close

Anmelden

Neues Passwort anfordern?

Anmeldung mit OpenID

1 Finanzierung verbesserter Kinderbetreuung – Woher, wozu, wie

EinbettenHerunterladen
RS 170/2007 des DLT Anlage
1
Finanzierung verbesserter Kinderbetreuung – Woher, wozu, wie viel, wohin?
Von Prof. Dr. Hans-Günter Henneke, Geschäftsführendes Präsidialmitglied des Deutschen
Landkreistages
A.
Vorgeschichte
Bereits nach der Bundestagswahl 2002 wurde von der seinerzeitigen Rot-grünen Koalition
eine Verbesserung von Kinderbetreuungsmaßnahmen ebenso verabredet wie ein Ausbau
der
Ganztagsschulen.
Schoch
formulierte
dazu
im
Rahmen
eines
DLTProfessorengesprächs seinerzeit1:
„Zur Verbesserung der Betreuungssituation für Kinder heißt es in der Koalitionsvereinbarung:
‘Wir werden zehntausend zusätzliche Ganztagsschulen aufbauen...’; und weiter heißt es zur
bedarfsgerechten Betreuung von Kindern unter drei Jahren: ‘Hierfür wird der Bund den
Kommunen ab 2004 jährlich 1,5 Mrd. Euro zur Verfügung stellen’. Verfassungsrechtlich ist an
diesen Aussagen nichts haltbar. Der Bund wird schon deshalb keine Ganztagsschulen
aufbauen (können), weil er für das Schulwesen gar keine Kompetenz hat. Der Bund wird den
Kommunen auch keine Milliarden-Euro-Beträge zur Verfügung stellen, weil die Verfassung in
dem hier relevanten Bereich unmittelbare Finanzbeziehungen zwischen Bund und Kommunen
nicht zulässt. Und ob der Bund wenigstens den Ländern Finanzhilfen geben darf, ist im
vorliegenden Zusammenhang auch noch fraglich. Allenfalls könnte der Bund den Ländern
Investitionshilfen zukommen lassen. Nach geltendem Verfassungsrecht müssten diese aber
entweder zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts oder zum
Ausgleich unterschiedlicher Wirtschaftskraft im Bundesgebiet oder zur Förderung des
wirtschaftlichen Wachstums erforderlich’ sein (Art. 104a Abs. 4 S. 1 GG). Man wird Zweifel
daran äußern dürfen, ob der Ausbau von Betreuungseinrichtungen für Kinder eine dieser
Voraussetzungen erfüllt.“
Kurz darauf heißt es2:
„Die strukturellen Verwerfungen in unserem gegliederten Staatswesen sollen durch die Politik
offenbar noch verschärft werden. Seitens des Bundes wird regelrecht ‘Öl ins Feuer gegossen’...
Dies hat mittlerweile den Zustand des verfassungsrechtlich Unerträglichen erreicht: Der Bund
soll – so die verfassungsrechtlich gänzlich unreflektierte Vorstellung – den Kommunen
finanzwirksame Aufgaben und Ausgaben (unter Umgehung der Länder) direkt zuweisen dürfen;
beim geforderten finanziellen Ausgleich erinnert sich die Parlamentarische Staatssekretärin im
Bundesfinanzministerium aber plötzlich an die Zweistufigkeit des Staatsaufbaus und erklärt,
eine Konnexität zwischen Bund und Kommunen könne es finanzverfassungsrechtlich nicht
geben.
Verfassungsrechtlich und verfassungspolitisch sind die Alternativen, diskutiert man seriös, klar:
Entweder wird die seit Jahrzehnten mit Duldung der Länder praktizierte direkte
Aufgabenübertragung des Bundes auf die Kommunen endlich eingestellt (und sei es mit Hilfe
des BVerfG) oder dem Bund werden unmittelbare Aufgabenübertragungen auf die Kommunen
3
verfassungsrechtlich eingeräumt , was dann allerdings zwingend zur Verankerung eines echten
1
Schoch, in: Henneke, Die Kommunen in der Sozialpolitik, 2004, S. 23 (30 f.).
Schoch (Fn. 1), S. 23 (38).
3
Das BVerfG (E 22, 180, 210; 77, 288, 299) führt schon zum geltenden Verfassungsrecht aus, Art. 84
Abs. 1 GG erlaube einen unmittelbaren Durchgriff des Bundes auf die Kommunen nur, wenn es sich
bei der Einschaltung der Kommunen in den Vollzug eines Bundesgesetzes um eine punktuelle
Annexregelung zu einer zur Zuständigkeit des Bundesgesetzgebers gehörenden materiellen
Regelung handele und wenn diese Annexregelung für den wirksamen Vollzug der materiellen
Bestimmungen des Bundesgesetzes notwendig sei. – Rechtsnormativ bestehen damit
verfassungsrechtliche Sicherungen gegenüber Aufgaben- und Ausgabenbelastungen der Kommunen
2
2
und praktisch wirksamen Konnexitätsprinzips im Grundgesetz zum finanziellen Schutz der
4
Kommunen führen muss .“
Blickt man auf die mit der zum 1.9.2006 in Kraft getretenen Föderalismusreform erzielten
Ergebnisse für den kommunalen Bereich, könnte man auf den ersten Blick zu dem Befund
kommen, dass die von Schoch ausgemachten Strukturprobleme des Föderalismus und der
kommunalen Selbstverwaltung in der Sozialpolitik sämtlich einer Lösung zugeführt worden
sind.
Nach der Umgestaltung der Investitionshilfekompetenz des Bundes und ihrer Überführung in
einen
neuen
Art.
104b
GG
kommt
für
die
Zukunft
ein
neues
Ganztagsschulfinanzierungsprogramm seitens des Bundes5 nicht mehr in Betracht, ist doch
in Art. 104b GG nunmehr vorgesehen, dass der Bund nur dann den Ländern Finanzhilfen für
besonders bedeutsame Investitionen der Länder und der Kommunen gewähren kann, soweit
das Grundgesetz dem Bund Gesetzgebungsbefugnisse verleiht. Da dies im schulischen
Bereich nicht der Fall ist, scheidet künftig eine Investitionshilfekompetenz des Bundes für die
Ganztagsschulfinanzierung definitiv aus, ohne dass es noch darauf ankommt, ob von den
alternativen
Förderungsvoraussetzungen
der
Abwehr
einer
Störung
des
gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts, des Ausgleichs unterschiedlicher Wirtschaftskraft im
Bundesgebiet oder der Förderung des wirtschaftlichen Wachstums eine erfüllt ist6.
Hinsichtlich der Alternative: Verankerung eines echten und praktisch wirksamen
Konnexitätsprinzips zwischen Bund und Kommunen oder Unterbindung der mit Duldung der
Länder praktizierten direkten Aufgabenübertragung des Bundes auf die Kommunen hat sich
der verfassungsändernde Gesetzgeber auf der Grundlage der Erörterungen in der
Kommission zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung7 für die zweite Alternative
entschieden und in Art. 84 Abs. 1 S. 7 GG ausdrücklich normiert, dass durch Bundesgesetz
Gemeinden und Gemeindeverbänden Aufgaben nicht übertragen werden dürfen8. Eine
„Duldung“ dieses Verhaltens des Bundes durch die Länder
bzw. ein kollusives
Zusammenwirken von Bundestag und Bundesrat kommt zudem durch das grundsätzliche
Entfallen der Zustimmungsbedürftigkeit von Bundesgesetzen nach Art. 84 Abs. 1 GG
ebenfalls nicht mehr in Betracht.
Stattdessen ist ein die Länder schützender neuer Zustimmungstatbestand in Art. 104a Abs. 4
GG geschaffen worden. Danach bedürfen Bundesgesetze, die Pflichten der Länder zur
Erbringung von Geldleistungen, geldwerten Sachleistungen oder vergleichbaren
Dienstleistungen gegenüber Dritten begründen und von den Ländern als eigene
Angelegenheiten oder nach Art. 104a Abs. 3 Satz 2 im Auftrage des Bundes ausgeführt
werden, der Zustimmung des Bundesrates, wenn daraus entstehende Ausgaben von den
Ländern zu tragen sind.
durch den Bund; in der politischen Praxis kümmern sich Bundesregierung und Bundestag nicht um
diese verfassungsrechtlichen Grenzen für ihre Machtausübung, und die Länder versagen im
Bundesrat auf der ganzen Linie, wenn es ernsthaft um den Schutz ihrer Kommunen gegenüber dem
Bund geht.
4
Das Konnexitätsprinzip hat eine – vielfach verkannte – Doppelfunktion: Es verlangt nicht nur bei der
Aufgabenzuweisung an Kommunen einen entsprechenden Mehrbelastungsausgleich durch den Staat,
sondern es wirkt vor allem auch präventiv der Gestalt, dass eine Aufgabenkreation oder die Erhöhung
von Standards seitens des Staates unterbleibt, wenn er die Aufgabenfinanzierung nicht gewährleisten
kann (d. h. auch hier: keine Entscheidung zu Lasten fremder Kassen).
5
Siehe: Verwaltungsvereinbarung Investitionsprogramm „Zukunft, Bildung und Betreuung“, abgedr. in:
Henneke (Fn. 1), S. 321 ff.
6
Henneke, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG-Kommentar, 11. Aufl. 2007, Art. 104b, Rdn. 2
u. 11.
7
Dazu ausf.: Henneke, NdsVBl. 2007, 57 (58 ff.); Försterling, Der Landkreis 2007, 56 ff.
8
Dazu ausf.: Röttgen/Boehl, in: Holtschneider/Schön (Hrsg.), Die Reform des Bundesstaates, 2007,
S. 17 ff.; Schön, ebenda, S. 73 ff.
3
Eine Situation, wie sie im Jahre 2004 beim sog. Tagesbetreuungsausbaugesetz (TAG)9
entstanden ist, dessen gem. Art. 84 Abs. 1 GG a. F. zustimmungspflichtige Bestimmungen
im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens kurzerhand ausgekoppelt wurden, ist damit künftig
nicht mehr möglich. Richtigerweise war es als erstrebenswert bezeichnet worden, dass ein
Gesetz wie das Tagesbetreuungsausbaugesetz unabhängig vom taktischen Vorgehen des
Bundesgesetzgebers im Ergebnis nicht mehr zustimmungsfrei sein könne. Am Ende einer
Föderalismusreform
könne
deshalb
kein
Ergebnis
stehen,
wonach
das
Tagesbetreuungsausbaugesetz immer noch zustimmungsfrei gewesen wäre. Rechtspolitisch
sei es geboten, dass solche Gesetze künftig zwingend der Zustimmung bedürften10.
Ob angesichts dieser fundamentalen verfassungsrechtlichen Veränderungen mit Wirkung ab
1.9.2006 die Strukturprobleme des Föderalismus und der kommunalen Selbstverwaltung in
der Sozialpolitik tatsächlich gelöst sind, soll Gegenstand der nachfolgenden Betrachtungen
am Beispiel des weiteren Ausbaus der Kinderbetreuung sein.
B.
Weiterer Ausbau der Kinderbetreuung
Nach § 24 Abs. 1 SGB VIII hat ein Kind vom vollendeten dritten Lebensjahr bis zum
Schuleintritt
einen
unbedingten
Rechtsanspruch
auf
den
Besuch
einer
Kindertageseinrichtung. Für Kinder im Alter unter drei Jahren und im schulpflichtigen Alter ist
nach § 24 Abs. 2 SGB VIII ein bedarfsgerechtes Angebot an Plätzen in Tageseinrichtungen
und in Kindertagespflege vorzuhalten. Für Kinder im Alter unter drei Jahren enthält § 24 Abs.
3 SGB VIII konkrete Kriterien, nach denen Plätze vorzuhalten sind (z. B. Erwerbstätigkeit der
Eltern, Teilnahme an SGB II-Maßnahmen, Gewährleistung des Kindeswohls).
Eine Übergangsregelung für die Ausgestaltung des Förderungsangebotes für Kinder unter
drei Jahren und im schulpflichtigen Alter findet sich in § 24a SGB VIII. Danach können die
Träger der öffentlichen Jugendhilfe beschließen, dass die Verpflichtung nach § 24 Abs. 2 – 6
SGB VIII spätestens bis zum 1.10.2010 erfüllt wird.
§ 90 Abs. 1 Nr. 3 SGB VIII bestimmt, dass für die Inanspruchnahme von Angeboten der
Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen und Kindertagespflege Teilnehmerbeiträge
und Kostenbeiträge festgesetzt werden können. Landesrecht kann eine Staffelung der
Teilnehmer- und Kostenbeiträge vorschreiben oder selbst gestaffelte Beiträge festsetzen.
In der Koalitionsvereinbarung zwischen CDU, CSU und SPD vom 11.11.2005 heißt es zum
Thema „Bessere Infrastruktur für Familien“:
„Wir werden den Ausbau der Kinderbetreuung vorantreiben. Die Koalitionspartner stehen zu
dem mit dem Tagesbetreuungsausbaugesetz (TAG) gesetzlich verankerten Ausbau der
Betreuungsangebote
für
unter
dreijährige
Kinder
als
einer
unabweisbaren
gesellschaftspolitischen Aufgabe, für die auch der Bund Verantwortung trägt. Bis zum Jahr
2010 entstehen 230.000 zusätzliche Betreuungsplätze. Die für den Ausbau im TAG
errechneten Mittel in Höhe von jährlich 1,5 Mrd. Euro müssen ab 2005 aus der tatsächlich zu
gewährleistenden Entlastung der Kommunen in Höhe von 2,5 Mrd. Euro im Zusammenhang
mit der Zusammenführung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe real verfügbar sein. Dabei ist
sicherzustellen, dass die Entlastung auf der Grundlage einer validen Datenbasis tatsächlich
realisiert wird. Die Netto-Entlastungen, die den Ländern auf der Grundlage von Realdaten
entstehen, sind an die Kommunen weiterzuleiten.
Die Schaffung eines qualitätsorientierten und bedarfsgerechten Bildungs- und
Betreuungsangebotes für Kinder aller Altersklassen zählt zu den vordringlichsten und zentralen
Zukunftsprojekten. Die zukünftige Bundesregierung wird die Umsetzung der im TAG
festgelegten Ausbauziele zusammen mit Ländern und Kommunen aufmerksam begleiten. Im
9
v. 27.12.2004, BGBl. I, 3852.
So ausdrücklich: Risse, zitiert nach Henneke, in: ders. (Hrsg.), Föderalismusreform in Deutschland
2005, S. 151 (179).
10
4
Jahre 2010 soll ein bedarfsgerechtes Angebot an Kinderbetreuung für die unter Dreijährigen
verfügbar sein. Sollte eine im Jahr 2008 auf der Grundlage der Berichte nach § 24a Abs. 3
SGB VIII zu erstellende Prognose des Ausbaustandes im Jahr 2010 feststellen, dass mehr als
10 % der Kommunen das in § 24 Abs. 2 bis Abs. 6 SGB VIII geforderte Angebot zum 1.10.2010
nicht gewährleisten können, ist der Rechtsanspruch des § 24 Abs. 1 SGB VIII auf alle Kinder
ab dem zweiten Lebensjahr auszuweiten.
Betreuungskosten dürfen Eltern nicht davon abhalten, den Kindern den Besuch eines
Kindergartens und eine gute Förderung zu ermöglichen. Wir wollen deshalb mit den Ländern
gemeinsam nach Wegen suchen, die bereits in einigen Ländern vorgesehene bzw. umgesetzte
Gebührenbefreiung der Eltern im letzten Kindergartenjahr bundesweit zu realisieren. Wir wollen
in Deutschland allen Kindern eine frühe Förderung, insbesondere zur Sprachschulung vor der
11
Schule garantieren.“
In der aktuellen politischen Diskussion des Frühjahrs 2007 wird die Umsetzung der
Koalitionsvereinbarung vorbereitet. Diskutiert werden u. a. die Schaffung eines unbedingten
Rechtsanspruchs für alle Kinder ab dem zweiten bzw. sogar ab dem ersten Lebensjahr12, der
Ausbau der Kindertagesbetreuung für unter Dreijährige um weitere 350.000 Plätze sowie die
vollständige bzw. auf bestimmte Altersgruppen begrenzte Befreiung von Teilnahme- bzw.
Kostenbeiträgen für Kindertagesbetreuung. Der zusätzliche Investitionsbedarf wird auf
insgesamt 5 Mrd. Euro veranschlagt. Für zusätzliche Betriebsausgaben rechnet man mit
mindestens 3 Mrd. Euro jährlich.
I.
Gesetzgebungskompetenz des Bundes
Obwohl aufgrund der tatsächlichen Entwicklung die besseren Argumente immer stärker dafür
sprechen, Kindergärten primär als in die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz der
Länder fallende Bildungseinrichtungen zu qualifizieren13, wie dies der BayVerfGH in seiner
Entscheidung vom 4.11.197614 bereits vor über 30 Jahren getan hat, hat das BVerfG in
seinem Beschluss vom 10.3.199815 festgestellt:
„Dieser Bildungsbezug entzieht die Regelung aber nicht der Gesetzgebungskompetenz des
Bundes. Die fürsorgerischen und bildungsbezogenen Aufgaben des Kindergartens sind
untrennbar miteinander verbunden. Eine Aufspaltung der Gesetzgebungskompetenz anhand
dieser Aspekte kommt aus sachlichen Gründen nicht in Betracht. Das gilt auch für die
Kostenregelungen, ohne die die effektive Gewährleistung von Fürsorgeleistungen nicht möglich
wäre. Der Schwerpunkt des Kindergartenwesens, von dem in einem solchen Fall die
Bestimmung der Gesetzgebungskompetenz abhängt..., ist nach wie vor eine fürsorgende
Betreuung mit dem Ziel einer Förderung sozialer Verhaltensweisen und damit präventiver
Konfliktvermeidung. Der vorschulische Bildungsauftrag steht hinter dieser dem Bereich der
öffentlichen Fürsorge zuzuordnenden Aufgabe zurück. Eine einheitliche Zuordnung zum
Bereich der öffentlichen Fürsorge i. S. v. Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG ist daher zu bejahen.“
Davon ist im Folgenden auszugehen. Auch im Rahmen der Föderalismusreform ist es
insoweit
nicht
zu
Veränderungen
gekommen,
obwohl
beabsichtigt
war,
Gesetzgebungskompetenzen mit regionalem Bezug auch aus dem Bereich der öffentlichen
Fürsorge auf die Länder zu übertragen16. Von einer Sachgesetzgebungskompetenz des
11
Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD, Paderborn 2005, S. 109 f.
SPD-Bundestagsfraktion, Gute Betreuung ab eins, unser Konzept für einen Rechtsanspruch auf
Kinderbetreuung v. 26.2.2007.
13
Dazu ausf.: Schoch/Wieland, Aufgabenzuständigkeit und Finanzierungsverantwortung verbesserter
Kinderbetreuung, 2004, S. 47 ff.; Wieland, in: Henneke (Fn. 10), S. 137 ff.
14
BayVerfGHE 29, 191.
15
BVerfGE 97, 332 (342).
16
Befürwortend: Henneke, Diskussionsbeitrag zur Neuregelung des Rechts der öffentlichen Fürsorge
v. 8.9.2004, abgedr. in: ders. (Fn. 10), S. 225 (240 ff.); Wiedergabe des Diskussionsstandes in der
Kommission zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung in: Dokumentation der Kommission
12
5
Bundes nach Art. 72 Abs. 2 i. V. m. Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG zur Umsetzung der
Verabredungen in der Koalitionsvereinbarung zur Kinderbetreuung ist damit auszugehen.
II.
Zustimmungsbedürftigkeit des Gesetzes durch den Bundesrat
Anders als beim TAG könnte ein solches Gesetz aber nach Art. 104a Abs. 4 GG (neu) nicht
ohne Zustimmung des Bundesrates ergehen. Nach dieser Neuregelung bedürfen
Bundesgesetze, die Pflichten der Länder zur Erbringung von Geldleistungen, geldwerten
Sachleistungen oder vergleichbaren Dienstleistungen gegenüber Dritten begründen und von
den Ländern ausgeführt werden, der Zustimmung des Bundesrates, wenn daraus
entstehende Ausgaben von den Ländern zu tragen sind.
In der Gesetzesbegründung zum Föderalismusreformgesetz wird hinsichtlich der
Neueinfügung des Art. 104a Abs. 4 GG ausdrücklich auf die Erläuterungen in der
Koalitionsvereinbarung hingewiesen17. Wörtlich heißt es insoweit:
„In diesem weiten Verständnis schließt das Merkmal der Sachleistungen auch die Regelungen
zur Schaffung von Tagesbetreuungsplätzen für Kinder im Kinder- und Jugendhilferecht ein. Die
Bereitstellung von Tagesbetreuungsplätzen beinhaltet ein Bündel von staatlichen Sach- und
vergleichbaren Dienstleistungen, wie Räumlichkeiten und deren Ausstattung sowie die
Betreuungs- bzw. Erziehungsleistung.“
An der Zustimmungsbedürftigkeit einer bundesgesetzlichen Regelung zum Ausbau der
Kindertagesbetreuung unter Einräumung eines Rechtsanspruchs für Kinder ab dem 2.
Lebensjahr besteht daher kein Zweifel. Der Bundesgesetzgeber kann die
Zustimmungsbedürftigkeit eines Gesetzes nach Art. 104a Abs. 4 GG als spezifischen
Ausdruck des Grundsatzes der Gesetzeskonnexität allerdings vermeiden, wenn er die aus
dem Gesetzesvollzug entstehenden Zweckausgaben vollständig übernimmt. Dies kommt
nach Art. 104a Abs. 3 S. 1 GG allerdings nur bei Geldleistungen in Betracht. Auf den darin
liegenden Wertungswiderspruch zwischen Art. 104a Abs. 3 und Abs. 4 GG habe ich im
Rahmen der Beratungen der Kommission zur Modernisierung der bundesstaatlichen
Ordnung18 ebenso hingewiesen wie auf die seinerzeit nicht erfolgte Bezugnahme auf Art.
104a Abs. 3 S. 2 in Art. 104a Abs. 4. Während letzterer Wertungswiderspruch im weiteren
Verfassungsreformprozess aufgelöst wurde19, blieb die unterschiedliche Behandlung einer
Kostenbeteiligung des Bundes an Geldleistungen (erlaubt) und an geldwerten
Sachleistungen (untersagt) aufrecht erhalten. Hellermann20 stellt fest, dass diese
unterschiedliche tatbestandliche Reichweite der Lastentragungsregelung einerseits und der
Regelung der Zustimmungsbedürftigkeit andererseits verfassungsrechtlich zwar vorgegeben
und hinzunehmen ist, fügt aber an, dass dies aus einer verfassungspolitisch bewertenden
Perspektive betrachtet kaum zu überzeugen vermöge. Im Interesse der Länder habe es sehr
nahe gelegen, die Möglichkeit einer Lastenbeteiligung des Bundes auch insoweit
vorzusehen. Hellermann stellt aber auch fest, dass dem Bund – anders als bei
Geldleistungsgesetzen – so die Möglichkeit genommen sei, bei von Art. 104a Abs. 4 GG
erfassten Sach- oder Dienstleistungsgesetzen die Zustimmungspflicht dadurch abzuwenden,
dass er die daraus entstehenden Lasten übernimmt.
von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung, Zur Sache 1/2005,
S. 430 ff.; siehe auch den Bericht v. Böhmler, in: Holtzschneider/Schön (Fn. 8), S. 271 (272 ff.).
17
BT-Drs. 16/813, 18 unter Hinweis auf Koalitionsvereinbarung, Anlage 2, Rn. 32.
18
Arbeitsunterlage 110 vom 15.12.2004, abgedruckt in: Henneke (Fn. 10), S. 225 (263): „Der Bund
dürfte sich auch künftig an den Kosten der geldwerten Sachleistung gemäß Art. 104 a Abs. 4 nicht
beteiligen. Insoweit ist das Zustimmungserfordernis des Bundesrates also nicht mit der Möglichkeit
einer Kostenbeteiligung des Bundes an den geldwerten Sachleistungen der Länder verknüpft.“
19
Dazu näher Schön (Fn. 8), S. 73 (81 f.).
20
Hellermann, in: Starck, Föderalismusreform, 2007, Rdn. 326.
6
Genau darin lag indes das Ziel der Länder, wie Schön als deren Verhandlungsführer deutlich
herausgearbeitet hat21:
„Mit der Neuregelung in Art. 104a Abs. 4 GG werden Konnexitätsregelungen entbehrlich, die
für Bund und Länder mit erheblichen Nachteilen verbunden gewesen wären. Die Länder
erhalten durch den neuen Zustimmungstatbestand ein wirksames Instrument, sich vor
wesentlichen Kostenbelastungen durch Bundesgesetze im Bundesrat zu schützen.“
Bei der Neufassung des Art. 104 a Abs. 4 GG handele es sich mitnichten um ein
Redaktionsversehen:
„Es wurde bereits deutlich gemacht, dass Sachleistungs- und Geldleistungsgesetze ganz
bewusst ungleich behandelt worden sind. Die bereits für Geldleistungsgesetze bestehende
Finanzierungskompetenz des Bundes sollte bewusst nicht auf Sachleistungsgesetze
ausgeweitet werden. Hintergrund für die Neuregelung in den Gesetzestexten ist eine
Systementscheidung gegen vermehrte Bundesmitfinanzierung und somit gegen tendenziell
größeren Bundeseinfluss in den Verwaltungsvollzug der Länder. Eine Gleichbehandlung der
Sachleistungsgesetze mit den Geldleistungsgesetzen nach dem Vorbild des derzeitigen Art.
104a Abs. 3 GG hätte zur Folge gehabt, dass der Bund auch bei Sachleistungsgesetzen die
Kosten übernehmen kann mit der Folge der Bundesauftragsverwaltung, wenn er die Hälfte der
Kosten oder mehr trägt. Die damit verbundenen Weisungs- und Aufsichtsrechte des Bundes für
den Verwaltungsvollzug der Länder wollen die Länder aber gerade vermeiden. Eine
Ausweitung dieser Vorschrift auf Sachleistungsgesetze stünde der Zielrichtung der
22
Neuregelung diametral entgegen.“
Bei gesetzlichen Regelungen zum Ausbau der Kindertagesbetreuung bleibt es damit bei der
Grundregel der Zustimmungsbedürftigkeit durch den Bundesrat.
III.
Aufgabenübertragung auf die Kommunen
Die eigentliche Problematik einer bundesgesetzlichen Regelung zur Ausweitung der
Kinderbetreuung und ggf. zur (partiellen) Beitragsfreiheit liegt in der Frage, ob und wie durch
Bundesgesetz die Kommunen als Aufgabenträger in Pflicht genommen werden können.
In § 69 Abs. 1 S. 2 SGB VIII ist seit dessen Inkrafttreten am 1.1.1991 geregelt, dass die
Kreise und kreisfreien Städte örtliche Träger sind. Daran hat auch das TAG v. 27.12.2004
nichts geändert. Es ist lediglich Abs. 5 neu eingefügt worden, wonach Landesrecht
bestimmen kann, dass kreisangehörige Gemeinden und Gemeindeverbände, die nicht
örtliche Träger sind, zur Durchführung von Aufgaben der Förderung von Kindern in
Tageseinrichtungen und in Kindertagespflege herangezogen werden können. Wegen Art. 84
Abs. 1 S. 7 GG kann der Bundesgesetzgeber hinsichtlich der Zuständigkeitsbestimmungen
künftig – jedenfalls grundsätzlich23 – keine Regelungen mehr vornehmen. Zu fragen ist aber,
ob es derer überhaupt bedarf oder ob der Bund die Ausweitung des
Kinderbetreuungsangebotes trotz des seit 1.9.2006 geltenden verfassungsunmittelbaren
Aufgabenübertragungsverbots unter Berufung auf die bereits seit 1991 geltenden
Zuständigkeitsbestimmungen weiterhin an die Kommunen adressieren kann.
Auf den ersten Blick scheint die in Art. 125a Abs. 1 GG angeordnete Fortgeltung von
Bundesrecht bei Ersetzungsbefugnis durch die Länder dafür zu sprechen. Mit der
Föderalismusreform ist nämlich in Art. 125a Abs. 1 GG geregelt worden, dass Recht, das als
Bundesrecht erlassen worden ist, aber wegen der Einfügung des Art. 84 Abs. 1 S. 7, 85 Abs.
1 S. 2 GG nicht mehr als Bundesrecht erlassen werden könnte, als Bundesrecht fortgilt und
durch Landesrecht ersetzt werden kann. Würde diese Regelung zur Anwendung gelangen,
wäre das Aufgabenübertragungsverbot in Art. 84 Abs. 1 S. 7 GG weitestgehend
21
Schön (Fn. 8), S. 73 (83).
Schön (Fn. 8), S. 73 (86).
23
Degenhart, NVwZ 2006, 1209 (1215); Schoch, DVBl. 2007, 261 (264 f.).
22
7
ausgehebelt, so dass die Strukturprobleme des Föderalismus und der kommunalen
Selbstverwaltung in der Sozialpolitik durch die Föderalismusreform mitnichten gelöst worden
wären.
Bund und Länder haben seit dem Inkrafttreten der Föderalismusreform am 1.9.2006 bis zum
Ende dieses Jahres bereits zweimal vor den Wirkungen des Aufgabenübertragungsverbots
in Art. 84 Abs. 1 S. 7 GG bewusst die Augen verschlossen, nämlich bei der Verabschiedung
des Verbraucherinformationsgesetzes24 mit Zustimmung des Bundesrates am 22.9.2006 und
bei der bundesrechtlichen Anspruchsbegründung auf eine Weihnachtsbeihilfe für
Heimbewohner nach § 133b SGB XII im SGB XII-ÄndG v. 2.12.200625.
Während das SGB XII-ÄndG vom Bundespräsidenten ausgefertigt und am 6.12.2006 im
Bundesgesetzblatt verkündet wurde26, lehnte der Bundespräsident die Ausfertigung des
Verbraucherinformationsgesetzes mit Entscheidung v. 8.12.200627 wegen der Feststellung
„eines klaren Verstoßes gegen das Grundgesetz“ ab28. Die zugrunde liegenden Sachverhalte
unterschieden sich deutlich: Während es sich beim Verbraucherinformationsgesetzentwurf
um ein komplett neues Gesetz handelte, in dem Gemeinden und Gemeindeverbänden
neben anderen Behörden explizit für informationspflichtig erklärt wurden29, beschränkte sich
§ 133b SGB XII auf eine rein materiellrechtliche Regelung, da Regelungen über die
Aufgabenträgerschaft der Kreise und kreisfreien im SGB XII vor der Föderalismusreform
bereits bestanden.
Die Entscheidung des Bundespräsidenten zum Verbraucherinformationsgesetz hat
umgehend ein breites Medienecho ausgelöst30 und auch im rechtswissenschaftlichen
Schrifttum bereits eine – bisher durchweg zustimmende – Erörterung erfahren31. Die der
Entscheidung zugrunde liegende Konstellation einer ausdrücklichen, Art. 84 Abs. 1 Satz 7
GG zuwiderlaufenden bundesgesetzlichen Inpflichtnahme der Gemeinden und
Gemeindeverbände scheint nach der Entscheidung des Bundespräsidenten und einer BundLänder-Abstimmung v. 8.11.200632 geklärt zu sein, haben doch Bund und Länder in einem
Ergebnisvermerk festgehalten:
„Bund und Länder sind sich einig, dass in Bundesgesetzen geregelte neue Verpflichtungen der
staatlichen Stellen allgemein an die zuständigen Behörden zu adressieren sind; Kommunen
sind im Gesetz nicht zu nennen. Die Zuweisung neuer Aufgaben an die Kommunen wird
ausschließlich durch die Länder vorgenommen.“
Für die Verfassungspraxis weitaus relevanter, aber auch sehr viel kontroverser ist die der
Einfügung des § 133b SGB XII zugrunde liegende Konstellation, die der hier zu erörternden
Frage des Ausbaus der Kinderbetreuungseinrichtungen entspricht. Hier verläuft die „Front“
nicht etwa zwischen dem Bund einerseits und Ländern und Kommunen andererseits,
sondern – wie vielfach in der Vergangenheit bei der bundesunmittelbaren
24
BT-Drs. 16/1408.
BGBl. I, 2670.
26
Zur verfassungsrechtlichen Problematik ausf.: Henneke, NdsVBl. 2007, 57, 58, 65 ff.; ders., ZG
2007, XXX; dazu auch: Schoch, DVBl. 2007, 261 (265).
27
BT-Drs. 16/3866.
28
Dazu ausf.: Försterling, Der Landkreis 2007, 56 ff.; ders., ZG 2007, XXX; Schoch, DVBl. 2007, 261,
265 ff.; Henneke, NdsVBl. 2007, 57 (65 ff.); Germann, in: Kluth (Hrsg.), Föderalismusreformgesetz,
2007, Art. 84, 85, Rdn. 122 m. Fn. 92.
29
dazu näher: Henneke, NdsVBl. 2007, 57 (57 f.); Schoch, DVBl. 2007, 261 (265 f.); Försterling, Der
Landkreis 2007, 56, (57 f.), ders., ZG 2007, .....
30
Vgl. die Nachweise bei Henneke, NdsVBl. 2007, 57 in: Fn. 7 – 10 sowie bei Henneke, Der Landkreis
2007, 3 m. Fn. 2 – 13.
31
Schoch, DVBl. 2007, 261 (265 ff.); Henneke, NdsVBl. 2007, 57 (65 ff.); Försterling, Der Landkreis
2007, 56 (56 ff); ders., ZG 2007, XXX; Germann (Fn. 28), Art. 84, 85, Rdn. 122 m. Fn. 92.
32
Dazu: Henneke, NdsVBl. 2007, 57 (64); Schoch, DVBl. 2007, 261 (268 f.); Försterling, Der
Landkreis 2007, 56 (56 ff.); ders., ZG 2007, XXX.
25
8
Aufgabenübertragung auf die Kommunen durch „kollusives“ Zusammenwirken von
Bundestag und Bundesrat oft nach strittigen Verhandlungen im Vermittlungsausschuss –
weiterhin zwischen Bund und Ländern einerseits und den Kommunen andererseits.
Symptomatisch dafür sind die gleichlautenden Argumentationen der Bundesregierung und
der Länder zur Ausführungs- und Finanzierungszuständigkeit der Kommunen für die
Weihnachtsbeihilfe nach § 133b SGB XII33.
1. Aufgabenerweiterung
Die Bundesregierung34 verweist – ebenso wie die Landesregierungen in ihren
gleichlautenden Schreiben an die kommunalen Spitzenverbände – darauf, dass
Forderungen, Art. 84 Abs. 1 S. 7 GG in der Begründung dahingehend zu erläutern, dass
dem Bund künftig auch eine Erweiterung bestehender Aufgaben verwehrt sein solle, im
Gesetzgebungsverfahren nicht entsprochen worden sei. Deswegen sei eine
Aufgabenerweiterung nicht schlechthin unzulässig.
Dem sind Entstehungsgeschichte, systematischer Zusammenhang sowie Sinn und Zweck
des Aufgabenübertragungsverbots entgegen zu halten. Die Entstehungsgeschichte des
Durchgriffsverbots ist an anderer Stelle ausführlich dokumentiert35. Maßgeblich ist, dass es in
Art. 84 Abs. 1 GG nicht nur um den Schutz der Organisationshoheit der Länder ging (bisher
Zustimmungspflicht des Bundesrates) und geht (jetzt Abweichungsrecht bei
Behördeneinrichtungen), sondern auch um den Schutz der verfassungsrechtlich in Art. 28
Abs. 2 GG garantierten kommunalen Selbstverwaltung insbesondere vor den finanziellen
Folgen von Aufgabenübertragungen.
Von den drei möglichen Lösungsalternativen36
-
Bund kann Durchgriff voraussetzungslos regeln und wird dann
zum
Mehrbelastungsausgleich zwischen Bund und Kommunen verpflichtet,
Aufgabendurchgriffsrecht wird gegenüber der Altfassung präzisiert, für die Fälle des
zulässigen Durchgriffs wird der Bund zum Mehrbelastungsausgleich zwischen Bund und
Kommunen verpflichtet,
Aufgabendurchgriffsrecht wird vollständig unterbunden, so dass sich die Frage einer
unmittelbaren finanziellen Mehrbelastungsausgleichsverpflichtung gar nicht mehr stellt,
wurde die erste Alternative in der Kommission zur Modernisierung der bundesstaatlichen
Ordnung gar nicht erst diskutiert. Von den beiden anderen Varianten zeigte sich schnell,
dass die von den kommunalen Spitzenverbänden ursprünglich präferierte zweite Alternative
nicht durchsetzbar war37. Stattdessen verständigte man sich zur Vermeidung einer
unmittelbaren Konnexitätsbestimmung zwischen Bund und Kommunen, die die Folgen eines
unmittelbaren Bundesdurchgriffs auf die Kommunen in finanzieller Hinsicht für die Zukunft
kompensiert hätte, auf die vollständige Unterbindung des Bundesdurchgriffs ab Inkrafttreten
der Reform38. Als Standort für eine solche – auch und gerade dem finanziellen Schutz der
Kommunen dienende – Regelung kam nur Art. 84 Abs. 1 GG in Betracht, da mit dem
absoluten Aufgabenübertragungsverbot finanzverfassungsrechtliche Ausgleichsfragen erst
gar nicht mehr entstehen.
Damit steht fest, dass durch das explizit aufgenommene Aufgabenübertragungsverbot des
Bundes auf die Kommunen, das von der in Art. 84 Abs. 1 S. 1 – 4 GG (neu) normierten
Behördeneinrichtung in den Ländern nunmehr strikt abgekoppelt wurde, entgegen der
33
Exemplarisch: Bundesregierung in BT-Drs. 16/3989; dazu ausf.: Henneke, ZG 2007, XXX.
BT-Drs. 16/3989, Antwort zu Fragen 1 und 2.
35
Henneke, NdsVBl. 2007, 57 ff.
36
Dazu ausf.: Henneke, NdsVBl. 2004, 250 (259 ff.).
37
Dazu ausf.: Henneke, NdsVBl. 2004, 250 (259 ff.)., ders., Der Landkreis 2004, 355 ff.
38
Dazu ausf.: Henneke, NdsVBl. 2005, 201 (205 ff.).
34
9
Darstellung der Bundesregierung für die Zukunft – nicht aber rückwirkend (darauf bezieht
sich Art. 125a Abs. 1 GG) – ein vollständiges Übertragungsverbot beabsichtigt war.
Unmissverständlich heißt es insoweit in der Gesetzesbegründung39:
„Adressat für Aufgabenübertragungen durch den Bund sind die Länder (Art. 83 und 84 Abs. 1
S. 1). Eine Aufgabenübertragung auf die Kommunen kann nur noch durch Landesrecht
erfolgen, für das das jeweilige Landesverfassungsrecht maßgeblich ist.“
Die Entstehungsgeschichte des Art. 84 Abs. 1 S. 7 wie des Art. 85 Abs. 1 S. 2 GG belegt
damit, dass die Frage des unmittelbaren Durchgriffs auf die Kommunen – wie Röttgen es
formuliert hat40 – ein „Kernproblem der Föderalismusdiskussion“ war, bei dem es dem
verfassungsändernden Gesetzgeber zur Vermeidung der Statuierung eines unmittelbar
zwischen Bund und Kommunen wirkenden Konnexitätsprinzips darum ging, zur Wahrung
und Festigung der Zweistufigkeit des Staatsaufbaus41 künftig als gleichwertiges Aliud einen
Durchgriff des Bundes auf die Kommunen zu unterbinden. Folge dieses grundlegenden und
grundsätzlichen Ansatzes war es, dass Einschränkungen oder Relativierungen nicht
erwogen worden sind42.
Die Wortlautinterpretation deckt das bisher gefundene Ergebnis. Das BVerfG43 hat den
Begriff der Aufgabenübertragung auf die Kommunen definiert als „Veränderung deren
Aufgabenkreises“44. Anknüpfend daran hat der Bundespräsident in seiner Entscheidung zum
Verbraucherinformationsgesetz in der Verpflichtung der kommunalen Behörden, Anträge auf
Informationszugang zu prüfen und zu entscheiden, „eine Veränderung des kommunalen
Aufgabenkreises“ gesehen. Im Ergebnisvermerk einer Bund-Länder-Besprechung vom
8.11.200645
zu
den
neuen
verfassungsrechtlichen
Regelungen
des
Gesetzgebungsverfahrens wird der Begriff der Aufgabenzuweisung umschrieben als „neue
Verpflichtungen für staatliche Stellen“.
Nach der Rechtsprechung der Landesverfassungsgerichte liegt eine neue Aufgabe auch vor,
wenn Kommunen bestehende Aufgaben schon wahrnehmen, aber Standards der
Aufgabenerfüllung erhöht werden46 oder freiwillige Aufgaben zu Pflichtaufgaben umgestaltet
werden47 bzw. neue kommunale Zuständigkeiten für staatliche Aufgaben begründet
werden48.
Es ist also gleichgültig, ob die bestehende Aufgabe gleichsam von Null aus übertragen wird
oder ob bereits eine Teilzuständigkeit bei den Kommunen vorliegt49. Eine Erweiterung
bestehender Aufgaben fällt daher sowohl nach dem Wortlaut wie auch nach der
Entstehungsgeschichte, dem Sinn und Zweck sowie dem systematischen Zusammenhang
unter das seit dem 1.9.2006 bestehende Aufgabenübertragungsverbot zwischen Bund und
Kommunen50.
39
BT-Drs. 16/813, S. 15 = BR-Drs. 178/06, S. 15.
Röttgen/Boehl (Fn. 8), S. 17 (24).
41
Halsch, Geiger, Schön, zitiert bei Henneke, NdsVBl. 2007, 57 (59 f.), Text zu Fn. 24 – 33.
42
Dazu ausf.: Henneke, NdsVBl. 2007, 57 (59); im Ergebnis ebenso: Trute, in: Starck (Hrsg.),
Föderalismusreform, 2007, Rdn. 175.
43
BVerfGE 77, 288 (299).
44
Dazu ausf.: Henneke, NdsVBl. 2007, 57 (65 ff.).
45
Dazu: Henneke, NdsVBl. 2007, 57 (65).
46
VfG Brandenburg, LVerfGE 13, 97 (112 f.) = LKV 2002, 323 (323 f.).
47
Sächs. VerfGH, SächsVBl. 2001, 61 (63), LVerfG LSA, LVerfGE 14, 413 (428) = DVBl. 2004, 434
(435).
48
LVerfG LSA, LVerfGE 15, 359 (327) = LKV 2005, 218 (218 f.).
49
Burgi, DVBl. 2007, 70 (77).
50
Zum Aspekt der Aufgabenerweiterung ausf.: Henneke, NdsVBl. 2007, 57 (66 f.).
40
10
Zur Untermauerung ihrer Position beruft sich die Bundesregierung51 auf eine Entscheidung
des BVerfG zur Künstlersozialversicherung52, wonach die Festlegung des Aufgabenkreises
einer Behörde qualitativ zu sehen sei und rein quantitative Vermehrungen bereits
bestehender Aufgaben nicht in den den Ländern vorbehaltenen Bereich eingreifen würden.
In der Künstlersozialversicherungsentscheidung des BVerfG ging es allerdings in keiner
Weise um die Frage einer Aufgabenübertragung seitens des Bundes auf die Kommunen,
sondern allein um die Frage, wann eine Zustimmungsbedürftigkeit von Bundesgesetzen
nach der Altfassung des Art. 84 Abs. 1 GG gegeben ist. Insoweit hat das BVerfG zutreffend
ausgeführt:
„Die Einrichtung von Landesbehörden regelt ein Gesetz nicht nur, wenn es neue
Landesbehörden schafft, sondern auch, wenn es den näheren Aufgabenkreis einer Behörde
festlegt. In diesen Fällen wird in die Verwaltungshoheit der Länder eingegriffen und nicht nur
ihre verfassungsrechtliche Pflicht zur Ausführung der Bundesgesetze (Art. 83 GG) betroffen.
Wie Kompetenzvorschriften allgemein ist auch Art. 84 Abs. 1 GG nach der Zielsetzung der
verfassungsrechtlichen Kompetenzverteilung, in deren Regelungszusammenhang er steht,
strikt auszulegen. Das gilt für die Auslegung des Begriffs ‚Regelung des
53
Verwaltungsverfahrens’ ebenso wie für die des Begriffs ‚Einrichtung der Behörden ’.“
Diese methodisch sachgerechte Herangehensweise für eine strikte Auslegung des Art. 84
Abs. 1 GG a. F. mit Blick auf die Behördeneinrichtung führt für das
Künstlersozialversicherungsgesetz zu folgendem Befund:
„Zur Einrichtung der Behörden im Sinne dieser Vorschrift gehört auch die Festlegung ihres
näheren Aufgabenkreises, nicht jedoch eine bloß mittelbare Wirkung auf ihre Tätigkeit. Die
Festlegung des Aufgabenkreises einer Behörde ist qualitativ zu sehen; rein quantitative
Vermehrungen bereits bestehender Aufgaben greifen nicht in den den Ländern vorbehaltenen
Bereich ein, sie sind vielmehr schon dadurch bedingt, dass den Ländern die Ausführung der
54
Bundesgesetze vom Grundgesetz gemäß Art. 83 GG zugewiesen ist . Der Begriff ‘Einrichtung
der Behörden’ in Art. 84 Abs. 1 GG würde seine Konturen verlieren, wenn er bei gleicher
Sachaufgabe jede Veränderung der Mitgliederstruktur der Ersatzkassen, und sei sie auch nur
unbedeutend, erfasste. Der Einbruch in die Verwaltungszuständigkeit der Länder ist schon und
gerade in der Einrichtung der Ersatzkassen an sich und der Zuweisung sachlich bestimmter
Verwaltungsaufgaben an sie zu sehen. Veränderungen im Kreis der Bevölkerungsgruppen, die
sich bei ihnen versichern können, führen nicht zu einem erneuten Einbruch in die
Verwaltungszuständigkeit der Länder, sondern verändern nur quantitativ den Umfang der
55
sachlich bestimmten – und schon bestehenden – Aufgaben der Ersatzkassen .“
Diese Auslegung des Art. 84 Abs. 1 GG a.F. mit Blick auf die Behördeneinrichtung und eine
daran anknüpfende Zustimmungspflicht des Bundesrates bei entsprechenden Gesetzen ist
zweifelsohne sachgerecht und richtig. In der der Entscheidung des BVerfG zum
Künstlersozialversicherungsgesetz zugrunde liegenden Konstellation ging es allein um die
Frage, ob ein neuer „Einbruch in die Verwaltungszuständigkeit der Länder“ vorliegt, der dann
kompensatorisch die Zustimmungsbedürftigkeit des Gesetzes durch den Bundesrat
hervorruft. Allein auf diese Frage bezogen wurde die Abgrenzungsformel kreiert, dass rein
quantitative Vermehrungen bereits bestehender Aufgaben keinen „erneuten Einbruch in die
Verwaltungszuständigkeit der Länder darstellen“, während qualitative Veränderungen einen
erneuten Einbruch in die Verwaltungszuständigkeit der Länder bedeuten und damit die
Zustimmungsbedürftigkeit des Gesetzes durch den Bundesrat hervorrufen. Diese Auslegung
ist für die seinerzeit bestehende, mit der Föderalismusreform allerdings durch die
51
BT-Drs. 16/3989, Antwort zu Fragen 1 und 2.
BVerfGE 75, 108 (150 ff).
53
Vgl. BVerfGE 55, 274 (318 ff.).
54
BVerfGE 77, 108 (150 f.).
55
BVerfGE 75, 108 (151 f.).
52
11
Neuregelungen in Art. 84 Abs. 1 S. 1 - 4 GG n.F. entfallene Konstellation der Begründung
der Zustimmungsbedürftigkeit von Gesetzen richtig und zwingend.
Für die gänzlich anders gelagerte Frage der Unterbindung des Bundesdurchgriffs auf die
Kommunen nach Art. 84 Abs. 1 S. 7 GG kann an diese Unterscheidungsformel aber nicht
angeknüpft werden. Die diesbezügliche Berufung der Bundesregierung auf Jarass/Pieroth56
geht fehl, weil diese sich mit der Frage einer Übertragung des Gedankens zur
Behördeneinrichtung auf die Unterbindung des Bundesdurchgriffs auf die Kommunen gar
nicht auseinandersetzen. Jarass/Pieroth geben vielmehr nur die Rechtsprechung des
BVerfG zur Zustimmungspflicht von Gesetzen seitens des Bundesrates bei Regelungen der
Behördeneinrichtung wieder.
Die Schlussfolgerung der Bundesregierung, die Argumentation aus der Entscheidung des
BVerfG zur Künstlersozialversicherung auf das Aufgabenübertragungsverbot zwischen Bund
und Kommunen nach neuem Recht zu übertragen, ist daher nicht tragfähig. Angesichts der
Neuregelung des Art. 84 Abs. 1 GG ist die Rechtsprechung des BVerfG zur Altfassung des
Art. 84 Abs. 1 mit Blick auf die Einrichtung der Behörden in nach dem 1.9.2006 erlassenen
Gesetzen vielmehr gänzlich obsolet geworden, da es einen Zustimmungstatbestand nicht
mehr gibt.
Zusätzlich wird von der Bundesregierung das Argument angeführt, dass anderenfalls dem
Bundesgesetzgeber jede gesetzgeberische Modifikation bestehender kommunaler Aufgaben
versagt werde und damit eine Versteinerung des insoweit bereits geltenden Rechts zu
besorgen wäre. Auch diese Argumentation geht fehl. Die materiell-rechtliche
Regelungsbefugnis des Bundes insbesondere hinsichtlich der Sozialleistungsgesetze ist
durch die Föderalismusreform fast nicht verändert worden. Insbesondere ist die
Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG mit Ausnahme des
Heimrechts unverändert geblieben. Der Bund ist daher selbstverständlich auch weiterhin zu
materiell-rechtlichen Regelungen im Rahmen der ihm zustehenden Gesetzgebungsmaterien
befugt, allerdings kann er so normierte Regelungen nicht mehr unmittelbar an die
Kommunen zur Ausführung adressieren. Dies muss über die Länder geschehen.
2. Umwandlung von Ermessensleistungen in Rechtsanspruch
Ferner führt die Bundesregierung am Beispiel des SGB XII aus57, dass dieses schon bisher
die Gewährung einer Weihnachtsbeihilfe ermöglicht habe. Wenn nun § 133b SGB II für das
Jahr 2006 die Zahlung eines einmaligen Barbetrages vorsehe, werde daher auch keine
Aufgabe geschaffen, sondern eine bestehende Aufgabe lediglich inhaltlich näher geregelt.
Entsprechend ließe sich für die Kinderbetreuung argumentieren.
Dass die Umwandlung von bisher im Ermessen stehenden Leistungen in subjektivöffentliche Rechte, auf die Dritte einen Anspruch haben, eine Veränderung des konkreten
kommunalen Aufgabenkreises darstellt, steht außer Frage. Insoweit kann schlicht auf die
bereits angeführten Entscheidungen des SächsVerfGH58 und des LVerfG LSA59 verwiesen
werden. Die Argumentation seitens der Bundesregierung, dass die Umwandlung einer bisher
rechtlich möglichen Leistung in eine bundesgesetzlich statuierte Pflichtleistung eine
bestehende Aufgabe lediglich inhaltlich näher regele, verkennt die Schutzrichtung des Art. 84
Abs. 1 S. 7 GG, dient diese Bestimmung doch dem Schutz der kommunalen
Selbstverwaltung vor Beeinträchtigungen insbesondere auch in finanzieller Hinsicht und nicht
der von Seiten der Bundesregierung angesprochenen Frage, ob die Länder von einer
gesetzlichen Ermächtigung Gebrauch gemacht haben oder nicht. Diese Frage ist für die
56
Jarass/Pieroth, GG, 8. Aufl. 2006, Art. 84 Rdn. 3.
BT-Drs. 16/3989, Antwort zu Fragen 1 und 2.
58
SächsVerfGH, SächsVBl. 2001, 61 (63).
59
LVerfG LSA, LVerfGE 14, 413 (428) = DVBl. 2004, 434 (435).
57
12
Beeinträchtigung der kommunalen Selbstverwaltung durch eine bundesunmittelbare
Inpflichtnahme irrelevant.
3. Adressat bundesgesetzlicher Neuregelungen
Auf
die
treffende
Frage60,
wer
Verpflichtungsadressat
kompetenzgemäßer
bundesgesetzlicher Neuregelungen des materiellen Rechts nach dem 1.9.2006 sei: zuvor
bestimmte kommunale Träger oder die Länder?, blendet die Bundesregierung in ihrer
knappen Antwort61 diese Alternative, die sich ausdrücklich aus der Gesetzesbegründung
zum GG-ÄndG ergibt, aus und stellt nur auf die zuvor begründete kommunale
Aufgabenträgerschaft ab. Jede Leistung nach dem SGB XII, auf die ein Rechtsanspruch
bestehe, begründe einen individuellen Anspruch der Leistungsberechtigten gegen den
zuständigen Träger der Sozialhilfe62. Parallel lässt sich für das SGB VIII argumentieren.
Die zuvor selbst bemühte Unterscheidung zwischen qualitativen und quantitativen
Erweiterungen gibt die Bundesregierung dabei wieder auf und verweist zur Herleitung dieses
Ergebnisses nicht einmal auf die Übergangsregelung in Art. 125a Abs. 1 GG.
Ein
solches
Auslegungsergebnis
lässt
das
strikte
und
unkonditionierte
Aufgabenübertragungsverbot zwischen Bund und Kommune seit 1.9.2006 außer Acht und
ignoriert überdies die Gesetzesbegründung, in der es heißt, dass Adressat für
Aufgabenübertragungen durch den Bund gem. Art. 83 und 84 Abs. 1 S. 1 GG die Länder –
und nur die Länder – sind. Die unkonditionierten Verfassungsbestimmungen in Art. 84 Abs. 1
S. 7 und Art. 85 Abs. 1 S. 2 GG können in ihren Wirkungen nicht durch eine ihrerseits auf
den Normbestand am 31.8.2006 bezogene Übergangsregelung völlig ausgehebelt werden.
Das heißt konkret, dass der Bund – selbstverständlich – weiterhin befugt ist, materiellrechtliche Regelungen in den ihm zustehenden Gesetzesmaterien zu treffen, so dass die
Gefahr einer Versteinerung geltenden materiellen Rechts nicht besteht. Der Bund kann damit
auch neue materielle Leistungsrechte im Sinne subjektiv öffentlicher Rechte begründen.
Verpflichtungsadressat zur Erfüllung dieser neuen oder modifizierten Ansprüche sind
allerdings verfassungsunmittelbar nach Art. 83 und 84 Abs. 1 S. 1 GG die Länder, die
ihrerseits die bundesrechtlich ausgeformten Aufgaben hinsichtlich der Wahrnehmung auf die
Kommunen übertragen können bzw. sogar übertragen müssen, wenn es sich dabei um
Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft handelt.
4. Keine dynamische Verweisung in bestehenden Zuständigskeitsregelungen
Schließlich führt die Bundesregierung aus, dass vor der Föderalismusreform vorgenommene
kommunale Aufgabenträgerbestimmungen durch Bundesgesetz für alle künftige Zeit
dynamisch auf das jeweilige materielle Recht verweisen würden. So habe der
Bundesgesetzgeber z. B. durch § 3 SGB XII vor dem Inkrafttreten der Föderalismusreform u.
a. die kreisfreien Städte und Kreise als örtliche Träger der Sozialhilfe bestimmt, deren
Aufgabe die Durchführung der materiell-rechtlichen Regelungen des SGB XII in ihrer
jeweiligen vom Gesetzgeber bestimmten Ausgestaltung sei. Rein quantitative Vermehrungen
bereits bestehender Aufgaben griffen nicht in den den Ländern vorbehaltenen Bereich ein.
Neue oder erweiterte Leistungstatbestände im SGB XII dürften vielfach eine bloß quantitative
Aufgabenveränderung im Rahmen bereits bestehender Aufgabenzuweisungen darstellen63.
Diese Antwort scheint erneut die Wirkung des strikten Aufgabenübertragungsverbots in Art.
84 Abs. 1 S. 7 und 85 Abs. 1 S. 2 GG durch Deutung der Übergangsregelung als
dynamische Verweisung („Regelungen des SGB XII in ihrer jeweiligen, vom Gesetzgeber
60
BT-Drs. 16/3882, Fragen 3 und 4.
BT-Drs. 16/3989, Antwort zu Frage 3.
62
BT-Drs. 16/3989, Antwort zu Frage 4.
63
BT-Drs. 16/3989, Antwort zu Frage 9.
61
13
bestimmten Ausgestaltung“) entgegen dem Sinn und Zweck der Vorschrift auszuhebeln und
dieses Unterlaufen sogar noch auf neue Leistungstatbestände zu erstrecken. Dass diese
Auslegung fehlgeht, wurde bereits dargelegt.
Die Frage, ob der Bund wegen Art. 84 Abs. 1 S. 7 GG an der Einführung neuer
Leistungsrechte gehindert ist, ist zu verneinen, da die Frage der materiellen-rechtlichen
Regelungsbefugnis
ausschließlich
durch
die
Bestimmungen
über
die
Gesetzgebungskompetenz nach Art. 70 ff. GG zu beantworten ist. Insoweit ist es im Recht
der öffentlichen Fürsorge nur hinsichtlich des Heimrechts zu einer Kompetenzverlagerung
auf die Länder gekommen. Die Ausführungszuständigkeit dafür liegt – wie bisher – gemäß
Art. 83, 84 Abs. 1 S. 1 GG grundsätzlich bei den Ländern. Der einzige verfassungsrechtliche
Unterschied zwischen der alten und der neuen Verfassungsrechtslage liegt mit Blick auf eine
bundesunmittelbare Zuständigkeitsübertragung auf die Kommunen darin, dass der Bund
dazu bisher nur befugt war, wenn es sich um eine punktuelle Annexregelung handelte und
diese für den wirksamen Vollzug der Norm notwendig war, und diese verfassungsrechtlich
eng auszulegende Befugnis, die von der Bundespolitik in der Praxis aber regelmäßig
überdehnt wurde, seit 1.9.2006 vollständig entfallen ist.
Hinter der Neuregelung der Art. 84 Abs. 1 S. 7 und 85 Abs. 1 S. 2 GG steht also eine
durchdachte Regelungskonzeption, die von der einfachen Gesetzgebung nunmehr akzeptiert
und mit Leben versehen werden muss.
Folgt man der Rechtsprechung des BVerfG64 und deutet die ausgeweitete flächendeckende
Kinderbetreuung
weiterhin
schwerpunktmäßig
als
Fürsorgeund
nicht
als
Bildungsangelegenheit, ist der Bundesgesetzgeber nach Art. 72 Abs. 2 i. V. m. Art. 74 Abs. 1
Nr. 7 GG bei Nachweis eines bundeseinheitlichen Regelungserfordernisses befugt, die in der
Koalitionsvereinbarung vorgesehenen Regelungen zum Ausbau der Kindertagesbetreuung
vorzunehmen. Gesetzgeberisch mit Zustimmung des Bundesrates ausgeweitete
Ausführungsaufgaben auf diesem Feld kann der Bund aber nicht mehr unmittelbar an die
Kreise und kreisfreien Städte als vor der Föderalismusreform bundesgesetzlich bestimmte
örtliche Träger adressieren. Vielmehr sind die Länder verfassungsunmittelbar gem. Art. 83,
84 Abs. 1 S. 1 GG Verpflichtungsadressaten. Art. 125a Abs. 1 S. 1 GG ist für nach dem
1.9.2006 neu geregelte Aufgaben nicht anwendbar, sondern allein auf den bis 31.8.2006
bundesgesetzlich kreierten Normbestand bezogen. Da es sich bei der Kinderbetreuung –
soweit sie von der öffentlichen Hand wahrgenommen wird – um klassische Aufgaben der
kommunalen Selbstverwaltung handelt, sind die Länder ihrerseits gehalten, die Ausführung
der erweiterten Aufgaben aus § 24 SGB VIII den von ihnen zu bestimmenden kommunalen
Trägern zu übertragen.
IV.
Finanzierung verbesserter Kinderbetreuung
1.
Woher? – Wozu? – Wie viel? – Wohin?
Bei der gegenwärtig viel diskutierten Frage nach der Finanzierung des Ausbaus der
Kinderbetreuung geht es um verschiedene, strikt voneinander zu trennende Aspekte,
sozusagen um das „Woher? – Wozu? – Wie viel? Wohin?“. Dass die öffentliche Hand
angesichts der soeben mit knapp 1,5 Bio. Euro ausgewiesenen Verschuldung des öffentlichn
Gesamthaushalts und der Verpflichtung zur Schuldenbegrenzung und –rückführung nicht für
ausgeweitete Staatsaufgaben neue Schulden aufnehmen kann, versteht sich von selbst. Es
muss also zu Ausgabenverminderungen an anderer Stelle kommen. Dieser politisch
umstrittenen Frage nach dem „Woher?“ ist hier nicht weiter nachzugehen. Die weitere Frage
nach dem „Wozu?“, also was finanziert werden soll, verlangt eine differenzierte Antwort.
Durch den weiteren Ausbau von Kinderbetreuungseinrichtungen fallen zusätzliche
Investitionskosten i. H. v. ca. 5 Mrd. Euro und zusätzliche Betriebskosten i. H. v. ca. 3 Mrd.
64
BVerfGE 97, 332 (342).
14
Euro jährlich an. Sollte es zur Normierung einer (partiellen) Beitragsfreiheit kommen,
entfallen überdies Refinanzierungsmöglichkeiten der Aufgaben- und Kostenträger für den
laufenden Betrieb, unabhängig davon, ob dieser neu aufgenommen wird oder schon besteht.
Dass für bereits getätigte Investitionen kein nachträglicher Ausgleich erfolgt, steht außer
Frage. Weniger eindeutig ist dies für die laufenden Betriebsausgaben schon bestehender
Einrichtungen. Wie soll legitimiert werden, dass nur die Träger in den Genuss staatlicher
Finanzmittel kommen, die bisher nicht für einen bedarfsgerechten Ausbau gesorgt haben?
Die Frage nach dem „Wozu?“ dürfte also so zu beantworten sein, dass noch zu tätigende
Investitionen gefördert werden sollen, der laufende Betrieb in neu zu schaffenden, aber auch
in bereits bestehenden Einrichtungen unterstützt werden soll und überdies eine
Vollkompensation für eine (partielle) Beitragsfreiheit zu schaffen ist, weil der unterbundene
Rückgriff auf Elternbeiträge die Betriebskosten in allen bereits bestehenden und neu zu
schaffenden Einrichtungen erhöht. Nur wenn man die Frage nach dem „Wozu?“ spezifiziert,
kann man sich überhaupt der Frage nach dem „Wie viel?“ nähern, deren Spezifizierung im
Folgenden ausgeblendet bleiben muss.
Von zentraler rechtlicher Relevanz ist schließlich die Frage nach dem „Wohin?“, also nach
verfassungsrechtlich zulässigen Transferwegen.
2.
Finanzverantwortung
Dies wirft zunächst die Frage nach der Finanzierungsverantwortung für die Kinderbetreuung
auf. Mit Ferdinand Kirchhof65, lässt sich präzisieren:
„Die Finanzverantwortung entscheidet, wer im Staat finanzieren muss oder darf. Sie hat drei
Fragen zu beantworten.
Die erste lautet: Welche Körperschaft ist zum Geldausgeben nach außen, also gegenüber
Dritten zuständig? Es handelt sich um die Frage nach der Finanzierungskompetenz, genauer
um die finanzielle Wahrnehmungskompetenz.
Zweitens muss die Finanzverantwortung in der Bestimmung der Finanzierungslast festlegen,
wer aus eigenem Haushalt die Kosten einer Aufgabe trägt. Sie fällt nicht notwendig mit der
Finanzierungskompetenz zusammen. Sie fällt z. B. bei Geldleistungsgesetzen i. S. d. Art. 104a
Abs. 3 GG auseinander, wenn der Bund Zweckausgaben trägt und die Länder die
Geldleistungen vergeben.
Drittens hat die Finanzverantwortung zu klären, ob zwischen den öffentlichen Körperschaften
Finanztransfers zulässig oder geboten sind, d. h. über Transferbefugnisse oder Verbote zu
entscheiden. Während die Finanzierungslast bestimmt, welche Körperschaft aus eigenem
Haushalt Aufwendungen für eine Aufgabe zu tragen hat, regelt die Transferbefugnis, ob eine
Körperschaft einer anderen finanzielle Mittel zur Unterstützung oder zur Refinanzierung
gewähren darf. Die Transferbefugnis gilt im Binnenbereich des Staates; die
Finanzierungskompetenz gibt eine Außenzuständigkeit gegenüber Dritten.
Aufgabenbezogene, kostenausgleichende Finanztransfers einer Körperschaft erleichtern die
Finanzierungslast einer anderen Körperschaft; jener bleibt zwar die letzte Verantwortung des
eigenen Haushalts, die Tragung der Kosten bleibt wegen des Transfers jedoch nicht endgültig.
Wo die Finanzlast der einen, die Finanzierungskompetenz einer anderen Körperschaft
zugeordnet ist, sind Finanztransfers sogar notwendig, damit die Finanzmittel im Inneren
lastgerecht von einer nach außen kompetenten Körperschaft vergeben werden können. In
beiden Fällen gleichen Finanztransfers die Kosten bestimmter Ausgaben aus. Ebenfalls zu den
Finanztransfers
zählen
zweckgebundene
Finanzhilfen
und
steuerkraftbemessene
Finanzausgleichsleistungen; sie entfalten Anreizfunktion durch Zweckbindung der Mittel oder
Ausgleichsfunktion durch Bemessung nach der Finanzkraft der Körperschaften.
65
F. Kirchhof, Empfehlen sich Maßnahmen, um in der Finanzverfassung Aufgaben- und
Ausgabenverantwortung von Bund, Ländern und Gemeinden stärker zusammenzuführen?, Gutachten
D zum 61. DJT, 1996, D 14.
15
3.
Finanzierungskompetenz
Für die bestehenden Kinderbetreuungseinrichtungen liegt die Finanzierungskompetenz bei
den örtlichen Trägern der Jugendhilfe nach § 69 SGB VIII, ggf. i. V. m. davon legitimierten
abweichenden landesrechtlichen Regelungen. Da Anspruchsausweitungen seitens des
Bundesgesetzgebers an die Länder zu adressieren sind, sind diese erst einmal gehalten, die
Aufgabenträgerschaft für bundesrechtlich neu geregelte Aufgaben an die Kommunen als
örtliche Träger weiterzuleiten. Ob sich die Länder dabei entsprechend § 69 Abs. 1 S. 2 SGB
VIII weiterhin für die Kreise und kreisfreien Städte als örtliche Träger entscheiden oder die
kreisangehörigen Gemeinden damit betrauen, steht in ihrer bundesrechtlich nicht mehr
vordeterminierten Entscheidungsfreiheit. Die Ausführungen des VfG Bbg66 sind damit seit der
Föderalismusreform obsolet. Das VfG Bbg hatte für die bisherige Verfassungsrechtslage
entschieden, dass Regelungen im brandenburgischen Kindertagesstättengesetz, denen
zufolge die kreisangehörigen Gemeinden für den Rechtsanspruch auf einen
Kindertagesstättenplatz einzustehen sowie für ein bedarfsgerechtes Angebot an Kita-Plätzen
zu sorgen haben, der Sache nach auf eine teilweise Übertragung der Trägerschaft für
Jugendhilfeaufgaben, nämlich für die Betreuung von Kindern in Tageseinrichtungen,
hinauslaufen, was von der Gesetzgebungskompetenz des Landes nicht gedeckt sei. Zu dem
selben Ergebnis führe, dass sich der Rechtsanspruch auf einen Kindertagesstättenplatz der
Sache nach zufolge § 3 Abs. 2 i. V. m. § 24 SGB VIII gegen die Landkreise und kreisfreien
Städte richte und es auch von daher dem Landesgesetzgeber verwehrt sei, die
kreisangehörigen Gemeinden diesem Anspruch auszusetzen. Dabei werde „Trägerschaft“ i.
S. d. SGB VIII wesentlich durch das rechtliche Einstehenmüssen nach außen geprägt.
Die Finanzierungskompetenz für Ausbau und Betrieb der Kinderbetreuungseinrichtungen
liegt nach der jeweiligen landesrechtlichen Übertragung bei den nach Landesrecht
zuständigen kommunalen Trägern.
4.
Landesverfassungsrechtliche Konnexitätsregeln
Für die Finanzierungslast kommt es maßgeblich auf die landesverfassungsrechtlichen
Konnexitätsbestimmungen an, die seit 1998 in neun Ländern erstmals eingeführt bzw. neu
gefasst worden sind67. In elf Flächenländern (Baden-Württemberg, Bayern, Brandenburg,
Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Sachsen,
Schleswig-Holstein sowie Hessen und Saarland) greift bei landesrechtlichen
Aufgabenübertragungen
danach
der
Grundsatz
einer
aufgabenakzessorischen
„entsprechenden“ Mehrbelastungsausgleichspflicht seitens des Landes, wobei diese nur in
Hessen und im Saarland68 auf die Gesamtheit der Kommunen bezogen ist, während sie sich
in den übrigen Ländern auf jede einzelne Kommune bei Möglichkeit der Pauschalierung und
Beschränkung auf die notwendigen Ausgaben bezieht. In Sachsen-Anhalt ist ein
„angemessener Ausgleich“69 vorgegeben. In Thüringen erstreckt sich die dortige
Konnexitätsregelung nur auf die Übertragung staatlicher Aufgaben, erfasst die Übertragung
kostenträchtiger pflichtiger Selbstverwaltungsaufgaben also nicht. Hier wird also allein auf
den kommunalen Finanzausgleich verwiesen.
Die Finanzierungslast für die aufgrund einer bundesrechtlichen Ausweitung der
Kinderbetreuung den kommunalen Trägern neu übertragenen Investitions- und
Betriebsausgaben liegt – selbstverständlich begrenzt auf die notwendigen Ausgaben – in
allen Flächenländern mit Ausnahme Thüringens damit bei den Ländern, die über die
66
LVerfGE 14, 146 ff. = VfG Bbg, LKV 2003, 372 = DVBl. 2003, 938.
Dazu ausf.: Henneke, Der Landkreis 2006, 258 (261 ff. m. synopt. Darstellung auf S. 280).
68
Dazu ausf.: Henneke, Der Landkreis 2006, 285 (291).
69
Dazu ausf.: LVerfG LSA, DVBl. 1998, 1288 (1289); NVwZ-RR 1999, 395 (395); 1999, 464 (465 f.);
2000, 1 (3) = LVerfGE 9, 343 (357); 368 (385); 390 (405); 10, 440 (455); dazu ausf.: Henneke, Der
Landkreis 2006, 285 (291, 300 ff.) sowie Wendt/Elicker, VerwArch 2002, 187 (199, 204 ff.).
67
16
jeweiligen Konnexitätsregelungen aufgabenbezogene, kostenausgleichende (in SachsenAnhalt: angemessene) Finanztransfers vorzunehmen haben, die sich auf Neuinvestitionen,
hinzutretende Betriebsausgaben sowie Beitragsausfälle bei allen kommunalen Trägern durch
gesetzlich vorgegebene Beitragsfreiheit erstrecken. Damit ist im Verhältnis zwischen diesen
Ländern und ihren Kommunen zugleich die Frage nach der sich zur Pflicht verdichtenden
Transferbefugnis beantwortet.
5.
(Mit-)Finanzierungsbefugnis des Bundes
Unmittelbare Finanzbeziehungen zwischen dem Bund und der kommunalen Ebene gibt es
nach der der Zweistufigkeit des Staatsaufbaus der Bundesrepublik folgenden
Finanzverfassung des GG nicht. Wegen des seit 1.9.2006 unterbundenen Bundesdurchgriffs
auf die Kommunen ist dies unter dem Aspekt der Kostenfolgen von Aufgabenübetragungen
auch nicht mehr geboten.
Aufgabeninakzessorische verfassungsunmittelbare Beziehungen zwischen Bund und
Kommunen bestehen allerdings bei der Zuordnung von – seitens der Kommunen frei
verwendbaren – Steuereinnahmen. Insoweit wäre insbesondere an eine Erhöhung des
kommunalen Einkommensteueranteils von derzeit 15 v. H. oder des kommunalen
Umsatzsteueranteils i. H. v. derzeit 2,2 v. H. zu denken. Für die Finanzierung von vor dem
Inkrafttreten der Föderalismusreform I seitens des Bundes den Kommunen direkt
übertragenen Aufgaben ist daran durchaus im Rahmen der Zielsetzungen der
Föderalismusreform II zu denken70, für neue Aufgaben kommt dieser Weg aus zwei Gründen
aber nicht in Betracht. Zum einen können die Länder nunmehr – im Rahmen der
verfassungsrechtlichen Vorgaben, insbesondere der Garantie kommunaler Selbstverwaltung
– frei bestimmen, wer Träger einer sachgesetzlich durch den Bund geregelten Aufgabe wird.
Gerade im Bereich der Kinderbetreuung spricht je nach dem Maß der Kleinteiligkeit der
kommunalen Struktur in den einzelnen Ländern manches dafür, dass es landesrechtlich
unterschiedliche Regelung geben wird (hier: weiter die Kreise und kreisfreien Städte, dort
durchweg die gemeindliche Ebene, des Weiteren gemeindliche Trägerschaft auf Antrag, im
Übrigen Kreisträgerschaft sowie Trägerschaft der Kreise und kreisfreien Städte bei
Heranziehbarkeit der kreisangehörigen Gemeinden). Von daher erscheint eine –
verfassungsrechtlich ohne Weiteres mögliche – Bundes-(mit-)finanzierung über einen
erhöhten
gemeindlichen
Einkommensteuerbzw.
Umsatzsteueranteil
nicht
sachangemessen. Hinzu kommt, dass die horizontale Verteilung der gemeindlichen
Steuereinnahmen nach Wohnsitzaufkommen bei der Einkommensteuer bzw. nach orts- und
wirtschaftsbezogenem Schlüssel bei der Umsatzsteuer hinsichtlich der Streuung der
zusätzlichen Ausgabenlasten zwischen den einzelnen Kommunen nicht sachangemessen
erscheint. Dieser Weg ist insoweit also nicht weiterzuverfolgen.
a)
Freikauf des Bundes?
Da es sich bei der Ausgabenausweitung der Kinderbetreuung um ein Gesetz handelt, das
gem. Art. 104a Abs. 4 GG wegen seiner Kostenfolgen der Zustimmung des Bundesrates
bedarf, können die gegenüber ihren Kommunen in einer Finanzierungspflicht stehenden
Länder ihre Zustimmung im Bundesrat von einer Finanzierungsbeteiligung des Bundes auf
verfassungskonformem Wege abhängig machen. Ein Freikaufen des Bundes von der
Zustimmungspflicht des Bundesrates nach Art. 104a Abs. 4 GG durch vollständige
Übernahme der Zweckausgaben kommt allerdings nicht in Betracht, weil diese Möglichkeit
bewusst nur für Geldleistungsgesetze nach Art. 104a Abs. 3 S. 1 GG eingeräumt worden
ist71.
70
71
Duppré, Der Landkreis 2007, 59 (62).
S. o. B.II.
17
b)
Investitionshilfen des Bundes
Beschränkt auf die Investitionsausgaben kann der Bund, da ihm das Grundgesetz nach der
Rechtsprechung des BVerfG auf dem Feld der Kinderbetreuung nach Art. 72 Abs. 2 i. V. m.
Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG die Sachgesetzgebungsbefugnis verleiht72, den Ländern befristete
und im Zeitablauf mit fallenden Jahresbeträgen gestaltete Finanzhilfen für kommunalen
Investitionen in Kinderbetreuungseinrichtungen gewähren, da diese gleich in doppelter
Hinsicht der Förderung des wirtschaftlichen Wachstums dienen73. Die kommunalen
Investitionen als solche leisten bereits einen Beitrag zur Förderung des wirtschaftlichen
Wachstums. Im Zentrum steht aber, dass die damit geschaffenen vermehrten
Betreuungseinrichtungen als eine Voraussetzung dafür angesehen werden können, die
Erwerbsarbeitsmöglichkeiten der Mütter und Väter so betreuter Kinder zu fördern. Eine
Vollfinanzierung der Investitionen verbietet allerdings die verfassungsrechtliche Regelung,
die auf Finanz-„Hilfen“74 beschränkt ist. In der Vergangenheit hat der Bund – je nach
gesetzlicher Ausgestaltung – bis zu 90 % der Investitionskosten übernommen75. Für die
Mitfinanzierung des laufenden Betriebs von Kinderbetreuungseinrichtungen bietet Art. 104b
GG allerdings keine Handhabe. Gegen eine (zu) hohe Bundesmitfinanzierung von
Investitionsaufgaben spricht i. Ü., dass damit allein diejenigen Träger begünstigt werden, die
bisher noch keinen bedarfsgerechten Ausbau von Kinderbetreuungseinrichtungen
vorgenommen haben. In dem Maß einer Finanzierungsbeteiligung des Bundes vermindert
sich die nach den landesverfassungsrechtlichen Konnexitätsregelungen auszugleichende
„finanzielle Belastungsdifferenz“.
c)
Neufestsetzung des Umsatzsteuerbeteiligungsverhältnisses
Andere Wege einer aufgabenakzessorischen Bundes-(mit-)finanzierung sieht das
Grundgesetz aus Gründen der Sicherung der Eigenstaatlichkeit von Bund und Ländern und
der Sicherung der kommunalen Selbstverwaltung (Vermeidung des „goldenen Zügels“)
bewusst nicht vor. Da die Finanzverfassung als abschließende Regelung zwischen Bund und
Ländern zu verstehen ist, die auf Formenklarheit und Formenbindung angelegt ist und dem
politischen Prozess einen festen Rahmen vorgibt76, sind Kompetenzverschiebungen
zwischen Bund und Ländern auch mit Zustimmung der Beteiligten nicht zulässig; d. h., dass
auch staatsvertragliche Regelungen contra constitutionem verfassungsrechtlich nicht in
Betracht kommen.
Neben der Möglichkeit der Finanzhilfen für besonders bedeutsame Investitionen bleibt zur
Berücksichtigung der erhöhten Betriebskosten, die u. U. noch mit gesetzlich statuierten und
nach und nach ausweitbaren Beitragsbefreiungen verknüpft werden sollen, nur ein
verfassungsrechtlich
beschreitbarer
Weg:
Die
Revision
des
Umsatzsteuerbeteiligungsverhältnisses zwischen Bund und Ländern nach Art. 106 Abs. 4 S.
1 GG, wenn sich das Verhältnis zwischen den Einnahmen und Ausgaben des Bundes und
der Länder (dadurch) wesentlich anders entwickelt. Als Alternative ermöglicht Art. 106 Abs. 4
S. 2 GG Finanzzuweisungen des Bundes für durch Bundesgesetz auferlegte zusätzliche
Aufgaben der Länder, also einen sog. Mehrbelastungsausgleich77, wenn diese auf einen
kurzen Zeitraum begrenzt ist.
Diesen Weg hätte man m. E. bei der Bundesbeteiligung an den Leistungen für Unterkunft
und Heizung nach § 46 SGB II ins Auge fassen sollen und müssen, da es sich dabei gerade
nach Einschätzung des Bundes um ein vorübergehendes Phänomen gehandelt hat und
72
BVerfGE 97, 332 (342).
Dazu ausf.: Henneke (Fn. 6), Art. 104b GG Rdn. 8, 11, 19 f.
74
Dazu ausf.: Henneke (Fn. 6), Art. 104b GG, Rdn. 7.
75
Dazu ausf.: Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, 2. Aufl. 2000, Rdn. 249 ff.
76
BVerfGE 67, 256 (288 f.); 72, 330, 390, dazu näher: Henneke (Fn. 75), Rdn. 59 ff.
77
Dazu ausf.: Henneke (Fn. 75), Rdn. 727, 770, 791 ff., 857 f., 862, 880 ff.
73
18
weiter handelt. Beim Ausbau der Kinderbetreuung ist dagegen mit dauerhaft erhöhten
Betriebsausgaben zu rechnen, die sich u. U. durch seitens des Gesetzgebers zunehmend
ausgeweitete Beitragsfreiheit noch erhöhen. Daher bleibt allein der Weg einer
Neufestsetzung des Beteiligungsverhältnisses zwischen Bund und Ländern an der
Umsatzsteuer bzw. eines den Ländern zweckgebunden zufließenden Vorwegabzugs vom
Umsatzsteueraufkommen, der in § 1 FAG zu regeln wäre. Da das Umsatzsteueraufkommen
auf die einzelnen Länder zu Dreiviertel nach der Einwohnerzahl und im Übrigen auf der
Grundlage von Art. 107 Abs. 1 S. 4, 2. Hs. GG zu einem Viertel nach der
einwohnerbezogenen Steuerschwäche bei den Einnahmen der Länder aus den
Landessteuern und dem Länderanteil an der Einkommen- und Körperschaftsteuer verteilt
wird78, werden alle Länder in den Stand versetzt, ihren durch die ausgeweiteten
bundesgesetzlichen
Ansprüche
ausgelösten
Verpflichtungen
aus
den
landesverfassungsrechtlichen
Konnexitätsregelungen
gegenüber
ihren
jeweiligen
Kommunen besser nachzukommen, ohne dass die neuen Länder, die an der
Umsatzsteuerverteilung wegen ihrer Steuerschwäche im Übrigen in besonderem Maße
partizipieren, leer ausgehen, weil sie wegen eines saturierten Kinderbetreuungsangebots auf
der
kommunalen
Ebene
zusätzlichen
Belastungen
aufgrund
der
landesverfassungsrechtlchen Konnexitätsregelungen nicht oder nur sehr eingeschränkt
ausgesetzt sind.
C.
Resümee
Man sieht also gerade am Beispiel des bundesgesetzlich zu regelnden Ausbaus der
Kinderbetreuung, dass die Kommunen durch die Föderalismusreform I deutlich an Schutz
vor finanziellen Belastungen gewonnen haben. Daher entbehren gerade aus kommunaler
Sicht Erwägungen jeglicher Grundlage, die Uhren wieder zurückzustellen und im Zuge der
Beratungen der Föderalismusreform II dafür zu sorgen, dass der Bund den Kommunen für
besondere Aufgaben unmittelbar Finanzmittel zur Verfügung stellen kann. Wer damit
argumentiert, dass nur so sichergestellt werden könne, dass Bundesmittel für eine
bestimmte Aufgabe bei den Kommunen auch ankommen, betreibt das Geschäft der
Fachpolitiker des Bundes und legt den Kommunen erneut einen – wie jeder weiß im
Zeitverlauf gar nicht so – goldenen Zügel an.
78
Henneke (Fn. 75), Rdn. 741 ff.
Document
Kategorie
Seele and Geist
Seitenansichten
3
Dateigröße
76 KB
Tags
1/--Seiten
melden