffe Fort- und Weiterbildung werden zumeist synonym gebraucht; sie umfassen die Vermitt-
lung von Kenntnissen, Fähigkeiten und Verhaltensweisen, mit denen die Qualifikationen von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern durch Erweiterung und/oder Vertiefung verbessert werden. Im Unterschied dazu
wird unter Ausbildung die Vermittlung völlig neuer Qualifikationen verstanden. Vgl. Freund, Ferdinand/Knoblauch, Rolf/Racke, Gerhard: Praxisorientierte Personalwirtschaftslehre. 4. Aufl. Stuttgart
1992. S. 117.
39
Online - Verwaltungslexikon OleV (www.olev.de); Definition von Fortbildung
47
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
2. die Einführungsfortbildung für neue Mitarbeiter/innen (im Öffentlichen Dienst gängig) und eine Pflicht im Rahmen einer sinnvollen Personalpolitik (in der Praxis aber z.T. nicht erfolgt)
3. die Ergänzungsfortbildung zur Behebung von Defiziten (Bedarfsfeststellung nicht durch Änderung der Anforderungen, sondern durch die
Feststellung von Defiziten im Rahmen von Feedback und Mitarbeitergesprächen, Beurteilungen oder durch sonstige PE-Aktivitäten).
4. die Aufstiegsfortbildung als Qualifizierung für anspruchsvollere bzw.
höherwertige Anforderungen und
5. die Wiedereingliederungsfortbildung für Personen, die längere Zeit
nicht im Beruf standen, um die schrittweise Anpassung an die aktuellen
beruflichen Anforderungen zu ermöglichen.
Eine bedarfsorientierte Fortbildung unterstützt grundsätzlich einen Strukturwandel und die Entwicklung der Verwaltungskultur (z.B. die Stärkung von betriebswirtschaftlichen und sozialen Kompetenzen, der Dienstleistungs- und
Kundenorientierung sowie eine Führungskräftequalifizierung). Das Instrument
Fortbildung sollte in der gesamten Verwaltung stets durch Planungen und Bedarfsermittlungen gestaltet, in strukturierten Mitarbeitergesprächen
erörtert
und durch entsprechende Zielvereinbarungen abgesichert werden. Die Finanzierungsplanung sollte auf Grundlage einer Bedarfsermittlung und Personalentwicklungsplanung erfolgen. An Stelle einer bisher überwiegend praktizierten „Einzelfallsteuerung", sollte eine systematische und strategisch orientierte
Fortbildung flächendeckend eingeführt werden.
Jede Teilnahme von Beschäftigten an in- und externen Fortbildungsveranstaltungen allein ist noch kein Beleg für das Vorhandensein von Personalentwicklung. Diese lässt sich nicht reduzieren auf den Aspekt der Vermittlung von
48
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
Qualifikationen. Hier spielt das Verhältnis der Fortbildungsangebote zu personalpolitischen Programmen und Zielsetzungen eine entscheidende Rolle. 40
Fortbildung ist oftmals nur angebotsorientiert und viel zu wenig auf den direkten Bedarfsfall ausgerichtet. Um Mitarbeiter/innen z.B. gezielt fördern zu können, müssen Vorgesetzte die konkreten Wünsche, Erwartungen und Interessen ihrer Beschäftigten kennen. Der Anspruch sollte sein, nicht nur pauschal
eine Erhöhung der Fortbildungsaktivität zu fordern, sondern auf eine bedarfsorientierte Fortbildung zu setzen, die auf den sozialen Kontext und die berufliche Verwertungsmöglichkeit der Qualifizierung abzielt.
Wichtige Fragestellungen im Vorfeld könnten sein:
•
Wofür brauchen wir die qualifizierten Mitarbeiter/innen bzw. wozu benötigen sie welche Qualifikationen?
•
Welche Bedürfnisse äußern die Mitarbeiter/innen selbst?
•
Was beschreibt das Anforderungsprofil der Stelle? Welche Fortbildungsbedarfe ergeben sich aus dem Vergleich des Anforderungsprofils (Soll)
und
des
Persönlichkeitsprofils
(Ist)
des/der
jeweiligen
Mitarbei-
ters/Mitarbeiterin?
Professor Dr. Eberhard Meixner von der Fachhochschule für öffentliche Verwaltung NRW 41 plädiert in diesem Zusammenhang für eine Ausrichtung der Fortbildung, die einen Ausgleich schafft zwischen bedarfs- und bedürfnisorientierter Fortbildung. Bedarfsorientierte Fortbildung steht hier für ein aufgabenorientiertes Bedarfsfeld, welches sich an konkreten Anforderungen des Arbeits-
40
Kühnlein, Gertrud/ Wohlfahrt, Norbert: Zwischen Mobilität und Modernisierung. Berlin 1994. S. 37 ff
41
Meixner, Hanns-Eberhard: Personal- und Organisationsentwicklung. Bonn 1996. S. 171 ff.
49
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
platzes ausrichtet. Im Vordergrund der bedürfnisorientierten Fortbildung stehen die individuellen Bedürfnisse der Mitarbeiter/innen. Meixner schildert einen möglichen Zielkonflikt, wenn beispielsweise Mitarbeiter/innen bestimmte
Computerkurse oder Fremdsprachenkurse besuchen wollen, eine dienstliche
Notwendigkeit dazu aber nicht besteht.
Im Idealfall ist die Implementierung von Fortbildung auf ein Personalentwicklungskonzept abgestimmt. Eine enge Orientierung der Fortbildung an ein solches Konzept bedeutet eine Abkehr vom traditionellen Verständnis der Anpassungsfortbildung, im Sinne eines Reparaturmechanismus für festgestellte Qualifikationsdefizite und bezieht alle gängigen Arten der Fortbildung mit ein
Des Weiteren empfehlen wir in einem Personalentwicklungskonzept den demografischen Wandel der Beschäftigtenstrukturen mit einzubeziehen. Es wird
bei einem steigenden Durchschnittsalter der Belegschaften unverzichtbar sein,
dass sich die Betriebe/Behörde stärker um die Potenziale der vorhandenen
Mitarbeiter/innen mittleren und höheren Alters kümmern (Studien Coomans
2001).
Ältere Arbeitnehmer/innen in Deutschland nehmen seltener an beruflicher
Weiterbildung teil als jüngere. Da jüngere Teilnehmer mehr Zeit für Weiterbildung aufwenden als ältere, verstärken sich altersspezifische Strukturunterschiede bei der Volumenbetrachtung, die auch die Dauer der Weiterbildungsmaßnahmen berücksichtigt. Nachfolgendes Diagramm der Anteile an Weiterbildungsmaßnahmen lässt erkennen, dass die berufliche Weiterbildungsbeteiligung der 50 – 64-Jährigen deutlich geringer ausfällt als die der jüngeren und
mittleren Altersgruppen. 42
42
Quelle: Berichtssystem Weiterbildung VIII- Erste Ergebnisse der Repräsentativbefragung zur Weiter-
bildungssituation in Deutschland. Bonn 2001, Bundesministerium für Bildung und Forschung
50
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
Teilnahme an beruflicher Weiterbildung im
Bundesgebiet nach Altersgruppen
40
36
35
Anteil in %
25
23
25
20
33
29
30
16
15
10
9
5
4
15
20
15
36
31
27
24
14
20
14
18
19 - 34 Jahre
35 - 49 Jahre
50 - 64 Jahre
11
4
6
8
0
1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000
Jahre
Abbildung 12
4.2.2 Zielstellungen von Fortbildung
Im Allgemeinen verbindet man mit Fortbildung folgende Zielssetzungen:
•
die Qualifizierung der Beschäftigten in Hinblick auf Fach-, Methodenund Sozialkompetenzen, um mit gegenwärtigen und künftigen Aufgabenstellungen angemessen umgehen zu können
•
die Verbesserung der Arbeitsleistung und Motivation
•
die Steigerung der Kundenzufriedenheit und
•
die Entwicklung einer „lernenden Verwaltung".
51
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
Strategisches Hauptziel einer bedarfsorientierten Fortbildung ist der Ausbau
eines vielfältigen, anpassungsfähigen, effizienten und kostengünstigen Fortbildungssystems, welches eine zeit- und bedarfsgerechte Fortbildung und die
Verbindung zwischen Arbeiten und Lernen herstellt. Zur Fortbildung gehören
fachbezogene und fachübergreifende Fortbildungen, individuelle und gruppenbezogene Fortbildungen, das Training „on the job" und „off the job". Stärker
als bisher sind Führungskräfte vor Ort dafür verantwortlich, die Transfersicherung des erlangten Wissens zu gewährleisten.
4.2.3 Methoden zur Ermittlung eines Fortbildungsbedarfs
Zur Ermittlung eines systematischen Fortbildungsbedarfs im Rahmen der Personalentwicklung können bestimmte Methoden, wie z.B. über verschiedene
Wege einer Soll-Ist-Analyse 43 , herangezogen werden. 44
Hier einige methodische Beispiele:
43
Die Bedarfsfeststellung geht von einer Anforderung am Arbeitsplatz aus (= Soll-Qualifikation). Sie
setzt
diese
wiederum
in
Beziehung
mit
der
vorhandenen
Qualifikation
der
Mitarbeiter/innen
(= Ist-Qualifikation) und ermittelt die Qualifizierungslücke.
Nach folgendem Schema:
a) erforderliche Fähigkeiten (Soll-Profil)
b) vorhandene Fähigkeiten (Ist-Profil) und
c) aufzubauende Fähigkeit (Bedarf). Vgl. auch Beck, Reinhilde/Schwarz, Gotthart: Personalentwicklung.
Alling 1997. S. 90.
44
KGSt-Bericht; 13/1994 Personalentwicklung. S. 9: Grundlagen für die Konzepterarbeitung. Hrsg.:
Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung. Köln 1996.
52
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
•
Analyse der Aufgaben und Tätigkeiten: Erstellung von Anforderungsprofilen, die darüber Aufschluss geben, welche Fertigkeiten und Kenntnisse
gegenwärtig und in den kommenden Jahren an den Arbeitsplätzen benötigt werden;
•
Analyse kritischer Zwischenfälle: Die Methode setzt immer dann ein,
wenn Probleme auftreten, und es wird danach gefragt:
o Was funktionierte nicht?
o Warum funktionierte es nicht?
o Wie kann dies für die Zukunft geändert werden?
•
Aus der Analyse lassen sich Qualifikationen ableiten, die solche Vorfälle
vermeiden helfen. 45
•
Mitarbeitergespräch: Im Zusammenhang mit dem Konzept der zielorientierten Führung ist das Förder- und Zielvereinbarungsgespräch das wichtigste Instrument zur Qualifikationsanalyse. Diese Bedarfsanalyse bietet
vor allem den Vorteil, dass sie systematisch und regelmäßig durchgeführt wird. Die Gesprächsbeteiligten erörtern gemeinsam die individuellen Entwicklungswünsche und Entwicklungsperspektiven. Ziel des Gesprächs ist es, die beruflichen Interessen und Veränderungswünsche zu
klären. Als Ergebnis sollten konkrete Förder- und Entwicklungsmaßnahmen entwickelt werden.
•
Mitarbeiterbefragung: Schriftliche Befragungen liefern umfassendes Datenmaterial und ermöglichen einen detaillierten Überblick;
45
Meier, Rolf: Bildungscontrolling. In: Verwaltung und Fortbildung 23 (1995) S. 210-231, S. 214.
53
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
•
Qualitätszirkel: eine partizipative Methode der Bedarfserhebung. Hier
können nicht nur die Wünsche und Probleme der Mitarbeiter/innen geltend gemacht werden, sondern auch problemnahe Lösungen hervorgebracht werden.
4.2.4 Ergebniscontrolling von Fortbildung (Transfer)
Ein wichtiger Bestandteil des Erfolgs einer Fortbildung ist der Transfer des Gelernten, welcher nur geleistet werden kann, wenn man sich über mögliche
Faktoren im klaren ist, die einen Transfer behindern können.
Einige der wichtigsten Transferhindernisse im Überblick: 46
•
„mangelnde Gelegenheiten“: Der ehemalige Teilnehmer kann beispielsweise nicht delegieren, wenn er keine Mitarbeiter/innen hat, oder er
kann die Power-Point-Präsentation nicht umsetzen, wenn ihm kein Computer mit entsprechender Software zur Verfügung steht;
•
„mangelnde Zeit“: Es bleibt nicht genügend Zeit, um das Neuerlernte
auszuprobieren;
•
„mangelnde Unterstützung“: Vorgesetzte und Kollegen stehen den mitgebrachten neuen Ideen skeptisch gegenüber und räumen dem Kollegen
keine Chance ein, die Ideen umzusetzen;
46
Meier, Rolf: Bildungscontrolling. In: Verwaltung und Fortbildung 23 (1995) (Anm. 29) S. 217.
54
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
•
„mangelnde Ausstattung“: Der ehemalige Teilnehmer kann beispielsweise keine benutzerfreundlichen Vordrucke gestalten, wenn er nicht auf
die notwendige technische Ausrüstung zugreifen kann.
Eine praxisnahe Fortbildung (Übertragung in reale Arbeitsbezüge), ist auch
abhängig von den eingesetzten Lehr- und Lernmethoden. Diese sollten vor allem einen aktiven Charakter haben (Rollenspiele, Planspiele, Gruppenarbeit
etc.). 47 Die Teilnehmer/innen sollten grundsätzlich Raum haben, ihre eigenen
Erfahrungen einzubringen, sodass sie zum Lerngegenstand Beziehungen herstellen können.
Wichtig in diesem Zusammenhang ist, dass sich die erzielten Lerneffekte auch
in der konkreten Arbeitsumgebung niederschlagen. Von wesentlicher Bedeutung ist hierbei die Festlegung des Lernortes (vorzugsweise im unmittelbaren
Arbeitsbereich) für den Personalentwicklungsprozess. Die Vorteile von Inhouse-Fortbildungen liegen auf der Hand; hier wären die Bedarfsorientierung, die
Beteiligungsorientierung und die Integration des Lernens in den Arbeitsprozess
zu nennen. Aber auch externe Maßnahmen bieten Vorteile, wenn die Teilnehmer/innen aus dem Arbeitsumfeld herausgelöst werden.
47
Die Personalentwicklungsliteratur enthält vielfältige Beschreibungen und Übersichten über Vor- und
Nachteile einzelner Lernmethoden wie z.B. Vortrag, Lehrgespräch, gelenkte Diskussion, Einzelarbeit,
Gruppenarbeit, Fallstudie, Rollenspiel, Workshop etc. Vgl. z.B. Hentze, Joachim: Personalwirtschaftslehre. Bd. 1. 5. Aufl. Bern 1991. S. 346 ff.
55
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
4.2.5 Handlungsempfehlungen
In konkretem Bezug zum demografischen Wandel empfehlen wir stets alle
Mitarbeiter/innen zum lebenslangen Lernen zu ermutigen und - soweit wie
möglich – sicherzustellen, dass alle Ihre Mitarbeiter/innen während des gesamten Arbeitslebens Zugang zu Fort- und Weiterbildungsmöglichkeiten haben. Damit die Beschäftigten gut ausgebildet und auf dem neuesten fachlichen
Stand qualifiziert sind, sollten folgende Grundsätze beachtet werden: 48
•
Bieten Sie Fort- und Weiterbildungsmaßnahmen an, die sich nicht ausschließlich auf einem bestimmten Arbeitsplatz oder auf eine bestimmte
Aufgabe beziehen, sondern insgesamt auch der Laufbahnentwicklung
und Karriereplanung dienen.
•
Prüfen Sie regelmäßig den Fort- und Weiterbildungsbedarf aller Ihrer
Beschäftigten. Stellen Sie sicher, dass das Alter nicht zum Ausschlusskriterium für eine Teilnahme wird.
•
Ermutigen Sie die Beschäftigten aller Altersgruppen, Qualifizierungsangebote auch zu nutzen.
•
Wenn Sie Fort- und Weiterbildungsmaßnahmen anbieten, berücksichtigen Sie dabei sowohl Ihre betrieblichen als auch die individuellen Interessen der Beschäftigten.
•
Auch sollten die individuell unterschiedlichen Lern- und Arbeitsstile
sowie
die
bisherigen
beruflichen
Vorerfahrungen
/innen angemessene Beachtung finden.
56
der
Teilnehmer
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
•
Tragen Sie mit dazu bei, dass in Ihrem Verwaltungsbereich Vorurteile
gegenüber der Lernmotivation und –fähigkeit von älteren Beschäftigten
sowohl bei den Arbeitnehmern selbst (in allen Altersgruppen) wie bei
den Vorgesetzten abgebaut und überwunden werden.
•
Prüfen Sie mit einem Fortbildungscontrolling die angebotenen Fortbildungen und deren Effekte im Zeitablauf!
•
Sorgen Sie für Transparenz Ihrer Entscheidungen, wenn Sie nicht allen
Fortbildungsbedarfen entsprechen können.
4.3 Führungskräfte- und Führungskräftenachwuchsentwicklung
4.3.1 Ausgangslage
Das Neue Steuerungsmodell bzw. die Verwaltungsreformen als strategisches
Ziel bedingen, dass in den Behörden des öffentlichen Dienstes eine neue Führungskultur entwickelt bzw. fortentwickelt wird. Die Veränderungen durch die
Verwaltungsreformen bewirken, dass sich die Anforderungen an die Führungskräfte verändern. Sie sind verpflichtet, effiziente und ökonomische Entschei-
48
Broschüre: Mit Erfahrung die Zukunft meistern! Altern und Ältere in der Arbeitswelt, Herausgeber:
Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin, 1. Auflage Dortmund 2004
57
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
dungen innerhalb von sich verändernden Strukturen und zunehmender Aufgabenverdichtung in und mit ihren Teams zu treffen.
Hierfür ist es elementar, dass in den Behörden Leitbilder zur Führung der Beschäftigten sowie Führungsgrundsätze vorhanden sind, an denen sich die Führungskräfte bzw. Führungsnachwuchskräfte orientieren können. Wesentlich ist
weiterhin, dass sich die Führungskräfte ihrer Funktion als Personalentwickler
ihrer Beschäftigten bewusst werden, die ihnen im Regelkreis des Führens (Ziele setzen, Plan erstellen, Entscheiden, Realisieren und Kontrollieren) zukommt.
Die Befragung von Mitarbeitern und Führungskräften durch das älteste Marktund Meinungsforschungsunternehmen der Welt „Gallup“ im Jahr 2004 ergab,
dass
•
Führungskräfte einen großen Einfluss auf die Motivation und Leistungsbereitschaft von Mitarbeitern in Reformprozessen haben,
denn es stellt sich in jeglicher Hinsicht kein Erfolg ein, wenn die
Beschäftigten nicht eingebunden sind.
•
es oftmals keine einheitliche Verwaltungskultur gibt, sondern so
viele Kulturen wie Vorgesetzte vorhanden sind.
Die Führungskräfteentwicklung und Führungskräftenachwuchsentwicklung sind
wesentliche Personalentwicklungsinstrumente neben der zielgerichteten Personalbedarfsplanung für Führungskräfte. Als weitere wichtige Instrumente
sind zu nennen:
58
•
Anforderungsprofile
•
Auswahlverfahren
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
•
Rotation
•
Mentoring
•
Coaching
•
bedarfsgerechte Fortbildung
•
Mitarbeitergespräche
•
kollegiale Beratung.
Die Förderung von Führungsnachwuchs ist in vielen Verwaltungen ein Baustein
der Personalentwicklung. Ziel ist, eine ausreichende Zahl an Führungskräften
heranzubilden, die den künftigen Anforderungen gerecht werden.
4.3.2 Spezielle Förderprogramme für Führungskräftenachwuchsentwicklung
In den Behörden des öffentlichen Dienstes gibt es z. T. spezielle, meist standardisierte Förderprogramme für Führungsnachwuchskräfte. Vielfach identifizieren die Verwaltungen sehr frühzeitig, wer künftig in Frage kommt und bilden einen Pool („Goldfischteich“). Aufgrund der Stärken dieser Variante wurden bisher die Nachteile des „Goldfischteichs“, insbesondere die GewinnerVerliererproblematik, in Kauf genommen.
Bedingt durch die sich zuspitzende Finanzkrise, dem daraus resultierenden
Stellenabbau sowie externen Einstellungsstopps, ist eine andere Situation eingetreten.
Die Erfahrungen mit „Goldfischteich“-Programmen zeigen jetzt,
59
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
dass das angestrebte Ziel nur zu Teilen erreicht werden kann und/oder unbeabsichtigte Nebenwirkungen auftreten.
Die KGST 49 empfiehlt, an Stelle eines „Goldfischteichs“ auf
•
eine individuelle Förderung der Potenziale möglichst vieler Beschäftigter,
•
eine eigenverantwortliche Mitwirkung jedes Einzelnen und
•
eine Professionalisierung der Personalauswahl
zu setzen.
Ziel ist, zunächst alle vorhandenen Potentiale zu nutzen und erst zu einem
späteren Zeitpunkt zu entscheiden, wer wann für welche Führungsposition geeignet ist. Dies geschieht durch ein professionelles Auswahlverfahren bei der
Besetzung einer konkreten Führungsposition. Idealerweise findet die Auswahl
der neuen Führungsnachwuchskräfte ein Jahr vor Ausscheiden der bisherigen
Führungskraft statt, um eine gezielte Einarbeitung in die Aufgaben und die
Führungsaufgabe zu ermöglichen. Das Risiko von Fehlbesetzungen kann durch
„Führung auf Zeit“ minimiert werden.
Personalentwicklung in diesem Sinne geschieht vor allem im Rahmen dezentraler Führungsverantwortung. Führungskräfte sind stärker in der Verantwortung, Potentiale frühzeitig zu erkennen und zu fördern. Das zentrale Instrument ist hier das Mitarbeitergespräch, mit dem die Führungskraft ihre Mitarbeiter individuell in ihren persönlichen Kompetenzentwicklungen unterstützt.
49
KGSt Fachverband für kommunales Management, KGSt-Bericht 08/2003
60
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
So wird der Karrierebegriff, dessen implizite Erwartungen an Status und Hierarchie immer weniger erfüllt werden können, durch ein Verständnis von Karriere im Sinne von Kompetenzentwicklung ersetzt.
Die bisher für den „Goldfischteich“ genutzten Ressourcen können perspektivisch noch zielgerichteter eingesetzt werden, da auf bereits bewährte Personalentwicklungsinstrumente zurückgegriffen werden kann. Zudem ist der Anspruch des eigenständigen Mitgestalters nicht nur symbolisch gemeint, sondern kann sich auch in einer finanziellen Beteiligung der Beschäftigten an Qualifizierungsmaßnahmen niederschlagen.
Eine weitere Möglichkeit der Führungskräftenachwuchsentwicklung ist das
Nachrückerkonzept. Mit dem Nachrückerkonzept sollen im Vorfeld für eine
konkret zu besetzende Führungsstelle mehrere Beschäftigte ausgewählt werden, die für diese Position in Frage kommen. Die Auswahl könnte erfolgen, indem
-
auf der Grundlage des beschriebenen Anforderungsprofils die für die
Nachbesetzung in Betracht kommenden Kandidaten durch den für Personalverwaltung zuständigen Organisationsbereich ermittelt werden und
-
die Führungskräfte der Behörde bzw. des Geschäftsbereiches parallel um
Personalvorschläge gebeten werden.
Ein Ausschreibungsverfahren findet nicht statt.
Für jede/n der Ausgewählten werden dann individuell die für die vorgenannte
Stelle erforderlichen Fortbildungsmaßnahmen ermittelt und durchgeführt. Die
Inhalte und Dauer der Fortbildungsmaßnahmen können dabei variieren.
Bei Ausscheiden des bisherigen Stelleninhabers findet das übliche Auswahlverfahren statt.
61
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
Auch die im Stellenbesetzungsverfahren unterlegenen Kandidaten haben zumindest eine Fortbildungsreihe genossen, die für spätere Bewerbungen auf
andere Führungspositionen von Vorteil sein dürfte. Es gibt somit keine Verlierer, weil alle von diesem Verfahren profitieren.
4.3.3 Handlungsempfehlungen
Im Rahmen der demografischen Entwicklungen in den Verwaltungen ist davon
auszugehen, dass auch Führungsstellen mit bereits vorhandenen Beschäftigten und im Rahmen erheblicher Einsparungen besetzt werden. Wir empfehlen
bei der Führungskräfte und Führungsnachwuchskräfteentwicklung folgende
Aspekte zu beachten:
•
Sorgen Sie für eine hohe Motivation und Identifikation als Führungskraft.
•
Befähigen Sie die vorhandenen Führungskräfte zu einem modernen Führungsverhalten und zu einer Aufgabenwahrnehmung mit hoher sozialer
Kompetenz durch bedarfsorientierte Fortbildung bzw. Mentoring, Coaching oder kollegiale Beratung trotz sich im Rahmen der Verwaltungsreform verändernder Rahmenbedingungen.
•
Verzichten Sie auf einen Führungskräftenachwuchspool und ein Nachrückerkonzept aus Gründen der Benachteilung. Entwickeln Sie die individuellen Kompetenzen möglichst vieler Beschäftigter.
•
Wählen Sie die Führungsnachwuchskräfte im Vorfeld (möglichst 1 Jahr
vor Ausscheiden der bisherigen Führungskraft) und im Rahmen eines
62
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
professionellen Auswahlverfahrens nach Beschreibung des Anforderungsprofils aus.
4.4 Einarbeitungsprogramme
4.4.1 Ausgangslage
Von erheblicher Bedeutung für die Qualität und das Betriebsklima ist zunehmend die erfolgreiche fachliche und soziale Integration von Mitarbeiterinnen
und Mitarbeitern, die aus anderen Fachbereichen umgesetzt werden oder aus
anderen Behörden neu in die Dienststelle kommen.
Während die Personalauswahl meist mit großem Aufwand durchgeführt wird,
wird in die Einarbeitung oftmals vergleichsweise wenig Zeit investiert. Während die Führungskräfte oftmals der Auffassung sind, dass sie ihre Einarbeitungspflicht ausreichend erfüllen, sieht es in der Praxis oftmals anders aus.
Etwa ein Drittel aller neuen Mitarbeiter mit neuen speziellen Aufgabenfeldern
geben noch in oder kurz nach der Probezeit aufgrund fehlender und unzureichender Einarbeitung und daraus resultierend durch Enttäuschung und Frustration auf.
Mit einer systematischen und gezielten Einarbeitung wird sowohl das Kennen
lernen des persönlichen Arbeitsumfeldes als auch das Vertraut machen mit
dem Aufgabengebiet und den dienstlichen Strukturen erleichtert. Da die erfolgreiche Einarbeitung im allseitigen Interesse liegt, ist ein Einarbeitungsplan
63
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
ca. drei Wochen vor Arbeitsbeginn oder Einstellung der neuen Beschäftigten
schriftlich zu erarbeiten und mit der für die Personalentwicklung zuständigen
Organisationseinheit abzustimmen.
4.4.2 Inhalt eines Einarbeitungsplans
Ein solcher Einarbeitungsplan beinhaltet
•
eine Übersicht der organisatorischen Vorarbeiten (Arbeits- bzw. Änderungsvertrag, Arbeitsplatz,
Zusammenstellung der wichtigsten
Arbeitsmaterialien etc.)
•
das Festlegen von Verantwortlichkeiten während der Einarbeitungszeit
•
eine Ablaufbeschreibung des ersten Arbeitstages (wann führt die
Führungskraft das Einführungsgespräch, wer übernimmt den Rundgang,...)
•
eine konkrete Darstellung der einzelnen Einarbeitungsschritte entsprechend einer sinnvollen Verteilung der Informationsmenge und
gebunden an verschiedene Zeitpunkte (zum Beispiel ein Drittel,
zwei Drittel, drei Drittel der Einarbeitungszeit) und an die für die
Einarbeitung Verantwortlichen
•
das Festlegen von unverzichtbaren Feedback-Gesprächen zwischen
der direkten Führungskraft und den neuen Beschäftigten gebunden
an verschiedene vorgenannte Zeitpunkte zum Austausch von Erwartungen, Wünschen, Anregungen etc.
64
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
4.4.3 Einarbeitung als Personalentwicklungsinstrument der Führungskräfte
Als Teil der individuellen Personalentwicklung ist die Einarbeitung umgesetzter
oder neu eingestellter Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Ausgangspunkt für
die weiteren Personalentwicklungsmaßnahmen in der Behörde oder der jeweiligen Organisationseinheit.
Die Verantwortung für die Einarbeitung ist Bestandteil der Führungsaufgaben
des Vorgesetzten und sollte nicht delegiert werden. Damit kann die Bedeutung
der Einarbeitung gegenüber der neuen Mitarbeiterin oder dem neuen Mitarbeiter und auch nach außen dokumentiert werden. Die Kolleginnen und Kollegen
sind aktiv in die Einarbeitung einzubeziehen (von der Erstellung des Einarbeitungsplans bis zum Abschluss der Einarbeitung).
Die Dauer der Einarbeitungszeit hängt von den fachlichen und persönlichen
Voraussetzungen der Mitarbeiterin oder des Mitarbeiters ab. Daher wird auf
die Nennung eines verbindlichen Zeitraumes, wann die Einarbeitungszeit
grundsätzlich beendet sein soll, bewusst verzichtet. Die Einarbeitungszeit
stimmt nicht in jedem Fall mit einer Probezeit überein und muss individuell
festgelegt werden. Gleiches gilt für spezielle Maßnahmen der Einarbeitung, wie
die Teilnahme an vorgeschriebenen Fortbildungsveranstaltungen. Während
des Einarbeitungszeitraumes ist eine Unterstützung durch die für Personalentwicklung zuständige Organisationseinheit regelmäßig erforderlich.
Die erste Zeit nach Beginn der Aufnahme einer neuen Tätigkeit ist für die weitere Motivation sehr bedeutsam und sollte mit Sorgfalt vorbereitet und strukturiert begleitet werden. In dieser Zeit fällt vielfach die Entscheidung, ob sich
die Mitarbeiterin oder der Mitarbeiter mit den Aufgaben identifizieren kann.
Wichtig ist es daher, den einzuarbeitenden Beschäftigten das Gefühl zu ver-
65
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
mitteln, dass sie am Arbeitsplatz willkommen sind und jederzeit Unterstützung
gewährt wird, wenn es erforderlich ist. Dazu sollten die vorgenannten Verantwortlichen festgelegt werden. Optimal ist, wenn zu Beginn der Einarbeitungszeit der, soweit es sich nicht um vollkommen neue Arbeitsaufgaben handelt,
bisher mit den Aufgaben betraute Stelleninhaber unterstützend wirkt.
Vor allem während der Einarbeitungszeit von Beschäftigten, die bisher nicht
im unmittelbaren Umfeld bzw. im Geschäftsbereich tätig waren, sollten alle
relevanten Mitteilungen über die Behörde und alle für die Tätigkeit bedeutsamen Informationen weitergegeben werden. Dazu zählen Auskünfte über die
Struktur der Behörde, deren Aufgaben und die Stellung innerhalb der Verwaltung. Genauso gehören dazu Hinweise auf die gesetzlichen, tariflichen und innerbehördlichen Regelungen.
4.4.4 Handlungsempfehlungen
Unter Berücksichtigung der Besetzung von Stellen mit bereits vorhandenen
Beschäftigten, unterstellt dass durch die Haushaltszwänge auch perspektivisch
keine Neueinstellungen möglich sind, ist die Einarbeitung in neue Arbeitsgebiete ein wichtiges Hilfsmittel beim Wissenstransfer. Im konkreten Bezug zum
demografischen Wandel empfehlen wir der Einarbeitung trotz des hohen Vorbereitungsaufwandes eine wichtige Rolle zukommen zu lassen. Damit die Einarbeitung der neuen Beschäftigten für alle Seiten positiv abläuft, sollte folgendes beachtet werden:
•
Überzeugen Sie die Führungskräfte, sich dieser Führungsaufgabe „Einarbeitung von neuen Beschäftigten“ mit dem notwendigen Aufwand anzu-
66
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
nehmen und die Kollegen der neuen Beschäftigten frühzeitig und durchgehend einzubeziehen.
•
Entwickeln Sie an Ihr Haus angepasste Prüfschemen (für die Vorbereitungsphase, den 1. Arbeitstag bis zum Ende der Einarbeitungszeit) und
falls notwendig Vordrucke, die im jeweiligen konkreten Einarbeitungsfall
wertvolle Hilfestellung leisten können.
Bewirken Sie, dass für jeden neuen Beschäftigten ein konkreter Einarbeitungsplan (einschließlich der unverzichtbaren Feedbackgespräche) ca. drei
Wochen vor Arbeitsbeginn erarbeitet wird. Der Einarbeitungsplan ermöglicht
es sowohl den neuen Beschäftigten als auch der verantwortlichen Führungskraft jederzeit, den Einarbeitungsstand festzustellen und ggf. geeignete Maßnahmen (z. B. Fortbildung etc.) einzuleiten.
4.5 Leistungsanreize
4.5.1 Ausgangslage und Zielsetzung
Anreize für erbrachte Leistungen kann man ebenfalls sehr gut instrumentalisieren. Wenn die Beschäftigten Leistungsanreize als Chance begreifen 50 kön-
50
Christian Dohmen: Perspektive der öffentlichen Verwaltung: Leistungsanreize als Chance begreifen,
Hausarbeit WS 2001 an der Fachhochschule für öffentliche Verwaltung (FHÖV)
67
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
nen, dann lassen sich mit einem Anreizsystem in der öffentlichen Verwaltung
mehrere Ziele verfolgen, die in der wissenschaftlichen Literatur durchgehend
in drei Oberzielen genannt werden :
•
höhere Wirtschaftlichkeit
•
höhere Mitarbeiterzufriedenheit
•
höhere Effektivität
Zusammenfassend kann man bisherige Versuche zur Etablierung von Leistungsanreizsystemen in öffentlichen Verwaltungen auf den schlichten Nenner
bringen, dass alle über Leistungsanreize reden, aber nur wenige Verwaltungen
diese bisher konsequent umgesetzt haben und niemand
diese Umsetzung
bisher umfassend wissenschaftlich evaluiert hat. Es gibt daher wenig verlässliche Daten darüber, ob Anreize im Öffentlichen Dienst auch tatsächlich zu
mehr Leistungen führen.
4.5.2 Motivation als wesentlicher Faktor
Grundsätzlich bilden Motivationsmängel einen der Hauptauslöser für Verwaltungsreformen. Hoher Krankenstand wird ebenso darauf zurückgeführt wie die
Vernachlässigung von Kundenbedürfnissen, allgemeine Ineffektivität sowie Ineffizienz insgesamt. Die Ursachen dafür sind weniger dem Personal selbst, als
vielmehr der Art und Weise anzulasten, in welcher es eingesetzt wird. Unentdeckte
Motivations- und damit Produktivitätspotentiale zu erschließen, ist
deshalb eines der Kernanliegen der Personalentwicklung.
68
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
Viele Bereiche setzen dabei zunehmend auf übergreifende Konzepte der Personalentwicklung und hier schwerpunktmäßig auf ein System von Leistungsanreizen - seien diese materieller Natur oder immaterieller Art.
In diesem Zusammenhang möchten wir auch auf die Theorie des High Performance Cycle (Leistungszyklus) von Locke und Latham 51 verweisen. Sie beschreibt, dass die Produktivität von Organisationen im hohen Maße von den
Leistungen der Beschäftigten abhängt, insbesondere von deren Arbeitsmotivation. Zielstellungen stellen das Endprodukt des Motivations- und Leistungsprozesses dar und wirken sich gleichzeitig auch ganz erheblich auf dessen Verlauf
aus. Ein ständiges Feedback zwischen den einzelnen am Arbeitsprozess beteiligten Personen gewährleistet den Erfolg der Arbeit. Eine wichtige Voraussetzung für leistungsorientiertes Handeln ist demnach, dass Ziele immer realistisch formuliert werden müssen; sonst werden bei den Beschäftigten Abwehrmechanismen in Gang gesetzt, die kontraproduktiv sind. Als Gegenleistung für
die erbrachte Arbeitsleistung steht die Belohnung. Bei der Belohnung unterscheidet die Wissenschaft zwischen folgenden Belohnungsarten:
•
Extrinsische Belohnungsarten (z.B. Verdienst, Beförderung, Anerkennung)
•
Intrinsische Belohnungsarten (Stolz auf den Erfolg, innere Zufriedenheit,
eine erhöhte Leistungsbereitschaft)
•
Direkte Belohnungsarten (zeitnah, d.h. unmittelbar nach dem Zeitpunkt
des erbrachten Erfolgs)
51
Locke, E. A., & Latham, G. P. (2002). Building a Practically Useful Theory of Goal Setting and Task
Motivation: A 35-year Odyssey
69
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
•
Indirekte Belohnungsarten (z.B. Altersversorgung oder z.B. ideell durch
einen erhöhten Erfahrungsgewinn)
Extrinsische Belohnungsarten wirken von außen, die intrinsischen äußern sich
hingegen gefühlsmäßig von innen her. Die direkte Belohnung belohnt unmittelbar nach dem Zeitpunkt des erbrachten Erfolgs und indirekt werden Beschäftigte z.B. materiell durch besondere Sozialleistungen belohnt. Beim Blick
auf die Theorie des High Performance Cycle zeigt sich nun, inwieweit die Leistung mit der Motivation und der Zufriedenheit des Beschäftigten miteinander
in Wechselwirkung steht.
Zufriedenheit ist zunächst die Folge der Leistung, gleichzeitig aber auch die
Grundlage für die weitere Motivation des Arbeitenden, die wiederum eine Voraussetzung für eine weitere Leistungserbringung ist.
4.5.3 Leistungsbegriff im Öffentlichen Dienst und der Privatwirtschaft
Vom Verständnis her ist der Leistungsbegriff im Öffentlichen Dienst ein anderer als der in der Privatwirtschaft. Grundsätzlich gilt im Öffentlichen Dienst das
Leistungsprinzip, aus dem sich z.B. bei Stellenbesetzungen die sogenannte
Bestenauslese ergibt. Hierbei wird stets nach besten Fähigkeiten und Fertigkeiten ausgewählt und die fachliche Leistung ist dabei ein zentrales Bewertungskriterium. Konkretisierungen der Begrifflichkeiten können im Beamtenrecht nachgeschlagen werden.
70
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
Durch eine effizientere Leistungsorganisation im Öffentlichen Dienst lassen
sich jährlich vermutlich einige Euro einsparen. Die Autoren des Buches „Was
man von den bestgeführten US-Unternehmen lernen kann - Auf der Suche
nach Spitzenleistungen" 52 treffen die Aussage, dass wer hohe Produktivität
erreichen möchte, seine Mitarbeiter als sein wichtigstes Kapital behandeln
muss.
Die individuellen Leistungen der Beschäftigten sind entscheidend für Beförderungen und Entlohnung. Jede Arbeitsleistung sollte adäquat belohnt werden.
Für die Verwirklichung des Leistungsprinzips in der Privatwirtschaft (Prinzip
Gewinnmaximierung), als auch im Öffentlichen Dienst (Prinzip der permanenten Qualitätserbringung und optimalen Aufgabenerfüllung) ist es notwendig,
dass Leistungen auch gemessen und bewertet werden können. Hierfür benötigt man effektive Verfahren zur Leistungsbeurteilung.
Die Leistungsbeurteilung sollte folgenden Zielsetzungen gerecht werden:
•
Beschäftigte sollen motiviert werden, ihre maximale Leistung zu erbringen
•
die Leistungsbeurteilung soll als Maßstab für die Entlohnung dienen
•
Beschäftigte mit guten und sehr guten Leistungen sollen erkannt und
gefördert werden.
Man unterscheidet zwei Formen der Leistungsbeurteilung:
52
Was man von den bestgeführten US-Unternehmen lernen kann – Auf der Suche nach Spitzenleistun-
gen, Thomas J. Peters / Robert H. Waterman, Mod. Industrie, Los Angeles (Juli 2004)
71
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
1. die absolute Leistungsbeurteilung, bei der die individuelle Leistung der
Beschäftigten isoliert betrachtet und mit einer vorher festgelegten SollLeistung verglichen wird und
2. die relative Leistungsbeurteilung, bei der die Leistung eines Beschäftigten mit der anderer Beschäftigter, die ähnliche oder gleiche Aufgaben
haben, verglichen wird.
4.5.4 Anreizsysteme (materiell / immateriell)
Anreize lassen sich einerseits danach unterscheiden, ob sie eher materiell oder
immateriell sind und andererseits, ob die Beschäftigten lediglich punktuell in
den Genuss dieser Leistungen kommen oder ob sie diese dauerhaft beziehen.
immateriell
Punktuell
materiell
z.B. Formen der Belobigung, z.B. Leistungsprämien
Ehrung
z.B. Anreicherung des Aufga- z.B. dauerhafte Leistungszu-
Dauerhaft bengebiets und der Kompeten- lagen
zen
Für den Öffentlichen Dienst gelten Anforderungen, welche Leistungsanreize
monetärer Natur an die Privatwirtschaft stellen, teilweise nur sehr eingeschränkt. Materielle Leistungsanreize motivieren den Beschäftigten z.B. zur
72
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
Produktivitätssteigerung, wenn der Vergleich des Verdienstes mit anderen (auf
kollegialer Ebene in der Behörde oder als auch mit anderen Behörden) günstig
ausfällt, die Verdiensterhöhung als Folge der eigenen Leistung empfunden
wird und die Erhöhung einen nennenswerten Betrag ausmacht.
Erfahrungen haben gezeigt, dass die Mehrzahl der Menschen sich durch die
Bezahlung allein nicht motivieren läßt. Ein großer Anteil von Menschen die finanziell ausgesorgt haben gehen einer beruflichen Tätigkeit nach, obwohl sie
dies nicht müßten. Dies ist ein Indikator dafür, dass die Aufgabe als solche
einen höheren Stellenwert als der Verdienst einnimmt. Selbstverständlich
wirkt sich der Verdienst ungünstig auf die individuelle Leistung und Zufriedenheit aus, wenn eindeutig zu wenig gezahlt wird. Werden Beschäftigte dagegen
vergleichsweise hoch bezahlt, steigt die Produktivität nach einer Erhöhung der
Bezahlung für einen gewissen Zeitraum, bis ein Gewöhnungseffekt einsetzt.
Die Kollegen hingegen werden unter Umständen mit Neid reagieren und sich
durch enttäuschte Erwartungen negativ beeinflussen lassen. Auch die Gewerkschaften stehen der Leistungsorientierung grundsätzlich kritisch gegenüber.
Die Gewerkschaften vereinbarten dennoch mit den Arbeitgebern in der Lohnund Gehaltsrunde 1994 für den Öffentlichen Dienst, Tarifverhandlungen über
leistungsbezogene Einkommensbestandteile zu führen.
Negativfazit (Böhm 1997, 2000): 53
•
(materielle) Leistungsanreize führen zu einem schlechteren Betriebsklima
53
Böhm, Monika 1997: Leistungsanreize im öffentlichen Dienst im internationalen Vergleich, in: ZBR
4/97, S. 101-107 und 2000: Demotivierende Wirkung – Monetäre Leistungsanreize im internationalen
Vergleich, in: Forschung und Lehre 3/00
73
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
•
(materielle) Leistungsanreize induzieren eine Schwächung der Teamfähigkeit
•
Leistungsanreize
bewirken
eine
Zunahme
von
Neid
und
un-
produktivem Konkurrenzverhalten
•
und Leistungsanreize führen bei einem Teil der Beschäftigten, die
nicht in den Genuss von Vergünstigungen kommen, zur Demotivierung und zu einem Leistungsabfall.
Doch nicht nur mit Geld kann motiviert werden, sondern auch mit immateriellen Leistungsanreizen. Dies machen z.B. zahlreiche Befragungen von Beschäftigten deutlich, die in den vergangenen Jahren von Klages/Gensicke 54 für die
Verwaltungshochschule Speyer bei größeren Verwaltungen durchgeführt wurden. Sie kommen zu der Erkenntnis, dass beispielsweise 84% von 1200 Befragten den Wunsch nach mehr Forderung bei der Arbeit äußerten. Eine weitere Befragung in diesem Zusammenhang brachte das Ergebnis, dass es vor allem intrinsische Faktoren sind, die motivierend auf die Befragten wirken. So
war es 91% aller Befragten wichtig, dass sie Spaß an der Arbeit hätten und
sinnvolle Arbeit verrichten könnten. 90% nannten Selbstständigkeit bei der
Aufgabenerledigung und Interesse an der Aufgabe, 89% Abwechslung und
88% war es wichtig, eigene Ideen einbringen zu können. Beschäftigte die nur
an materiellen Anreizen interessiert waren, zeigten außerdem eine weit höhere Kündigungsbereitschaft als immateriell motivierte.
54
Klages, H./Gensicke, T.: Mentalitätsentwicklungen im Osten Deutschlands seit den 70er Jahren. Vor-
stellung und Erläuterung von Ergebnissen einiger empirischer Untersuchungen in der DDR und in den
neuen Bundesländern von 1977-1991. Speyer: Fachhochschule für Öffentliche Verwaltung (=Speyrer
Forschungsberichte Nr.109), 1992
74
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
Die folgende Abbildung verdeutlicht die vorhandenen Potenziale bei den Beschäftigten. Klages/Gensicke haben 1995 eine Mitarbeiterbefragung zum
Thema „gewünschte persönliche Arbeitsbelastung“ durchgeführt:
55
Abbildung 13
Klages/Gensicke schließen auf Grund der mehrmaligen Wiederholung der Ergebnisse daraus, dass ein erhebliches Leistungspotential in der Öffentlichen
Verwaltung vorhanden ist, das es durch die Eröffnung entsprechender Tätigkeitschancen nur freizusetzen gilt. Um dies umsetzen zu können, müßten
Wünsche und Vorstellungen der Beschäftigten allerdings konkret ermittelt
werden, um dann entsprechende Tätigkeiten zu ermöglichen.
Immaterielle Maßnahmen zur Zielerreichung können z.B. sein, die Einführung
von (Lebens-) Arbeitszeitkonten (im Tarifbereich für Berlin bereits umgesetzt)
55
Quelle: Mitarbeiterbefragung von Klages/Gensicke Fachhochschule Speyer 1995 - 1996
75
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
sowie die Einführung variabler Arbeitszeitregelungen. Dies erlaubt einen flexibleren Einsatz von Beschäftigten, führt zu mehr Eigenverantwortung und auf
diese Weise eine zu einer leichteren Personalbedarfsanpassung etwa bei saisonalen Schwankungen der Aufgabenfülle. Solche Maßnahmen kämen außerdem privaten Mitarbeiterbedürfnissen entgegen. Ebenso stellt die Nutzung befristeter Arbeitsverträge eine Möglichkeit dar, einerseits die Leistungsmotivation zu erhöhen und andererseits Kosten der Arbeit zu minimieren. Natürlich ist
diese Maßnahme sozialpolitisch bedenklich, so sollte die Bedeutung von Arbeitssicherheit (im Sinn der Garantie eines festen Arbeitsplatzes) nicht unterschätzt werden.
Weitere Einflussmöglichkeiten bieten die Verbesserung des Betriebsklimas, der
Arbeitszufriedenheit und des Führungsstils, wobei es hier einen direkten Zusammenhang gibt. Die Stimmung am Arbeitsplatz kann nicht gut sein, wenn
die Führung schlecht ist und der verwendete Führungsstil wirkt sich auf die
Motivation der Mitarbeiter/innen aus, was sich wiederum in Leistung und Zufriedenheitsentwicklung niederschlägt. Das Betriebsklima als gruppenspezifischer Prozess, setzt eine Atmosphäre des Vertrauens unter den Beschäftigten
voraus. Verständnis seitens der Vorgesetzten für die Belange des Einzelnen,
eine positive Identifizierung mit dem Unternehmen sowie eine erfolgreiche Arbeit tragen ihr übriges zur Arbeitszufriedenheit der Beschäftigten bei.
76
Abbildung 14
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
Vorstehende Folie belegt, dass die Bindung an den Arbeitsplatz um so größer
ist, je besser der Führungsstil ist. 56
Auch an den Arbeitsplatz sind bestimmte Anforderungen zu stellen, die die Zufriedenheit der Beschäftigten erhöhen. Hier müssen einige Grundbedürfnisse
erfüllt sein, wie z.B. gute Beleuchtung, Vermeidung von Lärm-, Staub- und
Geruchsbelästigung, angenehme Raumtemperatur, gute und ergonomische
Arbeitsgeräte und eine entsprechende Pausengestaltung. Gemeinschaftliche
betriebliche Leistungen wie soziale Sicherheiten (z.B. Zusatzversicherung, Vermögenswirksame Leistungen etc.), Einrichtungen für die Kommunikation (z.B.
Kantine, Cafeteria, Betriebssportgruppen, Diensthandys, Inter- und Intranetforen etc.) oder sogenannte Social Events (z.B. Betriebsausflüge, Sommerfeste, Geburtstagsfeiern etc.) erhöhen ebenfalls das Zugehörigkeitsgefühl innerhalb der Organisation und somit die Leistungsbereitschaft der Beschäftigten.
Nicht zu unterschätzen ist die Wirkung von Mitbestimmung und Beteiligung
der Beschäftigten am Arbeitsprozess sowie an der Arbeitsqualität (Implementierung von Qualitätsmanagement). Gibt man den Beschäftigten die Gelegenheit, an ihrer Arbeit mitzuwirken und Entscheidungen zu treffen, so erhöht
sich ihre Identifikation mit der Arbeit und infolgedessen kommt es zu einer
Steigerung von Motivation und Leistungsbereitschaft. Diese Mitwirkung ist für
bestimmte Angelegenheiten gesetzlich verankert (z.B. PersVG), sollte sich aber nicht nur auf diese beschränken. Vorschläge, Meinungen und Einwände
bezüglich der zu erledigenden Aufgaben sind unter Umständen für das Unternehmen von großem Wert, da die Beschäftigten für ihre Arbeitsgebiete Infor-
56
Quelle: Vortrag von Herrn Wood im Rahmen des Mitarbeiterkongresses des Ministeriums für Ländliche
Entwicklung, Umwelt und Verbraucherschutz in Brandenburg am 16.08.2004
77
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
mationen aus „erster Hand“ zur besseren Abwicklung besitzen können (siehe
auch Qualitätszirkel).
Ein konkretes Beispiel für Mitarbeiterbeteiligung ist das betriebliche Vorschlagswesen (BVW) oder im Öffentlichen Dienst Berlin auch Berliner Ideenmanagement (BIM) genannt, welches aus der japanischen Unternehmensphilosophie, dem sog. „Kaizen“ 57 übernommen wurde. Darunter werden Vorschläge von Mitarbeitern verstanden, die zur Verbesserung der Arbeitsabläufe
und -methoden oder der Qualität der Leistung, zur Erhöhung der Arbeitssicherheit, des Unfallschutzes sowie der Kostenreduzierung beitragen. Dabei
wird die Belegschaft eines Betriebes sozusagen als großer ,,Think Tank"
(Denkschmiede) aufgefasst. Als Anreiz steht hier den Vorschlägen ein Belohnungssystem gegenüber.
Beschäftigte brauchen Freiräume, sie müssen eigenständig gestalten können
und brauchen Verantwortung. Die meisten Beschäftigten betrachten ihre Arbeit als eine Selbstverwirklichung. Die quantitative Erweiterung der Arbeitstätigkeit (Job Enlargement), Tätigkeitswechsel nach gewissen Zeitintervallen mit
gesteigertem Herausforderungscharakter (Job Rotation) sowie eine vertikale
Verbreiterung des Arbeitsbereichs um Entscheidungs- / Gestaltungsbefugnisse
(Job Enrichement), verhindern bei den Beschäftigten Monotonieerscheinungen
und steigern deren Qualitätsbewusstsein. Für das Unternehmen bedeutet dies
eine Bereicherung an Flexibilität. Auch die Gruppenarbeit erhöht durch eine
stärkere Integration in Entscheidungsprozesse das dynamische „Wir-Gefühl“
innerhalb einer Organisation und kann so nachweislich die Arbeitsqualität verbessern.
57
Kaizen (jap. 改善 kai = ändern; zen = das Gute; wörtl. Verbesserung) ist ein japanisches
Management-Konzept. Im engeren Sinne ist eine ständige Verbesserung gemeint, in die Führungskräfte
wie Mitarbeiter einbezogen werden.
78
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
4.5.5 Gesetzliche Grundlagen für die Umsetzung von Anreizsystemen
Zur Stärkung des Leistungsprinzips, zur Erhöhung der Mobilität und zur flexibleren Gestaltung der Bezahlung der Beschäftigten ist am 01. Juli 1997 das
Dienstrechtsreformgesetz in Kraft getreten. Hiermit wurden in diesem Rahmen
einige Gestaltungsmöglichkeiten geschaffen, die es bei der Umsetzung in den
einzelnen Behörden, unter Mitwirkung der Personalvertretungen, zu nutzen
gilt.
Folgende Gestaltungsmöglichkeiten wurden damit verbindlich geschaffen 58 :
•
Den Ländern wurde die Option eingeräumt, im einzelnen eingegrenzte
Führungsfunktionen nicht nur auf Probe, sondern auch auf Zeit zu
vergeben.
•
Unter dem Stichwort "Optimierung des Personaleinsatzes" wurde der
rechtliche Rahmen für Versetzung und Abordnung ohne Zustimmung
des Betroffenen erweitert, unter bestimmten Voraussetzungen auch zu
einem anderen Dienstherrn und in eine "unterwertige" Tätigkeit. Gleichzeitig wurde damit die bisher - kraft Gesetzes - eintretende aufschiebende Wirkung von Rechtsbehelfen gegen diese Maßnahmen aufgehoben; diese muss nunmehr gesondert beantragt werden.
•
Zugelassen wurde erstmals auch die "Zuweisung" von Beamten ohne
deren Zustimmung zu privatisierten Unternehmen der öffentlichen Hand.
•
Bei der Gestaltung der Teilzeitbeschäftigung hat der Bund auf Druck
der Länder freie Hand gegeben. Zugelassen wurde damit nicht nur die
58
Deutscher Beamtenbund und Tarifunion, http://www.dbb.de
79
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
voraussetzungslose Gewährung von Teilzeit auf den bloßen Antrag des
Beamten hin ohne zeitliche Begrenzung - diesen Weg hat der Bund, soweit keine dienstlichen Gründe entgegenstehen, für den Bereich der
Bundesbeamten beschritten. Nach dem Verständnis - mindestens eines
Teils der Länder - wurde damit auch die Option für die landesrechtliche
Einführung von Zwangsteilzeit-Regelungen eröffnet.
•
Rahmenrechtlich wurde die Antragsaltersgrenze vom 62. auf das 63.
Lebensjahr angehoben. Ebenfalls rahmenrechtlich ist die Möglichkeit eröffnet worden, für Berufsgruppen mit besonderen, früheren Altersgrenzen den Eintritt in den Ruhestand um drei, statt bisher zwei Jahre hinauszuschieben.
•
Die Grundgehaltstabelle wurde mit dem Anspruch, Leistungsaspekte in
der Besoldung zu verstärken, neu geschnitten und auf einen Zwei-,
Drei-, Vier-Jahresrhythmus umgestellt; ein Aufsteigen in den Stufen soll
nicht mehr allein durch Zeitablauf, sondern leistungsabhängig erfolgen.
•
Zusätzlich wurden Leistungsprämien und Leistungszulagen eingeführt, mit denen überdurchschnittlich herausragende Leistungen besonders honoriert werden sollen. Das Aufsteigen in den Leistungsstufen wie
auch Leistungsprämien und Leistungszulagen wurden bereits im Dienstrechtsreformgesetz vom Empfängerkreis auf 10 % beschränkt.
•
Der bisher bestehende Ortszuschlag wurde in einen sogenannten Familienzuschlag umgewandelt; gleichzeitig wurde der bisherige Betrag der
Stufe 1 des Ortszuschlages in das Grundgehalt eingearbeitet. Als eine
erste Konsequenz aus der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts
zur amtsangemessenen Alimentation kinderreicher Beamtenfamilie
wurde der kinderbezogene Anteil im Familienzuschlag ab dem dritten
Kind angehoben.
80
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
•
Parallel zur Heraufsetzung der allgemeinen Antragsaltersgrenze wurde
der Versorgungsabschlag vom 1.1.2002 auf den 1.1.1998 vorgezogen.
•
Die Versorgung bei vorzeitigem Ausscheiden aus dem Dienst wurde
stark eingeschränkt. Außer in Fällen des Dienstunfalls wird bei Frühpensionierungen wegen Dienstunfähigkeit die Versorgung künftig nicht mehr
fiktiv aus dem Endgrundgehalt, sondern nur noch aus der erreichten
Dienstaltersstufe errechnet. Gleichzeitig wird die Zurechnungszeit von
bisher zwei Drittel auf ein Drittel halbiert; der auf die Vollendung des 60.
Lebensjahres bezogene Zurechnungszeitraum bleibt aber unverändert.
•
Der Anpassungszuschlag, mit dem strukturelle Verbesserungen des
aktiven Bereichs umgesetzt werden, entfällt künftig.
Weitere Gestaltungsmöglichkeiten zur Flexibilisierung bei der Vergabe von
Leistungsstufen, Leistungsprämien und Leistungszulagen, schaffte das Besoldungsstrukturgesetz vom 21. Juni 2002 (BGBl. I S. 2138) 59 . Diese neuen
Möglichkeiten hat die Bundesregierung mit Wirkung vom 1. Juli 2002 für Bundesbeamtinnen und -beamte, Soldatinnen und Soldaten mit der Änderung der
Leistungsstufenverordnung sowie der Leistungsprämien- und –zulagenverordnung insbesondere umgesetzt durch
•
die Anhebung der Quoten zur Vergabe von Leistungsstufen bzw. Leistungsprämien und -zulagen von bisher 10 auf 15%,
•
die Anrechnung der Leistung eines Teams lediglich als eine einzige Vergabe auf die Quote,
59
Bundesministerium des Innern (BMI), http://www.bmi.bund.de
81
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
•
die Abschaffung der einschränkenden sog. Halbzeitregelung bei der Leistungsstufe und
•
die Möglichkeit des Transfers bei Verzicht auf die Vergabe von Leistungsstufen zugunsten zusätzlicher Leistungsprämien oder -zulagen.
Neben zahlreichen anderen Maßnahmen der Personalentwicklung wie z. B. der
Beförderung stehen den Führungskräften des öffentlichen Dienstes mit den
o.a. Gestaltungsmöglichkeiten verbesserte leistungsorientierte Bezahlungselemente zur Verfügung, die jedoch eine intensive Personalführung erfordern.
Kriterien zur qualitativen oder quantitativen Leistungsbeurteilung wurden nicht
vorgegeben. Eine am individuellen Anforderungsprofil der Mitarbeiter/innen
orientierte Leistungsbezahlung ist nur möglich, wenn die für dieses Führungsinstrument erforderlichen Freiräume gewahrt bleiben. Für eine breite Akzeptanz und die volle Entfaltung der Wirksamkeit dieses erweiterten Systems der
Leistungsbesoldung empfiehlt der Bundesrechnungshof unter anderem die Integration in ein umfassendes Personalmanagements.
Dies setzt insbesondere voraus, dass
•
die Führungskräfte über die rechtlichen Grundlagen zur Honorierung von
Leistungen sowie die Verknüpfung mit anderen Personalführungsinstrumenten umfassend und einheitlich informiert sind,
•
die Anwendung und die Anreizwirkung der leistungsbezogenen Besoldungselemente beobachtet wird und
•
die Personalführung vor allem durch Mitarbeitergespräche der Führungskräfte intensiviert wird.
Als wichtige Vorschriften in diesem Zusammenhang sind noch zu nennen:
82
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
•
das Landesbeamtengesetz (LBG)
•
das Gesetz über die Laufbahnen der Beamten (Laufbahngesetz – LfbG)
vom 17. Juli 1984, in der Fassung vom 16. Februar 2003
•
die Verordnung über das leistungsabhängige Aufsteigen in den Grundgehaltsstufen (Leistungsstufenverordnung – LStVO) vom 23. April 2001
•
Leistungsprämien- und –zulagenverordnung – LPZVO vom 17. Juli 2001
(GVBl. S. 290)
Für Angestellte sollen die bestehenden Prämien- und Zulagenregelungen entsprechend angewandt werden.
4.5.6 Ein Praxisbeispiel für materielle Leistungsanreize: „Der Calwer
Weg“ 60
Beim Landratsamt Calw wurde bereits ab 1. Juli 1998 für alle Beschäftigungsgruppen die Leistungsprämie eingeführt. Inzwischen liegen umfangreiche Erfahrungswerte vor. Interessant sind die folgenden Hintergründe bzw. Überlegungen, die für die Einführung ausschlaggebend waren:
•
Die Leistungsprämie bietet die Möglichkeit, Leistung und Gegenleistung
stärker als bisher in ein angemessenes Verhältnis zu bringen.
•
Seither konnten herausragende Leistungen oftmals nur durch einen
„warmen Händedruck“ honoriert werden; nunmehr kann durch eine Leis-
60
Roland Bernhard und Karl-Heinz Fischer, Landkreisnachrichten 39. Jahrgang 2001, Leistungsanreize in
der öffentlichen Verwaltung am Beispiel des Landkreises Calw
83
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
tungsprämie in begrenztem Umfang auch eine finanzielle Anerkennung
ausgesprochen werden.
•
Die Verwaltung ist auf eine hohe Motivation und Leistungsbereitschaft
ihrer Mitarbeiter/innen angewiesen; mit der Prämie wird ein wichtiger
monetärer Leistungsanreiz geschaffen
•
Mit dem Anreiz „Leistungsprämie“ kann Qualität und Quantität der Aufgabenerfüllung schrittweise weiter verbessert werden; mittelfristig höhere Kosteneinsparungen als Prämienzahlungen
•
Leistungsprämien sind in der freien Wirtschaft gang und gäbe; in vielen
privaten Unternehmen wurden mit diesem Instrument gerade in schwierigen Zeiten gute Erfahrungen gemacht.
Im Sinne eines kontinuierlichen Verbesserungsprozesses wird das Verfahren
schrittweise optimiert. Zur Erleichterung einer Vergabeentscheidung wurde ein
einheitlicher Antragsvordruck entwickelt, in dem die herausragende besondere
Einzelleistung zu beschreiben ist. Dabei sind verschiedene Leistungsmerkmale
z. B. „Qualität der Leistung“, „Quantität der Leistung“ und „der Nutzen“ (materiell und/oder immateriell) der Leistung näher zu erläutern. Bei Gruppenanträgen ist auch ein etwaiger unterschiedlicher Leistungsanteil der Gruppenmitglieder zu beziffern.
Ziel ist es, die Bewertung so gerecht wie möglich vorzunehmen. Dies geschieht durch eine Einschätzung der Leistungsmerkmale, die durch Teilmerkmale verfeinert sind, wie zum Beispiel
Š beim Qualitätsmerkmal: nach der Güte der Leistung, der Fehlerquote,
der Bürgerfreundlichkeit, dem zeitlichen und persönlichen Maß der Vertretung sowie dem Zielerreichungsgrad von Zielvereinbarungen;
84
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
Š beim Quantitätsmerkmal: nach Arbeitsumfang, zeitlichem Einsatz,
dem Zielerreichungsgrad von Zielvereinbarungen;
Š beim Merkmal Nutzen nach finanziellen und/oder personellen Einsparpotenzialen, Rationalisierungseffekten, Bürgerfreundlichkeit, Imageverbesserung.
Die Leistungsmerkmale werden innerhalb eines Punkterahmens bewertet, wobei die Punkte des Leistungsmerkmals „Nutzen“ doppelt gewichtet sind. Ab
einer vorab festgelegten Gesamtpunktezahl wird die Gewährung einer Leistungsprämie vorgeschlagen. Der Vorschlag für die Höhe der Leistungsprämie
wird dabei nach der erreichten Punktezahl mit einem vom Hundertsatz der
Bemessungsgrundlage für die Leistungsprämie ermittelt. Um eine hohe Motivation zu erzielen, sollte die Prämie möglichst zeitnah nach der Leistung gewährt werden. Die Praxis hat jedoch gezeigt, dass allzu viele Bewertungsrunden pro Jahr problematisch sind. Da es eine 10 % - Grenze gibt, die jahresbezogen und strikt einzuhalten ist, besteht die Gefahr, dass die Grenze gegen
Jahresende frühzeitig erreicht wird. Vor diesem Hintergrund wird über Leistungsprämien zweimal im Jahr entschieden.
Die 10 % - Grenze wird im Landratsamt Calw hausweit betrachtet und nicht
entsprechend der Mitarbeiterzahl auf die Bereiche und Abteilungen verteilt.
Dies führt tatsächlich dazu, dass der eine oder andere Bereich unter- bzw. überrepräsentiert ist. Zurzeit sind Überlegungen im Gange, eine Aufteilung der
Quote auf die Bereiche vorzunehmen und eine dezentrale Vergabe der Prämien durch die Bereichsleitungen zuzulassen. Dafür spricht die Erfahrung,
dass einzelne Bereiche gegenüber der rein rechnerischen Quote deutlich mehr
Anträge stellen. In der Folge waren in der Vergangenheit eine beachtliche Anzahl von Anträgen „abzulehnen“, was bei den Betroffenen teilweise auf Unver-
85
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
ständnis gestoßen ist. Gegen eine Dezentralisierung spricht, dass unterschiedliche Bewertungen im Landratsamt nicht auszuschließen sind.
Insgesamt betrachtet hat sich die Einführung der Leistungsprämie beim Landratsamt Calw gut bewährt. Sie bietet einen wichtigen Anreiz für mehr Motivation und Leistung. Aufwand und Nutzen stehen in einem gesunden Verhältnis.
Es ist daher beabsichtigt, die Prämie als dauerhaften Bestandteil in die Personalentwicklung zu integrieren. Ob der Landkreis künftig auch von den Instrumenten der Leistungszulage und der Aufstiegshemmung bzw. -beschleunigung
Gebrauch machen wird, ist derzeit noch offen.
4.6 Gesundheitsmanagement
4.6.1 Ausgangslage
Die Arbeitsbedingungen haben sich in den letzten Jahren durch die von Kürzung betroffenen öffentlichen Haushalte stark verändert. Neue Arbeitsformen
und der ständige Rationalisierungszwang führen zu höheren psychomentalen
und psychosozialen Belastungen. Dabei wird von den Mitarbeitern mehr Leistung, soziale Kompetenz und emotionale Stabilität gefordert.
Die Faktoren Gesundheit und Krankheit sind wichtige Faktoren in der Wirtschaft und auch in der öffentlichen Verwaltung. Beide Faktoren entwickeln sich
dynamisch, bedingen sich gegenseitig und sind beeinflussbar.
86
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
4.6.2 Wesen des Gesundheitsmanagements
Das Gesundheitsmanagement hat die Aufgabe beide Faktoren zu beobachten,
zu analysieren und auf beide Faktoren einzuwirken. Wichtige Aspekte hierbei
sind die Ermittlung und Prognose der Krankheitskosten, Prävention, Gesundheitsförderung sowie angepasste Organisations- und Personalentwicklung. Das
Gesundheitsmanagement geht daher weit über den bisherigen Arbeitsschutz
und Arbeitsmedizin in der öffentlichen Verwaltung hinaus.
Das Gesundheitsmanagement ist das gezielte und bewusste Einarbeiten gesundheitsfördernder, krankheitsvorbeugender und Heilung unterstützender
Strategien sowohl in die Arbeitsstrukturen und -prozesse als auch in die Führungsstrategien und in den Führungsstil.
Die Ergebnisse der Befragung zur Gesundheit im Zusammenhang mit dem Arbeitsplatz des Wissenschaftlichen Institutes der AOK, Rehbein 2001 sind in
den folgenden Folien dargestellt:
Abbildung 15
87
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
Demnach sehen eine Vielzahl der Befragten einen direkten Zusammenhang
zwischen empfundenen Beschwerden und Ursachen am Arbeitsplatz.
Abbildung 16
Die Folie stellt dar, dass die fünf häufigsten Beschwerden (Rückenschmerzen,
Verspannung/Verkrampfung, Müdigkeit/Abgeschlagenheit, Gelenkschmerzen,
Nervosität/Unruhe) mit steigendem Alter ebenfalls zunehmen.
In allen Bereichen des Arbeitsmarktes sinkt der Krankenstand. Nur im öffentlichen Dienst ist er hoch wie eh und je. Das bedeutet nicht, dass die Beschäftigten in der Wirtschaft gesünder geworden sind, vielmehr dürfte die Sorge
um den Verlust des Arbeitsplatzes viele Beschäftigte bewegen, trotz Krankheit
und Unwohlsein auf eine Krankschreibung und somit auf ein Fernbleiben vom
Arbeitsplatz zu verzichten.
88
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
Die Befragung von Mitarbeitern und Führungskräften durch das älteste Marktund Meinungsforschungsunternehmen der Welt „Gallup“ im Jahr 2004 ergab
u.a.
ƒ
dass 69 % der Beschäftigten in Deutschland nur noch eine geringe
emotionale Bindung und 18 % keine emotionale Bindung zu ihrer Arbeit empfinden. Sie haben die innere Kündigung bereits vollzogen und
dokumentieren bereits dies oftmals nach außen. 61
ƒ
dass Beschäftigte mit geringer bzw. ohne emotionale Bindung an ihren
Arbeitsplatz im Vergleich mit Beschäftigten mit hoher emotionaler Bindung bis zu vier Fehltage/Jahr mehr aufgrund von Krankheit oder Unwohlsein aufweisen,
ƒ
dass Beschäftigte mit geringer bzw. ohne emotionale Bindung sich nur
zu 27 bzw. 11 % an ihrem Arbeitsplatz optimal eingesetzt fühlen.
Bis vor kurzem hat man versucht, die demografischen Auswirkungen vor allem
durch die Verjüngung der Belegschaft abzufangen. Eine Verjüngung ist durch
die geringen Einstellungsmöglichkeiten in der öffentlichen Verwaltung kaum
noch möglich. Zudem schwinden qualifizierte Nachwuchskräfte aufgrund der
demografischen Entwicklung. Um den Personalbedarf auch zukünftig decken
zu können, wird ein höheres Durchschnittsalter der Belegschaft zu akzeptieren
sein. (Siehe betriebliche Auswirkungen alternder Belegschaften). Wenn es in
der öffentlichen Verwaltung gelingt, die Arbeitsbedingungen zu optimieren, die
Gesundheit der Mitarbeiter zu erhalten und zu fördern und die Mitarbeiterzu-
61
Eine ungewöhnlich offene und humorvolle Dokumentation innerer Kündigung ist Corinne Maiers Best-
seller „Die Entdeckung der Faulheit“ (Originaltitel: „Bonjour Paresse“), in dem sie unterforderten Arbeitnehmern destruktive Verweigerungsstrategien empfiehlt.
89
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
friedenheit zu steigern, können fehlende Nachbesetzungen kompensiert, die
Arbeitsqualität gesteigert und Fehlzeiten reduziert werden.
4.6.3 Gesundheit in Abhängigkeit von den Führungskräften
Wenn Maßnahmen zur Gesundheitsförderung greifen sollen, dann müssen die
Führungskräfte in die Pflicht genommen werden, um zur Entwicklung bzw.
Fortentwicklung einer positiven Verwaltungskultur beizutragen. Führungskräfte sollten nicht nur Hauptzielgruppe von Maßnahmen sein – sie sollten auch
„Manager“ von derartigen Maßnahmen sein. Schließlich sind sie verantwortlich
für die Gestaltung von Arbeitsabläufen sowie Arbeitsbedingungen und haben
maßgeblichen Einfluss auf die Zufriedenheit, Motivation und Gesundheit ihrer
Mitarbeiter.
Nicht ein formales Gesundheitsmanagementsystem oder viele, kostspielige
Projekte zur Gesundheitsförderung und Prävention machen das Wesen eines
wirksamen Gesundheitsmanagement aus, sondern die durchgehend positive
Einstellung zu den Menschen. Indikatoren für ein gelebtes und erfolgreiches
Gesundheitsmanagement sind eine gute Erlebnisqualität der Arbeit, die Vitalität und der Erfolg, sowohl die der einzelnen Behörden als auch die der Menschen, die in ihnen arbeiten. Das Gesundheitsmanagement befähigt die Führungskräfte, gesunde Führungsarbeit zu leisten und erfordert eine hohe Sozialkompetenz und gute Kommunikationsfähigkeiten.
90
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
4.6.4 Gesundheit in Abhängigkeit von den Beschäftigten selbst
Neben der Optimierung der Arbeitsbedingungen sind die Beschäftigten zu einer aktiven und nachhaltig gesunden Lebensführung anzuregen und zu befähigen. Die Mitarbeiter müssen zudem bereit sein, etwas für ihre Gesundheit zu
tun (gesunde Ernährung, Bewegung usw.).
Gesunde und sich wohlfühlende Mitarbeiter sind engagierter, leistungsbereiter
und –fähiger und sind damit wichtige Ressourcen der öffentlichen Verwaltung
unter den gegebenen Rahmenbedingungen. Für die öffentliche Verwaltung
sind perspektivisch loyale Mitarbeiter, die regelmäßig ein gesundes Wohlbefinden ausstrahlen und vermitteln, erforderlich.
4.6.5 Inhalte des Gesundheitsmanagements
Wesentliche Inhalte eines Gesundheitsmanagements sind u. a.
•
die Erhebung von Abwesenheitszeiten aufgrund von Krankheit
bzw. Unwohlsein und daraus resultierend Betreuung von erkrankten oder verunfallten Beschäftigten.
•
eine Mitarbeiterbefragung zur Standortbestimmung in der jeweiligen Behörde und Veröffentlichung der Ergebnisse und Maßnahmen
in einem Gesundheitsbericht,
•
die Durchführung von Gesundheitsworkshops zur tiefergehenden
Analyse und zur Bewältigung erkannter Probleme
91
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
•
Analysen
der
Arbeitsplatzbedingungen/-verhältnisse
(entspre-
chend der Arbeitsschutzgesetze, Verordnungen und Normen) und
Entwicklung von Verbesserungsvorschlägen, die an die individuellen Bedürfnisse der Beschäftigten angepasst sind.,
•
die Etablierung von Gesundheitszirkeln bestehend aus Mitarbeitern
und arbeitsmedizinischen Experten zur Verbesserung der Arbeitsbedingungen und sachbezogenen Kommunikation,
•
die Veröffentlichung von Informationen zu Gesundheitsfragen (Ergonomie, Stress, Bildschirmarbeit etc.),
•
die Suchtprävention,
•
Betriebssport bzw. ein Angebot von Kursen (z. B. Rückenschule)
zum Beispiel durch Vermittlung von Fitnesscenter zu vergünstigen
Konditionen,
•
betrieblicher Arbeitsschutz zur Verhütung von Arbeitsunfällen,
•
eine optimierte Kantinenverpflegung (z. B. Vorhandensein einer
Salatbar) und optimale Flüssigkeitszufuhr
•
ein ausgewogener Belastungs-Mix am Arbeitsplatz, so dass sowohl
die körperlichen als auch psychischen Leistungsvoraussetzungen
durch Training erhalten und ausgebaut werden. Dass heißt, die
Arbeit sollte die Möglichkeit bieten
-
zum vielfältigen Wechsel der Körperhaltungen und der Körperbewegungen (z. B. regelmäßiger Wechsel zwischen gehenden,
stehenden und sitzenden Tätigkeiten) und
92
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
-
zum Wechsel zwischen unterschiedlichen psychischen bzw.
kognitiven Anforderungen (z. B. zwischen kreativen, problemlösenden Aufgaben und Routinetätigkeiten) 62 .
4.6.6 Handlungsempfehlungen
Im Rahmen der demografischen Entwicklungen in den Verwaltungen ist davon
auszugehen, dass die Beschäftigten älter werden und somit länger ihren
Dienst leisten. Wir empfehlen folgende Aspekte beim Gesundheitsmanagement zu beachten:
-
Nehmen Sie die Führungskräfte in die Pflicht und entwickeln Sie Maßnahmen mit dem Ziel, die soziale Kompetenz der Vorgesetzten zu erhöhen,
damit die Zusammenhänge zwischen behördlichen Rahmenbedingungen
und Gesundheitszustand erkannt und berücksichtigt werden.
Wichtig ist, dass die Führungskräfte die bestehenden Angebote als Vorbild
ebenfalls nutzen. Sie sollten Gesundheit zum Thema in persönlichen Gesprächen mit den Beschäftigten machen. So können sie diese motivieren
und von den Erfolgen profitieren.
-
Etablieren Sie ein Vorschlagswesen, in dem Mitarbeiter Verbesserungsvorschläge ggf. im Rahmen eines Prämiensystems einreichen können. Wenn
auch anonyme Vorschläge unterbreitet werden können, helfen Kummerkästen weiter.
62
Buck, H. 2002b
93
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
-
Beziehen Sie die Beschäftigten aller Altersgruppen aktiv durch gezielte
Maßnahmen (Information, Kursangebote etc.) ein.
-
Beziehen Sie bei der Entwicklung von Leitbildern (zur Behörden- und Führungskultur) das Thema „Gesundheit“ mit ein.
4.7 Altersgemischte Arbeitsgruppen
Als besonderes Instrument der Personalentwicklung werden altersgemischte
Arbeitsgruppen selten erwähnt. Von der Grundidee her sind sie einfach und
beinahe selbsterklärend. Sie können sogar ohne besondere betriebsorganisatorische Absicht zufällig entstehen und positive Effekte bewirken, ohne dass es
explizit bemerkt wird. Dennoch lohnt eine nähere Betrachtung, da sich der Erfolg durch planmäßiges Vorgehen erheblich steigern lässt.
Altersgemischte Arbeitsgruppen bedeuten zunächst lediglich, dass jüngere und
ältere Mitarbeiter gemeinsam in Teams oder Arbeitsgruppen zusammengefasst
sind. Dies gilt für Einheiten der Linienorganisation ebenso wie für zeitlich befristete Projektgruppen oder Stabsstellen. In bereits stark überalterten Einrichtungen ist die altersmäßige Spannbreite naturgemäß weniger groß, dennoch kann sich die Mischung positiv auswirken.
Mit der gemischten Zusammensetzung werden zwei Hauptziele verfolgt:
1. Die Mitarbeiter gleichen während der laufenden Aufgabenerledigung ihre
altersbedingten Defizite gegenseitig aus. Beispielsweise können ältere
Arbeitnehmer die fehlende Erfahrung ihrer jüngeren Kollegen ausgleichen, während diese umgekehrt die Arbeitsgruppe durch höhere Ge-
94
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
schwindigkeit
und
'neueres'
Wissen
voranbringen.
Reduktive
Ar-
beitsplatzgestaltung 63 kann bereits bei der Aufgabenverteilung innerhalb
der Gruppe realisiert werden.
2. Das
für
viele
Betriebe
und
Verwaltungen
unentbehrliche
Erfah-
rungswissen der Älteren kann durch enge Zusammenarbeit teilweise auf
die jüngeren Mitarbeiter übertragen werden. Die bevorstehenden Wissensverluste durch vermehrtes Ausscheiden Älterer können so abgemildert werden.
Damit ist die altersgemischte Gruppenarbeit eine der wenigen Methoden, die
gleichermaßen auf Leistungsausgleich und Wissenstransfer hinwirken können.
Ein durch die Zusammenarbeit mit der AOK gut dokumentiertes Konzept, das
u.a. intensiv mit altersgemischten Arbeitsgruppen arbeitet, wird bei der Firma
Rowenta angewandt. 64 Obwohl es sich auf die Fertigung konzentriert, ist die
Philosophie auch auf Verwaltungsarbeitsplätze anwendbar:
Auch Rowenta verfolgt einen reduktiven Ansatz bei der Gestaltung der
Arbeitsplätze, hat aber bewusst darauf verzichtet, Schonarbeitsgruppen
für „leistungsgewandelte“, vorübergehend eingeschränkte und schwerbehinderte Mitarbeiter einzurichten. Stattdessen wird dieser Personenkreis in gemischte Arbeitsgruppen integriert, in denen Stärken und
Schwächen gegenseitig kompensiert werden können. Ein zusätzlicher
63
Reduktion alterskritischer Anforderungen durch differenzierte Arbeitsplatzgestaltung, u.a. beschrieben
in Hörder, Rother: Ältere Mitarbeiter im Betrieb - Ein Leitfaden für Unternehmer, herausgegeben von der
Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände, 2003
64
Neff, Kaiser: Alternsgerechte Arbeitsplatzgestaltung und Gesundheitsförderung bei der Rowenta Wer-
ke GmbH, Vortrag bei der Konferenz ‚Die demografische Zeitbombe tickt’ des Instituts Arbeitswirtschaft
und Organisation (IAO) der Fraunhofer Gesellschaft am 26.11.2004 in Berlin
95
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
Anreiz ist eine Gruppenprämie, die die Montagegruppen ab einer bestimmten vorgegebenen Stückzahl erhalten.
Die Integration in den Montageabteilungen gilt als ungleich schwerer als
an Büroarbeitsplätzen, da sich körperliche Defizite dort schneller auf die
Arbeitsleistung auswirken. Dennoch hat Rowenta das Gruppenmodell erfolgreich etabliert, nicht zuletzt deshalb, weil die Führungskräfte zu einem „Ehrenkodex Integration“ verpflichtet wurden. Da besonders unmittelbare Vorgesetzte einen starken Einfluss auf Motivation und Leistung
ihrer Mitarbeiter ausüben, hat das Unternehmen deutliche Erwartungen
an den Führungskreis formuliert, die u.a. eine aktive Integration körperlich eingeschränkter Personen umfassen.
Damit die erhofften positiven Wirkungen der altersgemischten Arbeitsgruppen
auch tatsächlich eintreten, sollten einige Voraussetzungen erfüllt sein. Zum
einen ist ein Klima allgemeiner gegenseitiger Wertschätzung unter den Mitarbeitern, aber auch zwischen Mitarbeitern und Vorgesetzten von großem Vorteil. Dies ist im Wesentlichen ständige Aufgabe der Führungskräfte. Nur wenn
sich die Mitarbeiter mit der Gruppe und ihren Aufgaben identifizieren können,
werden sie sich für die gemeinsamen Ziele aktiv einsetzen.
Weiterhin sollte der Arbeitsprozess selbst von Kommunikation und Interaktion
geprägt sein. Insbesondere der Wissenstransfer wird nur dann eintreten, wenn
die Gruppenmitglieder regelmäßig und intensiv miteinander interagieren können. Die bloße organisatorische Zusammenfassung voneinander unabhängiger
Einzelarbeitsplätze verspricht daher noch keine Erfolge durch Teameffekte.
Daraus folgt leider auch, dass manche Aufgabenbereiche schon inhaltlich für
altersgemischte Gruppenarbeit weniger gut geeignet sind (z.B. Lehrkräfte,
Einzelberatungsplätze, Leitungsfunktionen).
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Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
Zur Unterstützung der Gruppenkommunikation können auch die folgenden Methoden flankierend eingesetzt werden:
o Kollegiale Beratung ist ein systematisches Beratungsgespräch, in
dem sich die Teilnehmer nach einer vorgegebenen Gesprächsstruktur
wechselseitig zu beruflichen Fragen und Schlüsselthemen beraten
und gemeinsam Lösungen entwickeln. 65
o Beim Teamcoaching wird das Team von einem professionellen Berater begleitet, der als Motivator und Trainer agiert und der Gruppe
Entwicklungs- und Problemlösungsprozesse eröffnet. Dabei können
auch Elemente aus Supervision und Gruppentherapie eingesetzt werden. 66
Ein Hauptproblem gerade für die Verwaltung dürfte aber die Motivation zur
Weitergabe des eigenen Wissens sein. Zu den negativen Begleiterscheinungen
der derzeitigen öffentlichen Unternehmenskultur gehört es, dass einzelne Mitarbeiter ihr wertvolles Expertenwissen über viele Jahre hinweg selbst zusammengetragen haben und es nun - nicht ganz zu Unrecht - als ihr wichtigstes
Gut im Kampf um den eigenen Arbeitsplatz oder um höherwertige Positionen
ansehen. Wenn der Arbeitgeber seine Mitarbeiter unter starken Konkurrenzdruck setzt, werden sie auch in gemischten Teams vorwiegend egoistisch handeln und kein demografiegerechtes Verhalten entwickeln. Deshalb dürfen den
Mitarbeitern, die ihr Wissen an ein Team weitergeben, keine Nachteile etwa
65
beschrieben u.a. von Kim-Oliver Tietze: Kollegiale Beratung, Rowohlt 2003, auch im Internet:
www.kollegiale-beratung.de
66
Der Coaching-Begriff wird unterschiedlich definiert und von manchen Autoren auch als Einzel-
Supervision bezeichnet, die Direktiven des Coaches/Beraters einschließt. Meist wird Coaching aber gerade dadurch von anderen Methoden (wie Consulting, Supervision, Mediation) abgegrenzt, dass der Coach
selbst keine inhaltlichen Weisungen erteilt.
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Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
dadurch entstehen, dass sie zu einem späteren Zeitpunkt durch andere Teammitglieder ersetzt werden. Diesen berechtigten oder unberechtigten Ängsten
entgegenzutreten, ist Aufgabe der Personalentwicklung insbesondere auf der
Führungs- und Behördenleitungsebene.
Eine wesentliche Voraussetzung für den erfolgreichen Transfer ist, dass jüngere und ältere Beschäftigte gemeinsam daran interessiert sind. Der Transfer
von Wissen ist von intakten Sozialbeziehungen abhängig. Mitarbeiter geben ihr
Wissen weiter, wenn dadurch Kollegen in die Lage versetzt werden, sie bei ihrer eigenen Arbeit entlasten zu können und wenn das Unternehmen sie davon
überzeugt, dass die Weitergabe ihres Wissens für das Funktionieren betrieblicher Abläufe von besonderer Bedeutung ist. Die Identifikation mit dem Unternehmen oder Arbeitsbereich fördert die Bereitschaft zur Wissensweitergabe.
Solch ein Wissenstransfer ist keine Einbahnstraße. Der Transfer kann in zwei
Richtungen erfolgen, vom Älteren zum Jüngeren und umgekehrt. Die Ergänzung der Erfahrung der Älteren durch das Wissen der Jüngeren unterstützt eine gleichwertige Zusammenarbeit der Generationen. 67
67
Buck, Kistler, Mendius, Demografischer Wandel in der Arbeitswelt
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Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
4.8 Mentoring
4.8.1 Begriff und Bedeutung
Unter einem Mentor versteht der allgemeine Sprachgebrauch einen älteren
und erfahrenen Ratgeber, der eine jüngere, noch unerfahrene Person unterstützt und anleitet. Der Name entstammt der griechischen Mythologie: Mentor
war ein Freund des Odysseus und der Erzieher von dessen Sohn Telemachos. 68
Auch beim modernen Mentoring, einer Personalentwicklungsmethode zur individuellen persönlichen und beruflichen Förderung, steht die Beziehung zwischen dem älteren Unterweiser (Mentor) und dem jüngeren Unterwiesenen
(Mentee) im Vordergrund. Dieser gewollte Altersunterschied macht das Mentoring zu einem Instrument erster Wahl für den demografiegerechten Wissenstransfer.
Mentoring grenzt sich von anderen Methoden durch das besondere Verhältnis
zwischen Mentor und Mentee ab. Anders als ein Coach soll ein Mentor keine
Neutralität bewahren und anders als ein Trainer keinen formellen Entwicklungsprozess begleiten. Seine Ratschläge sind im Gegenteil sehr konkret, subjektiv und situationsbezogen und sie folgen keinem vorgegebenen Lernprogramm. Mentor und Mentee sollen auch nicht in einem Vorgesetzten-
68
Homer, Ilias
99
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
Mitarbeiter-Verhältnis zueinander stehen, da dies einen freien Meinungsaustausch einschränken würde.
Bei einem formellen Mentoring-Programm entsteht der Kontakt zwischen Mentor und Mentee durch Vermittlung, wobei dem Passungsprozess (Matching)
der Mentoring-Paare (Tandems) die größte Bedeutung zukommt. Die Teilnahme am Mentoring beruht immer auf Freiwilligkeit und erfordert viel persönliches Engagement, deshalb ist ein gutes Verhältnis zwischen Mentor und Mentee unabdingbar. Je nach Zielrichtung des Programms kann ein Auswahlverfahren und/oder eine Potenzialanalyse für die Mentees vorgeschaltet werden.
Die Maßnahme ist zeitlich begrenzt, wird professionell begleitet und anschließend gemeinsam mit den Teilnehmern ausgewertet und evaluiert. Zur Zeit
werden Mentoring-Programme besonders gern mit dem Ziel der Frauenförderung eingesetzt.
Ein aktuelles Beispiel für behördeninternes institutionalisiertes Mentoring ist
das "KompetenzPLUS"-Programm der Senatsverwaltung für Gesundheit und
Soziales in Berlin, bei dem Mentoring zusammen mit weiteren flankierenden
Personalentwicklungsmaßnahmen vor allem mit dem Ziel der internen Führungskräftenachwuchsförderung eingesetzt wurde. Für einen Zeitraum von
einem Jahr wurden 15 Mentoring-Tandems gebildet. Das Resümee der Teilnehmer war ganz überwiegend positiv. Programmbeschreibung und Auswertung sind auf der Intranetseite der Senatsverwaltung bzw. auf der Informationsdrehscheibe Personalentwicklung der Verwaltungsakademie Berlin verfügbar.
100
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
4.8.2 Nachteile und Risiken von Mentoring
Neben den geschilderten Vorzügen hat die Methode auch Einschränkungen
und Nachteile, die bei der Durchführung berücksichtigt werden müssen:
•
In der Regel handelt es sich um eine Instrument zur Förderung von Führungskräftenachwuchs. Es wird um so effektiver sein, je stärker Entscheidungsfindung, informelles Wissen und Vernetzung für die zukünftige Arbeit des Mentee im Vordergrund stehen. Die trifft eher für Arbeitsgebiete des höheren Dienstes zu.
•
Die exklusive 1:1-Beziehung zwischen Mentor und Mentee schließt eine
flächenhafte Anwendung praktisch aus. Die Auswahl der Mentees muss
daher sehr sorgfältig getroffen werden. Der Eindruck, mit der Zulassung
zu einem Mentoring-Programm würde bereits über Karrieren entschieden, sollte vermieden werden, um die restliche Belegschaft nicht zu demotivieren.
•
Überhaupt erfordert institutionalisiertes Mentoring eine präzise Planung,
von der Auswahl der Beteiligten über das "Matching" der Tandems bis zu
Begleitprogrammen und Evaluierung. Je nach Umfang kann der Begleitungsaufwand recht hoch sein.
•
Weite Teile des Mentoring entziehen sich einer Kontrolle und in gewissem Maße auch der Evaluierung, da sie sich auf einer sehr persönlichen
Ebene unter vier Augen abspielen. Vertrauen in die Beteiligten als auch
Vertrauen zwischen den Beteiligten ist eine wichtige Voraussetzung für
erfolgreiches Mentoring.
101
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
•
Vertieftes Fachwissen und breite Erfahrungen kann Mentoring nicht
vermitteln. Aus- und Fortbildung können nicht ersetzt, sondern nur ergänzt werden.
4.8.3 Handlungsempfehlungen
Sofern jedoch die Voraussetzungen stimmen und die Erwartungen realistisch
sind, kann Mentoring ein sehr sinnvolles Mittel dafür sein, dem demografischen Wandel auf der Führungskräfteebene zu begegnen.
•
Bereiten Sie Mentoringprogramme sorgfältig vor und legen Sie besonderen Wert auf die Passung der Mentoring-Tandems (Matching) und die
Transparenz des Auswahlverfahrens.
•
Kombinieren Sie Mentoring mit flankierenden Methoden wie Führungskräftefortbildung und praktischen Projektarbeiten. Workshops zur Methodik bereiten Mentoren und Mentees auf das Programm vor, Moderierte oder unmoderierte Treffen der beiden Gruppen (jeweils getrennt) fördern Informations- und Erfahrungsaustausch.
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Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
4.9 Rotation
4.9.1 Begriff und Bedeutung
Unter Rotation als Personalentwicklungsmaßnahme versteht man den gleichwertigen Wechsel des Aufgabengebietes in ein anderes Tätigkeitsfeld auf der
Basis einer zum Zwecke der Personalentwicklung erfolgten Planung.
Das Verwaltungsreformgrundsätzegesetz (VGG) verweist in diesem Zusammenhang auf einen Zeitraum von fünf bis zehn Jahren, während dieser Zeitspanne o.g. Wechsel stattfinden sollten.
Zum Zwecke der Motivationsförderung ist die Rotation ein geeignetes Instrument, da durch die Möglichkeit, mit ihr in verschiedene Aufgabengebiete
wechseln zu können, die Chance gegeben ist, die arbeitsbezogene Motivation
und Leistungsbereitschaft zu steigern und dadurch das Leistungsniveau zu
verbessern. Der jahrelange Verbleib im selben Arbeitsbereich wird von den
Beschäftigten vielfach als monoton und unterfordernd empfunden. In Zeiten
großer Sättigung menschlicher Grundbedürfnisse geht von materiellen Anreizen eine immer geringere motivierende Kraft aus. Neben einer Befriedigung
der psychologischen Bedürfnisse (z.B. Anerkennung der Leistung) stellen in
der Arbeitswelt vor allem Kompetenzenerweiterung, Selbstentfaltungsbedürfnisse und die Arbeit selbst Motivatoren dar.
Eine ganzheitliche Sichtweise lernt der Beschäftigte während der Rotationsphasen zu entwickeln und "der Blick über den Tellerrand hinaus" fördert den
Überblick über die Gesamtzusammenhänge innerhalb einer Verwaltung sowie
103
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
darüber hinaus. Die Entscheidungskompetenz des Einzelnen wird durch die
Befähigung, in größeren Zusammenhängen zu denken, somit gefördert.
Durch die Möglichkeit des beruflichen Lernens auf verschiedenen Arbeitsplätzen (training on the job) können die Beschäftigten ihr Wissen und ihre Erfahrungen erweitern und werden durch den Erwerb von Mehrfachqualifikationen
in die Lage versetzt, immer neue und auch komplexere Aufgaben zu bewältigen.
Der Strukturwandel in der Berliner Verwaltung erfordert eine flexible Anpassung der Beschäftigten an sich stetig verändernde Rahmenbedingungen. Rotation und die damit verbundene Förderung von Veränderungsbereitschaft und
Flexibilität kann dazu beitragen die Beschäftigten in die Lage zu versetzen,
geänderten Anforderungen gewachsen zu sein.
Einer der Haupteinwände gegen Rotation, der kurzfristige Wissensverlust in
den abgebenden Bereichen, sorgte in der Vergangenheit oftmals dafür, dass
das Instrument der Rotation eher punktuell und bei Einzelmaßnahmen wahrgenommen wurde. Eine ganzheitliche, auf breitere Strukturen stattfindende
Umsetzung fand bis dato noch nicht statt. Zudem kann es in der Anfangsphase des Rotationszeitraums zwangsläufig zu Effizienzverlusten kommen, da die
Rotationskraft sich zunächst in die neue Materie einarbeiten muss.
4.9.2 Handlungsempfehlungen
Gerade im Hinblick auf die demografischen Entwicklungen in der Berliner Verwaltung sollte das Instrument der Rotation als Chance genutzt werden, mit
ihrer Implementierung den breit gestreuten Wissenstransfer innerhalb der Be-
104
Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
hörde weiter zu fördern. Für das erfolgreiche Einsetzen anderer, demografiesensibler Personalentwicklungsinstrumente wie Führungskräftenachwuchsentwicklung, altersgemischte Arbeitsgruppen, Mentoring, bedarfsorientierte Fortbildung und Einarbeitungsprogramme kann die Rotation sowohl als Voraussetzung, aber auch als symbiotisch notwendiges Instrument genutzt werden.
Es empfiehlt sich, den Weg für eine strategische Rotationsplanung in kleinen
Schritten vorzubereiten, um auf der Grundlage der gewonnenen Erkenntnisse
sowohl die einzelnen Beschäftigten, als auch die Organisationseinheiten vom
Wert der Rotation als gezieltem Instrument zur individuellen beruflichen Entwicklung und dem daraus resultierenden Nutzen für die Verwaltung zu überzeugen. Regelmäßige Gespräche vor und während der Rotationsphase fördern
das Vertrauen und dienen zugleich der Standortbestimmung.
Zur konsequenten Förderung von Rotation als eine erstrebenswerte Möglichkeit im Rahmen einer gezielten individuellen Personalentwicklung empfiehlt es
sich, Personalentwicklungsziele und die Schaffung von Rahmenbedingungen
durch strategische Leitungsbeschlüsse festzulegen.
Prüfen Sie, ob Sie eine Personalbörse in Ihrer Behörden für Rotationswillige
einrichten können. Dort freiwillig eingetragene Beschäftigte werden dann im
Rahmen einer wertgleichen Umsetzung berücksichtigt und haben im Auswahlverfahren Vorrang vor Höhergruppierung bzw. Beförderungen.
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Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
5 Zusammenfassung
Der demografische Wandel bewirkt in den kommenden Jahrzehnten ein immer
. stärkeres strukturelles Altern der Bevölkerung. Er wird verursacht durch zurückgehende Geburtenraten und eine weiter wachsende Lebenserwartung.
Die Belegschaften der Verwaltungsbetriebe folgen dem Gesamttrend der Bevölkerung, der sich allerdings durch ausbleibende Neueinstellungen drastisch verstärkt.
Diese Entwicklung selbst ist mittelfristig nicht mehr aufzuhalten, ihren negativen
Auswirkungen kann aber effektiv begegnet werden.
Die wichtigsten Auswirkungen des demografischen Wandels auf die Leistungsfähigkeit der Belegschaften sind auf den Feldern Gesundheit (körperliche Veränderungen durch den Alterungsprozess) und Kompetenzen (veränderte Kenntnisse
und Fähigkeiten) zu suchen. Höhere Lohnkosten, die durch die derzeit senioritätsbetonten Vergütungssysteme bedingt sind, spielen eine eher untergeordnete
Rolle. Motivation kann beim Ausgleich auftretender Defizite von entscheidender
Bedeutung sein.
Die Personalentwicklung hält leistungsfähige Instrumente für ein demografiegerechtes Personalmanagement bereit, von denen hier die wichtigsten ausführlich beschrieben werden. Bedarfsorientierte Fortbildung und Einarbeitungsprogramme steuern einen gezielten und effektiven Wissenserwerb, während Führungskräftenachwuchsentwicklung, Mentoring und Rotation auch Erfahrungen, informelle Kompetenzen und Führungswissen erweitern und transferieren können. Ein Gesundheitsmanagement beugt u.a. krankheitsbedingten Leistungsausfällen vor. Altersgemischte Arbeitsgruppen gleichen nicht nur Leistungsunterschiede aus, sondern fördern auch gleichzeitig den Wissenstransfer zwischen den
Generationen. Leistungsanreize steigern die Motivation und Arbeitsbereitschaft
und schaffen so wichtige Vorbedingungen für die Bewältigung der bevorstehenden
Herausforderungen.
Alle Instrumente müssen sorgfältig auf die jeweilige betriebliche Situation angepasst
werden, um ihre volle Wirkung zu entfalten. Rechtzeitiges und vorausschauendes
Handeln kann den Verwaltungsbetrieb vor größeren Beeinträchtigungen durch den
demografischen Wandel schützen.
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Projektarbeit Demografischer Wandel in der Verwaltung - Was tun?
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