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Howard F. Gospel Wie Phönix aus der Asche? Die Wiederbelebung

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Gospel. Wie Phönix aus der Asche? (ZfP 4/98)
Howard F. Gospel*
Wie Phönix aus der Asche?
Die Wiederbelebung der Berufsausbildung in Großbritannien**
In den vergangenen Jahren haben eine Reihe von Ländern den Versuch unternommen, ein System wieder einzuführen, das die Berufsausbildung an ein Beschäftigungsverhältnis koppelt. Großbritannien ist hierfür eines der jüngsten Beispiele: die
Moderne Ausbildung (Modern Apprenticeship) forcierte das Beschäftigungsverhältnis
als Instrument zur Entwicklung von beruflichen Fähigkeiten. Dieser Artikel untersucht
nun das Konzept und die praktische Umsetzung dieses Programms bis zum heutigen
Tag. Obwohl einige optimistische Schlußfolgerungen gezogen werden können, ist die
Quantität und die Qualität der Ausbildung im Rahmen dieser Initiative eher kritisch zu
betrachten. Die Moderne Ausbildung wird als die wahrscheinlich letzte Möglichkeit angesehen, die an ein Beschäftigungsverhältnis gekoppelte betriebliche Erstausbildung
wiederaufleben zu lassen.
In recent years attempts have been made to revive apprenticeship training in a
number of countries. Britain is one of the latest examples: here a major attempt has
been made to revive the employment-based route to skill formation in the form of the
so-called Modern Apprenticeship. This article examines the design and operation
of this programme to date. While some optimistic conclusions are drawn, there are
worries in terms of the quantity and quality of training under the initiative. The Modern
Apprenticeship is seen as being probably the last opportunity in Britain to revive the
employment-based route to initial training.
______________________________________________________________________
*
Professor Dr. Howard Gospel, Jg. 1946. Management Centre, King´s College, London, und
Centre for Economic Performance, London School of Economics. Arbeitsgebiete: Industrielle Beziehungen, Human Resource Management und Berufsausbildung..
Ich möchte dem Centre for Economic Performance an der London School of Economics für
die finanzielle Unterstützung dieses Projektes danken und besonders Steve Bradley, der mir
bei den Statistiken in Abbildung 1 behilflich war.
**
Artikel eingegangen: 9.1.98 / revidierte Fassung eingegangen und akzeptiert: 13.5.98.
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Vergleichbare Versuche, die Berufsausbildung auf nationaler und lokaler Ebene
wiederzubeleben, haben in den letzten Jahren in einer ganzen Reihe von Ländern, wie
Frankreich, Spanien, Italien und den USA stattgefunden. Dies ist jeweils durch verschiedene Faktoren beeinflußt worden. So wuchs in allen Ländern die Überzeugung,
daß die Entwicklung von beruflichen Fähigkeiten einen signifikanten Einfluß auf die
nationale wirtschaftliche Leistung hatte. In einigen Ländern kam die Besorgnis wegen
der Jugendarbeitslosigkeit und des gestörten Verhältnisses zu Bildung, Ausbildung und
Arbeit hinzu. In allen industrialisierten Gesellschaften ändert sich zwar der Bedarf an
neuen Fähigkeiten, daneben haben die Fähigkeiten der mittleren Qualifikationsstufe (intermediate skills), die traditionell häufig durch eine Berufsausbildung erworben wurden,
jedoch nicht an Bedeutung verloren. Vielmehr gab es ein beträchtliches Interesse an
dem deutschen System der Berufsausbildung, welches – zu recht oder nicht, das sei dahingestellt – für viele Beobachter Modellcharakter hat. Die Versuche, das System der
Berufsausbildung wiederzubeleben, waren jedoch in den seltensten Fällen erfolgreich.
(Organisation for Economic Co-operation and Development 1994; Finegold 1993).
In Großbritannien war die Lehre traditionell die gebräuchlichste formale Methode,
gewerbliche Arbeiter auszubilden. Ebenso diente sie als zentrales Instrument, um Fähigkeiten der mittleren Qualifikationsstufe zu entwickeln. Seit den späten sechziger Jahren und während der siebziger Jahre hat die Bedeutung der Berufsausbildung jedoch
abgenommen (siehe Abbildung 1). In den achtziger Jahren haben die Unternehmen generell wenig unternommen, um dieses System zu erhalten. Gleichzeitig stand die damalige konservative Regierung einer Ausbildungsform, die die Gewerkschaften unterstützten, sehr mißtrauisch gegenüber. Seit den frühen achtziger Jahren spitzte sich die Diskussion zu, ob und inwieweit Großbritannien hinter seinen Hauptkonkurrenten bei der
Förderung beruflicher Fähigkeiten, vor allem auf der mittleren Qualifikationsebene, zurückbleibe. Durch eine bedeutende Änderung ihres Parteiprogramms im Herbst 1993
führte die konservative Regierung die sogenannte Moderne Berufsausbildung ein. Diese
ist seitdem ein wichtiger Bestandteil des Bildungsprogramms der Labour Regierung.
Britische und auch ausländische Unternehmen, die in Großbritannien operieren, müssen
dies nun als eine Chance, aber auch als eine Einschränkung ihrer Ausbildungsgrundsätze und -praktiken erkennen.
1.
Der Hintergrund
Während der sechziger und siebziger Jahre wurden Versuche unternommen, das
britische Ausbildungssystem zu reformieren und zu erweitern. Das Gesetz zur gewerblichen Ausbildung 1964 (Industrial Training Act), die damit verbundene dreiseitig besetzte Ausbildungskammer1 (Industrial Training Board) und auch das gesetzlich verankerte
Subventionssystem unterstützten das Ausbildungssystem, indem sie eine Aufteilung der
Kosten zwischen den Arbeitgebern anstrebten (Senker 1992). In einigen Branchen, wie
zum Beispiel im Maschinenbau und in der chemischen Industrie, wurde die Ausbildung
dahingehend reformiert, daß modulare Ausbildungsmethoden entwickelt, der Umfang
1
In den Ausbildungskammern waren sowohl Arbeitgeber als auch Arbeitnehmer und der
Staat vertreten.
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der Ausbildung außerhalb des Arbeitsplatzes erhöht und neue Normen eingeführt wurden, die ein „Zeitabsitzen“ (time serving) verhindern sollten. In verschiedenen Branchen, aber auch innerhalb einzelner Branchen, verlief die Entwicklung sehr unterschiedlich. Zudem war der Versuch, die Lehre auch auf neue Berufe auszudehnen, weitgehend
erfolglos. Rückblickend ist wohl zu sagen, daß hier eine Chance verpaßt und das britische
System der Berufsausbildung damit nicht so grundlegend reformiert wurde, wie es in
Deutschland der Fall war.2 Zur damaligen Zeit war das Berufsausbildungssystem in Großbritannien zusätzlich anderen tiefgreifenden Veränderungen ausgesetzt.
Abb. 1: Auszubildende als prozentualer Anteil an der Beschäftigung im weiterverarbeitenden
Gewerbe, im Maschinenbau, im Baugewerbe und im Dienstleistungssektor
— . — Baugewerbe, …… Maschinenbau, —— weiterverarbeitende Gewerbe, - - - - Dienstleistungen
Quelle: Zahlen des Department for Employment von 1964-90, Zahlen des Labour Force Survey
von 1979-96. Der Maschinenbau umfaßt Metallerzeugung und -verarbeitung, Maschinenbau und
die Instandhaltung und Reparatur von Kraftfahrzeugen. Im verarbeitenden Gewerbe sind der Maschinenbau und andere verarbeitende Gewerbe zusammengefaßt. Der Dienstleistungsektor setzt
sich aus dem Transportwesen mit zugehöriger Logistik, dem Gastgewerbe, dem öffentlichen Personennahverkehr, dem Kredit- und Versicherungsgewerbe und der öffentlichen Verwaltung zusammen.
Vor dem Hintergrund der steigenden Jugendarbeitslosigkeit führte die Regierung
eine Reihe von Programmen ein, um die Berufsausbildung zu fördern. Das wichtigste
dieser neu eingeführten Programme war das der Jugendausbildung (Youth Training)
von 1983. Innerhalb dieses Programms wurde den Auszubildenden eine staatliche Unterstützung gezahlt, in einem Beschäftigungsverhältnis standen sie jedoch in der Regel
nicht. Die Initiative der Jugendausbildung mag rückblickend dazu geführt haben, daß
2
1969 reformierte und erweiterte das Berufsbildungsgesetz in Westdeutschland die nationale
Rahmengebung und zielte darauf ab, die Ausbildungsstandards zu erhöhen.
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viele, die unter normalen Umständen keine Lehre absolviert hätten, an einer formalen
Ausbildung teilnahmen. Das Programm war aber besonders darauf ausgerichtet, die Jugendarbeitslosigkeit zu lindern, so daß ein Großteil der Ausbildung auf geringem Niveau stattfand. Dies brachte bei jungen Leuten und Arbeitgebern den staatlichen Programmen einen schlechten Ruf ein. Einige Firmen, die zuvor Ausbildungsplätze angeboten hatten, ersetzten diese durch die für die Firmen günstigeren Arbeitsplätze des Jugendausbildungsprogramms. Andere Firmen hingegen benutzten die Jugendausbildung
als Selektionsverfahren, indem sie ausgewählte Auszubildende nach einer gewissen Zeit
als normale Auszubildende übernahmen. Bis in die späten achtziger Jahre waren schätzungsweise zwei Drittel der Auszubildenden im ersten Jahr im Jugendausbildungsprogramm beschäftigt (Payne 1995: 78). Das Konzept der Jugendausbildung förderte somit
einerseits die Berufsausbildung durch die Subventionen des Staates, untergrub sie aber
andererseits durch die angebotene staatliche Alternative.
Die konservative Regierung führte ab 1979 eine ganze Reihe von Initiativen ein,
die nach den Prinzipien der freien Marktwirtschaft operierten und die einen tiefgreifenden, wenn auch manchmal gegenläufigen Effekt auf das System der Berufsbildung und
-ausbildung ausübten. Bezüglich der Bildung versuchte die Regierung zum einen die
berufliche Ausrichtung der Schulen anzuregen, was aber nur eine eingeschränkte Auswirkung hatte. Zum anderen versuchte sie, die Rate derjenigen zu erhöhen, die weiter
zur Schule gehen. Dies führte zu einem beträchtlichen Anstieg der Teilnahmeraten (siehe Abbildung 2) (Green/Steedman 1996). Auf dem Gebiet der Berufsausbildung wurden
die meisten der dreiseitig besetzten Ausbildungskammern aufgelöst und die Mehrzahl
der Subventionsregelungen aufgehoben und durch ein, von Arbeitgebern geleitetes,
freiwilliges System der Räte für Berufsausbildung (Training and Enterprise Councils)
ersetzt. Diese Räte setzten sich aus Mitgliedern der Arbeitgeber der Privatwirtschaft auf
lokaler Ebene zusammen, die mit der Koordination der Ausbildung und der Einführung
der staatlichen Programme beauftragt waren. Auf der sektoralen Ebene wurden die früher vom Management und den Gewerkschaften gemeinsam geleiteten Ausbildungskammern (training boards) durch gewerbliche Ausbildungsorganisationen (Industrial
Training Organisations) ersetzt, die wiederum größtenteils von den Arbeitgebern dominiert wurden. Im Zusammenhang mit Laisser-faire-Ideen wurden mehrere Maßnahmen
eingeführt, um die Bezahlung und die sonstigen Vergütungen der jungen Leute zu kürzen. Weiterhin wurden Privatanbieter von Ausbildungsprogrammen gefördert, und den
jungen Leuten wurden Ausbildungsgutscheine gewährt, die dann auf dem Markt gegen
eine staatlich genehmigte Ausbildung eingetauscht werden sollten. In einer bedeutenden
Reform des Qualifikationssystems wurde ab 1986 ein neues System eines Klassifikationsschemas der nationalen beruflichen Qualifikationen (National Vocational Qualifications) eingeführt. Hieraus entwickelte sich ein Rahmen von Standards, der auf den sogenannten „Kompetenzen“ basierte, d.h. solchen Fähigkeiten Arbeitsaufgaben auszuführen, die eine Arbeitskraft im Rahmen ihrer praktischen Arbeit nachweisen kann. Es
war beabsichtigt, damit ein nationales und rationalisiertes System zu entwickeln, das die
Qualifikationen transparent und übertragbar macht und sie einem fünfstufigen Ranking
(die erste Ebene ist Einstiegsebene, die fünfte Ebene ist der höchste Abschluß) zuordnet
(Jessup 1990; Beaumont 1995). Kritiker beurteilen die Auswirkungen dieser neuen
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Qualifikationen auf die Qualität der Ausbildung als größtenteils negativ und sprechen
der Auswirkung auf die Quantität der Ausbildung einen eher kleinen Effekt zu (Smithers 1993; Robinson 1996). Es wurde dann ein zusätzliches Set an Qualifikationen eingeführt: die allgemeinen nationalen Berufsqualifikationen (General National Vocational
Qualifications), um für diejenigen, die weiterhin zur Schule gehen, eine berufliche Alternative zum traditionellen Abitur (A–levels) zu bieten.3
Zu dieser Zeit war die Anzahl der Ausbildungsplätze, die in späten sechziger Jahren zu sinken begann, weiterhin rückläufig. Wie in Abbildung 1 erkennbar, waren die
drastischsten Rückgänge der Ausbildungsplätze in den späten sechziger und den frühen
siebziger Jahren sowie Mitte der achtziger und neunziger Jahre zu verzeichnen. Abbildung 2 zeigt, daß sich die Teilnehmer an der weiterführenden Bildung und den staatlichen Programmen aus einem größeren Anteil aus jüngeren Leuten zusammensetzten.
Abb. 2: Bildungs- und Arbeitsmarkttätigkeiten der männlichen und weiblichen 16-18-Jährigen
in Großbritannien von 1979-96
—— Beschäftigte, - - - - in weiterführender Bildung, …… arbeitslos,
— . —in der Jugendausbildung beschäftigt, —o— Auszubildende
Quelle: Education Statistics for the UK (verschiedene Ausgaben) und Labour Force Survey für die
Auszubildendenzahlen.
Es gab eine Reihe von Gründen für den Rückgang von Ausbildungsplätzen. Auf
der Angebotsseite war man der Auffassung, daß junge Leute in Großbritannien weniger
3
Es wurde die Meinung vertreten, daß diese Alternative schon in Form von verschiedenen
traditionellen Institutionen wie der Städte und Stände (City and Guilds) oder Geschäfts- und
Technologiebildungszentren (Business and Technology Education Council) existierte, welche auch zur Zufriedenheit zu funktionieren schienen.
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gewillt seien, eine Lehre zu beginnen, da sie es vorzogen, in der Vollzeit-Schulbildung
(full-time education) zu bleiben. Dies scheint mit dem großen Rückgang an Auszubildenden in den frühen neunziger Jahre zu korrelieren, jedoch gibt es keine klaren Anhaltspunkte dafür, daß Ausbildungen seit den späten sechziger Jahren weniger attraktiv
wurden. Auch ist es nicht der Fall, daß alle jungen Leute die Schule fortsetzen oder zur
Universität gehen wollen. Die Arbeitgeber vertraten die Meinung, daß der Rückgang
der traditionellen Gewerbe und der technische Fortschritt die Nachfrage nach Auszubildenden einschränkte. Offensichtlich sind einige Gewerbe, wie zum Beispiel das der
Drucker, eingegangen oder haben an Bedeutung verloren. Die Abnahme der Auszubildendenzahlen ist jedoch auch im Verhältnis zur Beschäftigung in jedem Sektor immer
noch deutlich. Die Gewerkschaften sind der Meinung, daß durch die Einschränkung des
gewerkschaftlichen Einflusses und des Verbreitungsgrades der Tarifvertragsverhandlungen eine Stütze der Berufsausbildung beseitigt wurde. Diese Erklärung klingt zwar
plausibel, ist aber auch etwas problematisch, da der Rückgang an Ausbildungsplätzen in
Großbritannien nicht stark mit dem Rückgang des gewerkschaftlichen Einflusses korreliert. Gewerkschaften mögen bei der Frage der Ausbildungsorganisation eine wichtige
Rolle spielen, im allgemeinen haben sie jedoch ein zu geringes Mitspracherecht, um
Ausbildungsplätze schaffen oder erhalten zu können. Von der Arbeitgeberseite wurde
das überzeugendere Argument vorgebracht, daß die Firmen seit den späten sechziger
Jahren aus verschieden Gründen weniger gewillt waren, neue Auszubildende aufzunehmen. Durch die gestiegenen Auszubildendenlöhne und -gehälter, die verlängerten
Ausbildungszeiten und die kürzere effektive und produktive Arbeitszeit stiegen die
Kosten eines Ausbildungsplatzes (Ryan 1993).
Der fehlgeschlagene Versuch, das System grundlegend zu reformieren, ließ die
Ausbildung als Form der Berufsvorbereitung für die Arbeitgeber vor dem Hintergrund
des wachsenden technischen Wandels und des Konkurrenzdruckes immer unattraktiver
werden. Im Zusammenhang mit gestiegenen Unsicherheiten auf dem Absatzmarkt und
erhöhten Arbeitslosigkeitsraten seit den siebziger Jahren entschieden sich viele Firmen
für die kurzfristige Variante, nicht selbst auszubilden. Sie strebten danach, ihre Arbeitskräfte vom externen Arbeitsmarkt zu rekrutieren. Nur in den Fällen, in denen die Ausbildung von jungen Leuten unvermeidbar war, schlossen einige Arbeitgeber informelle
Betriebsvereinbarungen ab, während sich andere den staatlich finanzierten Programmen
des Jugendausbildung zuwandten. Somit wurde sowohl das Engagement der Arbeitgeber geschwächt als auch das breite Angebot an Ausbildungsplätzen eingeschränkt.
Schließlich ist noch hinzuzufügen, daß die Regierung seit den frühen achtziger Jahren
die Berufsausbildung mißbilligte und ihre Unterstützung einstellte. Verschiedenste Regierungsberichte der frühen achtziger Jahre stellten als Nachteile der Ausbildung die
Assoziation mit den Gewerkschaften, das „Absitzen“ von Zeit und die einschränkenden
Verfahrensweisen auf dem Arbeitsmarkt (restrictive labour practices) heraus (Central
Policy Review Staff 1980; Manpower Services Commission 1981). Die Kräfte der freien Marktwirtschaft, die Betriebsvereinbarungen von Firmen und staatliche Interventionen haben somit das heikle Gleichgewicht gestört, von dem branchenspezifische Ausbildungsplätze abhängig zu sein scheinen.
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Vor diesem Hintergrund kündigte die konservative Regierung 1993 eine Revision
ihrer Einstellung zur Berufsausbildung an und gab durch eine wichtige Initiative den
Startschuß für das Programm der Modernen Ausbildung.
2.
Das Konzept der Modernen Ausbildung
Die Moderne Ausbildung wurde konzipiert, um sowohl traditionelle als auch neue
Elemente zu vereinen. Auf den traditionellen Ausbildungen basierend, machte das Konzept eine schriftliche Vereinbarung zwischen Arbeitgeber und Auszubildendem zur
Auflage, worin die gegenseitigen Rechte und Pflichten spezifiziert wurden. Dieser Vertrag sollte die Ausbildung, die Qualifikationen und die Verpflichtung zum Abschluß der
Ausbildung gewährleisten.4 Die Vereinbarung an sich stellte eine gegenseitige und langfristige Verpflichtung dar, die Ausbildungsblöcke entsprechend umfangreich zu gestalten und die Verfahren, Phasen und Ergebnisse der Ausbildung festzulegen. Der Vertrag
mußte jeweils von dem lokalem Rat für Ausbildung in Firmen unterschrieben werden,
mit der Erwartung, daß im Falle einer Firmenauflösung des Arbeitgebers ein alternativer Ausbildungsplatz gefunden würde. Eine logische Folge dieses vom Arbeitgeber
dominierten Vertrages war der Arbeitnehmerstatus der Auszubildenden während der
Ausbildung. Hierin wurde ein Weg gesehen, den Arbeitgeber zu verpflichten, und
gleichzeitig diente es als Mittel, um junge Leute anzuwerben. Von entscheidender Bedeutung war, daß die Auszubildenden keine staatliche Unterstützung erhielten, sondern
von ihrem Arbeitgeber ein Gehalt beziehen sollten.
Jede Moderne Ausbildung war einem sektoralem Rahmen zugeordnet, der auf dem
nationalen Klassifikationsschema basierte. Für die Befürworter des Programms stellte
der Trend weg vom reinen „Zeitabsitzen“ und hin zum Erlangen von konkreten Fähigkeiten einen ausschlaggebenden und effektiven Weg dar, Zeitverschwendung zu vermeiden und Ergebnisse von hoher Qualität zu garantieren. Obwohl kein spezifischer
zeitlicher Rahmen festgelegt wurde, ging man davon aus, daß die durchschnittliche
Ausbildungszeit drei Jahre betragen würde. Innerhalb des Rahmens der nationalen beruflichen Ausbildung sollte eine Ausbildung mit der dritten Ebene abgeschlossen werden, die im akademischen System dem Erreichen von zwei A–levels5 entsprach. Es
wurde auch der Vorschlag gemacht, einige Ausbildungsplätze einer höheren Ebene
dann zuzuordnen, wenn sie technische, aufsichtsführende und leitende Fähigkeiten vermittelten. In der weiteren Ausarbeitung des Konzeptes wurden zu dem Ziel der aufgabenspezifischen Fähigkeiten des Systems der nationalen beruflichen Qualifikationen
noch Schlüsselqualifikationen wie Rechnen, Kommunikation, Informationstechnologien, das Problemlöseverhalten und persönliche Fertigkeiten wie Gruppenarbeit hinzugefügt. Diese Qualifikationsangebote strebten eine breite Grundbildung für den Auszubildenden an.
4
5
Indirekt schien dies weiterhin eine Verpflichtung der Arbeitgeber anzudeuten, den Auszubildenden nach erfolgreichem Abschluß behilflich zu sein, einen festen Job zu finden.
Erworben werden die A-levels an den weiterführenden Zweigen der allgemeinen Schulen
(Sixth Form Colleges) oder an speziellen Colleges (Sixth Form College, College of Further
Education). In der Regel werden ca. 3 bis 4 A-levels studiert.
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Die Schlüsselqualifikationen scheinen identisch mit denen der allgemeinen nationalen beruflichen Qualifikationen. Der theoretische Ausbildungsteil sollte durch eine
weiterführende Bildungsinstitution (educational colleges) oder durch Privatanbieter an
bestimmten Wochentagen oder im Blocksystem angeboten werden. Es wurde weiterhin
angestrebt, durch die Ausbildung eine Grundlage für das Wechseln zwischen verschiedenen Ausbildungszweigen zu bieten und ein Aufsteigen in der Hierarchie der nationalen beruflichen Qualifikationen zu ermöglichen. Ebenso sollte gewährleistet werden,
daß ein späterer Wechsel zur Hochschule möglich wäre. Somit war es Ziel der Modernen Ausbildung, in Anlehnung an die alte Form der Berufsausbildung, allgemeine Fähigkeiten zu vermitteln, die auf dem berufsfachlichen Arbeitsmarkt angewendet werden
können. Im Gegensatz zu den traditionellen Berufsausbildungen war es ein Kennzeichen der Modernen Ausbildung, eine breite Bildungsgrundlage zu legen und den Wechsel zwischen den verschieden Berufszweigen zu ermöglichen.
Man erwartete, daß die Auszubildenden im ersten Lehrjahr zwischen sechzehn und
siebzehn Jahren alt sein würden. In den folgenden Jahren wurde dann eine sogenannte
verkürzte Moderne Ausbildung (Accelerated Modern Apprenticeship) für die Achtzehnbis Neunzehnjährigen eingeführt, die schon die Ebene der allgemeinen nationalen beruflichen Qualifikationen oder das Abitur erreicht hatten. Von diesen Auszubildenden
wurde erwartet, daß sie die dritte Ebene der Berufsausbildung in achtzehn Monaten erreichen können. Somit konnten sowohl die Auszubildenden der Modernen Ausbildung
in den universitären Bildungsweg einsteigen als auch umgekehrt Schüler aus der weiterführenden Schulbildung in das Ausbildungsprogramm wechseln. Das Streben nach größerer Flexibilität wurde durch die aufkommende Vorstellung, daß das britischen System
alternative aber miteinander verbundene Wege in der Berufsausbildung anbieten sollte,
unterstützt (Department for Trade and Industry (DTI) 1994). Ursprüngliches Ziel war
es, die Moderne Ausbildung in einem großen Spektrum von Branchen anzubieten und
den Verbreitungsgrad über die Branchen hinaus auszudehnen, die traditionell Ausbildungsmöglichkeiten anboten, wie z.B. der Maschinenbau und die Baubranche. In dieser
Hinsicht versuchte die Initiative, die Berufsausbildung in Anlehnung an das breiter ausgelegte deutsche System zu gestalten. Zusätzlich sollte das Programm der Berufsausbildung Frauen und ethnischen Gruppen bessere Chancen bieten. Diese hatten oft schlechtere Zugangsmöglichkeiten zu Ausbildungsplätzen und haben aus diesem Grunde auch
häufig keine Ausbildungen absolviert.
Ein grundlegendes Ziel der Ausbildungsinitiative war es, den Arbeitgebern einen
Eigentümerstatus zu vermitteln, der wie bereits in den vorhergegangenen Reformen der
konservativen Regierung als die Übertragung von Führung und Kontrolle über die Auszubildenden verstanden werden kann. Dies wurde als notwendig erachtet, um das Engagement der Unternehmen zu fördern und um zu verhindern, daß das Programm nur als
ein weiteres staatliches Förderprogramm für Arbeitslose angesehen würde. Aus diesem
Grund hatten die von Arbeitgebern geleiteten Ausbildungskammern die Aufgabe, den
Rahmen des Ausbildungsprogramms zu entwerfen. Im weiteren Verlauf sollten dann die
ebenfalls von Arbeitgeberseite geleiteten Räte für Berufsausbildung die Realisierung
auf der lokalen Ebene vornehmen. Weiterführenden beruflichen Bildungsinstitutionen
(vocational education colleges), traditionellen Zertifizierungsgremien und vor allem den
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Gewerkschaften wurde eine weniger bedeutende Rolle zugeschrieben. Innerhalb des nationalen Rahmens der Berufsausbildung konnten die einzelnen Arbeitgeber die innerbetriebliche Ausbildung ihren firmenspezifischen Bedingungen anpassen. Von entscheidender Bedeutung war hierbei, daß der Arbeitgeber den Ausbildungslohn bezahlte und
einen Teil der Ausbildungskosten übernahm.
Schließlich wurde bekanntgegeben, daß – obwohl der Hauptteil der Kosten von
den Firmen getragen werden mußte – staatliche Fonds verfügbar gemacht würden, um
die Entwicklung des Programms zu finanzieren und um so zu den Kosten der außerbetrieblichen Ausbildung beizutragen. Zum ersten Mal wurde somit das wichtige Prinzip
der staatlichen Unterstützung für eine Teilzeit-Schulbildung (part-time education) und
Ausbildung der beschäftigten jungen Leute eingeführt. Einen wesentlichen Teil des
Konzeptes stellte die Finanzierung der Ausbildungen durch neue Ausbildungsgutscheine für Jugendliche (Youth Credits) dar. Man glaubte, daß diese auf dem Markt austauschbaren Gutscheine die Motivation der jungen Leute verstärke, eine Ausbildung zu
machen, und die Bereitschaft der Arbeitgeber fördere, Auszubildende aufzunehmen.
Das Geld sollte durch die Räte für Berufsausbildung verwaltet werden, die die jeweilige
Höhe der Unterstützung mit dem Arbeitgeber vereinbaren mußten, um lokale Flexibilität zu gewährleisten.
3.
Die Moderne Ausbildung in der Praxis
Mehr als siebzig Bereiche, und damit der Großteil der britischen Industrie und des
Handels, haben bis heute das Programm der Modernen Ausbildung eingeführt oder befinden sich zumindest in der Entwicklungsphase. In einigen Branchen, wie der des Maschinenbaus und der Elektroinstallation, konnte das Ausbildungsprogramm auf der
Grundlage einer schon länger existierenden Vereinbarung eingeführt werden. Andere
Bereiche hingegen, wie der des Einzelhandels, der Informationstechnologie und der
kaufmännische Bereich mußten sich der weitaus schwierigeren Aufgabe stellen, die
Rahmenbedingungen völlig neu auf der Basis von existierenden, nicht festgelegten Qualifikationen oder auf der Basis von alten Vereinbarungen der Jugendausbildung zu konzipieren. Zu Beginn des Jahres 1996 wurde die verkürzte Moderne Berufsausbildung in
das Hauptprogramm integriert. Es wurde befürchtet, daß ein gekürztes Programm und
die Tatsache, daß die Auszubildenden älter als ursprünglich angestrebt waren, die
Glaubwürdigkeit der Initiative untergraben würden (Ernest & Young: Dezember 1995).
Es ist unklar, mit welchen Beträgen die Regierung das Programm finanziell unterstützte und in welcher Höhe Ausbildungssubventionen an die Firmen gezahlt wurden.
1994 wurde angekündigt, daß mehr als 1,35 Mrd. Pfund über die nächsten drei Jahre
verfügbar gemacht werden würden, um die Rahmenbedingungen zu schaffen und die
Ausbildungsgutscheine für Jugendliche für die außerbetriebliche Ausbildung zu gewähren. Diese Summe wurde jedoch teilweise durch Kürzung der Mittel für andere Programme, wie zum Beispiel das der Jugendausbildung, und eine bloße Umverteilung der
finanziellen Unterstützung von anderen Programmen auf die Moderne Ausbildung aufgebracht. Bezüglich der Arbeitgebersubventionen wurden die Entscheidungsbefugnisse
auf die Räte für Berufsbildung übertragen, wodurch die einzelnen Beträge abhängig
vom jeweiligen Rat und der Berufsgruppe variieren. Das Ministerium für Arbeit und
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Bildung (Department for Education and Employment) setzt Zielgrößen für die Räte fest.
Diese wiederum entscheiden dann, mit welchen Beträgen sie die jeweiligen Programme
unterstützen. Sie haben somit einen gewissen Spielraum bei ihren Entscheidungen. Sie
können beispielsweise die eher schwer zu besetzenden Ausbildungsplätze im Maschinenbau oder in der Informationstechnologie subventionieren, oder sie unterstützen die
ohnehin beliebten Ausbildungsplätze im Friseurhandwerk oder im Einzelhandel. Arbeitgeber scheinen in diesem Entscheidungsprozeß nur geringfügige Einflußmöglichkeiten ausüben zu können. Im Durchschnitt deckt die staatliche Unterstützung – auf einen
Ausbildungsplatz bezogen – ca. 6.000 Pfund der durchschnittlichen Gesamtkosten von
25.000 Pfund einer dreijährigen Ausbildung ab.6 Dieser Betrag ist ungefähr doppelt so
hoch wie die Subventionen, die für die Jugendausbildung gezahlt wurden. Wie wir weiter unten sehen werden, mag dies immer noch unzureichend sein, um Arbeitgeber aus
den Sektoren anzuziehen, in denen die Kosten der außerbetrieblichen Ausbildung besonders hoch sind.
Wegen des zweifelhaften Rufs der staatlichen Programme und der wachsenden
Präferenz für den Weg der schulischen Bildung wurde anfänglich befürchtet, daß die
jungen Leute nicht ausreichend Interesse an dieser Form der Ausbildung hätten. In der
Praxis war es jedoch in den meisten Fällen recht einfach, Jugendliche anzuwerben, und
der durchschnittliche Grad an schulischer Vorbildung der Auszubildenden im ersten
Lehrjahr war hoch. Viele dieser Auszubildenden wären sonst weiterhin zur Schule gegangen oder hätten die universitäre Laufbahn eingeschlagen. Ein beträchtlicher Anteil
an Auszubildenden der Jugendausbildung wechselte jedoch in die Moderne Ausbildung,
so daß im Endeffekt 40% der Auszubildenden in der Modernen Ausbildung aus der Jugendausbildung kamen. Wenn die Zahl der Ausbildungsplätze künftig gesteigert und
gleichzeitig die Qualität konstant gehalten werden soll, müssen mehr Auszubildende mit
höheren schulischen Qualifikationen eingestellt oder die Qualifikationen der aus der Jugendausbildung stammenden Leute aufgewertet werden. Das durchschnittliche Anfangsalter der Modernen Auszubildenden (Modern Apprentices) liegt über siebzehn
Jahren, was den Wunsch der Arbeitgeber nach hohen Bildungsstandards widerspiegelt.
Die Ziele der Chancengleichheit scheinen unglücklicherweise nicht erfüllt worden zu
sein, da nur 3% der Auszubildenden aus ethnischen Minderheiten stammen und nur
39% Frauen sind, die sich zudem noch in den traditionellen Frauenberufen konzentrieren.7
Bezüglich ihres Status ist zu sagen, daß 95% in einem Beschäftigungsverhältnis
stehen. Ausnahmen sind hauptsächlich in der Kinderpflege, im kaufmännischen Bereich
und in der Baukonstruktion (engineering construction) zu finden. Die Höhe der Bezahlung variiert zwischen dem minimalen Zuschuß für Jugendausbildung von 29,50 Pfund
und einem maximalen Betrag von 165 Pfund pro Woche, den einige Auszubildenden im
Maschinenbau beziehen, wobei die durchschnittliche Bezahlung bei 76 Pfund pro Wo-
6
7
Financial Times, 24. März 1997
Die Zahlen sind der Datenbank des Ressorts für Moderne Ausbildung entnommen.
412
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che liegt.8 Marsden und Ryan (1995) argumentierten in diesem Zusammenhang, daß die
Modernen Auszubildenden als Anreizfunktion für die Arbeitgeber keinen Beschäftigungsstatus haben und nur einen geringen Lohn beziehen sollten, wie es in Deutschland
üblich ist. Aufgrund der Erfahrungen, die in Großbritannien mit der Jugendausbildung
gemacht wurden, scheint es jedoch notwendig, den Beschäftigungsstatus beizubehalten,
um Auszubildende anzuziehen und im Programm zu halten.
Aus verschiedenen Umfragen geht hervor, daß der fehlende Beschäftigungsstatus
eine große Unzufriedenheit unter den Auszubildenden hervorrief (Unwin/Wellington
1996). In Bezug auf das Arbeitsentgelt schlugen Marsden und Ryan (1995) vor, einen
Betrag festzulegen, der irgendwo zwischen der geringen Unterstützung der Jugendausbildung und der höheren Entlohnung von bis zu über 100 Pfund die Woche liegt, die in
einigen traditionellen Ausbildungen gezahlt wird. Unter diesen Umständen scheint eine
durchschnittliche Bezahlung, mit Ausnahme einiger höherer Löhne in Branchen wie der
des Maschinenbaus, der richtige Weg zu sein.
In mehr als 75% der Firmen gibt es formale Vereinbarungen über Ausbildungspläne, die die Phasen, den außerbetrieblichen Teil und die Ergebnisse der Ausbildung festsetzen (Ernst & Young: Oktober 1995). In wenigen Fällen, wie zum Beispiel in einigen
Chemieunternehmen, findet das erste Lehrjahr ausschließlich in einer weiterführenden
Bildungsinstitution statt. In diesen Fällen ist der mangelnde Bezug zum Arbeitsplatz eine Enttäuschung für die betroffenen jungen Leute (Unwin/Wellington 1996). Leider ist
es noch nicht möglich abzuschätzen, welcher Prozentsatz derjenigen, die eine Berufsausbildung abschließen, einen festen Arbeitsplatz entweder in ihrem Ausbildungsbetrieb oder bei einem anderen Arbeitgeber finden. Dies wird sicherlich ein bedeutender
Test des langfristigen Erfolges des Programms sein.9
Aus wissenschaftlichen Untersuchungen konnte die eindeutige Schlußfolgerung
gezogen werden, daß mehr als zwei Drittel der ausbildenden Arbeitgeber ihre Bereitschaft erklärten, verstärkt Moderne Auszubildende aufzunehmen und das Programm
anderen Firmen weiterzuempfehlen. Die Auszubildenden scheinen darüber hinaus mit
ihrem Ausbildungsprogramm sehr zufrieden zu sein (Ernst & Young: Oktober 1995). Es
bleibt jedoch erforderlich, diese überwiegend positiven staatlichen Untersuchungsergebnisse zu hinterfragen und die quantitativen und qualitativen Ergebnisse detaillierter
zu betrachten.
Vom quantitativen Standpunkt aus gesehen wurde angestrebt, daß sich jährlich
zwischen 60.000 und 70.000 Moderne Auszubildende qualifizieren. Als klares Ziel waren zwischen 150.000 und 200.000 Moderne Auszubildende vorgesehen (DTI 1994;
Bayliss 1994: 24). Als weiteres Ziel sollte – auf der Basis von 1992-93 – die Zahl der
jungen Leute, die an staatlich geförderter Berufsausbildung teilnehmen und die dritte
8
9
Die höchste durchschnittliche Bezahlung gab es im Maschinenbau mit 88 Pfund und in der
chemischen Industrie mit 83 Pfund. Der niedrigste Durchschnitt wurde in der Verwaltung
mit 45 Pfund und in der Kinderpflege mit 41 Pfund die Woche bezahlt (Ernst & Young, Februar 1995: 18).
Zumindest kurzfristig gesehen sollte mit einer hohen Prozentzahl zu rechnen sein, da die
Moderne Ausbildung zu Zeiten eines wirtschaftlichen Aufschwungs eingeführt wurde.
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413
Ebene der nationalen beruflichen Qualifikationen erreichen, bis Ende der neunziger Jahre verdreifacht werden.10 Während das Hauptziel des Programms darin lag, fortgeschrittene berufliche Fähigkeiten auszubilden, gab es andere, ehrgeizigere Absichten, technisches und unternehmerisches Wissen und Kenntnisse von Führung zu vermitteln.
Tatsächlich ist den Zahlen der Tabelle 1 ein eher bescheidenes Resultat zu entnehmen. Bis zum Juli 1997 begannen in England und Wales insgesamt 114.833 junge Leute
eine Moderne Ausbildung. Die Zielvorstellungen sind somit nicht erreicht worden, obwohl die Zahlen der Auszubildenden zunahmen. Wird nun daneben die Rate an Ausbildungsabbrüchen von 15% in Betracht gezogen, so wird es bis über die Jahrhundertwende hinaus dauern, bis die Zielvorgabe erreicht ist. Bezüglich Abbildung 1 ist zu sagen,
daß die Einführung der Modernen Ausbildung nicht den Rückgang der Auszubildendenzahlen aufhalten konnte. Wie schon zuvor erwähnt, stammt ein wesentlicher Anteil
der Modernen Auszubildenden aus dem Programm der Jugendausbildung. Dies zeigt
sich nach Einführung des neuen Programms an dem schrumpfenden Anteil der Sechszehn- bis Achtzehnjährigen in der Jugendausbildung.11 Durch eine Differenzierung nach
Bereichen werden weitere Probleme sichtbar. Über 40% der Modernen Auszubildenden
sind in den traditionellen Zweigen beschäftigt: 13,4% im Maschinenbau, 13,2% im
Baugewerbe und in der Elektrobranche, 7,7% bei der Instandhaltung und Wartung von
Kraftfahrzeugen und 7,3% im Friseurgewerbe. Die größten, nicht-traditionellen Bereiche sind der kaufmännische Bereich mit 14,6% der Auszubildenden, der Einzelhandel
mit 10,5%, das Gesundheits- und Sozialwesen und die Kinderpflege mit zusammen
8,9% und das Gastgewerbe mit 7,4%. Eher enttäuschend sind die Gebiete der Informationstechnologie die 2,0% der Auszubildenden beschäftigen, die Chemie- und damit
verbundene Industrien mit 0,6%, Textil und Bekleidung mit 0,3% und Telekommunikation ebenso mit 0,3%, obwohl einige dieser Branchen behaupten würden, daß ihre Programme noch sehr neu sind.12
10
11
12
Als Basis wurden hierbei die sieben% der Auszubildenden genommen, die auf der dritten
oder vierten Qualifikationsebene der Jugendausbildung abschlossen (Robinson 1996: 19).
Die Anzahl der Auszubildenden in der Altersgruppe fiel laut den Bildungsstatistiken (Education Statistics) des Ministeriums für Arbeit und Bildung um ein Prozent (1996: 44). Es
muß vielleicht zu Gute gehalten werden, daß eine Abbruchrate von sechzehn Prozent besser
als die Abbruchrate der traditionellen Ausbildungen mit 20 zu 25% ist, und die Rate der
Ausbildungsabbrecher in der Jugendausbildung noch höher ist (Payne 1995: 51-52).
In der Anlaufphase der Ausbildung gab es einige überraschende geographische Verteilungen. In Kent waren nämlich 63% der Auszubildenden im Friseurgewerbe beschäftigt, während es im gleichen Gewerbe in Essex keine Auszubildenden gab; in Tyneside waren 47%
der Auszubildenden im Einzelhandel tätig wohingegen die benachbarte Gegend Teeside nur
7% im Einzelhandel ausbildete (Observer, 16. Juni 1996, unveröffentlichtes Material des
Ministeriums für Arbeit und Bildung zitierend). Es ist nicht klar, inwieweit diese Unterschiede weiter fortbestanden.
414
Gospel. Wie Phönix aus der Asche? (ZfP 4/98)
Tab. 1. Gesamtzahl der Anfänger einer Modernen Berufsausbildung in England bis Ende Juli
1997
Buchhaltung
Landwirtschaft
Luftfahrt
Bus und Reisebus
Kaufmännischer Bereich
Chemische Industrie
Baugewerbe
Elektroinstallation
Elektrobranche
Maschinenbau
Stahlgewerbe
Friseurgewerbe
Immobilienmakler
Gesundheits- und Sozialwesen und
Kinderpflege
Gastgewerbe
Informationstechnologien
Herstellen von Kraftwagen und Kraftwagenteilen
Speditionsbranche
Druckgewerbe
Herstellen von Möbeln
Einzelhandel
Reisebranche
Textil und Bekleidung
Sport und Erholung
Weitere Branchen
Gesamtzahl der Ausbildungsanfänger
(69 Branchen)
Anfängerzahlen
2770
1026
213
211
16791
650
10491
4649
196
15359
157
8376
501
10099
in Prozent
2.4
0.9
0.2
0.2
14.6
0.6
9.1
4.1
0.2
13.4
0.1
7.3
0.4
8.9
8442
2296
8899
7.4
2.0
7.7
249
1103
304
12099
2123
156
1168
6505
114833
0.2
1.0
0.3
10.5
1.8
0.3
1.0
5.7
100
Quelle: Ministerium für Arbeit und Bildung. Der Maschinenbau umfaßt die Verarbeitung, den
Schiffbau und die Dienstleistung im Sinne von Ingenieurtätigkeiten; das Baugewerbe umfaßt die
Bauindustrie, Baukonstruktion, Installation von Rohren und Leitungen, Heizung und Belüftung.
Gospel. Wie Phönix aus der Asche? (ZfP 4/98)
415
Manche Firmen haben das Konzept der Modernen Ausbildung benutzt, um wieder
in die Ausbildung einzusteigen, anderen Firmen gab es den Anstoß zum ersten Mal auszubilden. Viele Unternehmen haben jedoch lediglich Ausbildungsplätze, die sie sowieso
finanziert hätten oder die in den ersten zwei Lehrjahren durch das Programm der Jugendausbildung unterstützt worden wären, durch Moderne Ausbildungsplätze ersetzt.
Führende Firmen in der Maschinenbaubranche, wie zum Beispiel Rolls Royce, British
Aerospace, Rover und Ford, haben möglichst viele bestehende Ausbildungsplätze nach
Programmen wie der Modernen Ausbildung umbenannt. In ähnlicher Weise haben Arbeitgeber der Baubranche, die ihre Ausbildungsplätze in den ersten zwei Jahren über die
Jugendausbildung finanzierten, nun zur Modernen Ausbildung gewechselt. Somit besteht die berechtigte Sorge, daß eine zwar unbekannte, aber vermutlich bedeutende Zahl
an Ausbildungen dieser Natur ist. Zur Jahrhundertwende werden Auszubildende aus allen Programmen zusammengefaßt wahrscheinlich nur 10% der Altersgruppe der Sechszehn- bis Achtzehnjährigen ausmachen. Im Endeffekt bedeutet dies, daß sich die Auszubildendenzahlen auf der Basis von 1992-93 wenig oder auch gar nicht gesteigert haben.
Bezüglich der erreichten Qualifikationen können einige vorsichtige Schlußfolgerungen gezogen werden. In der Vergangenheit erreichten manche Auszubildende der
traditionellen Ausbildung nur die zweite Ebene der nationalen beruflichen Qualifikationen, und nur 11% derjenigen, die eine Jugendausbildung abschlossen, erreichten die
dritte Ebene (Robinson 1996: 19). Zudem zeigte die erste Umfrage unter Arbeitgebern,
daß 58% der ausbildenden Unternehmen die Auszubildenden nicht für die dritte Ebene
oder ihr Äquivalent ausbildeten (Ernst &Young, Oktober 1995). Das Konzept der Modernen Ausbildung kann somit einerseits dazu beitragen, das Qualifikationsniveau zu
heben und dem Ausbildungsprogramm neue Schlüsselqualifikationen zuzufügen. Wenn
man jedoch die oben abgebildeten Zahlen in Betracht zieht, ist andererseits unwahrscheinlich, daß es gelingt, die Anzahl der Auszubildenden, die die dritte Qualifikationsstufe abgeschlossen haben, bis zur Jahrhundertwende zu verdreifachen. Noch unwahrscheinlicher ist es, daß die Moderne Ausbildung eine durchschlagende Auswirkung auf
die technischen Qualifikationen und Führungsfähigkeiten der vierten Ebene hat.
In Bezug auf die qualitativen Aspekte können ebenfalls verschiedene Schlußfolgerungen gezogen werden. Für die konservative Regierung stellte die Moderne Ausbildung zweifellos einen bedeutenden Ansatz zur Qualitätssteigerung und eine Wiedereinführung des „Goldstandards“ für eine Ausbildung am Arbeitsplatz in Großbritannien
dar (DE, Employment Gazette, April 1994: 99). Diese Sichtweise teilt auch die neue
Labour Regierung.
Sicherlich ist es als positiv zu bewerten, daß das neue Ausbildungskonzept bei den
jungen Leuten offensichtlich großes Ansehen genießt und daß die Bildungsstandards
der Ausbildungsanfänger auch als gut befunden wurden. Durch die Einführung der Modernen Ausbildung im Zusammenhang mit den nationalen beruflichen Qualifikationen
haben einige Bereiche die Gelegenheit bekommen, ihre Ausbildungsinhalte noch einmal
zu überdenken. Für manchen Sektoren hieß dies, an bestehende Grundlagen anzuknüpfen. In der chemischen Industrie beispielsweise wurde in den achtziger Jahren eine Berufsausbildung mit konkreten Zielsetzungen, mit der Vermittlung breitgefächerter Fähigkeiten sowie einer größeren Integration von weiterführender Bildung eingeführt. Im
416
Gospel. Wie Phönix aus der Asche? (ZfP 4/98)
Touristikbereich wurden schon Anfang der neunziger Jahre neue Vereinbarungen getroffen. In anderen Branchen hingegen wurde erst durch die Einführung der Modernen
Ausbildung die Ausbildung verbessert und erweitert. Für die Informationstechnologien
und den Einzelhandel zum Beispiel wurden neue Rahmenbedingungen entwickelt. Zusätzlich mag die Betonung der standardisierten Programme zu größerer Transparenz
und Übertragbarkeit geführt haben. In dieser Hinsicht ist die Moderne Ausbildung dem
Versuch überlegen, die Ausbildung auf informelle Weise betriebsintern zu verbessern,
da auf diesem Weg die Ausbildung nicht zertifizierbar und schwierig zu übertragen ist
und zu einer Verschwendung von Fähigkeiten führen könnte (Marsden 1995). Gegenüber den traditionellen Ausbildungen, bei denen Schwierigkeitsstufen und Ergebnisse
erheblich variierten, stellt der neue Ansatz ebenfalls eine Verbesserung dar, obwohl
auch die Moderne Ausbildung, wie sich herausstellen wird, beträchtliche Schwankungen zuläßt. Die Moderne Ausbildung mag sich auch auf die Weise positiv auswirken,
daß sie eine Grundlage und ein Sprungbrett zur weiteren Bildung darstellt. Beispielsweise wird das Konzept im Einzelhandel von manchen großen Supermärkten als Aufstiegsweg zu Management-Positionen genutzt (Industrial Relations Service, Juni/Juli
1995). Bei Rover bietet die Moderne Ausbildung die Möglichkeit, zwischen handwerklichen, technischen und Schülerprogrammen zu wechseln, was innerhalb der traditionellen Ausbildungen nicht möglich war (Huddleston 1996).13
Doch wird das neue Ausbildungssystem auch hinsichtlich der Ausbildungsqualität
kritisiert. Die Kritik bezieht sich konkret auf den Rahmen der nationalen beruflichen
Qualifikationen, die Qualität der Ausbilder und Prüfer und das Finanzierungssystem.
Erstens wurde behauptet, daß das nationale Klassifikationssystem den Schwerpunkt viel
mehr darauf legt, daß die Auszubildenden zu einem bestimmten Zeitpunkt ein bestimmtes Aufgabenpaket auszuführen vermögen, als daß sie größere Kenntnis des Branchenhintergrundes und dessen allgemeineren theoretischen Zusammenhangs erlangen
(Smithers 1993; Senker 1996; Wolf 1994). Das zweite Argument besagt, daß eine nationale Rahmengebung der Kompetenzen nicht die verschiedenen Zusammenhänge, aus
denen heraus die Aufgaben gelöst werden, berücksichtigen kann, ohne sich abstrakter
und komplexer zu gestalten. Dies wiederum läßt das Ausbildungsgerüst immer weniger
transparent für das Management erscheinen, das dann sein Vertrauen in das Programm
verliert. Drittens gibt es Probleme mit dem Unterricht und der Beurteilung und somit
Probleme, die Qualität im jetzigen System zu gewährleisten. In der Vielzahl der britischen Firmen gibt es nicht die Gruppe der erfahrenen Ausbilder und Meister, die zum
Beispiel eine Schlüsselfunktion im deutschen System einnehmen. Es ist viertens anzumerken, daß das Prüfen der Auszubildenden häufig von der Bewertung der Arbeitsproben abhängt, die hauptsächlich von internen Prüfern abgenommen werden. Diese Prüfer
können trotz ihrer Zertifizierung und der Gebundenheit an Standards, die die jeweiligen
Ausbildungsorganisationen festsetzen, nicht qualifiziert genug sein, die Schlüsselqualifikationen zu bewerten. Zudem mögen sie geneigt sein, ihre eigenen Auszubildenden
13
Ein weiterer positiver Aspekt war das sogenannte Modell für alle Altersgruppen (all-age
model), das im Maschinenbau konstruiert wurde, um die Rahmengebung für Wiederausbildung und eine Weiterbildung für ältere Arbeitnehmer zu nutzen.
Gospel. Wie Phönix aus der Asche? (ZfP 4/98)
417
durchzubringen. Die Resultate der Ausbildung könnten aus diesem Grund von Unternehmen zu Unternehmen variieren. Deshalb besteht die Gefahr, daß die im alten System
vorhandenen Probleme der Konsistenz und der Transparenz weiter fortbestehen. Abschließend ist auch noch das Finanzierungssystem als problematisch einzuschätzen. Die
Finanzierung der außerbetrieblichen Ausbildung ist an Ergebnisse gekoppelt, d.h., daß
Ausbilder nur dann bezahlt werden, wenn ihre Auszubildenden auch die erforderlichen
Kompetenzen erlangt haben. Hier wird ein Anreiz geschaffen, Kandidaten trotz unzulänglicher Kenntnisse bestehen zu lassen.
Vor dem Hintergrund dieser Kritik haben Regierung und Arbeitgeber Änderungen
und Anpassungen vorgenommen. In dem Versuch, die allgemeine Bildungsbasis der
Modernen Ausbildung zu vergrößern, wurden sogenannte Schlüsselqualifikationen eingeführt, die eine breitere theoretische Grundlage und ein breiteres Verständnis gewährleisten sollten. Es gibt allerdings große Unterschiede in der Art und Weise, wie die
Schlüsselqualifikationen vermittelt werden, und ob diese zertifiziert werden. Die Arbeitgeber sind weiterhin über den Umfang und die Finanzierung dieser Komponente besorgt. Durch rigoroses externes Testen wurden verspätete Versuche gemacht, das Abprüfen der nationalen beruflichen Qualifikationen und der Schlüsselqualifikationen zu
vereinfachen und somit zu verbessern. Konfrontiert mit inhaltlichen Defiziten ihrer
Ausbildung, haben Firmen sich dem Rahmen der Modernen Ausbildung auf verschiedene Weise angepaßt, um ihre Ausbildung praxisbezogener und in manchen Fällen auch
anspruchsvoller zu gestalten. Die Firma Ford stellt beispielsweise in ihrer Ausbildung
umfassendere inhaltliche Anforderungen, die bestimmte Standards und breitgefächerte
Fähigkeiten garantieren soll. Im Gegensatz zu den meisten Firmen hat Ford auch sein
für vier Jahre konzipiertes Ausbildungsprogramm und die Übernahmegarantie bei erfolgreichem Abschluß beibehalten. In einer Reihe von Branchen wie dem Maschinenbau, der chemischen Industrie und der Instandhaltung von Bussen wurde die Vermittlung der traditionellen neben der Vermittlung der nationalen beruflichen Qualifikationen aufrechterhalten. Hierdurch sollte gewährleistet werden, daß die Fähigkeiten und
Kenntnisse der Auszubildenden ausreichend breit sind.14 Die Elektroinstallation bestand
auf ihren traditionellen Qualifikationen und ihren eigenen Prüfungskriterien.
In anderen Fällen mögen sich die Anpassungen an die Rahmenvorgaben weniger
positiv auswirken und sich durch verminderte Variabilität und sinkende Transparenz
auszeichnen. Das System der nationalen beruflichen Qualifikationen ist zum Beispiel im
Gastgewerbe dahingehend vereinfacht worden, daß die Arbeitgeber das Programm ihren
individuellen Anforderungen anpassen können. Große Firmen tendieren tatsächlich dazu, dies durchzuführen (Personnel Today, 14.3.1995; Training, Oktober 95: 4).
4.
Fazit
Das Konzept der Modernen Ausbildung ist ein bedeutender Versuch, die berufliche
Ausbildung zur Erlangung von fortgeschrittenen beruflichen Fähigkeiten eng an die Anforderungen des Arbeitsmarktes zu knüpfen. Es stellt darüber hinaus auch einen Versuch dar, das System der dualen Erfahrung am Arbeitsplatz und der außerbetrieblichen
14
Siehe Anmerkung 1.
418
Gospel. Wie Phönix aus der Asche? (ZfP 4/98)
Bildung auf neue Gebiete des Arbeitsmarktes auszudehnen. Das Grundkonzept der Modernen Ausbildung beruht sowohl auf dem traditionellen britischen System als auch auf
dem deutschen System der Berufsausbildung, und es ist durch einige größtenteils neue
Ideen und Praktiken beeinflußt worden.
Allgemein gesehen hat die Erlangung von Fähigkeiten der mittleren Qualifikationsstufe über den Weg der Berufsausbildung bestimmte Vorteile gegenüber eines auf
Firmen-, Staats- oder Schulbasis beruhenden Weges. Im Vergleich zu diesen bietet die
Berufsausbildung einerseits die Aussicht auf eine breitgefächerte Ausbildung und andererseits größere Transparenz über die gelernten Fähigkeiten. Hierdurch wiederum mögen sich die Fähigkeiten der Wirtschaft besser zuordnen und eine Verschwendung von
Fertigkeiten im Falle eines Arbeitsplatzwechsels vermeiden lassen. Die Versorgung
über den internen Arbeitsmarkt kann die Firmen tatsächlich dazu anregen, mehr in die
Qualifikation ihrer Arbeitnehmer zu investieren, da die Ergebnisse der Ausbildung mit
weniger Risiko verbunden sind und die Ausbildung der Arbeitnehmer in die firmenspezifische Personalplanung integriert werden kann (Sako 1991). Diese internen Systeme
schließen aber definitionsgemäß die potentiellen externen Arbeitnehmer aus und können
zu größtenteils firmenspezifisch vermittelten Fähigkeiten führen. Wenn diese internen
Arbeitsmärkte so unterschiedlich verbreitet sind wie in Großbritannien, kommt es zu einer punktuellen Konzentration hochqualifizierter Arbeitnehmer in einer Wirtschaft von
ansonsten weniger qualifizierten Arbeitnehmer. Insgesamt wird somit das Niveau der
Ausbildung wohl nicht verbessert (Marsden/Ryan 1991; Gospel 1992: 156-158).
Wegen der höheren Teilnehmerraten (fast zwei Drittel der Sechzehn- bis Achtzehnjährigen befinden sich in der Vollzeitbildung und ein Drittel geht weiterführend zur
Universität) wird teilweise die Meinung vertreten, daß Großbritannien schon den staatlich geprägten Weg zur beruflichen Bildung eingeschlagen habe (Green/Steedman
1996; Soskice 1993). Zudem kann argumentiert werden, daß der schulische bzw. universitäre Weg die Aussicht auf gleiche Zugangsbedingungen, bessere langfristige nationale Koordination und eine breitere Ausbildung in mathematischen, sprachlichen und
Computerkenntnissen verspricht.
Der Standpunkt jedoch, daß Großbritannien weiter diesen Weg nehmen sollte und
daß Schul- und Universitätsabsolventen die fortgeschrittenen beruflichen Fähigkeiten
leisten sollen, kann durch eine Reihe von Gegenargumenten entkräftet werden. Erstens
strebt ein beträchtlicher Teil der Jugendlichen den schulischen Weg der Berufsausbildung gar nicht an. Diese Gruppe muß in den Fähigkeiten der mittleren Qualifikationsstufe ausgebildet werden, die für eine erfolgreiche moderne Volkswirtschaft von essentieller Bedeutung sind. Britische Schulen und Universitäten sind zweitens ungenügend
mit Lehrpersonal und Möglichkeiten ausgestattet, um solche Fertigkeiten zu vermitteln,
und die Auszubildenden können auf dem schulischen Weg keine notwendigen beruflichen Erfahrungen sammeln. Drittens wird durch diesen Ansatz die Ausbildungsverantwortung zu weit vom Arbeitsplatz entfernt und in die Hände der Regierung gelegt, die
einerseits andere Zielvorstellungen vertritt und andererseits von Ressourcen abhängig
sein könnte, die das Ausbildungsprogramm komplizierter machen.
Der Ausbildungsweg über den Arbeitsmarkt, den die moderne Ausbildung wiederzubeleben und auszudehnen versucht, bietet einige Vorteile. Investitionen der Arbeitge-
Gospel. Wie Phönix aus der Asche? (ZfP 4/98)
419
ber in potentielle mobile Auszubildende werden unterstützt, und die Verantwortung für
die Ausbildung liegt in den Händen der Arbeitgeber, die wohl am besten bestimmen
können sollten, welche Qualifikationen von Bedeutung sind. Zudem ist das System potentiell flexibel und kann somit auf die Kräfte des Marktes reagieren. Die Ausbildung
kann breite und übertragbare Fähigkeiten vermitteln, die sich am technischen Wandel
orientieren. Sie ist in diesem Sinne Programmen wie der Jugendausbildung überlegen.
Die Moderne Ausbildung hat damit potentielle Vorteile gegenüber den traditionellen
Ausbildungen, da sie weniger durch berufliche Abgrenzungen eingeschränkt ist, mehr
Berufe miteinbezieht und mehr Bewegung zwischen Ausbildungen und fortgeschrittener Bildung zuläßt.
Für den Arbeitgeber verursacht die Berufsausbildung aber auch Kosten: Stellt man
den Auszubildendenlohn dem Facharbeiterlohn jeweils in Relation zum Arbeitsergebnis
gegenüber, zeigt sich, daß Auszubildende kostenintensiver für den Arbeitgeber sind.
Wenn die Zeitspanne der produktiven Arbeit in der Modernen Ausbildung verkürzt
wird, steigen die Kosten für den Arbeitgeber. Die Kosten des außerbetrieblichen Unterrichts werden im Rahmen der Modernen Ausbildung durch Subventionen reduziert.
Steigen jedoch Quantität und Qualität der Ausbildung, kann die finanzielle Unterstützung nicht sämtliche Kosten der außerbetrieblichen Ausbildung abdecken. Zusätzlich
entstehen bei der Ausbildung am Arbeitsplatz auch dadurch Kosten, daß Arbeitsabläufe
den Auszubildenden angepaßt werden und qualifizierte Arbeiter einen Teil ihrer Arbeitszeit für das Anlernen der Auszubildenden aufbringen müssen. Opportunitätskosten
der Ausbildung entstehen dadurch, daß die Arbeitgeber sonst qualifizierte Arbeitskräfte
aus dem externen Arbeitsmarkt angeworben hätten und ihr Geld in die Produktionsanlagen hätten investieren können. Die Wiederbeschaffungskosten entstehen Arbeitgebern
durch ein Abwerben ihrer Auszubildenden von nicht ausbildenden Firmen, die es sich
leisten können, einen höheren Lohn zu zahlen. Natürlich müssen diese Kosten gegen die
Kosten der Personalbeschaffung vom externen Arbeitsmarkt in Relation gesetzt werden.
Dies ändert jedoch nichts an der Tatsache, daß die Berufsausbildung beträchtliche
Grundkosten verursacht.15 Hierdurch entsteht die Gefahr, daß der berufliche Ausbildungsweg entweder den externen Zwängen den Marktes oder einer unausgeglichenen
Mischung aus freien Märkten, internen Arbeitsmärkten und staatlicher Ausbildung erliegt. Dies kann sich wiederum sehr negativ auf die Qualität und die Quantität der Ausbildung auswirken. Auf der makroökonomischen Ebene mag es zu Engpässen in der
Produktion und zu Lohnsteigerungen gefolgt von deflationärer Politik kommen.
Die wirklichen Stärken der Modernen Ausbildung liegen im Beschäftigungsstatus,
in der Ausdehnung der Ausbildung auf mehrere Berufsgruppen und der potentiell größeren Transparenz und Übertragbarkeit. Bezüglich der Durchführung des Ausbildungsprogramms gibt es auch einige vielversprechende Ausblicke, insbesondere das Ansehen
des Programms bei den jungen Leuten. Durch einige Faktoren, wie z.B. die Räte für Berufsausbildung, brancheninterne Rahmenvorgaben und staatliche Subventionen, ist das
Konzept wesentlich unterstützt worden. Andererseits gibt es jedoch auch Schwachpunkte in der Ausbildungsinitiative. Die Quantität der Ausbildung ist abhängig von der Be15
Für eine Abschätzung der Ausbildungskosten siehe Jones (1986) und Hogarth et al. (1996).
420
Gospel. Wie Phönix aus der Asche? (ZfP 4/98)
reitschaft der Arbeitgeber, der Konzentration in bestimmten Sektoren und der Anzahl an
begonnenen Ausbildungen. Die Ausbildungsqualität hingegen hängt von der Art der
vermittelten Qualifikationen und Zertifizierungen und der Vergleichsmöglichkeit der
Standards in und zwischen den einzelnen Sektoren ab. Diese Schwächen sind Teil eines
übergeordneten Problems des Marktversagen und der fehlenden institutionellen Verbindung im britischen Berufsausbildungssystems.
Die Hauptgründe für das Marktversagen sind bei den Arbeitgebern zu suchen, da
nur eine unzureichende Zahl an Unternehmen qualitativ gute Ausbildungsplätze anzubieten scheint. Für die Arbeitgeber selbst ergeben sich die Probleme der hohen Ausbildungskosten und des „Trittbrettfahrens“, die unmittelbar miteinander verbunden sind.
Die Kosten der Ausbildung sind trotz der finanziellen staatlichen Unterstützung der außerbetrieblichen Ausbildung nicht unbedeutend. Dies trifft besonders in Branchen wie
dem Maschinenbau und der chemischen Industrie zu, wo Auszubildendenlohn und Ausbildungskosten sehr hoch sind (Jones 1986; Hogarth et al. 1996). Durch die Zielsetzung
der Modernen Ausbildung, die Fähigkeiten transparenter und übertragbarer zu gestalten,
sind die Kosten besonders hoch, da das Risiko des Trittbrettfahrens steigt. Konsequenterweise werden Firmen entmutigt, Auszubildende aufzunehmen, oder es besteht ein
Anreiz, die Ausbildung weniger transparent und eher firmenspezifisch zu gestalten und
somit den Weg der Berufsausbildung zu unterminieren. Aus einem anderen Blickwinkel
betrachtet, handelt es sich hier um ein Problem der Kostenaufteilung. Wenn in allgemeine und übertragbare Fähigkeiten investiert werden soll, bedarf es einer Aufteilung
der Kosten zwischen Arbeitgeber und Auszubildenden (Stevens 1994). Dem Umverteilen der Kosten durch niedrigere Löhne und produktivere Arbeit auf Seiten der Auszubildenden sind jedoch Grenzen gesetzt, wenn weiterhin gute Bewerber ausgesucht und
eine qualitativ gute Ausbildung angeboten werden soll. Der Staat sollte sich verstärkt
durch höhere oder gezieltere Unterstützung der Ausbildung oder Subvention des Lohnes
an den Kosten beteiligen. Dem Abwälzen der Kosten auf den Staat und der gleichzeitigen Beibehaltung eines auf der Wirtschaft basierenden Systems sind aber auch Grenzen
gesetzt. Aus diesem Grund sollten die Kosten zwischen einer größeren Anzahl von Arbeitgebern aufgeteilt werden. Wenn alle oder die meisten Arbeitgeber sich an den Ausbildungskosten beteiligen, braucht keiner einen Wettbewerbsnachteil zu befürchten. In
Großbritannien existieren jedoch keine adäquaten Mechanismen, um das Risiko und die
Kosten unter den Arbeitgebern aufzuteilen.
In Ländern wie Deutschland, Österreich, der Schweiz und bis zum gewissen Grad
auch Australien, in denen das Ausbildungssystem eine relativ große Rolle spielt, gibt es
Vereinbarungen, die das Konzept der Ausbildung unterstützen und zu einer Kostenteilung beitragen. Von entscheidener Bedeutung sind hier verschiedene Formen der Organisation zwischen den Firmen und Abkommen, die für die gesamte Wirtschaft relevant
sind. In Deutschland werden durch die Institutionen der Industrie- und Handelskammern und der Arbeitgeberverbände eine gemeinsame Linie festgelegt und Druck ausgeübt, um Ausbildung zu unterstützen und ein Trittbrettfahren der Unternehmen zu unterbinden. In Australien haben die gesamtwirtschaftlich verpflichtenden Festsetzungen der
Löhne und Bedingungen traditionell geholfen, das Ausbildungssystem zu regulieren. Im
Gegensatz dazu hat sich in Großbritannien der Einfluß der Arbeitgeberverbände und der
Gospel. Wie Phönix aus der Asche? (ZfP 4/98)
421
Ausbildungsabkommen zwischen den Firmen über die letzten zwanzig Jahre hinweg
stetig verringert. Lokale Räte für Berufsausbildung und die Nationalen Ausbildungsorganisationen (National Training Organisations) sind teilweise konzipiert worden, um
dieser Entwicklung entgegenzuwirken. Diese verschiedenen Organisationen haben bis
zum heutigen Tag in unterschiedlichem Maße dazu beigetragen, ein ausbildungsförderndes Netzwerk von Arbeitgebern aufzubauen.16
Im Vergleich zu der Rolle, die die Arbeitnehmerverbände in Deutschland bei der
Konzeption und der Durchführung eines regulativen nationalen Rahmens gespielt haben, waren die britischen Arbeitnehmerverbände nur wenig an der Gestaltung der Modernen Ausbildung beteiligt. Der britische Gewerkschaftsbund (Trade Union Congress)
hat die Einführung der Modernen Ausbildung begrüßt, und ein Teil der Gewerkschaften
war mit in die Gestaltung der Rahmengebung einbezogen, besonders im Maschinenbau,
in der Elektroinstallation, in der Stahlbranche und im Druckergewerbe. Andere Gewerkschaften hingegen fühlten sich nur unzureichend einbezogen. Wie so oft in Großbritannien, ist die gewerkschaftliche Beteiligung beim Überwachen der Einhaltung von
Vereinbarungen auf Firmenebene am geringsten (Heyes 1993; TUC 1995). Im Gegensatz hierzu spielt in Deutschland die Arbeitnehmerbeteiligung eine wesentliche Rolle.
Auf der nationalen Ebene nehmen die Gewerkschaften an der Konzeption von Abkommen über die Berufsausbildung und die Ausbildungsstandards teil, auf der Firmenebene
überwachen Betriebsräte die Anwendung der vereinbarten Regeln. Auf den britischen
Hintergrund übertragen stellt sich hier für das Management und die Regierung die richtungspolitische Frage, ob Arbeitnehmervertreter das Recht haben sollten, Vereinbarungen über die betriebliche Ausbildung mitzugestalten und mitzuverabschieden. Diese
Frage der politischen Linie ist noch nicht von der neuen Labour Regierung gelöst worden.
In den Ländern, in denen das Berufsausbildungssystem eine große Rolle spielt, ist
auch dem Staat als Garant für eine entsprechende rechtliche und regulative Rahmengebung eine zentrale Rolle zuzuschreiben. In Großbritannien hat die Berufsausbildung in
der modernen Zeit nie staatliche Unterstützung erfahren und in den achtziger Jahren waren die existierenden Institutionen der Deregulierung ausgesetzt. In der Praxis jedoch
sollte in den Fällen, in denen die Arbeitgeberorganisationen und die Gewerkschaften
nur wenig Einfluß ausüben, die staatliche Rahmensetzung ausgedehnt werden, um die
Firmen zur Ausbildung zu verpflichten oder die Ausbildungskosten zu verteilen. Wie
eingangs ausgeführt, wurde durch das Subventionssystem der sechziger und siebziger
Jahre der Versuch unternommen, die Ausbildungskosten aufzuteilen und das Trittbrettfahren zu vermeiden. Zur damaligen Zeit wurde das System von Arbeitgebern dahingehend kritisiert, daß es zu bürokratisch sei und zu hohe Verwaltungskosten verursache.
Auf der anderen Seite wurde bestätigt, daß dem System nicht genügend Anlaufzeit gewährt und daß es durch die Einführung von Ausnahmen und einer geänderten politischen Linie der Regierung geschwächt wurde (Senker 1992). Heute besteht daher kein
großer Anreiz für das britische Management und die britischen Politiker, zu einem sol16
Es ist vorgeschlagen worden, daß die Räte für Berufsausbildung besser koordiniert und mit
den lokalen Industrie- und Handelskammern zusammengelegt werden sollen.
422
Gospel. Wie Phönix aus der Asche? (ZfP 4/98)
chen Ansatz zurückzukehren. Andererseits ist es ebenso problematisch, einem von Arbeitgeberseite geführten Laissez-faire-Ansatz zum Erfolg zu verhelfen.
Abschließend bleibt festzuhalten, daß es Probleme und Widersprüche im Konzept
und der Durchführung der Modernen Ausbildung gibt. Diese schlagen sich sowohl im
Umfang als auch in der Qualität der Ausbildung nieder. Auf der anderen Seite zeigen
sich durchaus einige positive Auswirkungen, und gewisse Erfolge können verzeichnet
werden. Wenn eine staatlich geförderte Berufsausbildung nicht adäquat ist und die Personalbeschaffung von Firmen über den internen Arbeitsmarkt unterschiedlich gehandhabt wird, empfiehlt sich ein gutes Ausbildungssystem. Das Programm der Modernen
Ausbildung stellt wahrscheinlich für Großbritannien die letzte Möglichkeit dar, das System der Berufsausbildung wieder aufleben zu lassen und einen effektiven berufsfachlichen Arbeitsmarkt für viele verschiedene Fähigkeiten der mittleren Qualifikationsstufe
zu schaffen.
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