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POSTULATSBEANTWORTUNG
DER REGIERUNG
AN DEN
LANDTAG DES FÜRSTENTUMS LIECHTENSTEIN
BETREFFEND
DIE BEDEUTUNG UND SINNHAFTIGKEIT DES INSTITUTS DES
GEMEINDEBÜRGERRECHTS
Behandlung im Landtag
Datum
Kenntnisnahme am:
Nr. 112/2014
4
INHALTSVERZEICHNIS
Seite
Zusammenfassung .................................................................................................. 5
Zuständiges Ministerium......................................................................................... 6
Betroffene Stellen ................................................................................................... 6
I.
BERICHT DER REGIERUNG ....................................................................... 7
1.
Anlass ............................................................................................................. 7
2.
1.1 Postulat vom 27. Februar 2014 ............................................................ 7
1.2 Landtagsdebatte vom 9. April 2014 ..................................................... 9
Allgemeines ................................................................................................. 10
3.
Grundsätzliche Fragen ................................................................................. 12
4.
Schlussfolgerungen ...................................................................................... 13
II.
ANTRAG DER REGIERUNG ..................................................................... 15
Beilage:
–
Bericht des Liechtenstein-Instituts zum Postulat betreffend die Bedeutung
und Sinnhaftigkeit des Gemeindebürgerrechts vom 29. Juli 2014
5
ZUSAMMENFASSUNG
Am 27. Februar 2014 reichten die Abgeordneten Peter Büchel, Violanda LanterKoller, Judith Oehri und Karin Rüdisser-Quaderer ein Postulat betreffend die Bedeutung und Sinnhaftigkeit des Gemeindebürgerrechts ein. Die Regierung wurde
eingeladen zu prüfen, ob das Gemeindebürgerrecht vereinfacht werden kann, ob
es noch notwendig ist und ob der Heimatschein abgeschafft werden kann. Begründet wurde das Postulat im Wesentlichen mit der Beseitigung von Ungleichbehandlungen und dem Abbau von Bürokratie. Im Zuge der Landtagsdebatte
wurde der Auftrag um die Prüfung der Sinnhaftigkeit der Bürgergenossenschaften
ergänzt.
Das Gemeindebürgerrecht ist kulturell, traditionell und historisch gewachsen. So
verdeutlichte auch die Diskussion im Landtag, dass die Frage um die Neugestaltung oder Abschaffung des Gemeindebürgerrechts in erster Linie ein emotional
behaftetes Thema ist.
Die Regierung beauftragte das Liechtenstein-Institut mit der Prüfung der im Postulat aufgeworfenen Fragen zur Vereinfachung oder Abschaffung des Gemeindebürgerrechts. Der diesbezügliche Bericht ist der Postulatsbeantwortung beigelegt.
Wie die Ausführungen im Bericht zeigen, wären unter dem Gesichtspunkt des
verfassungsrechtlichen Gleichheitssatzes sowohl die Beibehaltung des Gemeindebürgerrechts jedoch mit Koppelung an den Wohnsitz in einer Gemeinde als auch
die Aufhebung des Gemeindebürgerrechts gegenüber dem derzeitigen Rechtszustand vorzuziehen. Im Falle seiner gänzlichen Abschaffung stellt sich allerdings
die Frage nach der Konformität mit Art. 110 Abs. 1 Bst. d LV, der der Gemeinde
zumindest ein Mitwirkungsrecht bei der Aufnahme von Ausländern in das Bürgerrecht garantieren dürfte. Auch eine ersatzlose Beseitigung des Heimatscheins
wäre rechtlich möglich.
Die Sinnhaftigkeit der Bürgergenossenschaften kann durch eine rechtliche Beurteilung allein nicht entschieden werden. Der grundsätzlich geschützten Eigentümerposition der Bürgergenossenschaften ist unter dem Gleichheitsaspekt die Differenzierung von Nutzungsberechtigten und Nicht-Nutzungsberechtigten kritisch
entgegenzuhalten.
6
ZUSTÄNDIGES MINISTERIUM
Ministerium für Inneres, Justiz und Wirtschaft
BETROFFENE STELLEN
Ausländer- und Passamt
Bürgergenossenschaften
Gemeinden
Regelungskommission
Zivilstandsamt
7
Vaduz, 21. Oktober 2014
LNR 2014-1358
Sehr geehrter Herr Landtagspräsident,
Sehr geehrte Frauen und Herren Abgeordnete
Die Regierung gestattet sich, dem Hohen Landtag nachstehende Postulatsbeantwortung zu unterbreiten.
I.
BERICHT DER REGIERUNG
1.
ANLASS
1.1
Postulat vom 27. Februar 2014
Am 27. Februar 2014 reichten die Abgeordneten Peter Büchel, Violanda LanterKoller, Judith Oehri und Karin Rüdisser-Quaderer ein Postulat betreffend die Bedeutung und Sinnhaftigkeit des Instituts des Gemeindebürgerrechts ein. Im Zuge
der Landtagsdebatte vom 9. April 2014 wurde das Postulat um die Sinnhaftigkeit
der Bürgergenossenschaften ergänzt. Die Regierung wurde eingeladen zu prüfen,
ob a) das Gemeindebürgerrecht vereinfacht werden kann, indem alle in einer
Gemeinde wohnhaften liechtensteinischen Bürgerinnen und Bürger mit einheitlichen Rechten und Pflichten ausgestattet werden, b) das Gemeindebürgerrecht
noch notwendig ist und ob die liechtensteinische Staatsbürgerschaft nicht ausreichend wäre, um das Stimm- und Wahlrecht ausüben zu können, c) der Heimatschein abgeschafft werden kann und d) die Sinnhaftigkeit der Bürgergenossenschaften gegeben ist.
8
Die Postulanten begründen ihren Antrag im Wesentlichen damit, dass die wenigsten Staaten ein Gemeindebürgerrecht kennen würden und dies eine liechtensteinische/schweizerische Erfindung sei. Das Gemeindebürgerrecht habe vor
allem eine Bedeutung in Bezug auf die Einbürgerung von ausländischen Staatsangehörigen. Durch die Möglichkeit der erleichterten Einbürgerung habe dieses
Instrument jedoch an Bedeutung verloren. Im Gegensatz zu früher habe die Mobilität innerhalb des Landes stark zugenommen. Dies führe dazu, dass immer
mehr Liechtensteiner das Gemeindebürgerrecht gar nicht mehr ausüben könnten. Würden sämtliche Liechtensteiner, die in eine andere Gemeinde ziehen,
nach einer fünfjährigen Wohnsitzdauer einen Antrag auf das Bürgerrecht stellen,
würde auf die Gemeinde ein spürbarer administrativer Mehraufwand zukommen. De facto entscheide somit eine kleine Anzahl von Personen über Erwerb
und Verlust des Bürgerrechts von ausländischen Personen. Hinzu komme, dass in
einigen Gemeinden mit dem Gemeindebürgerrecht noch andere Bürgerrechte
verknüpft seien oder waren, was zu zwei Klassen von Bürgern in einem Dorf führe. Die Postulanten argumentieren weiter, dass mit der Abschaffung des Gemeindebürgerrechts alle Liechtensteiner, egal in welcher Gemeinde sie wohnhaft
wären, die gleichen Rechte und Pflichten hätten. Somit könne auch der administrative Aufwand reduziert werden. Vor diesem Hintergrund stelle sich sodann die
Frage, ob es überhaupt noch ein Bürgerrecht brauche oder ob nicht die Staatsbürgerschaft ausreichend wäre, um an Wahlen teilnehmen zu können. Bezüglich
der Bedeutung des Heimatscheins wird im Postulat ausgeführt, dass dieser gemäss Art. 4 HSchG einem liechtensteinischen Landesbürger als Bürgerrechtsausweis zum Nachweis seiner Staatsbürgerschaft gegenüber ausländischen Behörden diene, dass der Heimatschein durch den Schengenbeitritt jedoch seine Existenzberechtigung in Liechtenstein verloren habe.
9
1.2
Landtagsdebatte vom 9. April 2014
In der Landtagsdebatte vom 9. April 2014 gab es mehrere zustimmende Voten
zum Vorstoss der Postulanten, da de facto immer weniger Einwohner einer Gemeinde auch Bürger ihrer Wohngemeinde seien und es daher nicht gerechtfertigt sei, dass diese gegenüber den Gemeindebürgern benachteiligt würden. Gerade in Zeiten wachsender Mobilität sei das Institut des Gemeindebürgerrechts
daher kritisch zu hinterfragen. Ebenso gab es diverse Voten, die sich für die Beibehaltung des Instituts des Gemeindebürgerrechts in seiner jetzigen Form aussprachen und dabei die identitäts- und sinnstiftende Funktion des Gemeindebürgerrechts in den Vordergrund stellten.
Ein Abgeordneter ersuchte die Postulanten zu Beginn der Debatte darum, ihren
Antrag zu ergänzen und die Regierung zu beauftragen, auch die Sinnhaftigkeit
der in einzelnen Gemeinden existierenden Bürgergenossenschaften zu prüfen.
Ein anderer Abgeordneter betonte in seinem Votum, dass der Status des Gemeindebürgerrechts durch die Bildung von Bürgergenossenschaften in einzelnen
Gemeinden in einem demokratischen Prozess gerade gestärkt worden sei und es
schliesslich auch um Identität und Heimat gehe, weshalb das Argument des Bürokratieabbaus in diesem Zusammenhang nicht stichhaltig sei. Dieser Aussage
schlossen sich weitere Abgeordnete an und wiesen ebenfalls darauf hin, dass
ohne allzu grossen administrativen Aufwand nach fünfjährigem Wohnsitz ein
Antrag auf Aufnahme ins Gemeindebürgerrecht gestellt werden könne. Es seien
keine Vorteile erkennbar, die mit der Abschaffung des Gemeindebürgerrechts
verbunden wären und das Postulat sei daher nicht ausreichend begründet. In der
heutigen Zeit der Globalisierung sollten nicht nur rein rational-ökonomische Kriterien in diesem Kontext ausschlaggebend sein, sondern auch Traditionen und
emotionale Aspekte wie Heimat, Identität und Verwurzelung berücksichtigt werden.
10
Im Gegenzug wurde darauf hingewiesen, dass gemäss Statistik per 31.12.2012
rund 9500 Bürgerinnen und Bürger nicht in ihrer Heimatgemeinde leben, was
einem Anstieg von 4.75% im Vergleich zum Jahre 2000 entspreche. Als mögliche
Gründe hierfür wurden eine höhere Mobilität, attraktivere Wohnmöglichkeiten
in anderen Gemeinden, keine hohe Bindung zur Heimatgemeinde oder Heirat
genannt.
Das Postulat wurde schliesslich mit 13 Stimmen an die Regierung überwiesen.
2.
ALLGEMEINES
Landes- und Gemeindebürgerrecht waren aus historischer Sicht nicht immer untrennbar miteinander verbunden. Erst mit dem Gemeindegesetz von 1864 wurde
auch das Gesetz über den Erwerb und Verlust des Staatsbürgerrechts erlassen.
Die wichtigste Neuerung bestand darin, dass Staats- und Gemeindebürgerrecht
nun miteinander verknüpft wurden. Jeder liechtensteinische Bürger musste fortan gleichzeitig Bürger einer liechtensteinischen Gemeinde sein. Die Bürgerrechtsreform von 1864 stellte damit eine Zäsur im liechtensteinischen Bürgerrecht dar,
indem nun mit Landes- und Gemeindebürgerrecht zwei Bürgerrechtsformen, die
sich unterschiedlich entwickelt hatten, aneinander geknüpft wurden.
Gemäss Art. 110 Abs. 1 Landesverfassung bestimmen die Gesetze über Bestand,
Organisation und Aufgaben der Gemeinden im eigenen und übertragenen Wirkungskreise. In Abs. 2 Bst. d ist sodann festgehalten, dass in den Gemeindegesetzen u.a. das Recht der Gemeinde zur Aufnahme von Bürgern und die Freiheit der
Niederlassung der Landesangehörigen in jeder Gemeinde festzulegen ist. Konkretisiert wird diese Bestimmung im III. Abschnitt des Gemeindegesetzes (GemG). 1
Art. 14 GemG stipuliert den Grundsatz, dass jeder Landesbürger Bürger einer
1 LR 141.0
11
Gemeinde sein muss, mit Ausnahme der Mitglieder des Fürstenhauses (siehe
auch § 2 Bürgerrechtsgesetz; BüG 2). In Art. 15 GemG wird der Inhalt des Gemeindebürgerrechts umschrieben. Demnach verleiht das Gemeindebürgerrecht
dem Bürger das Heimatrecht der betreffenden Gemeinde. Das Heimatrecht umfasst namentlich das Recht auf Mitwirkung bei der Aufnahme von Bürgern anderer Gemeinden und von ausländischen Staatsbürgern ins Gemeindebürgerrecht
und den Anspruch auf Ausstellung eines Heimatscheins. Die Art. 16 bis 21 GemG
regeln schliesslich den Erwerb des Gemeindebürgerrechts. So ist in Art. 18 Abs. 1
GemG vorgesehen, dass Bürger einer anderen Gemeinde auf Antrag in das Gemeindebürgerrecht aufgenommen werden, wenn sie während der letzten fünf
Jahre vor der Antragstellung in dieser Gemeinde Wohnsitz gehabt haben und im
Besitz der bürgerlichen Ehren und Rechte sind. Mit dem Besitz des Gemeindebürgerrechts ist im Weiteren der Heimatschein verbunden, der gemäss Art. 4
Heimatschriftengesetz 3 sowohl den Besitz des Gemeindebürgerrechts als auch
des Landesbürgerrechts bestätigt.
Seit der Einführung der Gemeindegesetzgebung von 1996 beinhaltet das Bürgerrecht im Wesentlichen nur noch politische Mitwirkungsrechte. Um die bisherigen
Nutzungsrechte der früheren Bürgerversammlung weiterzuführen, wurde vom
Gesetzgeber die Möglichkeit geschaffen, Bürgergenossenschaften zu gründen.
Bürgergenossenschaften verwalten somit in Fortführung der alten Rechte und
Übungen das Genossenschaftsgut und gewähren ihren Mitgliedern Anteil an dessen Nutzung. Hinsichtlich des Zusammenhangs zwischen dem Gemeindebürgerrecht und der Mitgliedschaft in einer Bürgergenossenschaft statuiert § 13 BüG,
dass mit dem durch die Verleihung des Landesbürgerrechtes erworbenen Gemeindebürgerrecht keine Ansprüche auf Nutzung und Erlös aus dem Gemeinde-
2 LR 151.0
3 LR 153.0
12
gut verbunden sind, d.h. der Erwerb des Gemeindebürgerrechts schliesst nicht
automatisch die Mitgliedschaft in einer Bürgergenossenschaft mit ein.
3.
GRUNDSÄTZLICHE FRAGEN
Mit dem gegenständlichen Postulat wurde die Regierung eingeladen zu prüfen,
ob das Gemeindebürgerrecht vereinfacht werden kann, indem alle in einer Gemeinde wohnhaften liechtensteinischen Bürgerinnen und Bürger mit einheitlichen Rechten und Pflichten ausgestattet werden. Dies würde folglich bedeuten,
dass das Gemeindebürgerrecht konsequent an den Wohnsitz in der jeweiligen
Gemeinde geknüpft wird.
Die gemäss geltender Rechtslage getroffene Unterscheidung zwischen Gemeindebürgern und anderen in der Gemeinde wohnhaften Landesbürgern ist insbesondere im Lichte des allgemeinen Gleichheitssatzes der Verfassung (Art. 31 LV)
kritisch zu hinterfragen. Dieser besagt, dass Gleiches gleich und Ungleiches ungleich behandelt werden muss, gibt aber nicht vor, wann Gleichbehandlung bzw.
Ungleichbehandlung geboten ist. Ein Verstoss gegen den Gleichheitssatz liegt
insbesondere dann vor, wenn durch eine sachlich nicht gerechtfertigte Differenzierung bestimmte Personenkategorien bevorzugt oder benachteiligt werden.
Die Frage, ob für eine rechtliche Unterscheidung ein vernünftiger Grund in den
zu regelnden Verhältnissen ersichtlich ist, kann zu verschiedenen Zeiten verschieden beantwortet werden. 4 Dieselben Fragen stellen sich auch in Bezug auf
die Bürgergenossenschaften, deren verfassungsrechtlich geschützte Eigentümerposition als öffentlich-rechtliche Körperschaften in einem gewissen Spannungsverhältnis zur Unterscheidung zwischen nutzungsberechtigten und nicht nutzungsberechtigten Landesbürgern steht.
4 vgl. Kley Andreas/Vogt Hugo, Rechtsgleichheit und Grundsatz von Treu und Glauben, in: Kley Andreas/
Vallaster Klaus A. (Hrsg.), Grundrechtspraxis in Liechtenstein, LPS Bd. 52, Schaan 2012, S. 264 ff.
13
Vor diesem Hintergrund beauftragte die Regierung das Liechtenstein-Institut mit
der Prüfung der im Postulat gestellten Fragen. Im Bericht des LiechtensteinInstituts werden zum einen die historischen Hintergründe und die Rechtsgrundlagen des Gemeindebürgerrechts und der Bürgergenossenschaften dargestellt
und zum anderen die Optionen für eine Neuregelung des Rechtsinstituts des
Gemeindebürgerrechts sowie deren Auswirkungen aufgezeigt. Der entsprechende Bericht des Liechtenstein-Instituts ist der Postulatsbeantwortung beigelegt,
sodass an dieser Stelle auf weitergehende Ausführungen hierzu verzichtet wird.
4.
SCHLUSSFOLGERUNGEN
Aus dem Bericht im Anhang kann die Schlussfolgerung gezogen werden, dass
einer Vereinfachung des Gemeindebürgerrechts in dem Sinne, dass das Gemeindebürgerrecht an den Wohnsitz in einer Gemeinde gekoppelt wird, keine verfassungsrechtlichen Schranken gegenüberstehen. Jedoch stellt sich im Falle der ersatzlosen Aufhebung des Gemeindebürgerrechts die Frage nach der Konformität
mit Art. 110 Abs. 1 Bst. d LV, der der Gemeinde zumindest ein Mitwirkungsrecht
bei der Aufnahme von Ausländern in das Bürgerrecht garantieren dürfte. Wie die
Ausführungen im Bericht des Liechtenstein-Instituts zeigen, wären unter dem
Gesichtspunkt des Gleichheitssatzes beide Optionen gegenüber dem derzeitigen
Rechtszustand vorzuziehen. Die gänzliche Abschaffung des Gemeindebürgerrechts würde zudem eine gewisse Verwaltungsvereinfachung bewirken, da die
Antragstellung zur Aufnahme ins Gemeindebürgerrecht und die Ausstellung eines Heimatscheins nicht mehr erforderlich wären. Zu prüfen wäre sodann, welche Anpassungen in rechtlicher Hinsicht vorzunehmen wären. Während im Bereich der Landesrechtsordnung die erforderlichen Anpassungen gering sein dürften, müssten hingegen die Reglemente der Gemeinden noch sorgfältig analysiert
werden.
14
In Bezug auf die im Postulat aufgeworfene Frage der möglichen Abschaffung des
Heimatscheins kann festgehalten werden, dass keine rechtliche Notwendigkeit
besteht, in einem Dokument wie dem Heimatschein auch die Eigenschaft der
betreffenden Person als Gemeindebürger zu erwähnen. Eine ersatzlose Beseitigung des Heimatscheins ist daher rechtlich möglich. Es muss lediglich sichergestellt werden, dass die Landesbürgerinnen und Landesbürger ihre Staatsangehörigkeit nachweisen können.
Was die Sinnhaftigkeit der Bürgergenossenschaften anbelangt, verdeutlichen die
Ausführungen im Bericht im Anhang, dass diese Frage durch eine rechtliche Beurteilung allein nicht entschieden werden kann. In diesem Zusammenhang gilt es
vorweg zu beachten, dass sich die vorhandenen Bürgergenossenschaften in einer
grundsätzlich geschützten Eigentümerposition befinden. Andererseits sind unter
dem Gleichheitsaspekt jedoch Bevorzugungen von Genossenschaftsmitgliedern
abseits von land- und forstwirtschaftlichen Nutzungsansprüchen kritisch zu sehen.
Sollte sich der Landtag dazu entschliessen, eine der aufgezeigten Varianten – das
heisst entweder die Beibehaltung des Gemeindebürgerrechts durch Koppelung
desselben an den Wohnsitz in einer Gemeinde oder die ersatzlose Aufhebung
des Instituts des Gemeindebürgerrechts - weiterzuverfolgen, wird die Regierung
die notwendigen Abklärungen zu den konkret erforderlichen rechtlichen Anpassungen zur Umsetzung der bevorzugten Variante zügig in die Wege leiten.
15
II.
ANTRAG DER REGIERUNG
Aufgrund der vorstehenden Ausführungen unterbreitet die Regierung dem Landtag den
Antrag,
der Hohe Landtag wolle diese Postulatsbeantwortung zur Kenntnis nehmen und
das Postulat vom 27. Februar 2014 abschreiben.
Genehmigen Sie, sehr geehrter Herr Landtagspräsident, sehr geehrte Frauen und
Herren Abgeordnete, den Ausdruck der vorzüglichen Hochachtung.
REGIERUNG DES
FÜRSTENTUMS LIECHTENSTEIN
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Seele and Geist
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