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Agrarpolitik im Wandel: Was heisst dies für die Umwelt? Ein - NCCR

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D-UWIS
Staats- oder Gesellschaftswissenschaftliche Semesterarbeit
Agrarpolitik im Wandel: Was
heisst dies für die Umwelt?
Ein Vergleich Österreich - Schweiz
von
David R. Disch
03-925-492
13. Oktober 2006
Betreuer:
Dr. Philipp Aerni
Zusammenfassung
Die schweizerische wie die europäische Landwirtschaft ist einem steten Wandel ausgesetzt. Der Bundesrat hat mit der Agrarpolitik 2011 Abklärungen über ein Freihandelsabkommen mit der EU im Agrar- und Lebensmittelsektor in Auftrag gegeben.
Meistens wird in diesem Kontext jedoch nur über wirtschaftliche Auswirkungen debattiert. In dieser Arbeit werden mögliche Konsequenzen für die landwirtschaftliche
Umwelt aufgezeigt. Dabei stehen folgende Fragen im Zentrum: (a) „Wird die Umwelt
von der Agrarpolitik 2011 profitieren können und was kann die Schweiz vom EUBeitritt Österreichs lernen?“ (b) „Inwieweit beeinflussen Politik und Wirtschaft die
landwirtschaftliche Praxis und somit indirekt die Umweltqualität, wie z.B. die Biodiversität?“ (c) „Wozu führen Agrar-Umweltprogramme und Direktzahlungen in ökologischer Hinsicht?“ Die Arbeit beschränkt sich hauptsächlich auf die Aufarbeitung und
Interpretation von bestehenden Studien zu diesen Fragestellungen.
Bei der Untersuchung des wirtschaftlichen Umfeldes kommt die vorliegende Studie
zum Schluss, dass die Landwirtschaft Österreichs, entgegen einiger Befürchtungen,
stark von der Marktöffnung profitiert hat. Die Exporte nahmen stärker zu als die
Importe; die Selbstversorgung ist gewährleistet. Zudem beschleunigte der EU-Beitritt
die Entwicklung der biologischen Landwirtschaft.
Weiter deuten die Resultate der Forschungsarbeit darauf hin, dass eine Öffnung
des Agrarmarktes, wie der EU-Beitritt Österreichs, zu sinkenden Düngerpreisen, nicht
aber zwingend zu einer Erhöhung der Austragung führt. Der Rückgang des Düngestoffinputs in der Schweiz ist eher mit dem Rückgang der Tierbestände in Verbindung zu
bringen als mit dem Ökologischen Leistungsnachweis. Der Pestizideinsatz zeigt dank
technologischen Fortschritt in der Wirksamkeit eine rückläufige Tendenz. Die teuren
Agrar-Umweltprogramme der Schweiz und auch der EU zeigen bislang nur geringe
positive Effekte auf die Artenerhaltung und bedürfen dringend nachprüfbarer Ziele.
Das Fazit der Studie: Gewisse Verbesserungen der Umwelt werden eher durch Liberalisierung als durch durch Subventionen erreicht. Das hohe Subventionsniveau in der
Scheiz scheint dazu beizutragen, dass der Bauer versucht die Direktzahlungen zu maximieren, was parallel zu nicht unerheblichen Intensivierungsanreizen und zu ‘Freizeit’Landwirtschaft führt. Es sind diese unbeabsichtigten Nebeneffekte der Schweizer Agrarumweltpolitik, die darauf hindeuten, dass die Erhaltung der Kulturlandwirtschaft und
Artenvielfalt nicht alleine durch Subventionen ‘nachhaltiger’ Landwirtschaft erreicht
werden können.
Abstract
European agriculture in general and Swiss agriculture in particular are currently exposed to a continuous reform process. In this context, the Swiss Federal Council has
endorsed the national agricultural policy strategy ‘Agricultural Policy 2011’ and is exploring the possibilities to create a free-trade agreement on food and agriculture with
the European Union (EU). The primary concerns in this debate on a Swiss-EU freetrade agreement revolve around economic issues. The present thesis goes beyond these
economic concerns by also exploring the possible consequences for the Swiss agricultural environment. Questions such as, (a) ‘how will the Swiss agricultural environment
be affected by ‘Agricultural Policy 2011’, (b) ‘what are the lessons that Switzerland
can learn from the Austrian experience (which had to open its agricultural market
after joining the EU)’, (c) how do public policy and economic interests influence agricultural practices, which, again, can result in a negative impact for the environment
reflected, for example, in a decrease in biological diversity’, (d) ‘how effective are Swiss
agro-environmental measures and general direct payments in improving the ecological
record of Swiss agriculture’, stand at the center of investigation in this study, which is
mainly focused on evaluation and interpretation of existing research on the subject.
The present study found out that Austria’s agriculture, despite previous concerns,
has benefited from market liberalization. Exports increased more than imports and
the degree of national self-sufficiency in food production remained stable. In addition
to that, EU accession accelerated the development of organic agriculture.
The results of the study also indicate that the opening of the agricultural market,
as it occurred in Austria with EU accession, effected lower prices for fertilizers, which,
however, did not result in increased use of fertilizer. In Switzerland, the reduction of
fertilizer input is mainly due to a general reduction in livestock, rather than linked to
‘Proof of Ecological Performance’ (ökologischer Leistungsnachweis). The lower use of
pesticides is a result of technological progress that increased the general effectiveness.
In turn, the rather expensive agro-environmental measures as promoted by the EU
and Switzerland did not prove to be very effective in increasing biological diversity so
far. They are in desperate need of more clearly verifiable objectives.
The main insight of the study is that certain improvements of the agricultural
environment may better be achieved through liberalization than subsidies. The high
amount of direct payments in Switzerland appears to contribute to wrong incentives
and thus farmers either tend to intensify their existing production or become hobbyfarmers. These unintended side-effects of the current Swiss agro-environmental policy
indicate that the subsidization of ‘sustainable’ farming practices alone cannot achieve
the general objectives of maintaining an economically viable Swiss agriculture, and
increasing biological diversity in Switzerland.
Vorwort
„Sicher ist: Auch in Zukunft stehen unsere Landwirte vor grossen
Herausforderungen. Die Konsumenten wollen qualitativ hochstehende Produkte zu einem günstigen Preis, eine gepflegte Landschaft und
eine gesicherte Versorgung. Sicher ist auch, dass der internationale
Wettbewerbsdruck bezüglich Marktzutritt zunimmt und in der Folge
der Druck auf handelsverzerrende Formen von Inlandstützung und
Exportsubventionen. Dies alles unabhängig davon, ob die Welthandelsrunde ausgesetzt oder der Agrar-Freihandel mit der EU Realität
wird.“
Bundesrätin Doris Leuthard1
Die schweizerische Landwirtschaft ist seit der Einführung der Agrarpolitik
1992 einem steten Wandel unterzogen. Preisstützungsmechanismen und GATT-unkonforme produktabhängige Subventionen wurden durch Direktzahlungen
mit ökologischen Kriterien ersetzt. Nun hat der Bundesrat mit der Agrarpolitik
2011 Abklärungen für ein Agrarfreihandelsabkommen mit der EU in Auftrag
gegeben. Dies hat erneut die hitzige Debatte über die Aufgabe der Bauern in
der Schweiz, die ‘Auslieferung’ an den Weltmarkt und die Entwicklung der ländlichen Regionen angefacht.
Da es sich hier um eine Semesterarbeit handelt, sind dem Umfang und
der Tiefe der Analyse enge Grenzen gesetzt. Alleine die Agrarprogramme der
Schweiz und der EU zu verstehen, welche beide aus enormen Regelwerken und
Finanzflüssen bestehen, ist ein Kraftakt. Zum Beispiel umfasst das bisherige
Abkommen der Schweiz über den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen
mit der EU schon mehr als 300 Seiten, unter anderem mit detailliertesten Handelsordnungen für jede Käsesorte. Unterschiedliche Erhebungsweisen, unüberschaubare und undurchsichtige Statistiken erschwerten zusätzlich die Analyse.
Es soll mit dieser Arbeit auch keine profunde Untersuchung vorgenommen werden. Hier sollen vielmehr Gedankenanstösse zur aktuellen Agrarpolitik aus der
Sicht der Umwelt geliefert werden. Denn über die Auswirkungen einer Liberalisierung der Märkte oder über die Effektivität der Agrar-Umweltprogramme gibt
es bislang immer noch wenige wissenschaftlich objektive, und somit verwertbare, Informationen. Vielleicht liegt es auch daran, dass jeder Akteur, der in die
Landwirtschaftspolitik involviert ist, beansprucht die wahren Probleme und Lösungen zu kennen. Dies gilt aber auch vice versa: Gerade durch den Mangel an
1 zitiert
in: Die Volkswirtschaft, 9/2006.
zuverlässigen Ergebnissen, werden die Diskussionen oft nicht rational geführt.
Ich möchte hier ausserdem Dr. P. Aerni für die Unterstützung dieser Arbeit,
die vielen Verbesserungsvorschläge, die Hilfe bei der Englischen Zusammenfassung und die anregenden und hilfreichen Diskussionen danken, sowie S. Conradt für ihre wertvollen Kommentare zu einer vorhergehenden Version dieses
Berichts.
Inhaltsverzeichnis
1 Einführung
1
2 Agrarpolitik in Österreich
3
2.1
Grundsätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3
2.2
Entwicklung der österreichischen und europäischen Agrarpolitik .
3
2.3
Änderungen in Preis und Produktion . . . . . . . . . . . . . . . .
5
2.4
Änderungen in der Landwirtschaftsstruktur . . . . . . . . . . . .
7
2.4.1
Biologische Landwirtschaft . . . . . . . . . . . . . . . . .
8
Zusammenfassung und Folgerungen aus Kapitel 2 . . . . . . . . .
9
2.5
3 Agrarpolitik in der Schweiz
10
3.1
Grundsätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
10
3.2
Entwicklung der Schweizer Agrarpolitik . . . . . . . . . . . . . .
10
3.3
Änderungen in Preis und Produktion . . . . . . . . . . . . . . . .
14
3.4
Änderungen in der Landwirtschaftsstruktur . . . . . . . . . . . .
15
3.4.1
Biologische Landwirtschaft . . . . . . . . . . . . . . . . .
17
Zusammenfassung und Folgerungen aus Kapitel 3 . . . . . . . . .
17
3.5
4 Auswirkungen auf die landwirtschaftliche Umwelt
18
4.1
Dünger
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
20
4.2
Pestizide . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
23
4.3
Landnutzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
24
4.4
Biodiversität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
25
4.5
Treibhausgase/Energie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
29
4.6
Zusammenfassung und Folgerungen aus Kapitel 4 . . . . . . . . .
30
5 Diskussion und Schlussfolgerungen
31
6 Anhang
35
Abkürzungsverzeichnis
ATS, österreichische Schilling
BLW, Bundesamt für Landwirtschaft (CH)
ETH, Eidgenössische Technische Hochschule Zürich
EVD, Eidgenössisches Volkswirtschaftsdepartement
EU, Europäische Union
FAL, Eidgenössische Forschungsanstalt für Agrarökologie und Landbau
GAP, Gemeinsame Agrarpolitik
GATT, General Agreement on Tariffs and Trade
LF, landwirtschaftlich genutzte Fläche
öAF, ökologische Ausgleichsfläche
OECD, Organisation for Economic Cooperation and Development
ÖLN, Ökologischer Leistungsnachweis
ÖPUL, Österreichisches Programm zur Förderung einer umweltgerechten,
extensiven und den natürlichen Lebensraum schützenden Landwirtschaft
PSE, Producer Subsidy Equivalent
1
Einführung
Der Bundesrat hat mit der Agrarpolitik 2011 Abklärungen über ein Freihandelsabkommen mit der EU im Agrar- und Lebensmittelsektor in Auftrag gegeben.
Meistens wird in diesem Kontext jedoch nur über wirtschaftliche Auswirkungen
debattiert. Hier sollen mögliche Konsequenzen für die landwirtschaftliche Umwelt aufgezeigt werden. Dabei werden die folgenden Fragestellungen untersucht:
Wie gestalten sich die Lösungsansätze für die entstandenen Umweltprobleme in
der Landwirtschaft in der Schweiz und der EU? Verlieren wir die „bäuerliche
Landwirtschaft“?2 Was haben Agrar-Umweltprogramme für einen Einfluss auf
die Biodiversität? Sind Subventionen hilfreich um Umweltprobleme anzugehen?
Was behindert umweltfreundliche Produktionsweise?
Die Einwirkungen von landwirtschaftlicher Bearbeitung auf die Umwelt sind
vielfältig, schwer zu bestimmen und nur auf indirekten Wegen von der Politik
zu beeinflussen. Wie sich die landwirtschaftliche Praxis gestaltet, hängt einerseits von den Preisen der agrarwirtschaftlichen Güter ab und somit von Angebot
und Nachfrage. Aber besonders in hoch subventionierten Landwirtschaften diktiert vielmehr der Staat, welche Produkte zu welchen Konditionen hergestellt
werden. Die landwirtschaftliche Praxis kann wiederum negative Effekte für die
Umwelt haben, wie beispielsweise ein hoher Düngereinsatz, der dann schlussendlich die Biodiversität negativ beeinflussen kann. Die Agrarpolitik eines Landes
beeinflusst so mit ihrem Handeln indirekt die landwirtschaftliche Umwelt im
Positiven wie im Negativen.
Aufgrund dessen wird in den ersten zwei Kapiteln auf die Entwicklung der
Agrarpolitik und deren wirtschaftliche Konsequenzen in Österreich und der EU,
bzw. der Schweiz eingegangen. Ich habe versucht die wirtschaftlichen Auswirkungen einer Liberalisierung auf Preise und Betriebsstrukturen darzustellen. Ein
Hauptaugenmerk liegt auf dem EU-Beitritt Österreichs und den Folgen für die
dortige Agrarökonomie. Die Entwicklungen der Agrarpolitik in beiden Ländern
wurden wo möglich verglichen und potenzielle Auswirkungen auf eine Agrarmarktöffnung der Schweiz werden aufgezeigt.
Danach werden in Kapitel 4 die dadurch verursachten Effekte auf die Umwelt analysiert, sowie mögliche Konsequenzen für die Zukunft abgeleitet. Ich habe versucht möglichst viele Fakten und wissenschaftlich belegte Informationen
durch Recherche auf statischen Datenbanken, in Bibliotheken und im Internet
zu erhalten. Vor allem die Umweltaspekte einer Liberalisierung sind unter die
2 Zepf;
in Riegler et al., 1996.
1
Lupe genommen worden, was durch den eklatanten Mangel an zuverlässigen
und unabhängigen Studien, sowie durch mangelhafte und unterschiedliche Datenerhebung in der Schweiz, Österreich und der EU in Umweltfragen zusätzlich
erschwert wurde. Dadurch sind viele Untersuchungen schwer vergleichbar. Oft
werden nur die Staaten der EU untersucht und verglichen und somit die Schweiz
ausgelassen oder entsprechende Schweizer Untersuchungen sind oft nicht international vergleichbar. Dort wo keine Daten zu Österreich vorlagen, mussten
aggregierte Informationen über die EU benutzt werden, was aber nützlich sein
kann um generelle Differenzen der Schweizer zur europäischen Agrarpolitik zu
erkennen. Zudem werden manche Themen kaum in der Literatur behandelt oder
es werden Probleme unterschlagen. Auch daran erkennt man wie hoch politisiert
die Debatte ist.
2
2
Agrarpolitik in Österreich
Die Landwirtschaft Österreichs ist wie diejenige der Schweiz im Vergleich zum
EU-Durchschnitt klein strukturiert und über die Hälfte der gesamten landwirtschaftlichen Nutzfläche liegt im Berggebiet. Ab 1992 wurde ähnlich wie in der
Schweiz eine Revision des Landwirtschaftsgesetzes vorgenommen, das die bisherige Stützungspolitik hin zu mehr Liberalisierung und ausgleichenden Direktzahlungen verlagerte. Der Anschluss an die EU 1995 wurde als Chance zu Liberalisierung und Vertrauen in Marktkräfte gesehen, um die ökonomische Effizienz zu erhöhen (Ortner, 1996). Das Preisniveau lag vor dem EU-Beitritt
Österreichs wesentlich höher als in der EU und ist dann mit dem Beitritt stark
gefallen. Zeitlich befristete Direktzahlungen haben den Einkommensverlust für
das produzierende Gewerbe abgefedert und durch die parallele Einführung von
unbefristeten Direktzahlungen, die an Umweltschutzkriterien gebunden waren,
stieg die Anzahl biologisch produzierender Betriebe stark an (Michelsen et al.,
2001). Was hatte dies nun für Konsequenzen für die landwirtschaftliche Umwelt
in Österreich? Wer hat von der Umstellung am meisten profitiert?
2.1
Grundsätze
Der im Anhang (siehe S.35) aufgeführte Ausschnitt aus dem „Bundesgesetz, mit
dem Maßnahmen zur Sicherung der Ernährung sowie zur Erhaltung einer flächendeckenden, leistungsfähigen, bäuerlichen Landwirtschaft getroffen werden“
(Landwirtschaftsgesetz), gibt einen sehr guten und prägnanten Überblick über
die Ziele und die Ausrichtung der aktuellen österreichischen Agrarpolitik. Ziel
ist es, unter Einbezug ökologischer Verträglichkeit, eine wirtschaftlich gesunde,
leistungsfähige Landwirtschaft zu erhalten. Die natürlichen Lebensgrundlagen
sollen nachhaltig genutzt werden und eine bestmögliche Versorgung der Bevölkerung sichergestellt sein. Zudem sollen die agrarische Produktion, Verarbeitung und Vermarktung marktorientiert ausgerichtet werden. Als Förderungsmassnahmen werden direkte produktionsneutrale Einkommenszuschüsse sowie
leistungsbezogene Direktzahlungen angewandt.
2.2
Entwicklung der österreichischen und europäischen
Agrarpolitik
Die fehlende Konkurrenzfähigkeit der österreichischen Landwirtschaft wurde
schon Ende der 80ziger Jahre aufgedeckt. Festgestellt wurde unter Anderem,
dass die hohen Produktionskosten, die Schwächen in der Be- und Verarbeitung
3
und die unzureichende Innovation Gründe für diesen Rückstand waren (Ruf,
1998). Trotzdem gelang es nicht bis zum Beitritt in die Europäische Union diese
Nachteile wettzumachen. Die Rolle des Staates im agrikulturellen Sektor war
dominierend, vor allem in der Getreide- und Milchwirtschaft, wo Produktion
und Preise staatlich festgelegt wurden. Die politischen Massnahmen bestanden
aus Marktpreisstützung durch Protektionismus, Garantiepreisen und Exportsubventionen. Der Beitritt zum Europäischen Wirtschaftsraum 1994 brachte keine Veränderungen, da die Landwirtschaft davon weitestgehend ausgenommen
wurde (Ruf, 1998). Es wurde die Hoffnung geschürt, dass mit einem EU-Beitritt
die österreichischen Bauern ihre Wettbewerbsfähigkeit wiedergewinnen könnten.
Die Gemeinsame Agrarpolitik der EU (GAP), die Österreich mit dem Beitritt
übernahm, war ab 1992 substanziell verändert worden, weil systembedingt hohe
Überschüsse entstanden und nur mit Verlust auf dem Weltmarkt abzusetzen waren. Ausserdem hatte die EU mit Einkommensproblemen in der Landwirtschaft,
enormen Haushaltsbelastungen und Spannungen mit Handelspartner und der
GATT zu kämpfen (Bundesanstalt für Bergbauernfragen, 1996). EU-weit wurde dann eine Abschaffung der Marktpreisunterstützung mit einem Ausgleich
durch Flächen- und Tierprämien angestrebt. Ausserdem wurden ergänzende
Ausgleichzahlungen für besonders ökologisch ausgerichtete Bewirtschaftungsformen angeboten. Es wurde somit eine Entkoppelung der Preis- von der Einkommenspolitik erreicht.
Subventionen Die österreichischen Landwirte erhielten also nach dem EUBeitritt verschiedene Direktzahlungen, teils als Ausgleich für die fallenden Erlöspreise:
• Marktordnungs-Direktzahlungen der EU (Ernte und Viehbestand abhängig, nach GAP Reform 1992)
• Degressive nationale Direktzahlungen während der Übergangzeit
• Direktzahlungen für den Ausgleich natürlicher Standortnachteile
• Ökologische Direktzahlungen (ÖPUL)
Für das detaillierte Studium sei z.B. auf die Bundesanstalt für Bergbauernfragen
(1996) oder Ruf (1998) verwiesen.
In Tabelle 1 werden die von Österreich ausgezahlten Subventionen für den
Agrarsektor in den Übergangsjahren 1994 und 1995 aufgezeigt. Die Änderungen
betrafen v.a. die zeitlich begrenzten Übergangszuschüsse, um die Angleichung
4
der Preise an den gemeinsamen Markt abzufedern, sowie die ökologischen Direktzahlungen, mit dem gleichen Ziel und dem zusätzlichen Gedanken die österreichische Landwirtschaft nachhaltiger zu gestalten. Vergleiche zu dessen Motiven auch Kapitel 2.4.
Objekt (Milliarden ATS)
1994
1995
Zusätzliche Einkommenszuschüsse
2,079
2,889
Umweltzuschüsse
1,381
7,329
Zeitl. begrenzte Übergangszuschüsse
-
7,087
GAP und andere
6,367
6,419
Netto Subventionen
8,402
22,215
Tabelle 1: Subventionen für die Österreichische Landwirtschaft (Ortner, 1996)
Spätestens mit dem Auslaufen der agrarpolitischen Begleitmassnahmen 1998
stellte sich eine neue Normalität unter EU-Bedingungen ein, in der das Anpassungsverhalten der landwirtschaftlichen Betriebe an die Marktgegebenheiten
zum bestimmenden Element wurde (Hofreither, 2006). Die 2003 beschlossenen
Reformen der GAP bringen die Einführung einer Betriebsprämie, die Reduktion der Direktzahlungen für ländliche Entwicklung und die Verknüpfung von
Direktzahlungen an Standards für Umweltschutz, Lebensmittelsicherheit und
Tierschutz (Cross-Compliance) (Kirner, 2004). Die Erweiterung der Union, die
ökologischen Aspekte (‘greening’) und vor allem die GATT-Verhandlungen werden, laut Nilsson (2004), die Gemeinsame Agrarpolitik der EU in den nächsten
Jahren weiter bestimmen.
2.3
Änderungen in Preis und Produktion
Ortner (1996) fasste die im Vorfeld der Erweiterung erwähnten Vorteile eines
Beitritts wie folgt zusammen:
• Der Beitritt würde die Produzentenpreise ans EU-Niveau anpassen und
dadurch Kosten im verarbeitenden Sektor reduzieren.
• Es würde den EU-Markt für die österreichischen Produzenten landwirtschaftlicher Produkte öffnen und dadurch die Notwendigkeit Subventionen
zu unterhalten eliminieren.
• Es würde den verarbeitenden Sektor von staatlichen Zwängen befreien
und ihm erlauben Kosten zu senken um dann auf gleicher Augenhöhe mit
Wettbewerbern in der EU zu stehen.
5
• Die Konsumenten würden von tieferen Lebensmittelpreisen und grösserer
Produktauswahl profitieren.
Auf der anderen Seite war aber auch klar, dass die Bauern und die Industrie eine
Menge Anpassungen durchmachen müssen und finanzielle Unterstützung von
Seiten des Staates benötigten. Die Preisanpassungen waren stärker als erwartet.
So brach der Nettopreis für Milch von 1994 auf 1995 um 31% ein. Im ersten Jahr
konnte nur die Hälfte des Verlustes durch den Staat aufgefangen werden. Die
Weizenpreise fielen um 53%, sowie Roggen und Hafer um je 50%. Gemüse- und
Kartoffelpreise sanken um 35% bzw. 53% (Ortner, 1996). Siehe auch Tabelle 2.
Produkt
Preise
Produktion
Total Output
Weizen
-53%
4%
-53%
Zucker
-9%
13%
2%
Obst
-10%
-23%
-34%
Milch
-31%
-4%
-32%
Rindfleisch
-17%
-12%
-27%
Schweinefleisch
-19%
-5%
-23%
Geflügel
-30%
-2%
-31%
Gesamt Landwirtschaft
-25%
Tabelle 2: Preisveränderungen in Österreich durch den EU-Beitritt zwischen
1994 und 1995 (Ortner, 1996)
Dies brachte jedoch nicht den Untergang der österreichischen Landwirtschaft. Der Selbstversorgungsgrad bei Getreide pendelt um 100% bei Kartoffeln liegt er 2004 bei 91%3 . Auf der Konsumentenseite wurden die hochgesteckten Erwartungen allerdings nicht erfüllt, so zeigt eine Gegenüberstellung der
Änderung von Einzelhandelspreisen und Rohstoffkosten, dass die eingetretenen
Kostensenkungen nur zum Teil an die Verbraucher weitergegeben worden sind
(Hofreither, 2006). Exporte wie Importe zogen mit der Erweiterung des Marktes
kräftig an und verblieben auf einem hohen Niveau4 . Österreichs Landwirtschaft
konnte von der Marktöffnung profitieren. So stiegen die Exporte von Agrarwaren zwischen 1995 und 2004 um etwa 200%, die Importe hingegen lediglich um
etwa 80% (Hofreither, 2006).
3 EUROSTAT,
4 EUROSTAT,
2006.
2006.
6
2.4
Änderungen in der Landwirtschaftsstruktur
Wie schon erwähnt ist die Landwirtschaftstruktur Österreichs im Vergleich mit
den anderen EU-Ländern sehr klein strukturiert. Landwirtschaftliche Betriebe
hatten 2003 eine Durchschnittsgrösse von 18,4 ha. Deutschland z.B. hat eine
durchschnittlich landwirtschaftlich genutzte Fläche pro Betrieb von 41,4 ha5 .
Der Trend geht aber stetig nach oben. Vergleiche dazu auch Tabelle 3.
Jahr
Betriebe
Gesamtfläche
Landw.
genutzte
LF pro Be-
in ha
Fläche (LF) in ha
trieb in ha
1960
402’286
7’849’037
3’850’636
10,1
1970
367’738
7’727’379
3’654’784
11,4
1980
318’085
7’650’959
3’509’988
12,1
1990
281’910
7’554’815
3’524’769
12,6
1995
239’099
7’531’205
3’426’873
15,3
1999
217’508
7’518’615
3’389’905
16,8
2003
190’382
7’420’298
3’258’708
18,4
Tabelle 3: Betriebsanzahl und Fläche in Österreich (Statistik Austria, 2006)
Traditionell sind die österreichischen Betriebe meist bäuerliche Familienbetriebe, wovon etwa zwei Drittel im Nebenerwerb bewirtschaftet werden. Auch
hier ist die Tendenz eindeutig. Es gibt nur noch vereinzelte Regionen in denen mehr Menschen hauptberuflich in der Landwirtschaft beschäftigt sind, als
im Nebenerwerb. Der Anteil der von der Land- und Forstwirtschaft lebenden
Bevölkerung an der Gesamtbevölkerung ist 1991 bis 2001 von 4,5% auf 3,1%
gesunken (Borsdorf, 2005).
Weil erwartet wurde, dass die Preise landwirtschaftlicher Produkte mit der
EU-Mitgliedschaft drastisch fallen würden, sah man die Unterstützung von extensiver Produktion als einen Weg starke Intensivierung durch den Preisverfall
zu verhindern. Ausserdem setzte interessanterweise 1996 ein ausgeprägter Investitionsboom ein, dessen Ursachen in den, nun erhaltenen, Übergangszahlungenden und den speziellen, und teils befristeten, Investitions- und Förderprogrammen im Rahmen der EU-Strukturpolitik liegen (Hofreither, 2006).
Nebst den Subventionen der EU ist es den Nationalstaaten erlaubt, eigene
Direktzahlungen zum Ausgleich natürlicher Standortnachteile, ökologische Direktzahlungen sowie Direktzahlungen für die vorzeitige Betriebsaufgabe zu erlassen (Ruf, 1998). Dies hat Österreich ausgenutzt um den strukturellen Wandel
durch die Mitgliedschaft abzufedern und zu lenken. So wurde nach den Vorgaben
5 EUROSTAT,
2006.
7
und Zielen der Verordnung der Europäischen Kommission 2078/1992 (Auszug
im Anhang S. 37) die bisherige landwirtschaftliche Förderung umgebaut und
massiv ausgeweitet. Die Teilnahme am freiwilligen ‘Österreichischen Programm
zur Förderung einer umweltgerechten, extensiven und den natürlichen Lebensraum schützenden Landwirtschaft (ÖPUL)’ war grösser als erwartet und hat zu
Problemen geführt, da mehr Geld für das Programm benötigt wurde als budgetiert (Löw und Stucki, 1995). Die im Umweltprogramm erfassten Flächen (ohne
Berücksichtigung der Almflächen) betragen rund 2,26 Millionen Hektar, das
sind 89 Prozent der landwirtschaftlich genutzten Fläche Österreichs. Mit dieser
hohen Teilnahme am Umweltprogramm ist Österreich im Spitzenfeld der EUStaaten6 . Dies ist sicher auch darauf zurückzuführen, dass die österreichische
Landwirtschaft traditionell eher extensiv ausgerichtet ist und daher die Umstellungen, um die neuen Zuschüsse zu erhalten, mit nur geringem finanziellem
Aufwand verbunden waren.
2.4.1
Biologische Landwirtschaft
Den oben schon erwähnten signifikanten Anstieg im biologischen Landbau Mitte der neunziger Jahre kann anhand von Tabelle 4 nachvollzogen werden. Mit
dem Eintritt in die EU wurden die Subventionsmöglichkeiten massiv ausgeweitet. Im Jahr 1995 haben 9,4% der Bauerhöfe ihre Produkte nach biologischen
Richtlinien (Verordnung des Europäischen Rates 2092/1991) angebaut. Dieser
Prozentsatz stieg bis 2005 auf knapp über 11% der Betriebe, und 13% der gesamten landwirtschaftlichen Nutzfläche, was Österreich zum „Bio-Land Nummer
1“ in der EU macht (Lebensministerium, 2005).
„Es erscheint deshalb, dass der EU-Beitritt mit ein Faktor war für
die Entwicklung biologischer Landwirtschaft. Er schuf eine Situation
der Unsicherheit für die Bauern im Hinblick auf die Preisentwicklung. Speziell in den eher abgelegenen Regionen, wurde biologischer
Landbau, mit Betonung auf regionale Entwicklung und den höheren
Raten der Agro-Umweltzuschüssen unter EG Verordung 2078/1992,
als Ausweg aus der Unsicherheit gesehen; sowohl von politischer Perspektive als auch für den einzelnen Bauern.“ (Michelsen, 2001)
In diesem Hinblick ist auch interessant ist, dass nicht nur die Subventionen alleine einen Aufschwung bewirkt haben. 1995, also mit dem Beitritt zur EU,
haben zwar viele Bauerhöfe auf biologische Produktion umgestellt, aber ein
kleinerer Prozentsatz erhielt Unterstützung für die biologische Produktionswei6 www.lebensministerium.at,
8/2006.
8
se. Dies könnte auf die erhofften höheren Vermarktungschancen zurückzuführen
sein. Der Markt für biologische Produkte auf EU-Ebene war zu diesem Zeitpunkt noch klein, die Verkaufsmargen und die Zukunftschancen aber höher. Die
angeführte Unsicherheit am Agrarmarkt mit der Umstellung hat also zu einer
Verschiebung hin zu biologischer Produktion geführt.
Objekt
1993
1994
1995
Biologische Bauerhöfe
9713
13’321
22’875
Prozent an allen Farmen
3,9%
5,4%
9,4%
Anteil subventionierter Bauernhöfe an den
86%
87%
69%
18’520
18’660
41’656
biologisch produzierenden
Unterstützung pro Gehöft (ATS)
Tabelle 4: Biologischer Anbau in Österreich 1993-1995 (Neunteufel (1996), eigene Berechnungen)
Der überwiegende Teil der subventionierten Höfe beitreibt Graslandbewirtschaftung. Deshalb zeigt die Verteilung der biologischen Höfe eine Tendenz sich
auf Berg- und Hügelregionen zu konzentrieren (Neunteufel, 1996). Dies mag daran liegen, dass die Marginalkosten für eine Umstellung in Grasland tiefer liegen
als im Ackerbau.
Die Ausrichtung der Landwirtschaft auf biologische Produktion hält weiter
an. Allein zwischen dem Jahr 2000 und 2004 hat sich die Bioackerfläche in
Österreich von 67.900 Hektar auf mehr als 130.000 Hektar beinahe verdoppelt7 .
2.5
Zusammenfassung und Folgerungen aus Kapitel 2
• Österreichs Landwirtschaft hat, entgegen einiger Befürchtungen, die Öffnung des Agrarmarktes durch den EU-Beitritt unbeschadet überstanden,
ja sogar davon profitiert (positive Agraraussenhandelsbilanz).
• Der EU-Beitritt war mit ein Faktor für die starke Entwicklung der biologischen Landwirtschaft in Österreich.
• Der Rückgang der Produktionspreise wurde erst verspätet an die Verbraucher weitergegeben.
• Durch das Auslaufen der agrarpolitischen Begleitmassnahmen wurde das
Anpassungsverhalten der landwirtschaftlichen Betriebe an die Marktgegebenheiten zum bestimmenden Element.
7 www.lebensministerium.at,
8/2006.
9
3
Agrarpolitik in der Schweiz
In einer Studie der ETH Zürich sehen Bernegger et al. (1995) vor allem positive
Auswirkungen einer potenziellen Öffnung des Schweizer Agrarmarktes zur EU.
Trotz einem Erlösrückgang um 50% und Risiken im Strukturwandel prophezeien
sie keinen Rückgang der Produktion, sondern die Verbesserung unternehmerischer Strukturen, durch überbetriebliche Zusammenarbeit und innerbetriebliche
Diversifikation, sowie steigende Nachfrage dank tieferen Preisen und einem reichhaltigeren Angebot. Was ändert die Schweizer Agrarpolitik 2011? Was bewirkt
das hohe Subventionsniveau?
3.1
Grundsätze
Die Landwirtschaftspolitik der Schweiz verfolgt im Wesentlichen drei Ziele: das
strategische Ziel der Versorgungssicherheit, die soziale Zielsetzung einer bäuerlichen Landwirtschaft und das Ziel der ökologischen Landschaftspflege. Das
schweizerische Landwirtschaftsgesetz (Art.1 im Anhang S.38) lautet ähnlich, wie
das der Republik Österreich. Die Ziele der Schweiz umfassen aber zudem explizit die Erhaltung der Kulturlandschaft, verzichten aber auf die Nennung einer
marktorientierten Ausrichtung, sondern geben dem Bund den Auftrag günstige
Rahmenbedingungen für Produktion und Absatz landwirtschaftlichen Erzeugnisse zu schaffen. „Der Verfassungsauftrag an den Bund in Artikel 104 BV geht
davon aus, dass die landwirtschaftliche Produktion in der Schweiz ohne Schutz
und Stützung gefährdet ist. Gründe dafür sind die teilweise nachteiligen topografischen und klimatischen Verhältnisse und das im internationalen Vergleich
hohe Kostenumfeld.“ (Bundesrat, 2006). Dies ist mitunter der Grund für die
sehr restriktive Haltung der Schweizer Agrarpolitik gegenüber einer Marktöffnung. Somit erhalten die Bauern der Schweiz, unter der Vorraussetzung des
ökologischen Leistungsnachweises, staatliche Zuschüsse in Form von allgemeinen Direktzahlungen, Ökobeiträgen und Ethobeiträgen.
3.2
Entwicklung der Schweizer Agrarpolitik
Bevor in den neunziger Jahren Reformschritte zu mehr Marktwirtschaft unternommen wurden, beherrschte, wie in Österreich, der Staat den Agrarmarkt
durch seine interventionistische Grundkonzeption (Bernegger et al., 1995). Die
alte Agrarpolitik zielte darauf ab, mittels garantierter und kostendeckender Preise für ein paritätisches Einkommen der Landwirte zu sorgen. „Das Ende des
Kalten Krieges, symbolisiert durch den Fall der Berliner Mauer 1989, bewirkte
eine deutliche Verschiebung im Zielsystem der Agrarpolitik. Die Versorgungs10
sicherung verlor an Gewicht, während die Pflege der Kulturlandschaft und die
Erhaltung der natürlichen Ressourcen an Bedeutung gewannen.“ (Bundesrat,
2006).
Umgestaltung Nahezu zeitgleich mit der Europäischen Union wurden 1992
tief greifende Änderungen in der Ausrichtung der Landwirtschaftspolitik verabschiedet und eine Abkehr von der auf Stützung der Produktpreise ausgerichteten Agrarpolitik vollzogen. Das Prinzip kostendeckender Erzeugerpreise
wurde teilweise aufgegeben und die staatlichen Garantiepreise gesenkt (Walkenhorst und Zulauf, 2000). Die laufenden Verhandlungen der Uruguay- Runde
des GATT 1993 und die mögliche Mitgliedschaft in der EU hatten entscheidende Einflüsse auf die nun erfolgten Reduktionen der gebundene Inlandstützungen
und Exportsubventionen. Neben diesen sehr konkreten Herausforderungen hat
auch ein interner Druck durch steigende Kosten der Agrarpolitik, sowie die entstandene volkswirtschaftliche Fehlallokation zu einer teilweisen Liberalisierung
geführt (Bernegger et al., 1995). Durch den Ausgleich in Form der Direktzahlungen sind die volkswirtschaftlichen Kosten der Agrarpolitik jedoch gestiegen
anstatt gefallen (BLW, 2005). Die Gewährleistung von gewissen Erzeugerpreisen
ermöglichte zwar den Schweizer Landwirten die allgemeine Einkommenssteigerung mitzumachen und sicherte eine flächendeckende Landbewirtschaftung,
doch andererseits verminderten der Aussenhandelschutz und die Preisstützung
den Anreiz zur Verbesserung der Produktionsstrukturen, führten zu Umweltproblemen, wie Eutrophierung vieler Gewässer, und provozierte Konflikte mit
internationalen Handelspartnern (Walkenhorst und Zulauf, 2000).Generell fand
ein Umbau von Richtpreisen und Abnahmegarantien hin zu mehr Markt statt;
zumindest wurde versucht die Verletzlichkeit der schweizerischen Landwirtschaft
gegenüber zukünftigen Marktöffnungen zu reduzieren (Bötsch und Hofer, 2006).
1998 wurden dann mit der Fortsetzung der Agrarpolitik 1992 weitere Reformschritte unternommen: unter Anderem die Aufhebung aller staatlichen Preisund Abnahmegarantien sowie die weitere Reduktion der Marktstützungsmittel
innerhalb von fünf Jahren um einen Drittel.
Cross-Compliance Ausserdem wurden die Direktzahlungen an einen ökologischen Leistungsnachweis gekoppelt. Auch hier sind die Ähnlichkeiten mit der
EU-Verordnung 2078/1992 erkennbar. Beide zielen auf umweltfreundliche und
nachhaltige Produktion ab. Ähnlich wie in Österreich (ÖPUL) sind also direkte
Einkommenszuschüsse von Zusatzleistungen abhängig. Diese Bedingungen werden oft als Begründung für das sehr hohe Subventionsniveau der Schweiz angeführt (Bundesrat, 2006). Zum Sinn des ökologischen Leistungsnachweis (ÖLN),
11
schreibt Schläpfer (2006) jedoch:
„Dies ist ein Gesamtpaket von Anforderungen, die aber zum grössten Teil lediglich bestehende gesetzliche Rahmenbedingungen abdecken oder die schlicht einer vernünftigen landwirtschaftlichen Praxis entsprechen (Einhaltung sinnvoller Fruchtfolgen, Erosionsschutz,
Beachtung von Schadschwellen). Nur im sogenannten Ökoausgleich,
der von jedem Betrieb mindestens 7 Prozent Ökoflächen fordert, gehen die Anforderungen darüber hinaus. Ein Grossteil der Betriebe
hat diese Ökoflächen aber aufgrund von gesetzlich verankerten Naturschutzgebieten oder von nicht intensivierbaren Flächen ohnehin.“
Dieses Massnahmenpaket zielte darauf ab, die internationale Wettbewerbsfähigkeit zu stärken, teilweise die Effizienz der Direktzahlungen zu erhöhen und
der zunehmenden Bedeutung gesellschaftlicher Umweltschutzanliegen Rechnung
zu tragen. Die Preisstützung fiel dabei um mehr als ein Viertel, doch wurde
dies zum überwiegenden Teil durch Direktzahlungen wieder ausgeglichen, sodass landwirtschaftliche Betriebe etwa gleich viele Zahlungen erhalten wie vorher (Walkenhorst und Zulauf, 2000).
Ausgaben in Millionen CHF
1991/92
2004
Produktion und Absatz (Marktstützung)
1685
731
Direktzahlungen
772
2498
Grundlagenverbesserung
186
202
Total
3048
3902
Tabelle 5: Entwicklung der Subventionen in der Schweiz (Agrarbericht 2005)
Mit der Agrarpolitik 2007 wurden erneut Produktions- und Absatzförderungen gekürzt und Direktzahlungen entsprechend ausgebaut. Trotzdem besteht
immer noch ein frappanter Unterschied zur EU. Das Producer Subsidy Equivalent (PSE) quantifiziert den monetären Nutzen, den die Landwirtschaft aus der
Regulierung der Agrarmärkte im Vergleich mit dem Freihandel Referenzzustand
erzielt (Bernegger et al., 1995). Oder anders ausgedrückt wie viele Prozent des
Einkommens der Bauern aus Subventionen stammt. Die Schweiz führt hier die
OECD-Staaten an, 2005 lag der Anteil bei 68%. Der EU-Vergleichswert ist 33%.
1994 lag die Differenz des PSE von Österreich zur EU bei 12% (Walkenhorst
und Zulauf, 2000). Wie die Abbildung 1 zeigt ist alleine die Marktpreisstützung
in der Schweiz noch höher als die gesamten Produzentensubventionen pro Bauer in der Europäischen Union. Der Anteil der Marktpreisstützung ist aber für
beide Parteien in den letzen Jahren zurückgegangen; für die EU aber stärker
12
als für die Schweiz (NZZ, 2006a). Der Schweizer Bauer wurde also immer mehr
zu einem Bundesangestellten, der für die Pflege der Kulturlandwirtschaft im
Nebenerwerb bezahlt wird.
Producer Subsidy Equivalent
PSE Schweiz
Nur Marktpreisstützung CH
PSE EU
Nur Marktpreisstützung EU
90
80
70
60
%
50
40
30
20
10
0
1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Jahr
Abbildung 1: Producer Subsidy Equivalent für die Schweiz und die EU (OECD,
2006)
Agrarhandelsabkommen Mit dem ‘Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über den Handel
mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen’ im Rahmen der bilateralen Verträge hat
die Schweiz 1999 eine Teilliberalisierung des Agrarmarktes beschlossen (EVD,
2006). Diese konzentriert sich aber auf die Stärken der Schweiz im Milch- und
Käsesegment und führt so nicht zu einer Umstrukturierung der Landwirtschaft,
sondern ermöglicht lediglich den vermehrten Export von Milch und Käse, und
wirkt somit konservativ auf die Schweizer Milchproduktion. Es gab damit also
nur eine sehr beschränkte Öffnung der Märkte, sowie die gegenseitige Anerkennung von Normen, Zertifizierungen und Herkunftsbezeichnungen (Walkenhorst
und Zulauf, 2000). Laut Eidgenössischem Volkswirtschaftsdepartement hat die
Schweiz aber gute Erfahrungen mit der teilweisen Öffnung des Marktes gemacht.
Der Export in die EU vergrösserte sich 2005 um 9% gegenüber dem Vorjahr, der
Import um 6%. Chavez (2006) betont jedoch, dass ein Freihandel im Agrarbereich nur seine volle Wirkung entfalten kann, wenn er umfassend ist und auch
13
die vor- und nachgelagerte Bereiche miteinbezieht.
3.3
Änderungen in Preis und Produktion
Bei einer Öffnung des Schweizer Agrarmarktes würden die Produzentenpreise
fallen und sich dem EU-Niveau annähern. Damit verliert die Landwirtschaft
den, dank der hohen Preise durch die bisherige Protektion, erhaltenen Nutzen.
Ob die Agrarpreise ähnlich stark fallen wie in Österreich mit dem EU-Beitritt
ist nicht klar vorauszusehen. Vermutlich wird jedoch ein Preisverfall eintreten,
denn die Produzentenpreise der Schweiz liegen noch stark über denen im der EU.
Ein Standardwarenkorb ist um über 46% teurer, verglichen mit den Erzeugerpreisen im europäischen Markt und das obwohl sich das Verhältnis in den letzen
zehn Jahren verringert hat (Bundesrat, 2006). Davon sind aber nur 20-30% auf
höhere landwirtschaftliche Produzentenpreise zurückzuführen. Die Konsumentenpreisdifferenz ist in diesem Zeitraum jedoch um 28% gestiegen. Es findet
also in der Schweiz, wie in Österreich nach dem EU-Beitritt, eine inkomplette Preistransmission statt, d.h. der relativer Rückgang der Erzeugerpreise wird
nicht unmittelbar an die Konsumenten weitergegeben. Der Bundesrat (2006)
resümiert:
„Die Schweizer Produzentenpreise sind aufgrund der Preisstützungsmassnahmen des Bundes und des Grenzschutzes im internationalen
Vergleich immer noch hoch. Da mittelfristig nicht damit zu rechnen ist, dass ein Anstieg der internationalen Preise diese Preisdifferenz zum Verschwinden bringt, wird das Schweizer Preisniveau auch
künftig in erster Linie von der Höhe der Zölle abhängen. Gerade
darin besteht im Hinblick auf weitere Liberalisierungen der Agrarmärkte ein grosses Risiko. [...] Insbesondere wenn die Preise wegen
des Zollabbaus schneller sinken als sich die Produktionsstrukturen
und -kosten anpassen können, besteht die Gefahr, dass die Produktion einbricht, die Landwirtschaft die verfassungsmässigen Aufgaben
nicht mehr erfüllen kann, soziale Probleme in der Landwirtschaft
entstehen und Arbeitsplätze in den vor- und nachgelagerten Stufen
verloren gehen.“
All dies wird der Schweiz eine Öffnung des Agrarmarktes nicht leicht machen. Denn für die Abfederung des Produzentenpreisverfalls können kaum noch
zusätzliche Gelder mobilisiert werden, weil das Subventionsniveau auch so schon
extrem hoch ist. Die Konsumentenpreise hingegen dürften mittel- bis langfristig
bei einem Agrarfreihandelabkommen abfallen. In Österreich ist dies geschehen
14
(Jumah, 1996). In einer Projektion von Bernegger et al. (1998) werden für die
Schweiz bei einem EU-Beitrittsszenario um ein Drittel niedrigere Konsumentenpreise vorausgesagt. Das heisst: die Ausgaben der Haushalte für Nahrungsmittel verringern sich. Doch werden die billigeren Preise erst mit der Zeit durch
den Wettbewerb vom verarbeitenden Gewerbe zum Konsumenten weitergegeben. Damit die Marktwirtschaft auch den erwünschten Nutzen erbringt sehen es
Walkenhorst und Zulauf (2000) als essentiell die Aussenhandelsbarrieren abzubauen um die Marktmacht durch ausländische Konkurrenz zu begrenzen. Nicht
zu vernachlässigen ist auch der denkbar zurückgehende Einkaufstourismus, der
nach Schätzungen die Schweiz um 1,6 Mrd. CHF pro Jahr an Direktimportwert
bringt (Walkenhorst und Zulauf, 2000). Da aber der Wettbewerb im Lebensmittelmarkt in der Schweiz durch die Dominanz von Coop und Migros verzerrt
ist, könnte m.E. die Schweizer Bevölkerung nicht unmittelbar von günstigeren
Preisen profitieren, was auch den Rückgang des Einkauftourismus verlangsamen
würde. Ausserdem kann die Deregulierung den Konzentrationsprozess weiter fördern, was in einem kleinen Land wie der Schweiz leicht zu Oligopolen führen
kann.
Doch Österreich hat, trotz kleinerer Preisdifferenzen als jetzt zwischen der
Schweiz und der EU, vorgemacht das eine Liberalisierung des Agrarmarktes
keine enormen Betriebseinbussen und -aufgaben zu Folge haben muss. Wie in
Abschnitt 2.3 erwähnt stiegen die Exporte stärker an, als die Importe. Dessen
ungeachtet beschleunigte sich der Strukturwandel in der Landwirtschaft, aber
ob dies zwangsläufig zu einer Verschlechterung der Umwelt führen muss? In
Österreich vollzog er sich hin zu einer extensiveren Produktionsweise.
3.4
Änderungen in der Landwirtschaftsstruktur
In der Schweiz 2004 existierten etwas über 64’000 Betriebe, von denen rund 28%
im Nebenerwerb bewirtschaftet werden. Die Anzahl Betriebe ist aber wie überall in Europa rückläufig. Der Selbstversorgungsgrad ist mit 56% eher tief, aber
stabil auf diesem Niveau seit über 10 Jahren. Bei tierischen Produkten beträgt
er jedoch 95% (Bundesamt für Landwirtschaft, 2005). Die Schweiz ist traditionell ein Netto-Importeur von Agrarprodukten. Lediglich bei Milchprodukten
übersteigt die Produktion die einheimische Nachfrage (Walkenhorst und Zulauf,
2000). 2004 gingen rund 69% der Schweizer Agrarexporte in die EU, während
77% der Einfuhren aus der Europäischen Union stammen (EVD, 2006). Obwohl
heute weniger als 5% der Erwerbstätigen ihr Auskommen in der Landwirtschaft
finden und sie inzwischen weniger als 1% zum Bruttosozialprodukt beiträgt, argumentieren Bernegger et al. (1995), dass der Mythos des freien, starken Hirten
15
und Bauern auch einen Teil der Affinität gegenüber dem bäuerlichen Familienbetrieb ausmacht, und sich der Schweizer so noch eng mit der landwirtschaftlichen
Produktionsstruktur verbunden fühlt. Auch dies hat Parallelen in Österreich.
Trend zu Teilzeitlandwirtschaft Die mit der neuen Ausrichtung der Agrarpolitik verbundene relative Zunahme der Direktzahlungen könnte sich strukturkonservierend auswirken (Baur, 1997). Die jährliche Abnahmerate der Betriebszahl war in den Jahren 2000-2004 mit 2,4% tiefer als in den anliegenden Regionen. In Österreich lag die Abnahmerate in Schnitt bei 3,3% (Rentsch, 2006).
So scheint die Politikstrategie, durch direkte Einkommensübertragungen eine
möglichst wettbewerbsfähige Landwirtschaft zu fördern, zumindest mittelfristig, eher eine klein strukturierte ‘Teilzeitlandwirtschaft’ zu generieren. Dagegen
spricht, dass in den letzten Jahren eine leichte Zunahme der Haupterwerbstätigen erfolgt ist (Bundesamt für Statistik, 2003), aber ob dies der Anfang eines
Umkehrtrends ist, lässt sich noch nicht sagen. Eine Studie der ETH-Zürich zu
den Auswirkungen eines EU-Beitritts der Schweiz kommt zum Schluss, dass
unter der Annahme des Ausscheidens von jährlich 2% der landwirtschaftlichen
Betriebe – was in etwa der historischen Entwicklung entspricht – das Einkommen
eines Standartbetriebs trotzdem um mehr als die Hälfte zurückgehen würde. Andererseits wäre eine Produktionsaufgabe von 45% der Betriebe notwendig um
das Einkommen stabil zu halten (Rieder et al., 1998). Walkenhorst und Zulauf
(2000) erwarten daher, dass Vollerwerbstätige auf Nebenerwerb umstellen und
so arbeitsextensiv wie möglich produzieren, um gerade noch alle Bedingungen
für den Erhalt produktionsunabhängiger Direktzahlungen zu erfüllen. Schläpfer
(2006) spricht hier von sogenannten Feierabend- und Schreibtisch-Bauern, die
ihren Betrieb mit möglichst wenig Aufwand führen, um so neben ihrem eigentlichen Haupterwerb von Privilegien der Landwirtschaft zu profitieren, wie Steuervergünstigungen und dem Rentenpotenzial der Direktzahlungen. Ausserdem
sehen sie die Gefahr, dass bei einer zu langsamen Preissenkung, Strukturanpassung und Liberalisierung, im Hinblick auf eine EU-Annäherung, die Schweizer
Landwirtschaft ihre Marktanteile im Inland verlieren könnte. Dies gilt auch insbesondere für die nachgelagerten Bereiche. Hauser (2006) hält die eingeleiteten
Reformen für unzureichend, um die Landwirtschaft auf grössere Marktöffnungsschritte vorzubereiten. Dazu wären erhebliche Strukturanpassungen erforderlich, und zwar sowohl hinsichtlich Betriebsgrössen wie auch in Richtung einer
deutlich stärkeren Spezialisierung auf differenzierbare Produkte.
16
3.4.1
Biologische Landwirtschaft
Der Anteil biologisch bewirtschafteter Betriebe hingegen stieg zwischen 1996
und 2003, von 4% auf 9% an (Bundesamt für Statistik, 2003). Dies entspricht
fast dem Anteil in Österreich, obwohl dieser schon 1995 bei 9% biologischer
Betriebe angelangt war. Die Richtlinien für den biologischen Landbau in der
Schweiz und Österreich unterscheiden sich allerdings leicht. Aber auch für die
Schweiz nimmt die Anzahl Biobetriebe, entgegen dem allgemeinen Trend der
Betriebsaufgabe, zu. Dies könnte aber mitunter auch auf den, durch die Extensivierung, geringeren Arbeitsaufwand zurückzuführen sein. Zudem werden auch
diese, gelockt von höheren Gewinnmargen, immer grösser und die Tierbestände
in einem Biohof nehmen zu. Es finden also parallel eine Ausrichtung auf Nebenerwerb und Subventionsempfang und eine Professionalisierung und Kommerzialisierung statt. Österreich hat im Zusammenhang mit der EU-Marktöffnung
gute Erfahrungen mit Bio-Produktion gemacht. Doch stellt sich die Frage, ob die
Schweiz dem folgen kann oder ob in der Schweiz bereits eine Sättigung des BioMarktes vorhanden ist und dieser so nicht mehr die Funktion einer Marktnische
wahrnehmen kann.
3.5
Zusammenfassung und Folgerungen aus Kapitel 3
• In der Schweiz fand wie in Österreich eine Umschichtung der Landwirtschaftsunterstützung statt. Die Marktpreisstützung wurde gesenkt, Direktzahlungen eingeführt. Jedoch bleibt das Subventionsniveau in der Schweiz
wesentlich höher als in der EU.
• Eine Öffnung des Agrarmarktes wird angestrebt, doch verläuft der Strukturwandel eher in die Richtung einer staatlichen Teilzeitlandwirtschaft als
hin zu wettbewerbsfähigeren Strukturen.
• Kann die Schweiz, wie Österreich, einen Teil der durch die Liberalisierung
verursachten Preisreduktion, durch höherpreisige Bio-Produktion auffangen oder ist der einheimische Bio-Markt schon gesättigt?
Nachdem hier ein wahrscheinlicher allgemeiner Trend umrissen und die Lage
der Schweizer Landwirtschaft analysiert wurde, soll in dieser Arbeit nicht weiter auf die genauen ökonomischen Folgen eines EU-Beitritts oder eines Freihandelsabkommen eingegangen werden – es sei gegebenenfalls auf die umfangreiche Fachliteratur verwiesen –, sondern im Folgenden die Konsequenzen eines
Strukturwandels und Preisverfalls in der schweizerischen Agrarlandschaft auf
die Umweltqualität untersucht werden.
17
4
Auswirkungen auf die landwirtschaftliche
Umwelt
Wie in den letzten zwei Kapiteln veranschaulicht, haben die Agrarpolitik und die
Agrar-Umweltprogramme Österreichs und der Schweiz vieles gemeinsam. Ausserdem wurde versucht mögliche wirtschaftliche Konsequenzen für die Schweizer Landwirtschaft aufzuzeigen. Doch es bestehen kaum Publikationen über die
Auswirkungen auf die Umwelt bei Änderungen in der Agrarpolitik oder einer
Öffnung der Märkte. Dem soll hier nachgegangen werden.
Was könnten tiefere Preise für die Umwelt zu Folge haben? Ist klein strukturierte Landwirtschaft umweltfreundlicher? Wie hat sich die Biodiversität entwickelt? Die Neue Zürcher Zeitung (2006b) titelt: „Kleinere biologische Vielfalt
im Mittelland.“ Das Bundesamt für Landwirtschaft aber sieht seine Agrarpolitik bestätigt (BLW, 2005). Was stimmt nun? Wieviel ist politisch aufgebauscht
und was kann wirklich wissenschaftlich belegt werden?
Wie schon am Anfang erwähnt, ist die Anzahl relevanter Studien über den
Einfluss der Umwelt- und Agrarpolitik auf beispielsweise die Bodennutzung oder
Biodiversität sehr gering. Kleijn und Sutherland (2003) haben in einer umfassenden Suche nach Studien zur Effektivität von Agrar-Umweltprogrammen nur
62 Studien aus der EU und der Schweiz gefunden. Ausserdem ist es extrem
schwierig vergleichbare Untersuchungen in der Schweiz und der EU bzw. in Österreich zu finden, da die Studien sich meist entweder auf die EU konzentrieren,
also die Schweiz ausnehmen, oder aus Schweizer Hand stammen. Die OECD hat
Umweltindikatoren entwickelt, dessen Resultate aber auf EU-Ebene aggregiert
werden. Dies kann aber auch nützlich sein um einen Unterschied der Schweiz zum
EU-Niveau festzustellen und so eventuelle Auswirkungen einer Annäherung oder
sogar einer GAP Übernahme zu qualifizieren. Das Problem besteht darin, die
Politik-Komponente zu isolieren und von anderen Faktoren abzugrenzen, was oft
schwer möglich ist. Wenn durch eine Politikreform die Produktion zurückgeht,
kann dies wieder einen Einfluss auf die Preise haben, die durch das geringere
Angebot steigen und so wiederum die Produktion ankurbeln (OECD, 2002).
Ausserdem besteht eine Zeitverzögerung zwischen der Änderung der Praktiken
in der Landwirtschaft und den Auswirkungen auf die physikalische und biologische Umwelt. Brouwer (OECD, 2002) unterscheidet zwischen unmittelbaren,
mittelfristigen und letztendlichen Reaktionen auf Änderungen in der Agrarpolitik.
Die im Agrarbericht 2005 (BLW, 2005) verwendeten Nachhaltigkeitsindikatoren halte ich hingegen für fragwürdig. Es ist meiner Meinung nach, alles an18
Effekte
Unmittelbare
Mittelfristige
Letztendliche
Massnahmen zur Dünger Kontrolle
Verminderte
Anwen-
dung von Nährstoffen
Reduktion von Nähr-
Reduktion der Nitrat
stoffüberschüssen
und Phosphor Konzentrationen im Wasser
Kürzung der Dauer von
Abnahme der Stickstoff-
Gülleaustragungen
konzentration im Boden
Erhöhte Biodiversität
Massnahmen zur Pestizide Kontrolle
Verminderte
Anwen-
dung von Pestiziden
Abnahme des Pestizid-
Erhöhte Biodiversität
gehaltes im Sickerwasser
Massnahmen zur Wassereinsparung
Reduktion
im
Ver-
brauch von Wasser bei
Erholung der Grund-
Gesundung der Feucht-
wasserspiegel
gebiete
der Bewässerung
Tabelle 6: Zeitskala der Umweltindikatoren (OECD, 2002)
dere als evident, dass direkt aus der Verbreitung ökologischer Ausgleichsflächen
(öAF) auf die Biodiversität geschlossen werden kann. Mehr Ausgleichsflächen
bedeuten nicht zwangsweise mehr Biodiversität. Es wird beispielsweise nicht
untersucht, wie effektiv diese die Biodiversität fördern. Ausserdem wird fahrlässigerweise bei den meisten sozialen Nachhaltigkeitskriterien von einer Zunahme Richtung Nachhaltigkeit gesprochen, obwohl nur eine Untersuchung vorlag.
Auch aus diesem Grund werde ich mich im Folgenden auf die ökologische Nachhaltigkeit beschränken.
Zuerst wird auf die Entwicklungen des Düngerverbrauchs und der Pestizide
eingegangen, da hierfür Zahlen vorliegen, die Vergleiche erlauben. Danach soll
die Energieeffizienz und die Biodiversität angesprochen werden. Zudem wird
versucht, wo möglich, eine Aussage für die mögliche Zukunft mit einem Freihandelsabkommen oder einem geringeren Subventionsniveau zu machen. Die
Auswirkungen auf die Umwelt erfolgen immer auf indirektem Weg über Politik
und Wirtschaft und sind nicht leicht zu erkennen, geschweige denn zu quantifizieren. So sind diese Prognosen als potenzielle Entwicklungswege zu behandeln
und sollen nicht als die essentielle Wahrheit betrachtet werden.
19
4.1
Dünger
Eine mögliche negative Auswirkung eines Freihandelsabkommens könnten die
geringeren Düngerpreise sein, denn wenn der Preis tiefer ist, kann man ja etwas
mehr austragen, so der Menschenverstand. Dass dem nicht so ist, zeigt das
Beispiel Österreich. Die Preise für Düngemittel fielen 1995 um etwa 28%. Doch
im selben Zeitraum nahm der Düngerabsatz um ebenfalls 28% ab, eventuell
aufgrund der hohen Teilnahme im Agrar-Umweltprogramm. Generell sinkt der
Düngerverbrauch in Österreich. So sind die verkauften Mengen von 1993-2003 an
Stickstoff-, Phosphor- und Kalidünger um 24%, 30% bzw. 36% zurückgegangen.8
In der Schweiz sind Düngestoffe ebenfalls zurückgegangen: Phosphor um −57%,
Stickstoff um −15%, für den Referenz Zeitraum 1985/87 bis 2000/03.9 Werden
die Absatzzahlen für Düngemittel durch die landwirtschaftlich genutzte Fläche
geteilt, so ergeben sich im Durchschnitt 29kg/ha N und 13,9kg/ha P2 O5 für
Österreich, bzw. 41kg/ha N und 5,9kg/ha P2 O5 für die Schweiz.10 Somit ist der
Austrag von Stickstoff in der Schweiz also wesentlich höher, als in Österreich.
Für Phosphor verhält es sich umgekehrt.
Für die Schweiz ging der Stickstoffinput zwar um 11% seit 1985 zurück und
die Phosphorzufuhr um 37% (Bundesamt für Statistik, 2002). Die OECD (2001)
gibt eine Abnahme der Stickstoffbilanz von 24% für der Zeitraum 1985/87 bis
1995/97 an. Für Österreich liegt die Abnahme bei 23%, jedoch weisst Österreich
generell eine, um mehr als die Hälfte, kleinere Stickstoffbilanz in kg/ha aus als
die Schweiz. Das Problem ist das diese Zahlen relativ alt sind, also nicht mit
der heutigen Agrarpolitik in Verbindung gebracht werden könnten. Der grösste
Teil dieser Reduktionen ist aber, zumindest für die Schweiz, auf die geringerer Nutztierbestände zurückzuführen (Herzog und Richner, 2005). Doch damit
bleiben die Umweltziele der Agrarpolitik grösstenteils unerreicht (Vergleiche Tabelle 7). Die Anforderungen des Ökologischen Leistungsausweises scheinen also
als Massnahme nicht zu greifen.
Keine Effizienzsteigerung Die Studie der FAL Reckenholz kommt zum Schluss,
dass die Anforderung einer ausgeglichenen betrieblichen Nährstoffbilanz alleine
nicht ausreichend ist und weiter gehende Massnahmen im Bereich der Effizienzsteigerung im Nährstoffmanagement erforderlich sind. Bei der Stickstoffeffizienz11 liegt in der Schweiz im OECD Durchschnitt bei rund 60%, Österreich
bringt es auf über 70%, Neuseeland auf fast 100% (OECD, 2001). Das BLW
8 Agrarmarkt
Austria, 2006.
für Statistik, 2002
10 Unter der Annahme, dass aller Dünger ausgebracht wurde (Düngerkauf = Düngerausbringung)
11 Prozent der Stickstoffaufnahme pro Stickstoffinput.
9 Bundesamt
20
Zielsetzung
Referenz
Zielerreichung
Stickstoff: Umsetzungsziele / Emissionen
Reduktion des Überschusses der na-
BLW (1999)
tionalen Input-Output-Bilanz um
Nicht erreicht (ca. 15%
bis 2004)
33%
Reduktion
Emissionen
der
um
Ammoniak9%
gegenüber
Bundesblatt
errreicht
(2002)
1990
Stickstoff: Wirkungsziele / Immissionen
Reduktion der Grund- und Quell-
BLW(1999)
Nicht
erreicht
(ca.
−
wasser Belastung mit Nitrat um
2-4 mg N O3 /l bis
5mg/l
2002/ 2003)
Nitratgehalte von Wasser in land-
Bundesblatt(2002) erreicht
wirtschaftlichen Gebieten zu 90%
unter 40 mg/l
Phosphor: Umsetzungsziele /Emissionen
Reduktion des Überschusses der na-
BLW(1999),
tionalen Input-Output-Bilanz um
Bundes-
50%
blatt(2002)
erreicht
Phosphor: Wirkungsziele /Immissionen
Reduktion der durch die Landwirt-
BLW(1999)
schaft verursachten Phosphorbelas-
Nicht erreicht (10% max. 30%)
tung der Oberflächengewässer um
50%
Tabelle 7: Ziele der schweizerischen Agrarpolitik im Bereich Düngestoffe (Herzog
und Richner, 2005)
21
errechnet die N-Effizienz auf andere Art und erhält knapp 30%, dessen Werte
aber methodisch bedingt nicht international vergleichbar sind. Eine Effizienzerhöhung konnte in den letzten Jahren nicht festgestellt werden. Die erwünschte
Effizienzsteigerung muss infolgedessen nicht zwingend eine Verschärfung der Direktzahlungskriterien bedeuten, sondern könnte m.E. auch durch mehr Markt
erreicht werden, durch die der Bauer zu mehr Wettbewerbsfähigkeit gezwungen
wird und so die Düngermenge evt. genauer dosiert, nur schon alleine aus Kostengründen. Hier könnte sich ein Wandel hin zu etwas grösseren betrieblichen
Strukturen positiv auf die Umweltbelastung durch Düngestoffe auswirken.
Subventionen und Düngerverbrauch In einer Studie, in der 22 Länder
plus die EU-Staaten über 6 Jahre untersucht wurden, fanden Lewandrowski et
al. (1997) einen positiven und signifikanten Zusammenhang zwischen landwirtschaftlicher Unterstützung und Düngerverbrauch pro Hektar. Als Mass für die
Höhe der Zuschüsse wurde das PSE benutzt. Kleinhanss et al. (1997) fanden in
ihrer Studie über die 1992 GAP Reform, dass die Direktzahlungen mehr Einfluss
auf das Einkommen und die Produktion hatte, als auf die Stickstoffüberschüsse. Der Düngerkonsum würde in ihrem Modell besser durch eine Reduktion der
Garantiepreise gesenkt, die Stickstoffüberschüsse würden jedoch nur leicht sinken, weil die Mist- und Gülleaustragung keine signifikante Änderung zeigten.
Diese Resultate stützen die Meinung, dass hohe Agrarsubventionen zu weiter
Umweltbelastung führen. Auch im OECD Bericht zu Umweltindikatoren (2001)
fällt auf, dass die Staaten mit sehr geringem Unterstützungsvolumen, wie Neuseeland oder Australien, eine sehr tiefe Stickstoffbilanz aufweisen. Allerdings
kann nicht gefolgert werden, dass in Industrieländern eine Reduktion der Beihilfen zu einer Reduktion der Verschmutzung von Düngemittel führt.
Laut Schläpfer (2006) werden die ÖLN-Regelungen im Düngerbereich gerne als wichtige Zusatzleistung genannt (zu den Zielen, siehe Tabelle 7). Doch
sieht er andere Gesetze, wie die Chemikalien- Risikoreduktions-Verordnung, als
einschränkender an, an die sich jedes andere Gewerbe halten muss, um das
Grundwasser (Nitrat) und die Seen (Phosphat) nicht zu gefährden. „Nicht so
die Landwirtschaft: Seit Jahrzehnten werden ÖLN-konforme, aber klar gesetzeswidrige Belastungen des Grundwassers und der Böden durch Stickstoff und
Phosphor beispielsweise im nördlichen Kanton Luzern toleriert. Dies sind im
Übrigen Belastungen, die nicht unwesentlich auf die Intensivierungsanreize der
allgemeinen Direktzahlungen und der Marktstützungsmassnahmen zurückzuführen sind. Die daraus entstandenen und weiter entstehenden Schäden an der
Umwelt werden nicht mit Sanktionen, sondern mit abermals millionenteuren,
22
freiwilligen und bis heute wenig erfolgreichen Zusatzanreizen im Rahmen von
Spezialprogrammen bekämpft.“ (Schläpfer, 2006).
Es kann also gesagt werden, dass die unmittelbaren und mittelfristigen Reaktionen der Umwelt auf die Agrarpolitik der Schweiz im Bereich Düngestoffe
nicht sonderlich positiv ausfallen. Die Ausbringung von Gülle wurde zwar eingeschränkt, die Nährstoffbilanzen zeigen zwar in die richtige Richtung, doch eine
wirkliche Verbesserung wurde nicht erreicht. Die allgemeinen Direktzahlungen
haben mit zu einer hohen Umweltbelastung geführt, doch dessen Effekte werden
durch die Anforderungen des ÖLN nur marginal verbessert. Der Vergleich mit
Österreich gestaltet sich schwierig, da dort die Ziele der Agrarpolitik vager formuliert sind. Der Preisverfall der Düngestoffe mit der Marktöffnung hat nicht
zur befürchteten vermehrten Ausbringung geführt und so liegt der Stickstoffverbrauch unter dem der Schweiz.
4.2
Pestizide
Der Vergleich mit Österreich scheitert hier mangels Daten des Pflanzenschutzmittelverbrauchs in Österreich. Weder Eurostat noch das Lebensministerium
haben meines Wissens Daten über die letzten paar Jahre hinaus erhoben. Es
lässt sich nur sagen, dass durch die EU-Mitgliedschaft die Preise um 9,2% gesunken sind (Neunteufel, 1996). Was dies für Implikationen für den Verbrauch hatte,
konnte nicht geklärt werden. Für die Schweiz ist seit 1990 der Pflanzenschutzmittelverkauf um 40% zurückgegangen (BLW, 2005). Die OECD (2001) errechnet
allerdings einen Rückgang des Pestizidgebrauchs im Zeitraum 1985/87–1995/97
von 25% für die Schweiz und 24% für die EU-15. Österreich als solches wurde
nicht untersucht. Die Auswirkungen der 1992 GAP Reform wurden untersucht
(OECD, 2002). Die Resultate legen nahe, dass der Pestizidverbrauch um bis
zu 10% gesenkt wurde. Für die Agenda 2000 Reformen wurden keine Effekte
festgestellt. Wichtiger, so die Autoren, war der technologische Fortschritt durch
chemische Substitution und eine kleinere Menge aktiver Stoffe, die nun ausreicht
die Pflanzen zu behandeln. In dieser Zeit ist aber auch die biologische Wirksamkeit gestiegen, deshalb kann nicht direkt von der Wirkstoffmenge auf die aquatische Toxizität geschlossen werden. Auch Kleijn et al. (2006) untersuchten die
Effekte von Agrar-Umweltprogrammen auf den Pestizideinsatz und stellen eine
signifikante Reduktion in Pestizidverbrauch auf den untersuchten Feldern in der
Schweiz fest, sehen jedoch kaum einen ökologischen Unterschied zu konventionell bearbeiten Feldern. Die Veränderung der Umweltbelastung kann also nicht
abschliessend geklärt werden, obwohl der Agrarbericht 2005 von einer positiven
Entwicklung spricht.
23
4.3
Landnutzung
Das Zusammenspiel zwischen Agrarsubventionen und der Landnutzung ist sehr
komplex. Dies kann veranschaulicht werden durch eine Studie aus den Niederlanden (OECD, 2002). Spezielle Subventionen begünstigen beispielsweise Produzenten von Bio-Milch. Dieser Vorteil wiederum erlaubt den biologischen Produzenten ihren Marktanteil auszubauen. Da aber biologischer Landbau ein grösseres Gebiet in Anspruch nimmt als konventioneller, steigt dadurch der Druck
auf die Verfügbarkeit von Land. Die Nachfrage nach Land steigt, also steigt
auch der Landpreis. Dies mit durch (flächengebundene) Direktzahlungen noch
verstärkt, da diese die Bereitschaft zu verkaufen einschränken. Der Vorteil für
den biologischen Landbau ist relativiert. Die Autoren argumentieren auch, dass
eine Reduktion der Milchquoten eine Extensivierung fördern würde, da dadurch
die Landpreise sinken würden.
Eine Studie von Meijl et al. (2006) untersuchte direkt die Auswirkungen
einer Handelsliberalisierung auf die Umwelt, anhand eines kombinierten ökonomischen und biophysikalischen Modells, und kommt zu denselben Resultaten.
Obwohl oft ein negatives Bild für die landwirtschaftliche Entwicklung bei liberalen Szenarien gezeichnet wird, erwarten sie keine drastische Reduktion in der
landwirtschaftlich genutzten Fläche in den nächsten 30 Jahren für die EU-25.
Der negative Effekt der Liberalisierung der Agrarpolitik auf die Landnutzung
scheint klein, da Verlust in Wettbewerbsfähigkeit mehr zu Extensivierung als
zur Landaufgabe führen wird. Auch weil die Reformen der Agrarpolitik auf
Einkommenssicherung und nicht auf Produktionsunterstützung abzielen. Die
tiefen Landpreise führen zu einer Extensivierung, weil die relative Veränderung
gegenüber anderen Produktionsfaktoren die Substitution von anderen Produktionsfaktoren durch Land nach sich zieht (Meijl et al., 2006).
Die Lage die Schweiz
Etwas Ähnliches könnte in der Schweiz bei einer Li-
beralisierung des Agrarmarktes geschehen oder durch den Ausbau von Direktzahlungen wieder verhindert werden. Die Produzentenpreise werden, wie auf
Seite 14 erläutert, sinken (Rieder, 1998), und somit auch die Landpreise, was eine Extensivierung begünstigen kann. Entgegen der weitläufigen Meinung muss
ein tiefer Landpreis nicht zu einer Intensivierung führen, sondern kann einer
Extensivierung förderlich sein. Da in der Schweiz die Subventionen jedoch an
die bewirtschaftete Fläche oder an die Zahl gehaltener Tiere gebunden ist, ist
jeder Betrieb bestrebt, einerseits möglichst kein Land abzugeben und andererseits die Tierzahl im Rahmen der betrieblichen Möglichkeiten zu maximieren,
weshalb es in der Schweizer Landwirtschaft praktisch keine Flächenmobilität
24
gibt (Schläpfer, 2006). Allerdings werden kleinräumige Strukturen tendenziell,
eher grossräumigen weichen, was aber keinesfalls mit einer Intensivierung zusammenhängen muss. Denn biologisch bewirtschaftete Betriebe haben, wie oben
beschrieben, einen höheren Flächenverbrauch und werden auch aus Kosteneffizienzgründen immer grösser (Bundesamt für Statistik, 2002). Es kann vielmehr
eine verbesserte Allokation der Ressourcen vorgenommen werden.
Zur Rolle des Waldes Interessant sind auch die von der OECD (2001) untersuchten Veränderungen in der Landnutzung im Vergleich Österreich-Schweiz.
Der grösste Anteil von landwirtschaftlicher Fläche in der Schweiz, die von Mitte
der Achtziger bis Mitte der neunziger Jahre umgewandelt wurde, entwickelte sich
zu bebautem Gebiet (80%); nur 17% zu Wald. In Österreich hingegen entstand
mehr Wald (62%), nur 28% wurde bebaut. Da im Kyoto-Protokoll Waldflächen als Senken angerechnet werden können, wäre es für die Schweiz m.E. nicht
ungünstig, wenn das Ziel der kompletten Offenhaltung des Mittellandes aufgegeben würde und gegebenenfalls bei fortschreitender Betriebsaufgabe, auf diesen
Flächen Wald entstünde. Der Freizeitwert des Waldes ist hoch, entspricht im
Prinzip der natürlichen Vegetation und gleichzeitig könnten ökonomische Einsparungen gemacht werden. Den Wald zu fördern wäre also eine ökonomische
Win-Win-Situation.
4.4
Biodiversität
Agrar-Umweltprogramme werden als wichtigstes Politikinstrument zur Bewahrung der Biodiversität in landwirtschaftlicher Umwelt angesehen. Ausserdem
verzerren sie den internationalen Handel nicht und erlauben es Regierungen
weiterhin die Bauern zu unterstützen, wenn direkte Subventionen in der Kritik
stehen (Kleijn et al., 2006). Die Massnahmen decken im Moment 25% der gesamten Landwirtschaftlichen Fläche in der EU-15 ab und in 2003 betrugen die
Ausgaben der EU-Staaten dafür alleine 3,7 Milliarden ¤. Kleijn et al. merken
jedoch an, dass die Ziele der meisten Programme sehr vage formuliert sind und
es somit unklar ist wie ‘Biodiversität’ abgeschätzt werden soll. Die Resultate
der Evaluationen hängen davon ab, welche Arten-Gruppen untersucht wurden
und welcher Biodiversitätsindex benutzt wurde. Die Schwierigkeit die Einflüsse
der Agrar-Umweltprogramme auf die Umweltqualität zu bestimmen, wurde z.B.
speziell in der EU-Verordnung 2078/92 vermerkt. Diese Massnahmen versuchen
zu versichern, dass die Methoden der landwirtschaftlichen Produktion kompatibel zu Umweltschutzkriterien und regionaler Entwicklung sind. Doch brauchbare
Untersuchungen betreffend Änderungen in der Wasserqualität und in Ökosys25
temen sind immer noch begrenzt (OECD, 2002). Wie auf Seite 18 angemerkt,
trägt auch der lange Zeithorizont für eine Veränderung der Biodiversität dazu
bei, dass Uneinigkeit bei der Massnahmen Evaluation besteht.
Die grosse Evaluation der Ökomassnahmen im Bereich Biodiversität in der
Schweiz der FAL Reckenholz (Herzog und Walter, 2005) kommt zum Schluss,
dass mit dem ökologischen Ausgleich ein messbarer Nutzen für die Biodiversität
erzielt wurde. „Um die Ziele (Tabelle 8) zu erreichen und insbesondere auch die
gefährdeten Arten zu fördern, müssen die Anstrengungen allerdings verstärkt
werden. Die Landwirtschaft alleine kann dies nicht leisten, vielmehr bedarf es
gemeinsamer Anstrengungen von Land- und Forstwirtschaft, Naturschutz und
Raumplanung.“ Meines Erachtens wird genau dies in der schweizerischen Agrarpolitik zuwenig berücksichtigt. Es wird vielmehr versucht, durch die diversen
ökologischen Massnahmen, die Landwirtschaft alleine, und vermehrt ausschliesslich, zu einem Pfleger der Kulturlandschaft und Artenvielfalt zu machen, was
sie alleine gar nicht leisten kann und soll. Das Landschaftskonzept Schweiz des
Bundesrats formuliert ein Ziel von 65’000 Hektaren qualitativ hochwertiger Ökoflächen im Mittelland (Tabelle 8). Dies ist eines der wenigen quantitativen Ziele
der Agrarpolitik im Bereich der Artenvielfalt. Es wird bis heute trotz den sehr
hohen Anreizen mit Ökobeiträgen zu weniger als 20 Prozent erreicht (Schläpfer, 2006). So resümiert er: „Im Mittelland reagieren Landwirte auf Ökoanreize
praktisch nicht.“
Qualität der Agrar-Umweltprogramme mangelhaft Ausserdem sehen
Herzog und Walter (2005) Handlungsbedarf zur Förderung der Qualität eines
grossen Teils der öAF-Wiesen des Mittellandes. „Aufgrund der Bewertung der
Qualität der öAF kann die Frage nicht eindeutig beantwortet werden, ob die
beobachtete Qualität effektiv eine Folge der extensiven Bewirtschaftung ist. [...]
Um sich Klarheit zu verschaffen, ob die Bewirtschaftung im Rahmen von AgrarUmweltprogrammen zur Erhaltung oder Förderung von (gefährdeten) Arten
beiträgt, müssen die vorhandenen Arten schon vor Beginn des Programms bestimmt werden.“ (Kleijn, 2005; zitiert in Herzog und Walter, 2005). Dies lässt
schliessen, dass entweder die Voraussetzungen für den Erhalt der Direktzahlung zu niedrig sind, und somit kein oder kaum ökologischer Nutzen entsteht,
oder das Anlegen von ökologischen Ausgleichsflächen im Mittelland als nicht
profitabel angesehen werden. Schläpfer (2006) schreibt dazu: „Weil im Mittelland 94 Prozent der Direktzahlungen an Fläche und Tiere gebunden sind, werden die wenigen Prozente, die für spezifische ökologische Leistungen ausbezahlt
werden, ökonomisch schlicht unattraktiv.“ Dies könnte auch das Ziel von mehr
26
Zielsetzung
Referenz
Zielerreichung
10% der landwirtschaftlichen
Bundesblatt
Erreicht
Nutzfläche
(2002)
als
ökologische
Ausgleichsflächen
65’000 ha öAF im Talgebiet
Bundesblatt
Voraussichtlich verfehlt
(2002)
Damit soll die Erhaltung
BUWAL (1998),
Generell mehr und anspruchs-
der einheimischen Artenviel-
BLW (1999)
vollere Arten auf öAF als
falt gefördert werden
auf
intensivbewirtschafteten
Flächen, Qualität der Flächen
jedoch oft ungenügend
Keine weiteren Artenverluste
BLW (1999)
(Rote Liste), Wiederausbrei-
Nur wenig bedrohte Arten auf
ökologischen Ausgleichsflächen
tung bedrohter Arten
Tabelle 8: Ziele der schweizerischen Umweltpolitik im Bereich Biodiversität
(Herzog und Walter, 2005)
Ausgleichsflächen im Mittelland konterkariert haben. Im Berggebiet leistet der
ökologische Ausgleich aber zusätzlich einen Beitrag zur weiteren extensiven Bewirtschaftung von Bergwiesen, welche von der Nutzungsaufgabe bedroht sind.
Die Biodiversität scheint nämlich im Berggebiet mit lokaler Landwirtschaft höher zu sein als ohne diese (Bignal, 1998).
Herzog und Walter (2005) bemängeln zudem, wie auch andere europäische
Studien, dass die Ziele zur Erhaltung und Förderung einheimischer Arten wenig konkret und damit schwer überprüfbar seien. Es gibt gute politische, wie
ökologische Gründe, die Umweltunterstützung von landwirtschaftlich genutztem
Land wesentlich zielgerichteter zu gestalten (Bignal, 1998). Es bleibt unklar ob
die Extensivierungs-Massnahmen durch die ökologischen Ausgleichsflächen ausreichen um die Spezies zurückzubringen, die in den Jahren der Intensivierung
verloren gingen (Knop et al., 2006).
Kleijn et al. (2006) führten eine vergleichende Studie über fünf Länder zu
Argar-Umweltprogrammen durch. Sie stellten in allen Ländern geringfügig bis
mässig positive Effekte auf die Biodiversität fest. „Der Vergleich deutet darauf
hin, dass der ökologische Ausgleich in der Schweiz eine positivere Wirkung hat
als entsprechende Programme in anderen europäischen Ländern. Allerdings ist
dies teilweise auf den hohen Anteil an Schweizer Studien über Gliederfüsser zurückzuführen, eine Organismengruppe, die mit Agrar-Umweltprogrammen rela27
tiv leicht gefördert werden kann“ (Kleijn und Sutherland, 2003; zitiert in Herzog
und Walter, 2005). Dagegen profitierten seltene Tierarten in nur zwei Ländern
(Deutschland und Schweiz – Österreich wurde nicht untersucht) und Arten der
Roten Liste profitierten kaum von den Massnahmen (Klejin et al., 2006). Die
gefundene Artendichte war stark positiv korreliert mit der gesamten Anzahl
Arten, die in einem Land beobachtet wurden. Die Artenzusammensetzung wird
also nicht wesentlich durch Agrar-Umweltprogramme beeinflusst. 48% der beurteilten Arten-Gruppen reagierten positiv auf die Implementierung der Programme und keine Gruppe negativ. Dies sind ähnliche Resultate wie sie, Kleijn
und Sutherland (2003) erhielten. 54% der europäischen Studien zeigten positive Effekte und 6% Negative. Das verschwinden konventioneller Landwirtschaft
kann sogar zum Verschwinden von Arten beitragen (Kleijn et al., 2001). Die
Ergebnisse legen dar, dass von den untersuchten Programmen primär die gewöhnlichen Arten profitieren und für den Erhalt rarer oder bedrohter Spezies
nur eingeschränkten Nutzen haben. Die Autoren ziehen die Schlussfolgerung,
dass die Effektivität der Massnahmen zum Schutze bedrohter Arten deshalb so
schlecht ist, weil die Massnahmen oft in Gegenden ansetzten in denen die Arten
schlicht nicht vorkommen.
Pacini et al. (2003) fanden heraus, dass biologischer Landbau das Potenzial
hat viele Umweltindikatoren zu verbessern. Die Reaktionen der Umwelt können
jedoch stark von boden-klimatischen Faktoren abhängig sein und „das Resultat,
dass biologische Landwirtschaft in den meisten Fällen eine bessere Performance
als integrierte und konventionelle Systeme zeigt, muss nicht heissen, dass diese
nachhaltig sind wenn sie mit der tatsächlichen Tragfähigkeit und Unverwüstlichkeit eines Ökosystems verglichen werden.“
Gefahr des Missbrauchs
In vielen Ländern kommen Landwirtschaftsbetrie-
be, die nur gerade die minimalen Anforderungen bezüglich des Natur- und Umweltschutzes erfüllen in den Genuss elementarer Direktzahlungen. „In extensiv
bewirtschafteten Gegenden müssen die Bauern ihre Arbeitsweisen gar nicht oder
nur geringfügig anpassen, um von diesen Zahlungen zu profitieren, so dass in
diesen Gegenden die Nachfrage nach Agrar-Umweltprogrammen besonders hoch
ist.“ (Osterburg, 2001; zitiert in Herzog und Walter, 2005). Dies dürfte auch für
die Milchwirtschaft in Österreich (vgl. Seite 8) und der Schweiz zutreffen. Zudem
sieht Bignal (1998) die Gefahr, dass Umweltziele missbraucht werden, um jenen
Betrieben finanzielle Unterstützung zu gewähren, die von vornherein eine unerheblich kleine Biodiversität haben und somit von geringem Naturschutzwert
sind.
28
Die einzige Studie, meines Wissens, die Kosten der Agrar-Umweltprogramme
mit den Verbesserungen der Umweltbedingungen gegenüberstellte, verglich die
für Grassland-Management erhaltenen Subventionen mit der Pflanzenvielfalt der
Felder im Österreich (Zechmeister et al., 2003; zitiert in Kleijn und Sutherland,
2003). Es wurde kein positiver Zusammenhang zwischen der erhaltenen Menge
Subventionen und der botanischen Diversität festgestellt.
Daraus lässt sich schliessen, dass die Landwirtschaft alleine nicht die Umweltbedingungen wesentlich verbessern kann. Dies impliziert nicht, dass extensive
Landwirtschaft schlecht für die Umwelt ist (sie kann zur Verbesserung beitragen), sondern nur das sie alleine die Aufgabe nicht lösen kann und sollte. Die
Landwirtschaft sollte auf eine wettbewerbsfähige Produktion von Lebensmitteln ausgerichtet sein, was überhaupt nicht im Widerspruch mit Nachhaltigkeit
stehen muss, wie das Beispiel Neuseeland zeigt. In Neuseeland wird nachhaltige Landwirtschaft durch Investitionen in Forschung und Entwicklung gefördert,
als nur durch reine Erhaltung der existierenden Strukturen und landwirtschaftlichen Gewohnheiten (Aerni, 2006a). Die Einrichtung von grossflächigen Naturreservaten, würde m.E. wesentlich mehr zur Artenerhaltung betragen, als
verstreute Ausgleichsflächen und eine extensive nebenberufliche Landwirtschaft
mit dem Ziel der Landschaftspflege.
4.5
Treibhausgase/Energie
Die Energieeffizienz der Schweizer Landwirtschaft hat sich seit 1990 nicht verbessert und liegt immer noch bei 40%12 (BLW, 2005). Ausserdem ist sie vermutlich eine der energieintensivsten Landwirtschaften der Welt (Aerni, 2006a). Dies
hat natürlich auch Implikationen auf die von der Landwirtschaft verursachten
Treibhausgasemissionen.
Drei Gase – Lachgas N2 0, Methan CH4 und Kohlendioxid CO2 – machen
ungefähr 90% des zusätzlichen Treibhauseffekts aus. Diese Gase sind es auch,
die am stärksten mit Landwirtschaft verbunden sind. So verursacht die Landwirtschaft ca. 40% der Emissionen von N2 0 und CH4 (OECD, 2002). Methan
wird vor allem im Verdauungsprozess von Wiederkäuern und im anaeroben Abbau von Mist gebildet. Emissionen von N2 0 entstehen primär durch den Einsatz
von (in)organischen Düngestoffen. Folglich fällt der vergleichbar hohe Düngereinsatz der Schweiz stark ins Gewicht. Nach einer Schätzung von Herzog und
Richner (2005) haben die Lachgasemissionen zwischen 1990 und 2002 um 11%
abgenommen, v.a. durch den verringerten Einsatz von mineralischen Düngern
12 fossile
Energie pro Nahrungsmittelenergie.
29
und der Reduktion des Viehbestandes. Die OECD (2001) schätzt die Änderung
der Treibhausgasemissionen von 1990/92 – 1995/97 auf −6% für die Schweiz
und Österreich und alle OECD Staaten auf +1%. Der Anteil der Treibhausgasemissionen aus der Landwirtschaft sind für Österreich und die Schweiz jedoch
sehr niedrig. Österreich einen leicht geringeren Ausstoss, jedoch mehr als die
doppelte landwirtschaftliche Fläche der Schweiz. Wie das Beispiel Neuseeland
zeigt (Aerni, 2006a), könnte hier eine Liberalisierung durchaus den erwünschten
Effekt einer Effizienzsteigerung mit sich bringen, da eine Übermechanisierung
verhindert wird, .
4.6
Zusammenfassung und Folgerungen aus Kapitel 4
• Eine umfassende Öffnung des Agrarmarktes, wie der EU-Beitritt Österreichs, führt zu sinkenden Düngerpreise, aber nicht zu einer Erhöhung der
Austragung.
• Der Rückgang des Düngestoffinputs in der Schweiz ist eher mit dem Rückgang der Tierbestände in Verbindung zu bringen als mit dem ÖLN.
• Länder mit niedrigem PSE haben oft eine hohe Stickstoffeffizienz.
• Der Pestizideinsatz zeigt dank technologischen Fortschritt in der Wirksamkeit eine rückläufige Tendenz.
• Die Schweiz zeigt kaum Flächenmobilität, weil Direktzahlungen den Verkaufsanreiz stark vermindern.
• Der Übergang von Land- zu Forstwirtschaft bei Betriebsaufgabe, wäre eine
ökonomische Win-Win-Situation.
• wenige brauchbare Studien mit oft unterschiedlichen Methoden, erschweren die Evaluation von Agrar-Umweltprogrammen.
• Die Effizienz der teuren Agrar-Umweltprogramme ist auch für die Schweiz
als gering einzustufen. Seltene Arten werden kaum gefördert.
• Der Energieverbrauch der Schweizer Landwirtschaft ist ungebrochen hoch.
30
5
Diskussion und Schlussfolgerungen
Das Beispiel Österreich zeigt, dass eine ähnlich wie die Schweiz strukturierte Landwirtschaft keinen Schaden bei einer Öffnung der Agrarmärkte nehmen
muss. Wettbewerb und extensive Produktionsweise müssen sich nicht ausschliessen. So weisst beispielsweise die österreichische Landwirtschaft den höchsten
biologisch produzierten Anteil in Europa auf und findet damit guten Absatz auf
den europäischen Märkten. Der Export zog nach der Öffnung des Agrarmarktes
stärker an als der Import und auch das Selbstversorgungsniveau ist konstant
hoch. Von den gesunkenen Preisen profitieren die verarbeitende Industrie und
schlussendlich die Verbraucher. Gesunkene Preise von Pestiziden oder Düngern
müssen nicht zu deren vermehrtem Einsatz auf den Felder und damit in der
Umwelt führen.
Im Gegenteil. Der Vergleich Österreich – Schweiz zeigt: Gewisse Verbesserungen der Umwelt werden eher durch Liberalisierung und weniger durch Subventionen erreicht. Der Düngereinsatz hat in Österreich stärker abgenommen,
die Anbaufläche und der Tierbestand sind rückgängig. Interessant ist ausserdem,
dass trotz Raumplanung in der Schweiz bei Umwandlung von landwirtschaftlicher Fläche, z.B. durch Betriebsaufgabe, zu 80% Bebauungen, in Österreich
aber mehrheitlich Wald entstehen.
Durch eine Liberalisierung der Landwirtschaft wird es in der Schweiz vermutlich zu einem beschleunigten Strukturwandel, u.a. durch tiefere Landpreise,
kommen, doch muss dies nicht zwangsläufig zu einer Beeinträchtigung der Umwelt führen. Gerade die freie Vermarktung in Kombination mit Öko-Labeling
kann für Betreiber, wie Umwelt positiv sein. Die Betriebsanzahl mag sich verkleinern und die verbleibenden grösser werden. Gerade deswegen, wird eine bessere Allokation der Ressourcen erreicht werden und die Landwirtschaft zudem
wettbewerbsfähiger.
Bei den Agrar-Umweltprogrammen besteht aber Handlungsbedarf; sowohl
für die Schweiz als auch in der EU. Massnahmen, die eigentlich für erhöhten
Schutz der Umwelt und der Biodiversität stehen sollten, werden oft zur Fortführung von Subventionen, in Form von Direktzahlungen missbraucht. Bignal
(1998) schreibt dazu: „Es ist klar dass die drei Bereiche: Welthandel, internationale EU Politik und Ökologie miteinander verflochten wurden. Die Umwelt wird
immer mehr als Rechtfertigung für die Fortsetzung finanzieller Unterstützung
von Bauern benutzt“. Auch wenn die ökologischen Ausgleichsflächen der Schweiz
eine bessere Performance als andere europäische Programme zeigen, erreichen
sie ihre Ziele im Bereich Biodiversität nicht oder nur knapp. Für bedrohte Arten
konnte keine nennenswerte Verbesserung erzielt werden. Wichtige Umweltziele
31
der Schweiz konnten so nicht erreicht werden, weil die Qualität und Überprüfbarkeit der Programme zu niedrig sind. Vor allem bei der Graslandwirtschaft
sind die Marginalkosten für eine Umstellung, aber auch deren Nutzen, sehr gering. Agrar-Umweltprogramme sollten klare, nachprüfbare Ziele verfolgen. Auch
in der Europäischen Union besteht das Problem, doch hier ist das Subventionsniveau generell tiefer und der Bauer von wettbewerbsfähiger Produktionsweise
abhängig.
Die OECD (2002) gibt Empfehlungen für eine effiziente Gestaltung von
Agrar-Umweltprogrammen:
• Zahlungen sollten auf die Gebiete ausgerichtet sein, in denen sie die grössten Vorteile für die Umwelt relativ zu den Kosten erbringen.
• Programme sollten den Bauern erlauben selbst nach den kostengünstigsten Methoden zu suchen, um Umweltziele zu erreichen, anstatt generelle
Konditionen für alle anzuwenden.
• Verschiedene Programme sollten koordiniert werden, um sicherzustellen,
dass sie sich nicht überlappen oder aufheben.
Hier liegen genau die Schwächen der schweizerischen Agrarpolitik im Hinblick
auf eine Liberalisierung:
• Der Bauer wird nicht angehalten selbst nach den effizientesten Massnahmen die Umweltvorgaben einzuhalten zu suchen. Stattdessen ist er verleitet, das Einkommens-Potenzial der Direktzahlungen möglichst gut auszuschöpfen. Ein Producer Subsidy Equivalent von 68% macht den Bauern
de facto zu einem Bundesangestellten.
• Die Agrarpolitik der Schweiz, aber auch der EU, vernachlässigt das ‘PrincipalAgent-Problem’. Dieses geht vom Problem der asymmetrischen Information in einem Vertragsverhältnis aus. Der ‘Agent’, in diesem Falle der
Bauer, ist besser über das Problem informiert, als der ‘Principal’, hier
der Staat. Der ‘Agent’ nutzt diesen Informationsvorteil, um seine eigenen
Interessen möglichst gut zu vertreten, auf Kosten des ‘Principal’ (Aerni,
2006b). Dies macht einen ‘Top-Down Approach’ ineffektiv und kostenlastig, weshalb eine Abkehr von diesem notwendig scheint. So beliefen sich
z.B. alleine die Transaktionskosten der Agrar-Umweltprogramme der EU
im Zeitraum 1992-1996 auf 1-2 Milliarden ¤, bei einem Gesamtvolumen
der Direktzahlungen von 7 Milliarden ¤(OECD, 2002).
32
• Die Intensivierungsanreize sind durch die Änderung der Agrarpolitik von
Preisstützungsmechanismen zu Direktzahlungen mit vagen Ökokriterien
nicht drastisch verkleinert worden.
• Es wird vielmehr versucht, durch die diversen ökologischen Massnahmen,
die Landwirtschaft alleine, und vermehrt ausschliesslich, zu einem Pfleger
der Kulturlandschaft und Artenvielfalt zu machen, was sie alleine gar nicht
leisten kann und sollte. Es braucht eine gemeinsame Anstrengung von
Land- und Forstwirtschaft, sowie Raumplanung.
Im Hinblick auf die weitere Ausrichtung der Agrarpolitik (Agrarpolitik 2011)
sollte somit beachtet werden,
• dass allgemeine Direktzahlungen der Umwelt nicht förderlich sind, und
somit der Erhalt von Direktzahlungen an nachprüfbare Umweltziele geknüpft werden sollte.
• dass eine Liberalisierung des Handels positive Effekte auf die Ökonomie
und Ökologie der Landwirtschaft haben kann.
• dass, um diese positiven Kräfte wirken zu lassen, eine Abkehr vom gegenwärtigen ‘Top-Down-Approach’ notwendig ist.
• dass, wie der Vergleich mit Österreich zeigt, gewisse Verbesserungen der
Umwelt eher durch Liberalisierung als durch Subventionen erreicht werden
können.
• dass aufgrund einer möglichen Sättigung des Bio-Marktes, dieser nicht
mehr den Preisverfall bei einer Marktöffnung bremsen könnte, wie dies in
Österreich geschehen ist. Doch könnte eine wettbewerbsfähige und nachhaltige Schweizer Landwirtschaft durch vermehrte Investitionen in Forschung und Entwicklung, sowie eine Ankurbelung von Innovation und Unternehmertum, wie es Neuseeland vormacht, erreicht werden.
33
34
6
Anhang
Landwirtschaftsgesetz der Bundesrepublik Österreich
Ziele
§ 1. Ziel der Agrarpolitik und dieses Bundesgesetzes ist es, unter
Bedachtnahme auf die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP)
1. eine wirtschaftlich gesunde, leistungsfähige, bäuerliche Land- und
Forstwirtschaft in einem funktionsfähigen ländlichen Raum zu
erhalten, wobei auf die soziale Orientierung, die ökologische Verträglichkeit und die regionale Ausgewogenheit unter besonderer
Berücksichtigung der Berggebiete und sonstigen benachteiligten
Gebiete Bedacht zu nehmen ist,
2. die vielfältigen Erwerbs- und Beschäftigungskombinationen zwischen der Landwirtschaft und anderen Wirtschaftsbereichen auszubauen,
3. die agrarische Produktion, Verarbeitung und Vermarktung marktorientiert auszurichten,
4. die Produktivität und Wettbewerbsfähigkeit der Landwirtschaft,
insbesondere durch strukturelle Maßnahmen zu erhöhen, dabei
ist auf eine leistungsfähige, umweltschonende, sozialorientierte,
bäuerliche Landwirtschaft besonders Bedacht zu nehmen,
5. den in der Land- und Forstwirtschaft tätigen Personen die Teilnahme am sozialen und wirtschaftlichen Wohlstand zu ermöglichen
und
6. die Landwirtschaft unter Bedachtnahme auf die Gesamtwirtschaft
und die Interessen der Verbraucher zu fördern, damit sie imstande ist,
a) naturbedingte Nachteile gegenüber anderen Wirtschaftszweigen
auszugleichen,
b) der Bevölkerung die bestmögliche Versorgung mit qualitativ hochwertigen Lebensmitteln und Rohstoffen zu sichern,
c) sich den Änderungen der volkswirtschaftlichen Verhältnisse anzupassen und
d) die natürlichen Lebensgrundlagen Boden, Wasser und Luft nachhaltig zu sichern, die Kultur- und Erholungslandschaft zu erhalten und zu gestalten sowie den Schutz vor Naturgefahren zu
unterstützen und
7. für die Land- und Forstwirtschaft EU-Kofinanzierungsmöglichkeiten
35
umfassend auszuschöpfen.
Arten der Förderung und Maßnahmen
§ 2. (1) Als Arten der Förderung im Rahmen dieses Bundesgesetzes
kommen in Betracht:
1. Direktzahlungen,
2. Zinsenzuschüsse,
3. sonstige Beihilfen und Zuschüsse.
(2) Unter Bedachtnahme auf die Ziele gemäß §1 kommen insbesondere folgende Förderungsmaßnahmen in Betracht:
1. produktionsneutrale direkte Einkommenszuschüsse und leistungsbezogene Direktzahlungen,
2. qualitätsverbessernde, umweltschonende sowie produktionslenkende Maßnahmen im pflanzlichen und tierischen Bereich,
3. Maßnahmen zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit im Bereich
der agrarischen Produktion und Vermarktung,
4. betriebserhaltende und infrastrukturelle Maßnahmen,
5. Maßnahmen für Forschung und Entwicklung sowie deren Umsetzung auf land-, forst- und wasserwirtschaftlichem Gebiet und
6. Maßnahmen zur land- und forstwirtschaftlichen Investitionsförderung.
36
VO 2078/1992 des Europäischen Rates
Artikel 1
Ziel der Beihilferegelung
Es wird eine vom Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für
die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, kofinanzierte
gemeinschaftliche Beihilferegelung geschaffen, um
- die im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisationen vorgesehenen Änderungen abzustützen,
- zur Verwirklichung der Ziele der Agrar- und Umweltpolitik der
Gemeinschaft beizutragen,
- den Landwirten ein angemessenes Einkommen zu sichern.
Ziel der gemeinschaftlichen Beihilferegelung ist es,
a) landwirtschaftliche Produktionsverfahren zu fördern, die die umweltschädigenden Auswirkungen der Landwirtschaft verringern
helfen, was gleichzeitig durch eine Produktionssenkung zu einem
besseren Marktgleichgewicht beiträgt,
b) die umweltfreundliche Extensivierung der pflanzlichen Erzeugung
sowie der Schaf- und Rinderhaltung, einschließlich der Umwandlung von Ackerflächen in extensives Grünland, zu fördern,
c) eine Bewirtschaftung der landwirtschaftlichen Flächen zu fördern,
die mit dem Schutz und der Verbesserung der Umwelt und der
Erhaltung des natürlichen Lebensraums, der Landschaft, der natürlichen Ressourcen, der Böden und der genetischen Vielfalt vereinbar ist,
d) einen Anreiz zur Pflege aufgegebener landwirtschaftlicher und
forstwirtschaftlicher Flächen in Gegenden zu bieten, in denen
diese Pflege aus Gründen des Umweltschutzes, der natürlichen
Gefahren oder der Brandgefahr erforderlich ist, und auf diese
Weise den mit der Entvölkerung der landwirtschaftlichen Gebiete
verbundenen Gefahren vorzubeugen,
e) einen Anreiz für die langfristige Stillegung von Ackerflächen aus
Gründen des Umweltschutzes zu bieten,
f) die Unterhaltung der Flächen für allgemeinen Zugang und zu Freizeitzwecken zu fördern,
g) die Sensibilisierung und Ausbildung der Landwirte auf dem Gebiet landwirtschaftlicher Produktionsverfahren zu fördern, die
mit den Belangen des Umweltschutzes und der Erhaltung des
natürlichen Lebensraums vereinbar sind.
37
Landwirtschaftsgesetz der Schweizerischen Eidgenossenschaft
Art. 1 Zweck
Der Bund sorgt dafür, dass die Landwirtschaft durch eine nachhaltige und auf den Markt ausgerichtete Produktion einen wesentlichen Beitrag leistet zur:
a. sicheren Versorgung der Bevölkerung;
b. Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen;
c. Pflege der Kulturlandschaft;
d. dezentralen Besiedelung des Landes.
Art. 2 Massnahmen des Bundes
1 Der Bund trifft namentlich folgende Massnahmen:
a. Er schafft günstige Rahmenbedingungen für Produktion und Absatz landwirtschaftlicher Erzeugnisse.
b. Er gilt den bodenbewirtschaftenden bäuerlichen Betrieben ökologische und gemeinwirtschaftliche Leistungen mit Direktzahlungen ab.
c. Er sorgt für eine sozialverträgliche Entwicklung in der Landwirtschaft. d. Er unterstützt Strukturverbesserungen.
e. Er fördert die landwirtschaftliche Forschung und Berufsbildung
sowie die Pflanzen- und Tierzucht.
f. Er regelt den Pflanzenschutz und die Verwendung von Produktionsmitteln.
...
3. Titel: Direktzahlungen
Art. 70 Grundsatz und Voraussetzungen
1 Der Bund richtet Bewirtschaftern und Bewirtschafterinnen von
bodenbewirtschaftenden bäuerlichen Betrieben unter der Voraussetzung des ökologischen Leistungsnachweises allgemeine Direktzahlungen, Ökobeiträge und Ethobeiträge aus.
2 Der ökologische Leistungsnachweis umfasst:
a. eine tiergerechte Haltung der Nutztiere;
b. eine ausgeglichene Düngerbilanz;
c. einen angemessenen Anteil an ökologischen Ausgleichsflächen;
d. eine geregelte Fruchtfolge;
e. einen geeigneten Bodenschutz; sowie
f. eine Auswahl und gezielte Anwendung der Pflanzenbehandlungsmittel.
38
3 Er fördert mit ökologischen Direktzahlungen:
a. besonders naturnahe und umweltfreundliche Produktionsformen
(Ökobeiträge);
b. besonders tierfreundliche Produktionsformen (Ethobeiträge);
c. die nachhaltige Nutzung von Sömmerungsbetrieben und Sömmerungsweiden (Sömmerungsbeiträge).
4 Die Einhaltung der für die landwirtschaftliche Produktion massgeblichen Bestimmungen der Gewässerschutz-, der Umweltschutzund der Tierschutzgesetzgebung ist Voraussetzung und Auflage
für die Ausrichtung von Direktzahlungen.
39
40
Abbildungsverzeichnis
1
Producer Subsidy Equivalent für die Schweiz und die EU
. . . .
13
1
Subventionen für die Österreichische Landwirtschaft . . . . . . .
5
2
Preisveränderungen in Österreich durch den EU-Beitritt . . . . .
6
3
Betriebsanzahl und Fläche in Österreich . . . . . . . . . . . . . .
7
4
Biologischer Anbau in Österreich 1993-1995 . . . . . . . . . . . .
9
5
Entwicklung der Subventionen in der Schweiz . . . . . . . . . . .
12
6
Zeitskala der Umweltindikatoren . . . . . . . . . . . . . . . . . .
19
7
Ziele der schweizerischen Agrarpolitik im Bereich Düngestoffe . .
21
8
Ziele der schweizerischen Umweltpolitik im Bereich Biodiversität
27
Tabellenverzeichnis
41
42
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47
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