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bmwfw - Der Rechnungshof

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III–111 der Beilagen zu den Stenographischen Protokollen des Nationalrates XXV. GP
Reihe BUND 2014/13
Bericht
des Rechnungshofes
VERBUND International GmbH
Gewährung von Landesbeiträgen zur Verhinderung
und Beseitigung katastrophenbedingter Schäden
Strukturreform der
Bezirksgerichte
Attachéwesen
Qualitätssicherungsmaßnahmen in der
Patientenbehandlung
in Salzburger Krankenanstalten;
Follow–up–Überprüfung
Rechnungshof
GZ 860.164/002-1B1/14
Auskünfte
Rechnungshof
1031 Wien, Dampfschiffstraße 2
Telefon (00 43 1) 711 71 - 8644
Fax
(00 43 1) 712 49 17
E-Mail presse@rechnungshof.gv.at
Impressum
Herausgeber:
Redaktion und Grafik:
Herausgegeben:
Rechnungshof
1031 Wien, Dampfschiffstraße 2
http://www.rechnungshof.gv.at
Rechnungshof
Wien, im Oktober 2014
gedruckt nach der Richtlinie „Druckerzeugnisse“ des Österreichischen Umweltzeichens,
Druckerei des Bundesministeriums für Finanzen, UW-Nr. 836
Bericht
des Rechnungshofes
VERBUND International GmbH
Gewährung von Landesbeiträgen zur Verhinderung und
Beseitigung katastrophenbedingter Schäden
Strukturreform der Bezirksgerichte
Attachéwesen
Qualitätssicherungsmaßnahmen in der Patientenbehandlung
in Salzburger Krankenanstalten; Follow–up–Überprüfung
Vorbemerkungen
Vorbemerkungen
Vorlage an den Nationalrat
Der Rechnungshof erstattet dem Nationalrat gemäß Art. 126d Abs. 1
Bundes–Verfassungsgesetz nachstehenden Bericht über Wahrnehmungen, die er bei mehreren Gebarungsüberprüfungen getroffen hat.
Berichtsaufbau
In der Regel werden bei der Berichterstattung punkteweise zusammenfassend die Sachverhaltsdarstellung (Kennzeichnung mit 1 an der
zweiten Stelle der Textzahl), deren Beurteilung durch den Rechnungshof (Kennzeichnung mit 2), die Stellungnahme der überprüften Stelle
(Kennzeichnung mit 3 und im Kursivdruck) sowie die allfällige Gegenäußerung des Rechnungshofes (Kennzeichnung mit 4) aneinandergereiht. Das in diesem Bericht enthaltene Zahlenwerk beinhaltet allenfalls
kaufmännische Auf– und Abrundungen.:
Aus Gründen der besseren Lesbarkeit wird bei Personen–, Berufs–
und Funktionsbezeichnungen darauf verzichtet, jeweils die weibliche und die männliche Form zu nennen. Neutrale oder männliche
Bezeichnungen beziehen somit beide Geschlechter ein.
Der vorliegende Bericht des Rechnungshofes ist nach der Vorlage über
die Website des Rechnungshofes „http://www.rechnungshof.gv.at“ verfügbar.
Bund 2014/13
1
2
Bund 2014/13
Inhalt
Inhaltsverzeichnis
BMWFW
Wirkungsbereich des Bundesministeriums für
Wissenschaft, Forschung und Wirtschaft
VERBUND International GmbH ______________________________
BMF
BMLFUW
5
Wirkungsbereich der Bundesministerien für
Finanzen
Land– und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft
Gewährung von Landesbeiträgen zur Verhinderung und
Beseitigung katastrophenbedingter Schäden ____________________ 155
BMJ
Wirkungsbereich des Bundesministeriums für
Justiz
Strukturreform der Bezirksgerichte____________________________ 221
BKA
BMASK
BMBF
BMEIA
BMF
BMG
BMI
BMLFUW
BMWFW
Wirkungsbereich des Bundeskanzleramts
sowie der Bundesministerien für
Arbeit, Soziales und Konsumentenschutz
Bildung und Frauen
Europa, Integration und Äußeres
Finanzen
Gesundheit
Inneres
Land– und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft
Wissenschaft, Forschung und Wirtschaft
Attachéwesen _____________________________________________ 295
BMG
Wirkungsbereich des Bundesministeriums für
Gesundheit
Qualitätssicherungsmaßnahmen in der Patientenbehandlung
in Salzburger Krankenanstalten; Follow–up–Überprüfung ________ 381
Bund 2014/13
3
4
Bund 2014/13
Bericht
des Rechnungshofes
VERBUND International GmbH
Bund 2014/13
5
6
Bund 2014/13
Inhalt
Inhaltsverzeichnis
Tabellen– und Abbildungsverzeichnis ___________________________ 8
Abkürzungsverzeichnis ______________________________________ 10
BMWFW
Wirkungsbereich des Bundesministeriums für
Wissenschaft, Forschung und Wirtschaft
VERBUND International GmbH
KURZFASSUNG ____________________________________________ 14
Prüfungsablauf und –gegenstand ______________________________ 36
Eigentümer– und Beteiligungsstruktur der VIN___________________ 37
Unternehmensgegenstand ____________________________________ 39
Unternehmenspolitik ________________________________________ 39
Beteiligungsgesellschaften in den Kernmärkten __________________ 53
Organisation _______________________________________________ 55
Geschäftsmodell Frankreich __________________________________ 60
Geschäftsmodell Italien _____________________________________ 113
Geschäftsmodell Türkei _____________________________________ 127
Wirtschaftliche Lage _______________________________________ 142
Schlussempfehlungen ______________________________________ 148
ANHANG
Bund 2014/13
Entscheidungsträger der überprüften Unternehmen ______________ 151
7
Tabellen Abbildungen
Tabellen– und Abbildungsverzeichnis
Abbildung 1: Eigentümerstruktur _____________________________ 38
Tabelle 1:
Chronologie in den drei Kernmärkten Frankreich,
Italien und Türkei ______________________________ 40
Abbildung 2: Flussdiagramm der wesentlichsten strategischen
Entwicklungen des Auslandsgeschäftes beim
Verbundkonzern _______________________________ 41
Tabelle 2:
Finanzierungsanteil des Verbundkonzerns für die
drei Kernmärkte _______________________________ 52
Tabelle 3:
Beteiligungsstruktur der VIN seit 2007/2008 ________ 54
Tabelle 4:
Geschäftsmodell Frankreich: investiertes Kapital,
Rückflüsse, bilanzierte und realisierte Verluste
bis 31. Dezember 2012 __________________________ 60
Tabelle 5:
Chronologie Kernmarkt Frankreich
(Stand Dezember 2012) _________________________ 61
Abbildung 3: Beteiligungsstruktur der Poweo–Gruppe zum
31. Dezember 2008 _____________________________ 62
Abbildung 4: Beteiligungsstruktur der Poweo–Gruppe zum
31. Dezember 2012 _____________________________ 63
Tabelle 6:
Eigenkapitalmaßnahmen ________________________ 92
Abbildung 5: Kapitalmaßnahmen 2007: POW und POP ___________ 95
Tabelle 7:
Konsolidiertes Konzernergebnis (EBIT) der
POW–Gruppe__________________________________ 97
Abbildung 6: Vergleich: geplantes EBIT mit den Ist–Werten der
POW–Gruppe__________________________________ 98
8
Tabelle 8:
Auswirkungen auf das Eigenkapital in der
Konzernbilanz der Verbundgesellschaften _________ 100
Tabelle 9:
Geschäftsmodell Italien: investiertes Kapital und
erhaltene Dividenden __________________________ 113
Bund 2014/13
Tabellen Abbildungen
Tabelle 10:
Chronologie Kernmarkt Italien
(Stand Dezember 2012) ________________________ 114
Abbildung 7: Beteiligungsstruktur der Sorgenia
(31. Dezember 2012) ___________________________ 116
Tabelle 11:
Gebarungsentwicklung von Sorgenia
(Konzern, IFRS) _______________________________ 123
Tabelle 12:
Geschäftsmodell Italien: investiertes Kapital,
erhaltene Dividenden und Renditen _________________ 125
Tabelle 13:
Geschäftsmodell Türkei: investiertes Kapital und
erhaltene Dividenden bis 31. Dezember 2012_______ 127
Tabelle 14:
Chronologie Kernmarkt Türkei
(Stand Dezember 2012) ________________________ 128
Abbildung 8: Organigramm der türkischen Beteiligungen
der VIN per 31. Dezember 2008__________________ 129
Abbildung 9: Organigramm der türkischen Beteiligungen
der VIN per 31. Dezember 2012 __________________ 130
Bund 2014/13
Tabelle 15:
Ausgangslage 2006 und Zielsetzungen des
Rahmenvertrags bis 2015 _______________________ 136
Tabelle 16:
Eigenkapitalzuschüsse der Beteiligungen – Anteil
Verbundgesellschaft ___________________________ 138
Tabelle 17:
Ertragslage der VIN (wesentliche Positionen) _______ 143
Tabelle 18:
Vermögens– und Kapitallage der VIN _____________ 145
Tabelle 19:
Finanzlage der VIN ____________________________ 147
9
Abkürzungen
Abkürzungsverzeichnis
10
AAE
AG
Alpe Adria Energia S.p.A.
Aktiengesellschaft
BASKENT
bspw.
bzw.
Enerjisa Elektrik Dagitim A.S.
beispielsweise
beziehungsweise
CIR
CO2
CIR S.p.A. – Compagnie Industriali Riunite
Kohlendioxid
DisCo
Enerjisa Baskent Elektrik Dagitim A.S. (Distribution
Company)
EBIT
EdF
Enerjisa Holding
etc.
EU
EUR
Earnings before Interests and Taxes
Électricité de France
Enerjisa Enerji A.S.
et cetera
Europäische Union
Euro
ff.
folgende
GasCo
GenCo
GmbH
GWh
Enerjisa Dogal Gaz Toptan Satis A.S. (Gas Company)
Enerjisa Enerji Üretim A.S. (Generation Company)
Gesellschaft mit beschränkter Haftung
Gigawattstunden
IFRS
inkl.
IT
International Financial Reporting Standards
inklusive
Informationstechnologie
km
KMU
kV
kWh
m3
Kilometer
Klein– und Mittelunternehmen
Kilovolt
Kilowattstunde
Kubikmeter
Mio.
Mrd.
MW
Million(en)
Milliarde(n)
Megawatt
Bund 2014/13
Abkürzungen
POP
POS
POW
PSS
POWEO Production S.A.S.
POWEO Outre–Mer Solaire S.A.S.
Poweo S.A.
POWEO Pont–sur–Sambre Production S.A.S.
rd.
RetailCo
RH
rund
Enerjisa Elektrik Perakende Satis A.S.
(Retail Company)
Rechnungshof
SABANCI
SerCo
Sorgenia
Sorgenia Holding
Haci Ömer Sabanci Holding A.S.
Enerjisa Enerji Hizmetleri A.S. (Service Company)
Sorgenia S.p.A.
Sorgenia Holding S.p.A.
Toul
TradeCo
TWh
TZ
POWEO Toul Production S.A.S.
Enerjisa Elektrik Enerjisi Toptan Satis A.S. (Trading
Company)
Terrawattstunde(n)
Textzahl(en)
u.a.
UGB
USD
unter anderem
Unternehmensgesetzbuch
United States Dollar
VBH
VERBUND–Beteiligungsholding GmbH
VERBUND ITALIA
VERBUND Italia S.p.A.
Verbundgesellschaft VERBUND AG, früher Österreichische Elektrizitätswirtschafts–Aktiengesellschaft
VIN
VERBUND lnternational GmbH
VIN Frankreich
VERBUND International Frankreich GmbH
z.B.
Bund 2014/13
zum Beispiel
11
12
Bund 2014/13
BMWFW
Wirkungsbereich des Bundesministeriums für
Wissenschaft, Forschung und Wirtschaft
VERBUND International GmbH
Die VERBUND International GmbH erwirtschaftete im Prüfungszeitraum 2008 bis 2012 Verluste aus der gewöhnlichen Geschäftstätigkeit von insgesamt – 579,93 Mio. EUR. Der Verbundkonzern
führte den Beteiligungen in den drei ausländischen Kernmärkten
Frankreich, Italien und Türkei, die in den Zuständigkeitsbereich
der VERBUND International GmbH fielen, bis Ende 2012 Eigenmittel von 2.345,5 Mio. EUR zu. Davon entfielen 503,0 Mio. EUR
auf das Geschäftsmodell Frankreich (seit dem Jahr 2006),
654,7 Mio. EUR auf das Geschäftsmodell Italien (seit dem Jahr 1999)
und 1.187,8 Mio. EUR auf das Geschäftsmodell Türkei (seit dem
Jahr 2007).
Bis Ende 2012 erfolgten Kapitalrückflüsse aus den finanziellen
Engagements lediglich in Italien in Höhe von 24,6 Mio. EUR (Dividenden) und in Frankreich in Höhe von 100,9 Mio. EUR (aus Verkäufen und Bardividende). Bis Ende 2012 bewirkten die Verluste
in den französischen Beteiligungen eine Eigenkapitalminderung
im Konzernabschluss von insgesamt – 476,8 Mio. EUR. Die strategischen Ziele eines profitablen Wachstums sowie einer Wertsteigerung der Beteiligungen in Frankreich wurden somit vollständig
verfehlt. Neben den Verlusten erhöhten Haftungen für die französischen Produktionsgesellschaften von über 397,1 Mio. EUR zusätzlich das finanzielle Risiko des Engagements.
Der Marktwert der Beteiligungen in Italien lag Ende 2012 um
1,1 % bzw. 7,5 Mio. EUR über dem vom Verbundkonzern seit 1999
investierten Kapital. Der Verbundkonzern erreichte somit das auf
Wertsteigerung seiner Beteiligungen ausgerichtete Ziel nicht. Zum
31. Dezember 2013 schrieb die Verbundgesellschaft in ihrer Konzernbilanz die Beteiligung an der Sorgenia aufgrund mangelnder
Werthaltigkeit um 396,0 Mio. EUR auf Null ab.
In der Türkei kam es im Dezember 2012 nach Ende der Gebarungsüberprüfung zu einem Tausch von Vermögenswerten mit einem deutschen Energieversorgungsunternehmen in Höhe von 1,54 Mrd. EUR
zuzüglich einer Differenzzahlung in Höhe von 400 Mio. EUR zugunsten der Verbundgesellschaft. Dieser Gegenwert überstieg das eingeBund 2014/13
13
setzte Kapital von 1,188 Mrd. EUR deutlich. Allerdings entsprach
der Tausch der Vermögenswerte nicht dem ursprünglichen Ziel des
Engagements des Verbundkonzerns.
Die langfristige Strategie des Verbundkonzerns, die Liberalisierung
auf dem europäischen Markt zu einem starken Wachstum zu nutzen, musste im Februar 2009 einer Redimensionierung unterzogen
werden. Ab 2011 trat aufgrund der negativen Entwicklungen bei
einzelnen Beteiligungsengagements anstelle der ursprünglich angestrebten Wachstumsstrategie das Ziel der nachhaltigen Wertsteigerung und der Optimierung der bestehenden Vermögenswerte. Damit
konnte das seit 2008 verfolgte Mengenwachstum über Expansion
durch Auslandsaktivitäten nicht umgesetzt werden.
Der Verbundkonzern führte vor dem Markteintritt keine tiefergehenden Analysen durch und verfolgte seine Expansionsstrategie
trotz der festgestellten Risiken.
Im Rahmen des Beteiligungsmanagements war eine vollständige
aktive Steuerung des Beteiligungsportfolios und ein darauf aufbauender fundierter Entscheidungsprozess aufgrund der Minderheitsbeteiligungen und eingeschränkten Informationsrechte nicht
gewährleistet.
Die VERBUND International GmbH wurde als übertragende Gesellschaft mit der VERBUND AG als übernehmende Gesellschaft mit
Verschmelzungsvertrag vom 24. April 2014 verschmolzen.
KURZFASSUNG
Prüfungsziel
Ziel der Gebarungsüberprüfung war insbesondere die Beurteilung der
Unternehmensstrategie, der Geschäftsmodelle in den Kernmärkten
Frankreich, Italien und Türkei sowie des Beteiligungsmanagements,
der Organisation und der wirtschaftlichen Lage der VERBUND International GmbH (VIN). (TZ 1)
Eigentümer– und
Beteiligungsstruktur der VIN
Die Entscheidungen über die strategische Ausrichtung und die
grundlegenden Geschäftsführungsaktivitäten der VIN wurden in
der VERBUND AG (Verbundgesellschaft) bzw. in der Konzernspitze
getroffen. (TZ 2)
Die VIN hatte laut Gesellschaftsvertrag die Interessen des Verbundkonzerns zu wahren; der Verbundkonzern setzte zu diesem
14
Bund 2014/13
BMWFW
Kurzfassung
VERBUND International GmbH
Zweck Zielvorgaben, Richtlinien und Weisungen, die die VIN zu
verwirklichen hatte. Die VIN war durch einen Ergebnisabführungsvertrag mit ihrer Muttergesellschaft VERBUND–Beteiligungsholding GmbH (VBH) finanziell, organisatorisch und wirtschaftlich in
diese vollständig eingegliedert. (TZ 2)
Auslandsstrategie
Der Verbundkonzern verfolgte eine Expansionsstrategie, seit 1999
trieb er auch seine Internationalisierung — vorerst über die Handelsschiene, später über die vertikale Integration (mit Erzeugung von
Strom) — voran. Ausgehend von internationalen Vermarktungserfolgen sowie eingegangenen Joint Ventures im Ausland verfolgte die
Strategie des Verbundkonzerns im November 2007 in Bezug auf das
Auslandsgeschäft das Ziel, auf der Grundlage des Stammgeschäftes
die Vermarktungskompetenz über Beteiligungen und neue internationale Projekte zur Expansion zu nutzen. Laut Strategie der VIN
vom Juli 2008 war es ihr Ziel, über eine Ausweitung der Kapazitäten und Umsatzwachstum eine Wertsteigerung ihrer Engagements
in Frankreich, Italien und Türkei zu erreichen. (TZ 5)
Die langfristige Strategie des Verbundkonzerns, die Liberalisierung
auf dem europäischen Markt zu einem starken Wachstum zu nutzen, musste im Februar 2009 einer Redimensionierung unterzogen
werden. Bereits acht Monate nach Konkretisierung der Strategie der
VIN zeigte sich, dass die politischen, rechtlichen, regulatorischen
und energiewirtschaftlichen Rahmenbedingungen in den Zielländern einen Markteintritt erschwerten und ein verhältnismäßig zu
großes Risiko daraus erwuchs. Ziel war seither, nach einer Periode
starken Wachstums die Position in den Kernmärkten zu stärken,
das bestehende Geschäft zu optimieren, die Beteiligungsstruktur
im In– und Ausland zu bereinigen und die Konzernstruktur samt
Steuerungssystem neu auszurichten. Der Verbundkonzern hatte tiefergehende Analysen nicht schon vor dem Markteintritt durchgeführt. Die bis 2011/2012 erhoffte kurz– bis mittelfristige Erholung
der Märkte war bis zum Ende der Gebarungsüberprüfung nicht eingetreten. (TZ 5)
Nach der im Februar 2009 eingeleiteten Redimensionierung kam
es erst ab 2011 aufgrund der negativen Entwicklungen bei einzelnen Beteiligungsengagements zu einer wesentlichen Änderung der
ursprünglich angestrebten Wachstumsstrategie des Verbundkonzerns
in den Auslandsmärkten. Die VIN sollte sich auf die nachhaltige
und langfristige Wertsteigerung der Auslandsbeteiligungen in den
Kernmärkten Frankreich, Italien und Türkei konzentrieren und so
weit wie möglich eine Optimierung der bestehenden Vermögens-
Bund 2014/13
15
Kurzfassung
werte anstreben. Damit konnte das seit 2008 verfolgte Mengenwachstum über Expansion durch Auslandsaktivitäten nicht umgesetzt werden. Dieses ursprünglich verfolgte Ziel konnte somit nicht
erreicht werden. Der Verbundkonzern war gezwungen, sich auf die
Werterhaltung und Werterhöhung seiner eingesetzten Mittel zu konzentrieren. (TZ 6)
Der Verbundkonzern hatte Ende 2007 in seiner Strategie externe
Einflussfaktoren als Risikofaktoren für seine Geschäftspolitik definiert. Die tatsächlichen Entwicklungen ließen einen erheblichen Teil
des damit verbundenen Risikos schlagend werden:
— Die auf die Liberalisierung gesetzten Hoffnungen wurden nicht
erfüllt. Die Zunahme des regulierten Anteils am Strommarkt
schränkte die Wirtschaftlichkeit der konventionellen Stromerzeugung stark ein.
— Als Folge der Finanzkrise, der Abweichungen in den Prognosen und der ungünstigen Kosten–/Erlössituation waren die für
die ursprünglichen Investitionsentscheidungen (für Gaskraftwerke und Pumpspeicherkraftwerke, die zur Aufrechterhaltung
der Versorgung erforderlich waren) angestellten Wirtschaftlichkeitsberechnungen nicht mehr aufrechtzuerhalten. Der finanzielle Rahmen für langfristig ausgelegte Investitionen in Stromerzeugungsanlagen engte sich stark ein.
— Die im Vergleich zu den großen europäischen Energieunternehmen verhältnismäßig unbedeutende Größe des Verbundkonzerns
schränkte seine Handlungsmöglichkeiten weitgehend ein.
— Die vom Verbundkonzern angestrebte Nischenstrategie (Investitionen/Akquisitionen in/von Wasserkraftwerken) war in den definierten Zielregionen mit erheblichen Risiken verbunden.
— Der Verbundgesellschaft mangelte es an ausreichenden Kenntnissen über die Liquidität ihres Partners in Frankreich. (TZ 7)
Trotz der festgestellten Risiken verfolgte der Verbundkonzern seine
Expansionsstrategie weiter und trieb den Einstieg in die Auslandsmärkte voran. (TZ 7)
Finanzielle Aspekte
16
Die Finanzierung der VIN orientierte sich an einer Kapitalstruktur
von rd. 70 % Fremdkapital und rd. 30 % Eigenkapital. Das Eigenkapital wurde über Kapitalerhöhungen bzw. über GroßmutterzuBund 2014/13
BMWFW
Kurzfassung
VERBUND International GmbH
schüsse der Verbundgesellschaft in die VIN eingebracht. Bei einem
für das Inland und für die Tochtergesellschaften in den Zielregionen
angenommenen Gesamtinvestitionsprogramm von 18,2 Mrd. EUR
von 2008 bis 2015 war der Finanzierungsanteil des Verbundkonzerns mit 1,6 Mrd. EUR für die bestehenden Märkte in Frankreich,
Italien und der Türkei angesetzt. (TZ 8)
Von 2008 bis 2012 hatte der Verbundkonzern in den Kernmärkten Frankreich, Italien und Türkei mit rd. 1,725 Mrd. EUR um
rd. 125 Mio. EUR mehr als die ursprünglich bis 2015 angesetzten
1,6 Mrd. EUR investiert. Die bis 2015 vorgesehenen Investitionen
von insgesamt rd. 2,056 Mrd. EUR würden eine Erhöhung der Plandaten um rd. 456 Mio. EUR bzw. um 28,5 % bewirken. (TZ 8)
Beteiligungsgesellschaften in den
Kernmärkten
Im Zuge einer im Jahr 2008 in Angriff genommenen Neuausrichtung
der Strategie des Verbundkonzerns — strategischer Schwerpunkt
„Wachstum im Ausland“ — kam es über das „Abwicklungsprojekt
Verbund International“ zur Bündelung der Auslandsbeteiligungen
der Verbundgesellschaft bei der VIN. Damit waren die Aktivitäten der VIN auf die Entwicklung von Projekten im Ausland und
das Management von Auslandsbeteiligungen zur Ausweitung des
Geschäftsbereichs des Verbundkonzerns konzentriert. (TZ 9)
Wirtschaftliche Notwendigkeiten verursachten Veränderungen der
Strategien in Bezug auf die Beteiligungsgesellschaften in den einzelnen Kernmärkten. Zur Zeit der Gebarungsüberprüfung an Ort und
Stelle waren entsprechende Umstrukturierungen bei der VIN erforderlich. Vorwiegend ergaben sich diese aus wirtschaftlichen Notwendigkeiten in Frankreich (Rückzugsstrategie) und aus der Änderung der Strategie in der Türkei; weitere Anpassungen erfolgten in
Südosteuropa. (TZ 9)
Organisation
Bund 2014/13
Von Mai 2007 bis Mai 2010 hatte das für Beteiligungsentwicklung–
Ausland sowie Mergers and Acquisitions–Ausland zuständige Vorstandsmitglied der Verbundgesellschaft den Vorsitz in der Generalversammlung der vormaligen VERBUND–BeteiligungsgmbH bzw. der
späteren VIN inne. Danach übernahm der Vorstandsvorsitzende der
Verbundgesellschaft diese Funktion. Ab Mai 2011 übte wieder das
nunmehr für die VIN zuständige Vorstandsmitglied der Verbundgesellschaft die Vorsitzfunktion der Generalversammlung aus. (TZ 10)
17
Kurzfassung
Die VIN wurde grundsätzlich von zwei Geschäftsführern geleitet. Im
Jahr 2008 waren den beiden Geschäftsführern in Form einer Linienorganisation die drei Einheiten Beteiligungsmanagement, Beteiligungscontrolling und Beteiligungsprojekte (funktionale Organisation) untergeordnet. (TZ 11)
Die 2012 erfolgte Ausrichtung der neuen Aufbauorganisation (Neueinrichtung einer Abteilung für Projekte und Transaktionen, Beibehaltung der beiden Area Managements für Italien und die Türkei)
auf die Bündelung von bedeutenden Kompetenzen, die u.a. auch
für den Fall eines Erwerbes neuer Beteiligungen ausgelegt war, war
nur solange gerechtfertigt gewesen, als die Strategie des Verbundkonzerns weiter schwerpunktmäßig auf wesentliches Wachstum in
den Auslandsmärkten ausgerichtet war. Dies entsprach nicht mehr
der damaligen Unternehmensausrichtung. (TZ 11)
Die VERBUND International GmbH wurde als übertragende Gesellschaft mit der VERBUND AG als übernehmende Gesellschaft mit
Verschmelzungsvertrag vom 24. April 2014 verschmolzen. (TZ 11)
Beteiligungsmanagement
Die VIN war verantwortlich für die nachhaltige Verwaltung ihrer
Auslandsbeteiligungen und die Wahrnehmung der Eigentümerrechte
in den Kernmärkten Frankreich, Italien und Türkei. Sie war dabei
dem Beteiligungsmanagement der Verbundgesellschaft untergeordnet. Dieses gab der VIN Ergebnisziele, Kennzahlen und den zu erzielenden Erreichungsgrad vor und führte mit der VIN regelmäßige
Controlling–Gespräche. (TZ 12)
Die Geschäftsleitung der VIN verfügte über ein tagesaktuelles
Managementinformationssystem. Die VIN informierte den Vorstand
der Verbundgesellschaft achtmal pro Jahr über den zu erwartenden
Fortschritt der Beteiligungen (Erwartungspläne, Bilanzen und Analysen). (TZ 12)
Die Ablauforganisation des Beteiligungsmanagements der VIN war
so gestaltet, dass grundsätzlich in kurzen Zeitabständen (monatlich bzw. quartalsweise) die relevanten Daten erfasst werden konnten. Die VIN konnte die Steuerung ihrer Beteiligungen aber nur
eingeschränkt — im Rahmen der jeweiligen Beteiligungsquote und
unter Berücksichtigung der jeweils geltenden Rahmenbedingungen —
ausüben. Bei den Beteiligungen in Frankreich war dies jedoch zu
Beginn des Engagements aufgrund der Minderheitsbeteiligungen
nur eingeschränkt möglich. Eine vollständige aktive Steuerung des
Beteiligungsportfolios und ein darauf aufbauender fundierter Ent-
18
Bund 2014/13
BMWFW
Kurzfassung
VERBUND International GmbH
scheidungsprozess war nicht gewährleistet. Die VIN konnte etwa
in Frankreich aufgrund ihrer eingeschränkten Informationsrechte
lange Zeit kein effizientes Reporting durchsetzen. Darüber hinaus
waren die Regelungen der abgeschlossenen Verträge (z.B. Joint Venture Vertrag in der Türkei) zu berücksichtigen. (TZ 12)
In den Auslandsbeteiligungen der Kernmärkte Frankreich, Italien
und Türkei selbst war kein Beteiligungsmanagement eingerichtet.
Zielvorgaben und auch deren Budgets wurden von der VIN gemeinsam mit den Tochtergesellschaften oder mit dem jeweiligen Partner
anhand der eingelangten Berichte vereinbart. (TZ 12)
Bei der Verbundgesellschaft bzw. der VIN waren Beratungs–, Betreuungs– und Unterstützungsleistungen für Beteiligungen eingerichtet.
Allerdings konnten dadurch insbesondere die Verluste beim Beteiligungsengagement in Frankreich nicht verhindert werden. (TZ 13)
Der Mandatsbetreuungsumfang für die von der Verbundgesellschaft
bzw. der VIN entsendeten Organe in den Beteiligungen (mündliche Briefings, Erstellung von Unterlagen und Fragenkatalogen)
war dort ausreichend, wo die VIN zumindest ein vertraglich abgesichertes Mitspracherecht besaß. Dies war jedoch nur in der Türkei
und in abgeschwächter Form in Italien der Fall, nicht jedoch in
Frankreich. (TZ 14)
Geschäftsmodell
Frankreich
Beteiligungsstruktur
Der Verbundkonzern war ab dem Jahr 2000 in Frankreich aktiv am
Markt vertreten. Bis 2004 entwickelte sich Frankreich zum zweitwichtigsten Auslandsmarkt nach Deutschland mit einem Anteil von
13,1 % am gesamten Auslandsabsatz. (TZ 18)
Der Aufsichtsrat der Verbundgesellschaft stimmte im Februar 2006
dem Erwerb einer 25 %–Beteiligung am französischen Stromanbieter
Poweo S.A. (POW) um rd. 38,90 Mio. EUR zu. Damit verbunden war
die Errichtung eines Joint Ventures mit POW zum Bau von Gaskraftwerken in Frankreich durch Eigenkapitaleinzahlungen von bis zu
58,70 Mio. EUR. Durch diverse Maßnahmen wuchs die Beteiligungshöhe der Verbundgesellschaft an der POW im Jahr 2007 auf 30,26 %
an. Zum Zweck des Joint Ventures gründete die POW gemeinsam mit
der Verbundgesellschaft 2006 die Poweo Production S.A.S. (POP);
die Verbundgesellschaft beteiligte sich mit 13,40 Mio. EUR (40 %)
am Eigenkapital. Die POP hielt die Anteile der einzelnen, von der
POW eingebrachten Produktionsgesellschaften. 2008 brachte die
Bund 2014/13
19
Kurzfassung
Verbundgesellschaft ihre Anteile an der POP und 2009 auch an der
POW in die VIN ein. Bis Ende September 2009 erhöhte die Verbundgesellschaft ihren Anteil an der POW auf 46 % (durch Kapitalerhöhungen bzw. Anteilsübernahmen). (TZ 17)
Konzept des Geschäftsmodells
Für die Beteiligung am französischen Alternativanbieter POW lag
eine umfangreiche Entscheidungsgrundlage vor. Die Strommarktcharakteristik, der regulatorische Rahmen und die Marktsituation
in Frankreich wurden untersucht sowie eine umfassende Unternehmensbewertung inkl. wirtschaftlicher, technischer und eingeschränkter rechtlicher Due Diligence1 über POW erstellt. (TZ 19)
Das Geschäftsmodell der POW basierte auf weiterem Kundenzuwachs und auf einem erwarteten Anstieg der Energiepreise aufgrund der Auswirkungen einer voll wirksamen Liberalisierung. Die
französischen Kernaktionäre verfügten aufgrund spezieller Stimmrechte über die faktische Unternehmensführung. Sie stellten sowohl
den Vorsitz im Verwaltungsrat als auch den Vorstand in der Aktiengesellschaft. Die operativen Einflussmöglichkeiten der Verbundgesellschaft bei POW blieben aufgrund dieser Konstellation eingeschränkt. (TZ 19)
Bei der Unternehmensbewertung wurden wesentliche Risiken für
ein Engagement nicht bzw. nicht ausreichend dargestellt. Es fehlten
insbesondere eine Darstellung der finanziellen Auswirkungen einer
(teilweise) unwirksamen Liberalisierung des französischen Strommarktes sowie eine ausführliche und kritische Analyse der Einflussmöglichkeiten und Informationsrechte der Verbundgesellschaft in
der POW. (TZ 19)
Bei den geplanten Beteiligungen handelte es sich insgesamt um ein
risikoreiches Engagement, bei dem wichtige wirtschaftliche Erfolgsfaktoren noch nicht gesichert waren. (TZ 20)
Beim Engagement waren folgende maßgebliche Risiken nicht ausreichend berücksichtigt:
— mögliche negative Effekte auf den Energiemarkt in Frankreich
infolge einer nicht voll wirksamen Liberalisierung;
1
20
Eine mit gebotener Sorgfalt durchgeführte Analyse der Stärken und Schwächen sowie
der entsprechenden Risiken eines Kaufobjektes; wird zur Wertfindung beim Kauf von
Unternehmensbeteiligungen oder einem Börsengang angewendet.
Bund 2014/13
BMWFW
Kurzfassung
VERBUND International GmbH
— eine starke Einschränkung der operativen Einflussmöglichkeiten
der Verbundgesellschaft aufgrund spezieller Stimmrechte für die
bestehenden Kernaktionäre in den ersten zwei Jahren;
— keine positiven Ergebnisse (EBIT) bei der POW seit ihrer Gründung 2002; bisher waren rd. 20 Mio. EUR Verlust (kumuliert)
angefallen, erst ab 2008 wurde mit positiven Ergebnissen gerechnet;
— ein potenzielles Kostenrisiko bei den Stromlieferverträgen mit
dem staatlichen Großanbieter Électricité de France (EdF) aufgrund
ihrer langfristigen Preisvereinbarungen, langer Bindungsdauer
und fehlender Optimierungsmöglichkeiten (z.B. durch Trading);
— ein potenzielles Kostenrisiko bei den Gaslieferverträgen aufgrund
ihrer langen Bindungsdauer und Ölpreisindizierung; die Verbundgesellschaft tendierte zu diesem Zeitpunkt bereits zu Spotmärkten, da sich Öl– und Gaspreise zunehmend auseinander entwickelten;
— vergleichsweise geringe Liquiditätsreserven durch intensive
Nutzung des Working Capital zur Finanzierung der operativen
Geschäftstätigkeiten entgegen der Praxis der österreichischen
Strombranche; als Folge könnten finanzielle Engpässe auftreten
und rasch zusätzliches Kapital notwendig werden. (TZ 20)
Der Vorstand der Verbundgesellschaft thematisierte insbesondere
diese Risiken einer unwirksamen Liberalisierung des französischen
Strommarktes und einer eingeschränkten Einflussmöglichkeit der
Verbundgesellschaft in der POW in seinem Antrag zur Genehmigung der Beteiligungen gegenüber dem Aufsichtsrat nicht bzw. nicht
ausreichend. Im Laufe des Engagements in Frankreich erwiesen sich
jedoch diese Risiken als Problemfelder und trugen wesentlich zum
wirtschaftlichen Misserfolg bei. (TZ 20)
Die von der Verbundgesellschaft gewählte Form des Engagements in
Frankreich war aufgrund der festgestellten Risiken nicht zweckmäßig. Eine eingeschränktere Form der Beteiligung hätte die Risiken
begrenzt und kalkulierbarer gemacht. So hätte vorerst nur eine
gemeinsame Produktionsgesellschaft mit beiderseitiger Beteiligung
der Verbundgesellschaft und der POW gegründet werden können.
Dies hätte dem Grundgedanken eines Joint Ventures mehr entsprochen und das Risiko durch größere Einflussmöglichkeiten und einen
kalkulierbaren Kapitaleinsatz beschränkt. Gleichzeitig hätte die Verbundgesellschaft weiter den wirtschaftlichen Erfolg des Geschäfts-
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21
Kurzfassung
modells der POW und den Liberalisierungsfortschritt beobachten und
sich gegebenenfalls eine spätere Beteiligung an der POW sichern
können. (TZ 20)
Der Vorstand und der Aufsichtsrat der Verbundgesellschaft sowie die
Geschäftsführung der VIN hinterfragten den bis zu ihrem Einstieg
erfolgten und weiter zu erwartenden Liberalisierungsprozess nicht
ausreichend kritisch. Ein kritisches Überprüfen und die Identifizierung und Bewertung möglicher Risiken aus dem Liberalisierungsprozess unterblieben bereits in der wichtigen Entscheidungsphase
der Investition Anfang 2006. Die positiven Erwartungen an die
französische Liberalisierungspolitik erwiesen sich in weiterer Folge
letztlich als Fehleinschätzung. 2008 und 2009 geriet die Liberalisierung ins Stocken, da die Strompreise im Endverbrauchersegment
entgegen den Annahmen und dem Trend in der EU fielen. (TZ 21)
Die Geschäftsführung der damaligen VERBUND–BeteiligungsgmbH
trat erst Ende 2007, fast zwei Jahre nach Eingehen der Beteiligungen, für eine schärfere Marktsicht und ein besseres Verständnis für den französischen Markt ein. Trotz der anhaltenden Verluste
bei der POW und Erstellung eines Worst–Case–Szenarios für das
Scheitern der weiteren Liberalisierungsbestrebungen wurde 2008
und 2009 grundsätzlich an einer erfolgreichen Liberalisierung festgehalten. (TZ 21)
In einer Strategieteamsitzung Anfang 2009 wurde festgehalten, dass
ein liquider Großhandelsmarkt vorliege, zusätzlich aber eigene Kapazitäten notwendig seien, um bessere Margen zu erzielen. Die Strategie der Verbundgesellschaft lag daher im Ausbau der Kapazitäten
im Bereich Erzeugung bei paralleler Reduktion des Engagements
und somit des Risikos im Endkundenbereich. Erst zu Beginn 2010
wurde als Konsequenz anhaltender Verluste bei der POW und der
kritischen Betrachtung des zu erwartenden Liberalisierungsfortschritts die Endkundenakquisition eingestellt. (TZ 21)
Da mit den 2011 veröffentlichten regulierten Tarifen keine ausreichenden Margen erzielt werden konnten und damit eine profitable Aktivität am Endkundenmarkt auch in der Zukunft nicht möglich war, entschloss sich der Vorstand der Verbundgesellschaft 2011
zum Ausstieg aus der POW und zum Verkauf der Anteile. (TZ 21)
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VERBUND International GmbH
Kurzfassung
Gestaltung der Beteiligungen
Das Engagement in Frankreich sollte einerseits durch gemeinsame
Erzeugungsprojekte in Form der Joint Venture Gesellschaft POP und
andererseits durch eine Beteiligung an dem französischen Partner
POW selbst realisiert werden. Die Beteiligungen an der POW und
an der POP wurden als Minderheitsbeteiligungen eingegangen; die
Verbundgesellschaft strebte mittelfristig eine Mehrheitsbeteiligung
bei der POW an. (TZ 22)
Die Gestaltung der Beteiligung hatte maßgebliche negative Auswirkungen auf die Zielerreichung des Engagements in Frankreich:
— die ursprünglich gewählte Form einer Minderheitsbeteiligung an
der börsennotierten POW führte zu faktisch äußerst geringen
strategischen und operativen Einflussmöglichkeiten. Die Verbundgesellschaft verfügte im ersten Jahr der Beteiligung an POW über
keinen Vertreter im Vorstand bzw. im operativen Management.
Erst Anfang 2007 konnte nach Liquiditätsproblemen der POW
ein Vertreter der Verbundgesellschaft für das Risikomanagement
im Vorstand etabliert werden;
— wesentliche Entscheidungen, wie bspw. die massive Förderung
des Endkundengeschäftes oder der Erwerb unrentabler Beteiligungen, wurden im Alleingang durch die französischen Kernaktionäre getroffen. Diese Entscheidungen trugen letztlich zur
negativen finanziellen Entwicklung des Engagements maßgeblich bei;
— auch nach Erlangung der Stimmrechtsmehrheit unter den Kernaktionären bereits im Jahr 2007 erhöhte die Verbundgesellschaft
ihren Einfluss nicht durch Entsendung weiterer Vertreter in den
Verwaltungsrat bzw. durch die Nichtbesetzung weiterer Vorstandsfunktionen;
— obzwar die Verbundgesellschaft Mitte 2010 — nach der Übernahme der Anteile der französischen Kernaktionäre — die Anzahl
ihrer Vertreter im Verwaltungsrat auf vier von insgesamt acht
aufstockte, blieb der bedeutendste französische Kernaktionär Präsident des Verwaltungsrats; dadurch bestand ein deutliches Missverhältnis zwischen der Höhe des finanziellen Engagements der
Verbundgesellschaft und dem Umfang der operativen Steuerungsmöglichkeiten. (TZ 22)
Bund 2014/13
23
Kurzfassung
Die Verbundgesellschaft versuchte, die nachteiligen Auswirkungen
der Minderheitsbeteiligungen durch den Abschluss von drei Agreements zu kompensieren. Der Vorstand vereinbarte im April 2006
ein Investment Agreement (enthielt grundsätzliche Regelungen, wie
z.B. Kapitalerhöhungen bei POW, Closing oder aufschiebende Bedingungen) mit der POW sowie ein Joint Venture Agreement (Regelung
der Aufgaben der Joint Venture Gesellschaft POP und ihrer (vorerst) zwei Produktionsgesellschaften) und ein Shareholder Agreement mit den französischen Kernaktionären der POW (Absicherung
von Mitsprache– und Kontrollrechten). (TZ 23)
Das Shareholder Agreement sowie teilweise auch das Joint Venture
Agreement brachten keine wesentliche Verbesserung der Einfluss–
und Kontrollmöglichkeiten mit sich. Die Vertreter der Verbundgesellschaft im Verwaltungsrat konnten aufgrund dieser vertraglichen
Regelungen bei Beschlüssen, die eine qualifizierte Mehrheit erforderten, und im Falle des Nichtzustandekommens einer einvernehmlichen Lösung weiterhin überstimmt werden. (TZ 23)
Bei nötiger Sorgfalt hätte das Ausmaß der mangelnden Einfluss–
und Kontrollmöglichkeiten trotz gesonderter Vereinbarungen schon
vor dem Eingehen der Beteiligungen erkannt und bewertet werden
müssen. Diese Kenntnis hätte zu einer anderen Art der Beteiligung
mit mehr Einflussmöglichkeiten bei gleichzeitiger Verringerung des
Gesamtrisikos des Engagements geführt. (TZ 23)
Die Verbundgesellschaft strebte nach der Erlangung der Stimmrechtsmehrheit unter den Kernaktionären keine Änderung des
Shareholder Agreements an, um bspw. durch die Besetzung weiterer Organfunktionen oder Abänderung der Abstimmungsmodalitäten in den Gremien mehr Einfluss zu gewinnen. (TZ 23)
Die POW unterlag aufgrund ihrer Rechtsform und der Notierung an
der Börse den Bestimmungen des französischen Aktienrechts hinsichtlich der Verschwiegenheitspflicht des Verwaltungsrats, des Vorstands sowie der Insiderinformation. Um eine Übervorteilung eines
einzelnen Aktionärs zu verhindern, durften an die Verbundgesellschaft nur Informationen weitergegeben werden, die für alle Aktionäre veröffentlicht wurden. Als Auswirkung dieser Bestimmungen
war der Datenfluss zwischen der POW und der Verbundgesellschaft
insbesondere bis zur Übernahme der Anteile der französischen Kernaktionäre 2009 sehr stark eingeschränkt. (TZ 24)
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VERBUND International GmbH
Kurzfassung
Die Vertreter der Verbundgesellschaft in den Organen der POW durften aufgrund der nach französischem Recht bestehenden Verschwiegenheitspflichten keine internen Informationen außerhalb der Gremien weitergeben, bspw. an die Leitungs– und Aufsichtsorgane oder
das Controlling der Verbundgesellschaft. (TZ 24)
Die Verbundgesellschaft überprüfte die Restriktionen des französischen Aktienrechts auf Informations– und Kontrollrechte nicht
sorgfältig schon vor dem Eingehen der Beteiligung. Aufgrund der
mangelnden Trennung der Organe (Aktionärsversammlung, Verwaltungsrat und Vorstand) war die Aufsichtsfunktion für die Verbundgesellschaft bei der POW — insbesondere auch in Verbindung
mit den weitreichenden Verschwiegenheitspflichten — stark eingeschränkt. (TZ 24)
Die Umsetzung des deklarierten Ziels des Engagements in Frankreich, eine Mehrheitsbeteiligung an der POW anzustreben, hätte ein
rechtlich verpflichtendes Übernahmeangebot an die übrigen Aktionäre ausgelöst. Die Verbundgesellschaft hatte auf diesen Umstand bei
der Ausgestaltung und der Wahl der Rechtsform der Beteiligung an
der POW nicht Bedacht genommen. Somit war das Ziel einer Mehrheitsbeteiligung faktisch aufgrund der daraus resultierenden finanziellen Belastung nicht zu erreichen. Aufgrund der Jahresergebnisse
und der Höhe des notwendigen Kapitaleinsatzes verblieb die Verbundgesellschaft bis zur Beendigung ihrer Beteiligung an POW bei
einem Beteiligungsansatz unter 50 %. (TZ 25)
Wirtschaftlichkeit
Zu Beginn des Engagements in Frankreich im Jahr 2006 war im
Antrag des Vorstands der Verbundgesellschaft vom Februar 2006
an den Aufsichtsrat nur ein Mindestkapitalerfordernis von
97,6 Mio. EUR eingeplant. Eine konkrete betragsmäßige Vorausplanung für weitere künftige Kapitalerfordernisse und Mittelverwendungen für die Beteiligungen in Frankreich fehlte. Bis 2012 erfolgten
nachträgliche Kapitalzahlungen in der Höhe von 405,4 Mio. EUR,
so dass sich das tatsächliche finanzielle Engagement insgesamt auf
503,0 Mio. EUR erhöhte. Die Verbundgesellschaft leistete die nachträglichen Kapitalzahlungen ohne Sicherung ausreichender Mitspracherechte. (TZ 15, 26)
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Kurzfassung
Der Vorstand der Verbundgesellschaft traf die Entscheidungen zu
weiteren Kapitalaufstockungen und Anteilserhöhungen vor allem
aufgrund von kurzfristig auftretenden Entwicklungen und Kapitalerfordernissen bei der Poweo–Gruppe. Die Kapitalerfordernisse
entstanden durch permanente hohe Verluste und Liquiditätsengpässe, die eine Finanzierung aus eigener Finanzkraft der Poweo–
Gruppe verhinderten. (TZ 26)
Der Vorstand der Verbundgesellschaft begründete seine Teilnahme
an der Kapitalerhöhung 2007 bei der POW mit 60 Mio. EUR gegenüber dem Aufsichtsrat unrichtig, weil die angeführte überwiegende
Zweckbindung der Mittel für die Errichtung der Erzeugungskapazitäten bei der POP rechtlich und faktisch nicht durchsetzbar
und daher nicht effektiv war. Entgegen der Zielsetzung verblieben
rd. 46,0 Mio. EUR in der POW. (TZ 26)
Die Verbundgesellschaft legte den geplanten Gesamtrahmen des
finanziellen Engagements nicht bereits zum Einstieg in Frankreich
fest. (TZ 26)
Entwicklung der Ergebnisse
Die Verbundgesellschaft erreichte die Zielsetzungen des Engagements in Frankreich nicht. Von 2006 bis 2012 konnte aufgrund von
Verlusten (476,8 Mio. EUR, davon 206,7 Mio. EUR realisiert) keine
Gewinnausschüttung erzielt werden. Die Verbundgesellschaft erzielte
somit keine positive Rendite aus dem Engagement in Frankreich. Die
strategischen Ziele eines profitablen Wachstums sowie einer Wertsteigerung der Beteiligungen wurden aufgrund der bis Ende 2012
hohen realisierten Verluste von – 206,7 Mio. EUR bzw. durch die
zusätzlichen buchmäßigen Abschreibungen und die berücksichtigten Verluste der verbleibenden Beteiligungen von – 270,1 Mio. EUR
bis Ende 2012 vollständig verfehlt. Vom bis Ende 2012 eingesetzten Kapital von 503,0 Mio. EUR waren somit 476,8 Mio. EUR durch
Verluste aufgebraucht. (TZ 15, 27)
Die Verbundgesellschaft beurteilte die Businesspläne der POW hinsichtlich ihrer Plausibilität mit mangelnder Sorgfalt. Die ab 2007
jährlich aufgetretenen Planabweichungen, die sich ab 2009 stark
erhöhten, ließen auf grobe Planungsfehler durch permanente Fehleinschätzung der Entwicklungen am französischen Energiemarkt
schließen. Die höchste Planabweichung ergab sich beim EBIT 2010
mit – 130,03 Mio. EUR in dem von der VIN selbst erstellten Businessplan. (TZ 27)
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Bereits nach dem ersten Jahr des Engagements drohte bei der POW
die Zahlungsunfähigkeit. Die Verbundgesellschaft hatte sich nicht
schon beim Eingehen der Beteiligung rechtzeitig Einsicht in die drohenden Liquiditätsrisiken der POW verschafft. Die POW verfügte im
Finanzbereich bis Mitte 2010 über keine liquiditätsbasierten internen Kontrollen. (TZ 28)
Die Verbundgesellschaft setzte nicht rechtzeitig die Einführung einer
zweckmäßigen Liquiditätsplanung durch, um das Auftreten von gravierenden Liquiditätsengpässen zu verhindern. Erstmalige Einflussmöglichkeiten bestanden zum Zeitpunkt, als ein Vertreter der Verbundgesellschaft für die Übernahme des Risikomanagements in das
Management der POW berufen wurde (2007). (TZ 28)
Die Verbundgesellschaft übernahm für die Produktionsgesellschaften ab 2010 mehrere Haftungen zur Besicherung von Krediten für
die Errichtung der Anlagen sowie für die Besicherung von Gaslieferverträgen und des Netzzuganges mit Laufzeiten zwischen 15 und
20 Jahren. Insgesamt wurde ein Garantierahmen von 446,1 Mio. EUR
gegenüber den (konzernfremden) Kreditgebern bzw. Lieferanten
zugesichert. Davon war in der Konzernbilanz der Verbundgesellschaft zum 31. Dezember 2012 ein Betrag von 397,1 Mio. EUR aushaftend. Diese Haftungen von über 397,1 Mio. EUR erhöhten neben
den operativen Verlusten das finanzielle Risiko des Engagements
durch die Möglichkeit der Inanspruchnahme aus den übernommenen
Haftungen zusätzlich wesentlich. (TZ 29)
Gegensteuerungsmaßnahmen
Die Verbundgesellschaft verfolgte im Laufe ihres Engagements neben
den Kapitalzuschüssen verschiedene Strategien und Maßnahmen zur
Bewältigung der finanziellen Krisen der POW. Die beabsichtigten
Strategien zur Verbesserung der wirtschaftlichen Situation der französischen Beteiligungen reichten von Kosteneinsparungsprogrammen über Restrukturierungsmaßnahmen bis hin zu diversen Ausstiegsszenarien. (TZ 30)
Die geplanten Gegensteuerungsmaßnahmen der Verbundgesellschaft
waren aufgrund der mangelnden Mitspracherechte durch die Minderheitsbeteiligungen nicht durchsetzbar. Diese Einschränkungen
hätten der Verbundgesellschaft beim Beteiligungseinstieg bekannt
sein müssen. So blieb ein Großteil bereits identifizierter Problem-
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Kurzfassung
felder über mehrere Jahre unvermindert bestehen und führte zur
Anhäufung von hohen Verlusten. Die negativen Auswirkungen auf
das Ergebnis konnten auch nach der Übernahme der operativen Kontrolle über die POW nicht mehr innerhalb eines tragbaren finanziellen und zeitlichen Rahmens behoben werden. (TZ 30)
Große Informationsdefizite erschwerten die Beurteilung der tatsächlichen wirtschaftlichen Lage der POW zusätzlich. Dies betraf
die Plausibilisierung der Businesspläne, die Liquiditätssituation und
den tatsächlichen Kapitalbedarf der POW. Dadurch wurde die Treffsicherheit der wenigen durchgeführten Maßnahmen deutlich vermindert. (TZ 30)
Die Verbundgesellschaft beurteilte die wirtschaftliche Situation der
Unternehmen nicht ausreichend bereits zum Zeitpunkt des Eingehens der Beteiligungen im Jahr 2006. Sie entwickelte keine Szenarien für den Fall des wirtschaftlichen Misserfolgs bis hin zu einem
Ausstieg mit festgelegten, quantifizierten Parametern bzw. auslösenden Ereignissen. Den laufenden Diskussionen während des Engagements über einen möglichen Ausstieg mangelte es daher an notwendigen Entscheidungskriterien. (TZ 30)
Die aufgezählten Versäumnisse und Fehlentwicklungen beim Engagement hätten bei Anwendung der erforderlichen Sorgfalt nicht auftreten dürfen bzw. hätten die vorhandenen Risiken erkannt, bewertet und durch rechtzeitige Gegenmaßnahmen wirksam bekämpft
werden sollen. (TZ 30)
Geschäftsmodell
Italien
Beteiligungsstruktur
Im Zuge der Umstrukturierung der Auslandsaktivitäten des Verbundkonzerns im Jahr 2008 (siehe TZ 9) brachte die Verbundgesellschaft
die 100 %–Beteiligung an der italienischen VERBUND Italia S.p.A.
(VERBUND ITALIA) in die VIN ein. Bei der VERBUND ITALIA handelte es sich um eine Holdinggesellschaft, über die die Verbundgesellschaft gemeinsam mit ihrem italienischen Partner CIR S.p.A. — Compagnie Industriali Riunite (CIR) am Joint Venture Sorgenia S.p.A.
(Sorgenia) beteiligt war. Die VERBUND ITALIA hielt zu Beginn des
Jahres 2008 direkt sowie indirekt über die Sorgenia Holding S.p.A.
(Sorgenia Holding) insgesamt rd. 37,8 % an Sorgenia. (TZ 33)
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Kurzfassung
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Die Strategie der Verbundgesellschaft sah vor, die bestehenden
Beteiligungen bis hin zu Mehrheitserwerben zu entwickeln (siehe
TZ 5). In diesem Sinn genehmigte der Dringlichkeitsausschuss des
Aufsichtsrats der Verbundgesellschaft auf Ersuchen des Vorstands
im Juni 2008 einstimmig — zusätzlich zu den bisher genehmigten
Finanzmitteln in Höhe von 356 Mio. EUR — weitere Finanzmittel für
das Italien–Engagement in Höhe von 345 Mio. EUR zur Erhöhung
des durchgerechneten Anteils des Verbundkonzerns an Sorgenia
von 37,8 % auf 44,7 %. Der durchgerechnete Anteil der VERBUND
ITALIA an der Sorgenia erhöhte sich bis zum 31. Dezember 2012
auf insgesamt 45,7 %. (TZ 33)
Die Erhöhung der Beteiligung an der Sorgenia erfolgte strategiekonform. Das Ziel eines Mehrheitserwerbs am Joint Venture Sorgenia
konnte jedoch nicht erreicht werden, weshalb der Mehrheitspartner
CIR weiterhin in der dominierenden Rolle verblieb. Die Verbundgesellschaft war bei der Sorgenia Holding und der Sorgenia darauf
beschränkt, ihre Standpunkte einzubringen. Sie war zwar in den
entscheidenden und beratenden Gremien vertreten, verblieb aber
in ihrer Rolle als Minderheitspartner und nahm auf operative Entscheidungen keinen Einfluss. (TZ 33, 36)
Die geplante Bereinigung der Beteiligungsstruktur durch Liquidation der VERBUND ITALIA und Verkauf der Anteile an der Sorgenia und Sorgenia Holding an die VIN sollte aufgrund der damit verbundenen Zielsetzungen — zentrale Steuerung der Beteiligungen an
den Sorgenia–Gesellschaften in der VIN, Bereinigung der Beteiligungsstruktur, Reduktion laufender Aufwendungen sowie steuerliche Optimierungen — zur Verbesserung der Beteiligungssteuerung
beitragen. (TZ 33)
Konzept des Geschäftsmodells
Im Jahr 1999 hatte die Verbundgesellschaft gemeinsam mit dem
italienischen Partner CIR das Joint Venture Sorgenia als ersten privaten Energieversorger Italiens gegründet. Ziel war es, eine signifikante Position im italienischen Energiemarkt einzunehmen. Italien
wurde dabei insbesondere wegen der traditionell hohen Strompreise
und des wachsenden Strombedarfs als Zielland ausgewählt. Die Sorgenia–Gruppe umfasste zahlreiche Tochtergesellschaften, verfügte
über eine installierte Stromproduktionskapazität von rd. 5.100 MW
und belieferte mehr als 500.000 Kunden mit Strom und Gas. Das
Joint Venture Sorgenia hatte sich seit seiner Gründung im Jahr 1999
Bund 2014/13
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Kurzfassung
aufgrund seines starken Wachstums zu einem wichtigen privaten
Energieunternehmen in Italien entwickelt. (TZ 34)
Italien war überwiegend von Energieimporten abhängig. Die Liberalisierung des Strom– und Gasmarktes war seit dem Jahr 2007
abgeschlossen und die Energiepreise zählten zu den höchsten in
Europa. Die Strompreise sowohl für industrielle Verbraucher als
auch für private Haushalte lagen in Italien weit über den anderen
Kernmärkten. (TZ 35)
Die Verbundgesellschaft war bei der Sorgenia Holding und der Sorgenia in der Lage, ihre Standpunkte einzubringen und operative
Entscheidungen mitzugestalten. Sie verblieb in den entscheidenden
und beratenden Gremien aber in ihrer Rolle als Minderheitspartner
und nahm auf operative Entscheidungen keinen Einfluss. (TZ 36)
Die Sorgenia errichtete bis 2012 vier thermoelektrische Gaskraftwerke in Italien. Im Bereich der erneuerbaren Energieträger errichtete und betrieb sie in Italien Windkraftwerke mit einer Kapazität
von 80 MW sowie Solarkraftwerke mit einer Kapazität von 10 MW.
(TZ 37)
Die Verbundgesellschaft reagierte auf die Verkaufsabsichten des italienischen Partners CIR, evaluierte zeitnahe die ihr offen stehenden strategischen Optionen und verhandelte mit der CIR den Ablauf
eines möglicherweise folgenden Bieterverfahrens für deren Anteile
an der Sorgenia Holding. CIR stoppte aber den Verkaufsprozess im
April 2012 wieder. (TZ 38)
Die laufenden Bestrebungen zur Entschuldung („Restrukturierung“)
von Sorgenia sollten über eine verbesserte Kapitalstruktur die
Abhängigkeit von Kreditgebern verringern und die Finanzlage der
Sorgenia für die zukünftige Entwicklung verbessern. Nach erfolglosen Verkaufsverhandlungen vereinbarten der Verbundkonzern und
die CIR im Juli 2014 ein Rettungspaket mit den Gläubigerbanken.
Das Rettungspaket sah eine Kapitalerhöhung ohne Teilnahme der
bisherigen Eigentümer sowie die Übernahme aller Anteile an der
Sorgenia durch die Gläubigerbanken vor. (TZ 39)
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Wirtschaftlichkeit
Die Verbundgesellschaft investierte seit der Gründung der Sorgenia
im Jahr 1999 bis Dezember 2012 insgesamt rd. 654,7 Mio. EUR in
das Joint Venture mit der CIR. Der dem Verbundkonzern anteilig
zuzurechnende Unternehmenswert von Sorgenia betrug Ende des
Jahres 2012 rd. 662,2 Mio. EUR. Der Verbundkonzern finanzierte
die Aktivitäten der Sorgenia weder mit Fremdkapital noch haftete
der Verbundkonzern für Verbindlichkeiten der Sorgenia. (TZ 40)
Der Marktwert der Anteile des Verbundkonzerns an der Sorgenia lag
Ende des Jahres 2012 nur nominell um rd. 7,5 Mio. EUR (1,1 %) über
dem vom Verbundkonzern seit dem Jahr 1999 investierten Kapital von rd. 654,7 Mio. EUR. Der Verbundkonzern erreichte somit
per Ende des Jahres 2012 das auf die Wertsteigerung seiner Beteiligung an der Sorgenia ausgerichtete strategische Ziel nicht. (TZ 40)
Die Rentabilität der Sorgenia verschlechterte sich im Prüfungszeitraum 2008 bis 2012 wesentlich. Während die Umsatzerlöse des
Sorgenia–Konzerns im Prüfungszeitraum 2008 bis 2012 zwischen
rd. 2,1 Mrd. EUR und rd. 2,7 Mrd. EUR schwankten, reduzierte sich
das Jahresergebnis kontinuierlich von rd. 66,7 Mio. EUR (2008)
auf rd. – 196,8 Mio. EUR (2012). Die Nettoverschuldung stieg von
rd. 1.013,9 Mio. EUR (2008) auf rd. 1.861,6 Mio. EUR (2012). Zum
31. Dezember 2013 schrieb die Verbundgesellschaft in ihrer Konzernbilanz die Beteiligung an der Sorgenia aufgrund mangelnder
Werthaltigkeit um 396,0 Mio. EUR auf Null ab. (TZ 41)
Die von der Sorgenia und der Sorgenia Holding an die VERBUND
ITALIA ausgeschütteten Dividenden von insgesamt 24,6 Mio. EUR
fielen im Verhältnis zum durchschnittlich gebundenen Kapital sehr
gering aus. Die Renditen lagen in den Jahren 2008 bis 2012 zwischen 0,0 % und 1,1 % pro Jahr. (TZ 42)
Sonstige Aktivitäten der VERBUND ITALIA
Der Verbundkonzern traf die Entscheidung, sich von der Beteiligung an der Alpe Adria Energia S.p.A. (AAE) zu trennen. Dabei
handelte es sich um eine Projektgesellschaft zur Planung, Errichtung und zum Betrieb einer privaten 220 kV–Verbindungsleitung
zwischen Weidenburg in Kärnten und Somplago in Italien (nördlich von Udine), mit einer Gesamtkapazität von 300 MW und einer
Länge von rd. 42 km. Ziel war es, über diesen Verkauf das investierte Kapital in Höhe von rd. 139.000 EUR zurück zu erhalten. Eine
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Kurzfassung
weitergehende Bewertung der Anteile anlässlich des Verkaufsprozesses wurde nicht erstellt. Die VERBUND ITALIA erzielte einen Verkaufserlös von rd. 81.000 EUR und somit einen Verlust aus dem
Anteilsverkauf in Höhe von rd. – 58.000 EUR. Damit verfehlte sie
das ursprüngliche Ziel. (TZ 43)
Geschäftsmodell
Türkei
Beteiligungsstruktur
Die Verbundgesellschaft erwarb 2007 aufgrund eines Rahmenvertrags mit der Haci Ömer Sabanci Holding A.S. (SABANCI, einem der
größten privaten türkischen Mischkonzerne (Banken, Industrieunternehmen)) 49,992 % der Enerjisa Enerji Üretim A.S. (GenCo) um
245,28 Mio. EUR, einem Stromerzeugungsunternehmen in Istanbul. In der Folge erwarben die Verbundgesellschaft und SABANCI
weitere Unternehmen bzw. gründeten neue Gesellschaften. Die Verbundgesellschaft brachte ihre Anteile an den Unternehmen in die
VIN ein. (TZ 46)
Alle türkischen Beteiligungen wurden schließlich aufgrund der
ursprünglichen Zielsetzungen des Joint Ventures reorganisiert. VIN
und SABANCI brachten ihre Anteile im Wege einer Kapitalerhöhung
gegen Sacheinlage in die im Dezember 2011 neugegründete Enerjisa
Enerji Anonim Sirkete A.S. (Enerjisa Holding), an der die Partner
zu je 50 % beteiligt waren, ein. Die Enerjisa Holding nahm ab diesem Zeitpunkt die Aufgaben des vormaligen, zur Steuerung sämtlicher Beteiligungen eingerichteten Lenkungsausschusses wahr. Im
Joint Venture war ein zukünftiger Börsegang dieser Holding vorgesehen. (TZ 46)
Die Installierung einer Holding–Gesellschaft verbesserte die Beteiligungsstruktur des Türkei–Engagements, die Gesellschafterentscheidungen auf Konzernebene wurden transparenter und die Zielsetzungen des Joint Ventures wurden umgesetzt. Dadurch wurde auch
die Voraussetzung für einen zukünftigen Börsegang geschaffen.
(TZ 46)
Konzept des Geschäftsmodells
Der Einstieg der Verbundgesellschaft in den türkischen Strommarkt
war unter ökonomischen Voraussetzungen (attraktiver Wachstumsmarkt, Ankündigung umfassender Privatisierungen, Erfahrungen
der Verbundgesellschaft am türkischen Strommarkt) nachvollziehbar. Durch den gegenüber Österreich größeren Strommarkt ergaben
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sich zwar potenzielle Wachstumschancen, jedoch auch Risiken aufgrund des hohen finanziellen Engagements. (TZ 47)
Der türkische Strommarkt wurde schrittweise für die Kunden geöffnet. Seit 2012 konnte jeder Kunde mit einem Stromverbrauch von
über 25.000 kWh/Jahr seinen Bedarf am freien Markt decken.
Somit war ein Volumen von 78 % des Marktes geöffnet (ungefähr
400.000 freie Kunden). Ab 2015 sollen alle Stromverbraucher ihren
Lieferanten frei wählen können. Die Strompreise in der Türkei lagen
sowohl bei den industriellen Verbrauchern als auch bei den privaten
Haushalten weit unter dem EU–Durchschnitt. (TZ 48)
Die Türkei stellte das volumenmäßig größte Auslandsinvestment des
Verbundkonzerns dar. Ziel war es, einen Marktanteil von mindestens
10 % des türkischen Strommarktes bis 2015 zu erreichen (Erzeugung von rd. 5.000 MW, Erwerb von Verteilnetzen, Verteilung, Handel); dies erforderte ein Investitionsvolumen von rd. 6 Mrd. EUR.
Dieses Investitionsvolumen sollte teils durch die türkischen Beteiligungen selbst mittels Fremdmittelaufnahmen und teils durch Eigenkapitaleinschüsse in die Beteiligungen durch die beiden Eigentümer
erfolgen. Der Anteil der Verbundgesellschaft an diesen Eigenkapitaleinschüssen würde bis 2015 1,24 Mrd. EUR betragen. (TZ 50)
Die vertraglichen Regelungen beim Türkei–Engagement gewährleisteten die Gleichberechtigung für die Verbundgesellschaft in diesem Joint Venture. Durch die Festlegung von strategischen Zielen im Rahmenvertrag war es möglich, Investitionen zielgerichteter
durchzuführen. Der Erfolg der eingeschlagenen Strategie war jedoch
vom beiderseitigen Einverständnis der Partner abhängig. Es fehlte
jedoch ein mehrjähriger Businessplan, aus dem Zeitpunkt und Höhe
der Kapitalrückflüsse aus dem finanziellen Engagement ersichtlich
wären. (TZ 50)
Die Zielsetzungen des Rahmenvertrags enthielten zwar den erwarteten Investitionsaufwand und die Eigenkapitalbereitstellung, definierte wirtschaftliche Ziele, anhand derer der wirtschaftliche Erfolg
des Auslandsengagements gemessen werden könnte, fehlten jedoch.
Obwohl das geplante Investitionsprogramm bis Ende 2012 erst teilweise realisiert wurde (statt 3.702 MW nur 1.698 MW installierte
Kraftwerksleistung), hatte der bisherige finanzielle Aufwand der
Verbundgesellschaft mit rd. 1,19 Mrd. EUR den geplanten Finanzierungsbedarf bis 2015 von 1,24 Mrd. EUR nahezu erreicht. (TZ 51)
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Kurzfassung
Wirtschaftlichkeit
Die anteiligen Eigenkapitalzuschüsse von 2007 bis 2012 der Verbundgesellschaft betrugen für alle türkischen Gesellschaften insgesamt 1.187,79 Mio. EUR. Aus den türkischen Beteiligungen erfolgten
bis Ende 2012 keine Rückflüsse. Die Bewertungen durch Analysten
ermittelten eine Bewertungsbandbreite des Anteils der VIN an der
Enerjisa Holding von 1,174 Mrd. EUR bis 1,587 Mrd. EUR. (TZ 52)
Die anteilige Eigenkapitalfinanzierung — diese erfolgte zur Gänze
über die Verbundgesellschaft — war Voraussetzung für die Fremdfinanzierung der Kraftwerkprojekte durch die türkischen Tochtergesellschaften am internationalen Kapitalmarkt in der Türkei. Unterstellt war grundsätzlich eine Kapitalstruktur von 40 % Eigenkapital
und 60 % Fremdkapital. Zur Erreichung günstigerer Konditionen
für die türkischen Beteiligungsgesellschaften am Kapitalmarkt übernahmen beide Joint Venture–Partner Haftungen. Mit dem Ausstieg
aus dem Engagement endeten für die Verbundgesellschaft sämtliche
Sicherstellungen und Einzahlungsverpflichtungen aus dem Türkei–
Engagement. (TZ 53)
Nach Ende der Gebarungsprüfung beendete die Verbundgesellschaft
das Türkei–Engagement im Dezember 2012. Ein deutsches Energieversorgungsunternehmen2 trat in die Partnerschaft (mit SABANCI),
die das Kraftwerksausbauprogramm in der Türkei fortsetzte, ein.
Im Gegenzug erwarb die Verbundgesellschaft vom deutschen Energieversorgungsunternehmen u.a. Anteile an Wasserkraftwerken am
Inn und an der Donau. Diese Transaktion erfolgte in Form eines
Tauschgeschäftes verbunden mit einer Differenzzahlung3 zugunsten
der Verbundgesellschaft. Der Tausch der Vermögenswerte war jedoch
nicht das ursprüngliche Ziel des Engagements. Aufgrund der Bewertungen der Vermögenswerte zuzüglich der Differenzzahlung der
Verbundgesellschaft überstieg dies das eingesetzte Kapital. (TZ 54)
Wirtschaftliche Lage
Die VIN erwirtschaftete im Prüfungszeitraum 2008 bis 2012 insgesamt Verluste von – 579,73 Mio. EUR. Ausschlaggebend dafür waren
insbesondere die negativen Finanzergebnisse der VIN in Höhe von
insgesamt – 535,20 Mio. EUR, die auf Zinsaufwendungen sowie
Beteiligungsabwertungen und Veräußerungsverluste betreffend das
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rd. 400 Mio. EUR im 2. Quartal 2013
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VERBUND International GmbH
Engagement in Frankreich zurückzuführen waren. Nur im Jahr 2010
erhielt die VIN von der VERBUND ITALIA eine Ausschüttung in Höhe
von 1,5 Mio. EUR. Aus den Beteiligungen in den beiden anderen
Kernmärkten Frankreich und Türkei erhielt die VIN hingegen keine
Ausschüttungen. Aufgrund des Ergebnisabführungsvertrags mit der
VERBUND–Beteiligungsholding GmbH wies die VIN stets ausgeglichene Bilanzergebnisse aus. (TZ 55)
Die Entwicklung des Anlagevermögens (+ 93,4 %), des Eigenkapitals (+ 66,2 %) und der Verbindlichkeiten (+ 148,2 %) der VIN im
Zeitraum von 2008 bis 2012 war auf Änderungen des Standes der
Beteiligungen zurückzuführen. Die hohe Eigenkapitalquote der VIN
(von 2008 bis 2011 über 50 %) konnte nur aufgrund der Zuführung
von Eigenkapital aufrecht erhalten werden und verschlechterte sich
im Jahr 2012 auf 43,6 %. (TZ 56)
Der VIN wurden über die Finanzierung innerhalb des Verbundkonzerns die für ihre Tätigkeit erforderlichen Mittel zur Verfügung gestellt. Im Prüfungszeitraum 2008 bis 2012 wurden der
VIN konzernintern insgesamt rd. 1,446 Mrd. EUR zugeführt.
Dadurch konnten die negativen Cashflows aus operativer Tätigkeit
(– 184,41 Mio. EUR) und Investitionstätigkeit (– 1.261,99 Mio. EUR)
ausgeglichen werden. (TZ 57)
Bund 2014/13
35
Kenndaten VERBUND International GmbH
Gesellschafter
VERBUND Beteiligungsholding GmbH 100 %
Stammkapital
1,82 Mio. EUR
Unternehmensgegenstand
– Der Erwerb, das Halten, die Entwicklung und die Veräußerung von
Beteiligungen an anderen Unternehmen, insbesondere von internationalen Beteiligungen;
– der Erwerb und die Veräußerung von in– und ausländischen Betrieben
und Liegenschaften sowie die Errichtung von Zweigniederlassungen und
Tochtergesellschaften im In– und Ausland;
– das Management von Beteiligungen im In– und Ausland einschließlich
der Wahrnehmung von Aufgaben des Beteiligungscontrollings;
– die Erbringung von Dienstleistungen für eigene Beteiligungsgesellschaften sowie für Gesellschaften, bei denen Beteiligungen für
Dritte gemanagt werden und die Ausübung von Rechten Dritter als
Gesellschafter bzw. Aktionär anderer Unternehmen;
– die Wahrnehmung von Aufgaben der Projektentwicklung und des
Projektmanagements für eigene Beteiligungsgesellschaften und für
Gesellschaften, bei denen Beteiligungen für Dritte gemanagt werden.
Gebarungsentwicklung
2008
2009
2010
2011
2012
Veränderung
2008 bis 2012
in Mio. EUR
in %
Betriebsleistung
11,18
27,70
69,86
65,28
28,49
154,8
Jahresfehlbetrag
– 16,34
– 97,62
– 125,07
– 112,89
– 158,60
– 870,6
952,74
1.615,07
1.617,96
1.894,36
1.946,45
104,3
0,00
0,00
0,18
– 0,15
– 0,03
n.a.
Bilanzsumme
Cashflow gesamt
Anzahl in Vollbeschäftigungsäquivalenten jeweils
zum 31. Dezember
Eigene Mitarbeiter
Der VERBUND International GmbH überlassene
Konzernmitarbeiter
26
42
34
34
38
46,2
9
6
5
4
2
– 77,8
Quellen: VIN; RH
Prüfungsablauf und
–gegenstand
1
Der RH überprüfte zwischen Mai und August 2012 die Gebarung
der VERBUND International GmbH (VIN)4. Der überprüfte Zeitraum
umfasste die Jahre 2008 bis 2011 sowie die laufende Gebarung bis
Juli 2012. Die VIN stellte nach dem Ende der Gebarungsüberprüfung Daten bis zum 31. Dezember 2012 zur Verfügung. Der RH nahm
diese zur Aktualisierung in sein Prüfungsergebnis auf, hielt aber fest,
dass diese nicht mehr einer Überprüfung an Ort und Stelle unterzogen wurden. Dies betraf u.a. die weitere wirtschaftliche Entwick4
36
Entsprechend der Eintragung im Firmenbuch vom 21. Mai 2008 änderte die Gesellschaft ihren Firmennamen von VERBUND–BeteiligungsgmbH auf VERBUND International GmbH.
Bund 2014/13
BMWFW
Prüfungsablauf und –gegenstand
VERBUND International GmbH
lung des Geschäftsmodells Italien im Jahr 2012 (siehe TZ 40 ff.), das
Ende 2012 vollzogene Tauschgeschäft betreffend das Geschäftsmodell
Türkei (siehe TZ 54) und die weitere Realisierung von Verlusten hinsichtlich des Geschäftsmodells Frankreich (siehe TZ 27).
Anlassfall für die Gebarungsüberprüfung waren die in den Jahren
seit 2008 aufgetretenen Verluste; weiters hatte der RH in seiner Gebarungsüberprüfung betreffend die Verträge der geschäftsführenden Leitungsorgane in öffentlichen Unternehmen (Managerverträge) (Reihe
Bund 2011/7) die VIN in seine Stichprobe miteinbezogen. Ziel der Gebarungsüberprüfung war insbesondere die Beurteilung der Unternehmensstrategie, der Geschäftsmodelle in den Kernmärkten Frankreich,
Italien und Türkei sowie des Beteiligungsmanagements, der Organisation und der wirtschaftlichen Lage der Gesellschaft.
Zu dem im März 2014 übermittelten Prüfungsergebnis nahm der Verbundkonzern (Vorstand der Verbundgesellschaft für die Verbundgesellschaft und für die VIN) im April 2014 Stellung. Das BMWFW verwies
mit Schreiben vom Mai 2014 auf die Stellungnahme des Verbundkonzerns und gab keine gesonderte Stellungnahme ab. Der RH erstattete seine Gegenäußerung bzw. die Mitteilung über einen Verzicht auf
Gegenäußerung im Oktober 2014.
Eigentümer– und
Beteiligungsstruktur der VIN
Bund 2014/13
2.1
Die Eigentümer– und die Beteiligungsstruktur der VIN zur Zeit der
Gebarungsüberprüfung stellte sich wie folgt dar:
37
Eigentümer– und Beteiligungsstruktur der VIN
Abbildung 1: Eigentümerstruktur
Republik Österreich1
• 51 %
VERBUND AG (Verbundgesellschaft)
• 100 %
VERBUND–Beteiligungsholding GmbH (VBH)
• 100 %
VERBUND International GmbH (VIN)
1
Rest: EVN AG, Wr. Stadtwerke Holding AG, TIWAG AG, Streubesitz
Quelle: RH
Vor dem 21. Mai 2008 war die damalige Österreichische Elektrizitätswirtschafts–Aktiengesellschaft — später geändert in VERBUND AG —
(Verbundgesellschaft) direkt Alleineigentümerin der VIN, danach wurde
aus steuerlichen Gründen eine Zwischenholding, die VERBUND–Beteiligungsholding GmbH (VBH), eingerichtet.
Die VIN hatte laut Gesellschaftsvertrag die Interessen des Verbundkonzerns zu wahren; der Verbundkonzern setzte zu diesem Zweck
Zielvorgaben, Richtlinien und Weisungen, die die VIN zu verwirklichen hatte. Die VIN war durch einen Ergebnisabführungsvertrag mit
der VBH finanziell, organisatorisch und wirtschaftlich in diese vollständig eingegliedert.
2.2
38
Der RH hielt fest, dass die Entscheidungen über die strategische Ausrichtung und die grundlegenden Geschäftsführungsaktivitäten der VIN
jedenfalls in der Verbundgesellschaft bzw. in der Konzernspitze getroffen wurden.
Bund 2014/13
BMWFW
VERBUND International GmbH
Unternehmensgegenstand
3
Gegenstand der VIN war laut dem Gesellschaftsvertrag
— der Erwerb, das Halten, die Entwicklung und die Veräußerung von
Beteiligungen an anderen Unternehmen, insbesondere von internationalen Beteiligungen;
— der Erwerb und die Veräußerung von in– und ausländischen Betrieben und Liegenschaften sowie die Errichtung von Zweigniederlassungen und Tochtergesellschaften im In– und Ausland;
— das Management von Beteiligungen im In– und Ausland einschließlich der Wahrnehmung von Aufgaben des Beteiligungscontrollings;
— die Erbringung von Dienstleistungen für eigene Beteiligungsgesellschaften sowie für Gesellschaften, bei denen Beteiligungen für
Dritte gemanagt werden, und die Ausübung von Rechten Dritter
als Gesellschafter bzw. Aktionär anderer Unternehmen;
— die Wahrnehmung von Aufgaben der Projektentwicklung und des
Projektmanagements für eigene Beteiligungsgesellschaften und für
Gesellschaften, bei denen Beteiligungen für Dritte gemanagt werden;
— darüber hinaus war die Gesellschaft berechtigt, alle Maßnahmen zu
ergreifen und Tätigkeiten auszuüben, die unmittelbar oder mittelbar geeignet waren, den Gesellschaftszweck zu fördern. Insbesondere war die Gesellschaft berechtigt, die dazu erforderlichen oder
diesem Zweck dienenden Geschäfte abzuschließen, Aufträge auszuführen, Unternehmen zu errichten, zu betreiben bzw. sich an solchen Unternehmen zu beteiligen, solche Unternehmen zu erwerben
oder sich mit ihnen zu verschmelzen. Bank– und Versicherungsgeschäfte waren jedoch ausgeschlossen.
Unternehmenspolitik
Chronologie
Bund 2014/13
4
Die folgende Tabelle gibt einen zeitlichen Überblick über wichtige Entscheidungen zu den drei Kernmärkten Frankreich, Italien und Türkei.
39
Unternehmenspolitik
Tabelle 1:
Chronologie in den drei Kernmärkten Frankreich, Italien und Türkei
1995
Beitritt Österreichs zur EU, Expansionsstrategie des Verbundkonzerns
1999
Beginn Internationalisierung, vorerst Handel, später auch Produktion
1999
Gründung des Joint Ventures Energia S.p.A.1 gemeinsam mit dem Partner CIR S.p.A. –
Compagnie Industriali Riunite (CIR) in Italien
2004
Unterzeichnung eines Kooperationsabkommens zwischen Verbundgesellschaft und
Poweo S.A. (POW) in Frankreich
2006
Einstieg der Verbundgesellschaft mit 25 % an POW
Dezember 2006
Unterzeichnung eines Kooperationsabkommens zwischen Verbundgesellschaft und
Haci Ömer Sabanci Holding A.S. (SABANCI) zwecks Gründung eines Joint Ventures in
der Türkei
März 2007
Unterzeichnung eines Rahmenvertrags zwischen der Verbundgesellschaft und
SABANCI zwecks Gründung eines Joint Ventures
2008
Neuausrichtung „Wachstum im Ausland“ – VIN für 2008 bis 2015 erheblicher
Leistungszuwachs geplant
2009
Redimensionierung und Bereinigung des Auslandsengagements; schrumpfende
Ergebnisse und geringere Investitionsmittel führten zur Konzentration auf Kernmärkte
2010
Umstrukturierung der VIN
bis 2011/2012
kein Eintritt der erhofften Erholung
2011
Verkauf in Italien kam nicht zustande
Verkauf von Teilbereichen in Frankreich
2012
1
Türkei: Tauschgeschäft mit deutschem Energieversorger
Das Joint Venture Energia S.p.A. wurde im Jahr 2006 in Sorgenia S.p.A. umbenannt.
Quelle: RH
Aus dieser Chronologie ergab sich das nachfolgende Flussdiagramm
der wesentlichsten strategischen Entwicklungen des Auslandsgeschäftes beim Verbundkonzern.
40
Bund 2014/13
BMWFW
VERBUND International GmbH
Unternehmenspolitik
Abbildung 2: Flussdiagramm der wesentlichsten strategischen Entwicklungen des
Auslandsgeschäftes beim Verbundkonzern
1955
– Expansionsstrategie des Verbundkonzerns
1999
– Beginn der Internationalisierung
2007/2008
– Wachstum im Ausland: Neue Vermarktungskompetenz im Bereich umweltfreundlicher Stromproduktion sollte über Beteiligungen und neue internationale
Projekte zur Expansion beitragen
Februar 2009
– Redimensionierung: Schrumpfende Ergebnisse und geringere Investitionsmittel
führten zur Konzentration auf Kernmärkte, Optimierung des bestehenden
Geschäfts und Bereinigung der Beteiligungsstruktur
Mai 2011
– Nachhaltige und langfristige Wertsteigerung in den Kernmärkten Frankreich,
Italien und Türkei sollte in der VIN erreicht werden. Neuausrichtung des
Steuerungssystems sollte zu ausgewogenem Beteiligungsportfolio der VIN in
Abstimmung mit der Konzernstrategie führen
November 2011
– Geringere Wachstumsziele (Konsolidierung, teilweiser Verkauf, Optimierung der
Kraftwerke)
Quelle: RH
Auslandsstrategie
5.1
(1) Nach dem Beitritt Österreichs zur Europäischen Union (EU) 1995 und
der ein Jahr später einsetzenden Liberalisierung des Strommarktes konzentrierte sich der Verbundkonzern auf sein Kerngeschäft und bündelte
seine Aktivitäten unter einer strategischen Holding in den Geschäftsbereichen
— Stromerzeugung (Deckung mehr als 40 % des Inlandsbedarfs),
— Handel (Großhandel hauptsächlich Deutschland, Frankreich und
Italien; industrielle Großkunden und Stadtwerke),
— Übertragung (Stromtransport über das — überregionale — Übertragungsnetz) und
— Beteiligungen.
Bund 2014/13
41
Unternehmenspolitik
Der Konzern verfolgte eine Expansionsstrategie, seit 1999 trieb er auch
seine Internationalisierung — vorerst über die Handelsschiene, später
über die vertikale Integration (mit Erzeugung von Strom) — voran.
Mitte 2005 stieg der Verbundkonzern zusätzlich ins Endkundengeschäft
in Österreich (Geschäftsbereich Vertrieb) ein und wurde nach eigener
Schätzung mittlerweile zum viertgrößten Stromanbieter im Inland.
(2) Ausgehend von internationalen Vermarktungserfolgen sowie eingegangenen Joint Ventures im Ausland verfolgte die Strategie des Verbundkonzerns im November 2007 in Bezug auf das Auslandsgeschäft
folgende Zielrichtung: Auf der Grundlage des Stammgeschäftes — Konzentration auf umweltfreundliche Stromproduktion (Wasserkraft, Gaskraftwerke5) und erneuerbare Energie — sollte die daraus gewonnene
Vermarktungskompetenz über Beteiligungen und neue internationale
Projekte zur Expansion beitragen.
Für den Zeitraum 2008 bis 2015 war ein erheblicher Leistungszuwachs der ausländischen Tochterunternehmen des Verbundkonzerns
in den Märkten, in denen bereits Engagements bestanden, vorgesehen. Daneben war der Fokus der Expansion des Verbundkonzerns auf
die zentralen und südlichen Teile Osteuropas als Ergänzung des Beteiligungsportfolios ausgerichtet (siehe TZ 9). Auf zusätzlich sich eröffnende Chancen (z.B. Deutschland, Russland) sollte im Anlassfall eine
flexible Reaktion erfolgen.
(3) Die Strategie der VIN wurde im Juli 2008 konkretisiert: Investitionen
sollten nach Möglichkeit in vollkonsolidierte Vermögenswerte (Einbeziehung in den Konzernabschluss) getätigt werden, um über Kapazitäten zur Stromerzeugung einen Einstieg für den Handel in liquide
und entwicklungsfähige Strommärkte zu schaffen (vertikale Integration). Ziel der VIN war es, über eine Ausweitung der Kapazitäten und
Umsatzwachstum eine Wertsteigerung ihrer Engagements zu erreichen:
— In Frankreich wollte die VIN in absehbarer Zeit die industrielle Führung6 durch Erhöhung ihrer Beteiligungsanteile an der POW auf
51 % übernehmen (siehe TZ 20, 22 und 25).
— In Italien wurde die industrielle Führung der Joint Venture–Gesellschaft Sorgenia angestrebt; durch die Eigentümerkonstellation
bestanden aber nur geringe Aussichten auf eine Verwirklichung
42
5
Thermische Produktion: Kohle war nicht zur Gänze ausgeschlossen (Risikooptimierung)
6
Industrielle Führung ist dann gegeben, wenn einer von mehreren Partnern maßgeblichen Einfluss auf das gemeinsame Projekt ausüben kann. Dies kann durch Gestaltung der Beteiligungsverhältnisse, rechtliche Vorkehrungen, technologische Kompetenzen, Marktstellung oder organisatorische Vorkehrungen herbeigeführt werden.
Bund 2014/13
BMWFW
Unternehmenspolitik
VERBUND International GmbH
(siehe TZ 33). Daher sollte das Wachstum gemeinsam mit dem Partner vorangetrieben werden.
— Das Engagement in der Türkei erfolgte gemeinsam mit einem Partner durch Fortentwicklung der Verpflichtungen aus den abgeschlossenen Verträgen. In diesem Wachstumsmarkt strebte die VIN mittel– bis langfristig (2015) eine führende Position an (siehe TZ 51).
Als weitere strategische Zielmärkte waren bei der VIN — entsprechend
der Strategie des Verbundkonzerns — Deutschland, Russland, in Zentralosteuropa Ungarn, Slowenien, Rumänien und in Südosteuropa Griechenland, Albanien, Montenegro und Mazedonien definiert. Unter weiterer Beobachtung standen die Märkte in Kroatien, Bosnien, Serbien,
Bulgarien, Kosovo und der Ukraine.
(4) Nach einer detaillierten Analyse der Region (vor allem in den zentralen und südlichen Teilen Osteuropas), zahlreichen Kontaktaufnahmen
und einer Evaluierung konkreter Projekte zeigte sich im Februar 2009,
dass politische, rechtliche, regulatorische und energiewirtschaftliche
Rahmenbedingungen einen regionalen Markteintritt für den Verbundkonzern mit erheblichen Risiken verbunden hätten. Auch die Wirtschaftskrise der Jahre 2008/2009 führte dazu, dass der Stromverbrauch
in dieser Region deutlich gesunken war und somit Überkapazitäten
in den Märkten vorhanden waren. Ein wirtschaftlicher Ausbau von
Kraftwerkskapazitäten (insbesondere Gas und Wasser) war zu diesen
Rahmenbedingungen in dieser Region nicht möglich.
Der Verbundkonzern sah sich daher im Februar 2009 aufgrund der
Ergebnisse eines Workshops seines Strategieteams veranlasst, seine
Auslandsstrategie neu zu definieren, weil sich durch die Verschlechterung der Marktlage (vor allem deutlich niedrigeres Preisniveau) die
Ergebnisse der VIN negativ entwickelten (siehe TZ 55) und die zur
Verfügung stehenden Investitionsmittel verringerten. Er wollte nach
einer Periode starken Wachstums seine Position in den Kernmärkten
stärken, das bestehende Geschäft optimieren, die Beteiligungsstruktur
im In– und Ausland bereinigen und die Konzernstruktur samt Steuerungssystem neu ausrichten. Nach einer Evaluierung der verschiedenen Wachstumsoptionen sollte in zwei bis drei Jahren eine neue
Wachstumsphase aus den gestärkten Kernmärkten eingeleitet werden.
5.2
Bund 2014/13
Der RH hielt fest, dass die langfristige Strategie des Verbundkonzerns,
die Liberalisierung auf dem europäischen Markt zu einem starken
Wachstum zu nutzen, im Februar 2009 einer Redimensionierung unterzogen werden musste.
43
Unternehmenspolitik
Bereits acht Monate nach Konkretisierung der Strategie der VIN zeigte
sich, dass die Rahmenbedingungen in den Zielländern einen Markteintritt erschwerten und ein verhältnismäßig zu großes Risiko daraus
erwuchs.
Der RH kritisierte, dass der Verbundkonzern tiefergehende Analysen
nicht schon vor dem Markteintritt durchführte.
Weiters hielt er fest, dass die bis 2011/2012 erhoffte kurz– bis mittelfristige Erholung der Märkte bis zum Ende der Gebarungsüberprüfung
nicht eingetreten war.
Der RH empfahl der Verbundgesellschaft, insbesondere bei künftigen Auslandsengagements eingehende Marktanalysen und Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen vor Eingehen der Investition durchzuführen.
5.3
Der Verbundkonzern wehrte sich in seiner Stellungnahme dagegen,
die Auslandsaktivitäten des Unternehmens nur anhand der über die
Tochtergesellschaft VIN gehaltenen Beteiligungen zu beurteilen. Damit
würden wichtige andere Auslandsaktivitäten, wie die Akquisitionen
von Inn–Kraftwerken in Deutschland oder die äußerst erfolgreichen
Vertriebs– und Handelsgeschäfte — auch in den untersuchten Ländern — unerwähnt bleiben. Auf Deutschland entfalle der bei weitem
größte Anteil der Auslandsaktivitäten. Diese seien äußerst erfolgreiche Kraftwerksakquisitionen (im Wasserkraft– und Windbereich)
sowie Vertriebs– und Handelsaktivitäten, die einen wesentlichen Beitrag zum Verbundkonzernergebnis leisten würden. Der deutsche Strommarkt sei heute der wichtigste Auslandsmarkt mit einem Umsatz von
1,3 Mrd. EUR, einer Erzeugung von rd. 4 TWh und einer Belieferung
von 150 Stadtwerken sowie vieler großer Industrieunternehmen. Der
aus dem Prüfergebnis abzuleitende Eindruck, die Auslandsaktivitäten
seien insgesamt nicht erfolgreich, sei nicht richtig.
So seien die empfohlenen Marktanalysen und Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen vor den Auslandsinvestitionen — damals — als Basis für
etwaige Investitionsentscheidungen durchgeführt worden; dies werde
auch in Zukunft bei allen Auslandsengagements erfolgen. Ohne sie
wären diese Beteiligungen nicht eingegangen worden und hätten die
finanzierenden Banken die Zustimmung dafür nicht gegeben. Vor dem
Einstieg in Frankreich (siehe TZ 19) und der Türkei (siehe TZ 49)
sei dies der Fall gewesen. In Italien sei die Gründung der Sorgenia
gemeinsam mit CIR erfolgt, so dass insofern keine Unternehmensanalyse stattfinden konnte (siehe TZ 32 bis 34). Im Übrigen seien sämt-
44
Bund 2014/13
BMWFW
Unternehmenspolitik
VERBUND International GmbH
liche Jahresabschlüsse von den Wirtschaftsprüfern mit einem uneingeschränkten Bestätigungsvermerk versehen worden.
Für das äußerst sorgfältige Vorgehen des Verbundkonzerns vor jeder
Auslandsbeteiligung spräche allein schon die große Anzahl von Projekten, die zwar geprüft, aber schlussendlich verworfen wurden. Ihre
Zahl übersteige die der tatsächlich eingegangenen Beteiligungen bei
weitem. So seien im Überprüfungszeitraum rd. 20 Beteiligungen im
Ausland geprüft, aber nur die damals erfolgversprechenden (insbesondere in Deutschland, der Türkei, Frankreich und Italien) auch tatsächlich realisiert worden.
Für die Richtigkeit der damaligen Entscheidungen sprächen auch die
Einschätzungen von dritter Seite. So hätten eine Reihe von Analysten
der großen Beratungsunternehmen und Banken diese Vorgangsweise
ausdrücklich gutgeheißen und dem Verbundkonzern für seine damaligen ausländischen Beteiligungen ein hervorragendes Zeugnis ausgestellt. Der Verbundkonzern zähle wegen seiner internationalen Aktivitäten im Vergleich mit anderen europäischen Top–Playern zu den
Unternehmen, die ein starkes profitables Wachstum aufgewiesen hätten.
Besonders hervorzuheben sei, dass auch die Finanzmärkte die damaligen Entscheidungen bestätigt und insbesondere die Beteiligungen in
der Türkei, Frankreich und Italien als nachhaltig profitable Investitionen beurteilt hätten. Auch habe sich die Aktie des Verbundkonzerns
im Zuge dieser Beteiligungen äußerst positiv entwickelt.
Der Verbundkonzern hielt weiters in seiner Stellungnahme fest, dass das
Umdenken in der Energiepolitik im Zuge der Ereignisse von Fukushima,
unvorhersehbare regulatorische Entwicklungen, insbesondere auf dem
CO2–Markt, sowie die Wirtschafts– und Finanzkrise mit ihrer Absatzflaute zu einem grundlegenden Umbruch in der europäischen Energiebranche geführt hätten. Von diesen Entwicklungen seien nicht nur der
Verbundkonzern, sondern alle europäischen Energie–Versorgungsunternehmen negativ beeinflusst worden. Nach Angaben des Economist
hätte sich der Wert der 20 größten Energieversorgungsunternehmen
seit 2008 um 500 Mrd. EUR (oder 50 %) reduziert.
Der Verbundkonzern legte zur Untermauerung seiner Stellungnahme
einen Exkurs über die geänderten Rahmenbedingungen des EU–Strommarktes vor.
Der Verbundkonzern legte eine Reihe von Analysen von Beratungsunternehmen und Banken vor, die die Einschätzungen zum Markteintritt
in Frankreich und Italien positiv darstellten.
Bund 2014/13
45
Unternehmenspolitik
5.4
Der RH bezog sich in seiner Kritik auf die nachstehenden Versäumnisse im Zuge der Entscheidungsprozesse zum Einstieg des Verbundkonzerns in die Auslandsmärkte Frankreich und Türkei:
— fehlende Darstellung der finanziellen Auswirkungen einer (teilweise) unwirksamen Liberalisierung des französischen Strommarktes
(TZ 19),
— Fehlen einer ausführlichen und kritischen Analyse der Einflussmöglichkeiten und Informationsrechte der Verbundgesellschaft in
der POW in Frankreich (TZ 19 und 24),
— Fehlen eines geplanten Gesamtrahmens für das finanzielle Engagement in Frankreich (TZ 26),
— fehlende Festlegung von Parametern und Auslösern für ein weiteres finanzielles Engagement bis hin zu einem möglichen Ausstieg
(TZ 26),
— keine rechtzeitige Einsicht in die drohenden Liquiditätsrisiken bei
der POW vor dem Einstieg (TZ 28) sowie
— Fehlen eines Businessplans samt Darstellung von Kapitalrückflüssen für das Engagement in der Türkei (TZ 50).
Der RH verblieb daher bei seiner Ansicht, dass tiefergehende Analysen vor dem Markteintritt gezeigt hätten, dass aus den Rahmenbedingungen in den Zielländern ein verhältnismäßig hohes Risiko erwachsen könnte.
Hinsichtlich der Bewertung der gesamten Auslandsaktivitäten des Verbundkonzerns hielt der RH ausdrücklich fest, dass diese Gebarungsüberprüfung die Auslandsbeteiligungen der VIN umfasste und daher
nur diese beurteilt wurden.
6.1
(1) Die Generalversammlung der VIN definierte im Mai 2011 für die
im Jahr 2010 neu bestellten Geschäftsführer als Zielvorgabe die
— nachhaltige und langfristige Wertsteigerung der Auslandsbeteiligungen des Konzerns in den Kernmärkten Frankreich, Italien und
Türkei;
46
Bund 2014/13
BMWFW
Unternehmenspolitik
VERBUND International GmbH
— die aktive Steuerung eines ausgewogenen Beteiligungsportfolios
und die Weiterentwicklung in Abstimmung mit der Konzernstrategie.
(2) Das im November 2011 durchgeführte Strategie–Update des Verbundkonzerns enthielt eine Reihe von Maßnahmen zur Schaffung eines
finanziellen Spielraums zur weiteren Verfolgung der Wachstumsziele
insbesondere in den Bereichen Wasser und Wind. Aufgrund der aktuellen Marktbedingungen (u.a. Wirtschaftskrise, steigende Regulierung,
Verbrauchsrückgänge) sollte dieses Wachstum jedoch in einem geringeren Umfang erfolgen. Eine entsprechende Evaluierung von Optionen
und Märkten war laufend vorgesehen.
Der Fokus des Verbundkonzerns lag nunmehr Ende 2011 auf den Kernmärkten Österreich/Deutschland sowie Türkei. In Italien war das Ziel
die Konsolidierung und Aktualisierung des Businessplans, weil ein in
Betracht gezogener Verkauf nicht zustande kam. In Frankreich war
der Verkauf von Teilbereichen vollzogen, während für die bestehenden Gaskraftwerke eine Optimierung angestrebt wurde (u.a. Nachverhandlungen der Gasverträge). Der Verbundkonzern beabsichtigte weiters eine Bereinigung des Beteiligungsportfolios in Österreich.
Bund 2014/13
6.2
Der RH kritisierte, dass nach der im Februar 2009 eingeleiteten Redimensionierung es nunmehr erst ab 2011 aufgrund der negativen Entwicklungen bei einzelnen Beteiligungsengagements zu einer wesentlichen Änderung der ursprünglich angestrebten Wachstumsstrategie
des Verbundkonzerns in den Auslandsmärkten kam. Die VIN sollte sich
auf die Wertsteigerung in den verbliebenen Märkten konzentrieren und
so weit wie möglich eine Optimierung der bestehenden Vermögenswerte anstreben. Der RH wies kritisch darauf hin, dass das seit 2008
verfolgte Mengenwachstum über Expansion durch Auslandsaktivitäten nicht umgesetzt werden konnte. Dieses ursprünglich verfolgte
Ziel konnte somit nicht erreicht werden. Die Gründe dafür werden in
den einzelnen Geschäftsmodellen näher dargelegt. Der Verbundkonzern war gezwungen, sich auf die Werterhaltung und Werterhöhung
seiner eingesetzten Mittel zu konzentrieren.
6.3
Der Verbundkonzern verwies in seiner Stellungnahme darauf, dass
bereits 1999 in Österreich der Markt für Großabnehmer liberalisiert
worden sei, was den Konzern als traditionellen Großhändler mit nur
14 Großkunden von Beginn an am freien Markt stark exponiert habe.
Die Konsequenz daraus sei eine Internationalisierungsstrategie zur
Absicherung der Vermarktung der eigenen Erzeugung gewesen.
47
Unternehmenspolitik
Alle damals verfügbaren Prognosen sowie die Analysen der mitfinanzierenden Banken hätten eine Priorisierung von Zentral–/Westeuropa
und Italien gegenüber Südosteuropa aufgrund stabiler politischer und
wirtschaftlicher Rahmenbedingungen sowie vergleichsweise höherer
Strom–Großhandelspreise ergeben.
Der Verbundkonzern habe sich aufgrund der Marktgröße, des Marktpotenzials sowie der Markteinschätzungen unabhängiger Berater auf
die Strommärkte von Deutschland, Frankreich und Italien fokussiert.
Vor allem auch, weil es sich bei Deutschland, Frankreich und Italien
um die am meisten entwickelten Großhandelsmärkte gehandelt habe.
Die Weiterentwicklung des Verbundkonzerns in Zentral–/Westeuropa
sowie Italien mit dem Geschäftsmodell Asset backing und der erzeugungsseitigen Absicherung des Endkundengeschäftes sei eine logische
Konsequenz gewesen.
Dieses vom Verbundkonzern verfolgte Geschäftsmodell in den Märkten
Frankreich und Italien entspräche den Empfehlungen eines externen
Beraters im Sinne einer werthaltigen Weiterentwicklung des Unternehmens. Unabhängige Analysten der großen Beratungsunternehmen und
Banken hätten dem Verbundkonzern für seine damaligen Auslandsbeteiligungen ein hervorragendes Zeugnis ausgestellt. So habe der Verbundkonzern wegen seiner internationalen Aktivitäten im Vergleich
mit anderen europäischen Top–Playern zu den Unternehmen gezählt,
die ein starkes profitables Wachstum aufgewiesen hätten.
Besonders hervorzuheben sei, dass auch die Finanzmärkte die damaligen Entscheidungen des Verbundkonzerns bestätigt und insbesondere
die Beteiligungen in der Türkei, Frankreich und Italien als nachhaltig
profitable Investition beurteilt hätten. Auch habe sich die Aktie des Verbundkonzerns im Zuge dieser Beteiligungen äußerst positiv entwickelt.
Der Verbundkonzern verwies weiters in seiner Stellungnahme darauf,
dass die Anpassung der Strategie notwendig geworden sei, da es zu
einer fortschreitenden Verschlechterung der makroökonomischen und
energiewirtschaftlichen Rahmenbedingungen in Europa gekommen sei.
Die Anpassung einer Unternehmensstrategie bei geänderten Rahmenbedingungen sei unter den Aspekten der Sorgfaltspflicht unabdingbar.
6.4
48
Der RH wies darauf hin, das er die Strategie des Verbundkonzerns,
zusätzliches Wachstum durch Auslandsengagements zu erreichen,
nicht grundsätzlich kritisierte. Vielmehr bemängelte er das Fehlen
tiefergehender Analysen in Frankreich (siehe TZ 19) sowie das Fehlen eines mehrjährigen Businessplans für die Türkei mit den erwarBund 2014/13
BMWFW
VERBUND International GmbH
Unternehmenspolitik
teten Kapitalrückflüssen (siehe TZ 50). Weiters entgegnete der RH,
dass diese Strategie trotz der bereits im Februar 2009 eingeleiteten
Redimensionierung aufgrund erheblicher Risiken durch verschlechterte Rahmenbedingungen (siehe TZ 5) erst im Mai 2011 abgeändert
wurde. Die weiterhin verfolgte Wachstumsstrategie auf Auslandsmärkten führte insbesondere in Frankreich zu verspäteten Gegensteuerungsmaßnahmen und resultierte in zusätzlichen vermeidbaren Verlusten
(siehe TZ 27 und 30).
Abschließend hielt der RH fest, dass er die Einbindung externer Berater in den Entscheidungsprozess für das Eingehen von Auslandsbeteiligungen grundsätzlich für zweckmäßig erachtete. Er verwies jedoch
darauf, dass letztlich die Entscheidungsverantwortung bei den Organen
des Verbundkonzerns lag.
Risikofaktoren
7.1
Bestehende komplexe Einflussfaktoren waren Ende 2007 in den Grundzügen vom Verbundkonzern in seiner Strategie als Risikofaktoren definiert worden; in weiterer Folge entwickelten sich diese nach Darstellung des Verbundkonzerns wie folgt:
(1) Marktregulierung
Die Liberalisierung in der EU sah neben dem Netz–Unbundling (Trennung Stromerzeuger und Netzbetreiber) einen freien Marktzugang vor.
Allerdings führten die nationalen Staaten im Zuge der Klimadiskussion Förderungen ein, die den Wettbewerb zu Ungunsten der konventionellen Erzeugung verzerrten. Förderungsmaßnahmen für erneuerbare Energieträger bedeuteten die staatliche Regulierung eines ständig
wachsenden Teils der Stromerzeugung. Für konventionelle thermische
Kraftwerke war es nicht möglich, kostendeckende Marktpreise zu erzielen, während den Betreibern der erneuerbaren Erzeugungsanlagen über
die Einspeisetarife eine risikolose Vollkostendeckung garantiert wurde.
Das diesbezügliche Risiko bestand daher einerseits in Marktanteilsverlusten und andererseits in Verlusten aus der fehlenden Vollkostendeckung.
(2) Unsichere Entwicklung des Angebots– und Nachfragemarktes
Starke Investitionstätigkeit (vor der Finanzkrise 2008/2009) und der
danach folgende Nachfragerückgang führten in Europa zu Überkapazitäten bei der Stromerzeugung. Damit stiegen die Preise bei der Beschaffung von Primärenergie stärker an als auf den europäischen StromBund 2014/13
49
Unternehmenspolitik
handelsmärkten. Nicht geförderte Kraftwerksprojekte waren daher mit
geringeren Erlöserwartungen konfrontiert als dies in den Strompreisszenarien der Wirtschaftlichkeitsrechnungen noch vor einigen Jahren vorgesehen war. Hier bestand das Risiko in auseinanderdriftenden
Preisentwicklungen.
Dies betraf vor allem Gaskraftwerke, die für den Ausgleich der Erzeugungsschwankungen der erneuerbaren Energieträger dringend benötigt
wurden. Ihre aktuellen Erzeugungsmargen konnten nur einen geringen
Teil der Fixkosten abdecken. Ebenso sank die Wirtschaftlichkeit der
für die Aufrechterhaltung der Versorgungssicherheit unverzichtbaren
Pumpspeicherkraftwerke. Es bestand das Risiko der Unwirtschaftlichkeit der betroffenen Anlagen.
(3) Marktmacht der Großen
Der Verbundkonzern stand bei der Akquisition von Kraftwerksprojekten bzw. Energieunternehmen sowie beim Bau neuer Kraftwerke
im internationalen Wettbewerb mit Unternehmen, deren Kapitalkraft
unverhältnismäßig stärker und deren Portfolio deutlich größer waren.
Der Verbundkonzern sah sich mit dem Risiko konfrontiert, im Wettbewerb nicht mithalten zu können.
(4) Raum für Nischenstrategie
Der Verbundkonzern besaß entsprechendes Know–how in der Projektentwicklung, im Bau und im Betrieb von Wasserkraftwerken. Einige der
großen europäischen Unternehmen verfügten nicht über entsprechende
Kompetenzen. Allerdings war die Umsetzung solcher Projekte in der
Zielregion des Verbundkonzerns — südliches und zentrales Osteuropa —
mit erheblichen politischen und wirtschaftlichen Risiken verbunden.
(5) Spezifische Informationen über Partner
Hinsichtlich des Engagements in Frankreich verfügte die Verbundgesellschaft nicht über ausreichende Informationen hinsichtlich der
Liquidität des Partners (siehe TZ 28).
7.2
50
Der RH hielt fest, dass der Verbundkonzern entsprechend seinen eigenen strategischen Ausarbeitungen Mitte 2012 folgenden Entwicklungen
gegenüberstand:
Bund 2014/13
BMWFW
VERBUND International GmbH
Unternehmenspolitik
(1) Die auf die Liberalisierung gesetzten Hoffnungen wurden nicht
erfüllt. Die aufgrund politischer Entscheidungen erfolgte Zunahme
des regulierten Anteils am Strommarkt schränkte die Wirtschaftlichkeit der konventionellen Erzeugung von Strom stark ein. Der starke
Ausbau der erneuerbaren Energien sowie Entwicklungen im Bereich
neue Anwendungen/neue Technologien brachten einen zusätzlichen
Druck auf das Preisniveau mit sich.
(2) Die Energieerzeuger mussten aus Gründen der Versorgungssicherheit
Kapazitäten vorhalten. Im Verbundkonzern betraf dies vorwiegend Gaskraftwerke und Pumpspeicherkraftwerke. Als Folge der Finanzkrise, der
Abweichungen in den Prognosen und der ungünstigen Kosten–/Erlössituation waren die für die ursprünglichen Investitionsentscheidungen
angestellten Wirtschaftlichkeitsberechnungen nicht mehr aufrechtzuerhalten. In weiterer Folge engte sich der finanzielle Rahmen für langfristig ausgelegte Investitionen in Stromerzeugungsanlagen stark ein.
(3) Die im Vergleich zu den großen europäischen Energieunternehmen
verhältnismäßig unbedeutende Größe des Verbundkonzerns schränkte
seine Handlungsmöglichkeiten weitgehend ein.
(4) Die vom Verbundkonzern angestrebte Nischenstrategie — Investitionen/Akquisitionen in/von Wasserkraftwerke(n) — war in den definierten Zielregionen mit erheblichen Risiken verbunden.
(5) Der Verbundgesellschaft mangelte es an ausreichenden Kenntnissen über die Liquidität ihres Partners in Frankreich.
Nach Ansicht des RH hatte der Verbundkonzern diese Einflussfaktoren
auf seine Geschäftspolitik Ende 2007 klar definiert. Der RH kritisierte,
dass der Verbundkonzern trotz der festgestellten Risiken seine Expansionsstrategie weiter verfolgte und den Einstieg in die Auslandsmärkte
vorantrieb (siehe TZ 5). Der RH hielt kritisch fest, dass die tatsächlichen
Entwicklungen (siehe TZ 6) einen erheblichen Teil des damit verbundenen Risikos schlagend werden ließen.
7.3
Bund 2014/13
Der Verbundkonzern führte aus, dass POW 2002 als Start–up von zwei
bekannten Finanziersfamilien gegründet worden sei und sich zu Frankreichs führendem unabhängigen, börsennotierten Strom– und Gasvertriebsunternehmen, welches an der Pariser Börse notierte, entwickelt
hätte. Vor dem Einstieg des Verbundkonzerns wäre eine umfassende
Unternehmensbewertung inkl. wirtschaftlicher, technischer und rechtlicher Due Diligence über POW unter Einbindung interner und externer Experten erstellt worden, um ein umfassendes Bild über das Unternehmen zu erhalten. Weder in der Zusammenarbeit mit POW noch im
51
Unternehmenspolitik
Rahmen der Unternehmensbewertung habe sich eine mangelnde Liquidität gezeigt. Die Analysemöglichkeit sei hier auch an ihre Grenzen
gestoßen, da im Zuge einer Beteiligung an einem Unternehmen keine
Bankinformationen über die Finanzkraft anderer Aktionäre eingeholt
werden könnten.
Finanzielle Aspekte
7.4
Der RH entgegnete, dass in der wirtschaftlichen Due Diligence darauf
hingewiesen wurde, dass das Working Capital zur Finanzierung der
operativen Geschäftstätigkeiten genutzt wurde und dies zu vergleichsweise geringen Liquiditätsreserven führte (siehe TZ 19).
8.1
Die Finanzierung der VIN orientierte sich an einer Kapitalstruktur von
rd. 70 % Fremdkapital und rd. 30 % Eigenkapital. Das Eigenkapital
wurde über Kapitalerhöhungen bzw. über Großmutterzuschüsse der
Verbundgesellschaft in die VIN eingebracht. Bei einem für das Inland
und für die Tochtergesellschaften in den Zielregionen angenommenen
Gesamtinvestitionsprogramm von 18,2 Mrd. EUR von 2008 bis 2015
war der Finanzierungsanteil des Verbundkonzerns mit 6,7 Mrd. EUR
angesetzt, davon 3,9 Mrd. EUR oder knapp 60 % in umkämpften Märkten im Ausland (vor allem in Südosteuropa); 1,6 Mrd. EUR davon waren
für die bestehenden Märkte in Frankreich, Italien und der Türkei vorgesehen. Aufgrund der Langfristigkeit der Investitionsvorhaben setzte der
Verbundkonzern vorerst keine Dividendenrückflüsse an. Diese Finanzierungvorhaben galten unter der Annahme der Finanzierungskonditionen bei einem konstant stabilen A–Rating der Verbundgesellschaft.
Die tatsächliche Entwicklung bis 2011 und die weiteren Planzahlen
bis 2015 für den Finanzierungsanteil des Verbundkonzerns bzw. für
die daraus rückfließenden Dividenden stellten sich für die drei Kernmärkte der VIN folgendermaßen dar:
Tabelle 2:
Finanzierungsanteil des Verbundkonzerns für die drei Kernmärkte
Länder
Strategie 2007
(Plan)
Ist
2008 bis 2012
Budgets
2013 bis 2015
Total
2008 bis 2015
in Mio. EUR
Frankreich
300,0
354,7
165,0
519,7
Italien
100,0
428,0
28,0
456,0
Türkei
1.200,0
942,6
137,5
1.080,1
Total Investitionen
1.600,0
1.725,3
330,5
2.055,8
Quelle: Verbundgesellschaft
52
Bund 2014/13
BMWFW
Unternehmenspolitik
VERBUND International GmbH
Die Gründe für die Zunahme der für die einzelnen Kernmärkte angesetzten Finanzmittel um rd. 456 Mio. EUR gegenüber den ursprünglich
insgesamt geplanten 1,6 Mrd. EUR (Annahmen von November 2007)
werden in den einzelnen Geschäftsmodellen (siehe TZ 15 ff.) näher
dargestellt.
Beteiligungsgesellschaften in
den Kernmärkten
8.2
Der RH hielt kritisch fest, dass bis 2012 aufgrund der Entwicklungen
der Geschäftsmodelle in den Kernmärkten Frankreich, Italien und
Türkei bereits mit rd. 1,725 Mrd. EUR um rd. 125 Mio. EUR mehr als
die ursprünglich (November 2007) bis 2015 angesetzten 1,6 Mrd. EUR
investiert waren. Er kritisierte, dass die bis 2015 vorgesehenen Investitionen von insgesamt rd. 2,056 Mrd. EUR eine Erhöhung der Plandaten um rd. 456 Mio. EUR bzw. um 28,5 % bewirken würden.
9.1
(1) Ursprüngliche Zielsetzung der vormaligen VERBUND–BeteiligungsgmbH war das Beteiligungsmanagement aller nicht voll konsolidierten
Tochtergesellschaften des Verbundkonzerns.
Im Zuge einer im Jahr 2008 in Angriff genommenen Neuausrichtung der Strategie des Verbundkonzerns — strategischer Schwerpunkt
„Wachstum im Ausland“ — kam es über das „Abwicklungsprojekt Verbund International“ zur Bündelung der Auslandsbeteiligungen der Verbundgesellschaft bei der VIN; ausgenommen waren die anderen Auslandsbeteiligungen des Verbundkonzerns betreffend Stromhandel und
neue Technologien hinsichtlich erneuerbarer Energien.
Die zuvor von der VERBUND–BeteiligungsgmbH als Vorgängerin der
VIN gehaltenen Inlandsbeteiligungen wurden anderen Gesellschaften
des Verbundkonzerns zugeordnet. Damit waren die Aktivitäten der VIN
auf die Entwicklung von Projekten im Ausland und das Management
von Auslandsbeteiligungen zur Ausweitung des Geschäftsbereichs des
Verbundkonzerns konzentriert.
(2) Die direkten Beteiligungen (erste Beteiligungsebene) der VIN sind
überblicksweise der folgenden Darstellung zu entnehmen. Schwerpunkte der damaligen Auslandsstrategie des Verbundkonzerns waren
die Kernmärkte Frankreich7, Italien, Türkei und die zusätzlichen Aktivitäten in Südosteuropa (Slowenien, Albanien und Rumänien):
7
Bund 2014/13
Die VERBUND–GasbeteiligungsgmbH (VGG) war zur Ergänzung der Frankreichstrategie vorgesehen.
53
Beteiligungsgesellschaften in den
Kernmärkten
Tabelle 3:
Beteiligungsstruktur der VIN seit 2007/2008
Direkte Beteiligungen der VIN (vormals VBH)
Land
Anteil
in %
Zugang
Abgang
VERBUND–Umwelttechnik GmbH
AT
100,00
Sep. 2007
Kärntner Restmüllverwertungs GmbH
AT
40,73
Sep. 2007
Lestin & Co. Tauch–, Bergungs– und Sprengunternehmen
Gesellschaft m.b.H.
AT
82,35
Mai 2008
PÖYRY Energy GmbH
AT
25,10
Mai 2008
Tauern Touristik GmbH
AT
18,12
Jul. 2008
VERBUND–GasbeteiligungsgmbH
AT
100,00
Dez. 2007
Sep. 2009
VERBUND ROMANIA S.R.L.
RO
99,00
Dez. 2007
Jän. 2011
Energji Ashta Sh.p.k
AL
100,00
Dez. 2008
Dez. 2010
C.E.M.P. d.o.o.
HR
50,00
PLINSKO PARNA ELEKTRARNA d.o.o.
SI
40,00
Sep. 2008
Verbund Italia S.p.A. (VERBUND Italia)
IT
100,00
Dez. 2007
Enerjisa Enerji Üretim A.S. (GenCo)
TR
49,99
Dez. 2007
Dez. 20112
Enerjisa Elektrik Enerjisi Toptan Satis A.S. (TradeCo)
TR
50,00
Jän. 2008
Dez. 20112
Enerjisa Dogal Gaz Toptan Satis A.S. (GasCo)
TR
50,00
Apr. 2008
Dez. 20112
Enerjisa Elektrik Dagitim A.S. (Baskent Holding)
TR
50,00
Okt. 2009
Dez. 20112
Enerjisa Enerji Anonim Sirketi (Enerjisa Holding)
TR
50,00
Dez. 2011
Dez. 20123
POWEO Production S.A.S. (POP)
FR
40,00
Dez. 2007
Sep. 2011
POWEO S.A. (POW)
FR
46,04
Okt. 2009
Sep. 2011
VERBUND International Frankreich GmbH
FR
100,00
Jän. 2011
POWEO Pont–sur–Sambre Productions S.A.S. (PSS)
FR
40,00
Jun. 2011
POWEO Toul Production S.A.S.
FR
40,00
Jun. 2011
POWEO Blaringhem Production S.A.R.L.
FR
40,00
Jun. 2011
1
2
3
Nov. 2007
20101
im Zuge eines vereinfachten Verfahrens liquidiert
in die Enerjisa Holding eingebracht
Asset Swap mit deutschem Energieversorgungsunternehmen
Legende der Kernmärkte
IT
Italien
TR
Türkei
FR
Frankreich
Quelle: RH
(3) Zur Zeit der Gebarungsüberprüfung an Ort und Stelle waren
Umstrukturierungen bei der VIN erforderlich. Vorwiegend ergaben sich
diese aus wirtschaftlichen Notwendigkeiten in Frankreich (Rückzugs54
Bund 2014/13
BMWFW
Beteiligungsgesellschaften in den
Kernmärkten
VERBUND International GmbH
strategie) und aus der Änderung der Strategie in der Türkei; unverändert stellte sich die erste Beteiligungsebene der VIN in Italien dar.
Anpassungen erfolgten in Südosteuropa (Übertragung der Gesellschaften in Rumänien und Albanien an andere Konzerngesellschaften bzw.
Liquidation der Gesellschaft in Slowenien).
Organisation
9.2
Der RH hielt kritisch fest, dass wirtschaftliche Notwendigkeiten Veränderungen der Strategien in den einzelnen Kernmärkten verursachten (siehe TZ 5).
10
Von Mai 2007 bis Mai 2010 hatte das für Beteiligungsentwicklung–
Ausland sowie Mergers and Acquisitions–Ausland zuständige Vorstandsmitglied der Verbundgesellschaft den Vorsitz in der Generalversammlung8 der VERBUND–BeteiligungsgmbH bzw. der späteren VIN
inne. Danach übernahm der Vorstandsvorsitzende der Verbundgesellschaft diese Funktion. Ab Mai 2011 übte wieder das nunmehr für die
VIN zuständige Vorstandsmitglied der Verbundgesellschaft die Vorsitzfunktion der Generalversammlung aus. Mit eingebunden in die Vorbereitung und den Ablauf der Entscheidungen waren der Großhandel
(VERBUND–Austrian Power Trading AG) und der Endkundenvertrieb
(VERBUND Austrian Power Sales GmbH) sowie das für diese Bereiche
sowie die Geschäftssteuerung und das (strategische) Marketing zuständige Vorstandsmitglied der Verbundgesellschaft.
11.1
Entsprechend der geänderten Ausrichtung der VIN erfolgte 2008 eine
Anpassung in ihrer Aufbauorganisation. Die VIN wurde grundsätzlich
von zwei Geschäftsführern geleitet. Im Jahr 2008 waren den beiden
Geschäftsführern in Form einer Linienorganisation die drei Einheiten
Beteiligungsmanagement, Beteiligungscontrolling und Beteiligungsprojekte (funktionale Organisation) untergeordnet.
Im August 2010 erfolgte eine Umgliederung der Organisationseinheiten
der VIN nach regionalen Gesichtspunkten in die drei Area Managements für Frankreich, Italien und der Türkei (Area Management Konzept) verbunden mit einer Reihe von Personalumschichtungen innerhalb
des Verbundkonzerns. Supportfunktionen9 aus dem Verbundkonzern
unterstützten das Area Management. Ab Anfang 2011 kam als vierte
Organisationseinheit wieder eine Controlling–Abteilung hinzu.
Bund 2014/13
8
Ab Mai 2008 oblag der Generalversammlung die Wahrung der Eigentümerrechte der
VBH, die eine entsprechende Vollmacht ausstellte.
9
Betriebswirtschaft, Recht, Technik, Executive Office, Sekretariat
55
Organisation
Anfang 2012 wandelte die VIN die beiden Area Managements für Italien und die Türkei in Koordinationsabteilungen für das jeweilige Land
um. In einer neu eingerichteten Abteilung für Projekte und Transaktionen erfolgte die Bündelung der strategischen, technologischen und
juristischen Kompetenzen. Dies war für den Erwerb etwaiger neuer
Beteiligungen bedeutsam, da bisher die Führungskompetenz bis zum
Closing bei einer Organisationseinheit der Verbundgesellschaft gelegen war und erst nach diesem Zeitpunkt in die VIN übertragen wurde.
Das Area Management Frankreich wurde aufgelassen, weil aufgrund
von Anteilsverkäufen die Leitung der verbliebenen Kraftwerksgesellschaften die aus dem Verbundkonzern bestellten Geschäftsführer wahrnahmen (siehe TZ 16, 17 und 30). Frankreich war fortan kein strategischer Zielmarkt mehr.
11.2
Der RH hielt fest, dass seiner Ansicht nach die 2012 erfolgte Ausrichtung der neuen Aufbauorganisation auf die Bündelung von bedeutenden Kompetenzen — die u.a. auch für den Fall eines Erwerbs neuer
Beteiligungen ausgelegt war — solange gerechtfertigt gewesen war,
als die Strategie des Verbundkonzerns weiter schwerpunktmäßig auf
wesentliches Wachstum in den Auslandsmärkten ausgerichtet war. Dies
entsprach aber nicht mehr der damaligen Unternehmensausrichtung.
Der RH empfahl der Verbundgesellschaft, eine regelmäßige Evaluierung der Tätigkeit der VIN unter dem Gesichtspunkt der strategischen
Ausrichtung auf ein wesentliches Wachstum in den Auslandsmärkten durchzuführen. Aus den daraus resultierenden Ergebnissen — etwa
bei einem Einbruch des angestrebten Wachstums — wäre eine entsprechende Anpassung der Aufbauorganisation vorzunehmen sowie eine
grundsätzliche Entscheidung über die Fortführung der VIN als eigene
Tochtergesellschaft zu treffen.
56
11.3
Der Verbundkonzern hielt in seiner Stellungnahme fest, dass die Tätigkeit und Organisation der VIN im Prüfungszeitraum anhand der strategischen Ausrichtung laufend evaluiert und auch mehrmals entsprechend den Aufgabenstellungen angepasst worden sei. So sei schließlich
im Dezember 2013 vom Aufsichtsrat die Grundsatzentscheidung zur
Verschmelzung der VIN mit der Verbundgesellschaft getroffen worden.
11.4
Der RH merkte ergänzend an, dass die VERBUND International GmbH
als übertragende Gesellschaft mit der VERBUND AG als übernehmende
Gesellschaft mit Verschmelzungsvertrag vom 24. April 2014 verschmolzen wurde.
Bund 2014/13
BMWFW
VERBUND International GmbH
Organisation
Aufgaben und Ablauf
12.1
(1) Die VIN war verantwortlich für die nachhaltige Verwaltung ihrer
Auslandsbeteiligungen und die Wahrnehmung der Eigentümerrechte
in den Kernmärkten Frankreich, Italien und Türkei. Sie war dabei dem
Beteiligungsmanagement der Verbundgesellschaft untergeordnet. Dieses gab der VIN Ergebnisziele, Kennzahlen und den zu erzielenden
Erreichungsgrad vor und führte mit der VIN regelmäßige Controlling–
Gespräche10.
Die Geschäftsleitung der VIN verfügte über ein tagesaktuelles Managementinformationssystem.11 Von den Beteiligungen in den drei Kernmärkten erhielt die VIN monatliche Beteiligungsberichte, Monatsbilanzen, Analysen sowie Quartals– und Jahresabschlüsse. Weiters
lieferten die Beteiligungen quartalsweise Chancen– und Risikoberichte
sowie Projektfortschrittsberichte an die VIN–Geschäftsführung und das
Beteiligungsmanagement der Verbundgesellschaft.
Die VIN informierte den Vorstand der Verbundgesellschaft achtmal pro
Jahr über den zu erwartenden Fortschritt der Beteiligungen (Erwartungspläne, Bilanzen und Analysen). Das Budget und die Mittelfristplanung, einschließlich Finanz–, Liquiditäts–, Personal– und Investitionsplan, wurden jährlich vom Vorstand der Verbundgesellschaft und
in der Generalversammlung der VIN behandelt.
(2) Die VIN sollte das Beteiligungsportfolio mit ihren bis zu 42 Mitarbeitern (Höchststand 2009; davon drei bis 13 Überlassungen durch
den Verbundkonzern) aktiv steuern. Die VIN konnte die Steuerung
ihrer Beteiligungen aber nur eingeschränkt — im Rahmen der jeweiligen Beteiligungsquote und unter Berücksichtigung der jeweils geltenden Rahmenbedingungen — ausüben. Dabei waren die Regelungen
der abgeschlossenen Verträge (z.B. Joint Venture Vertrag in der Türkei)
zu berücksichtigen. Bei den Beteiligungen in Frankreich war — aufgrund der eingeschränkten Informationsrechte — ursprünglich nur ein
eingeschränkter Zugang zu Finanzdaten und eine darauf basierende
Steuerung möglich (siehe TZ 24).
In den Auslandsbeteiligungen der Kernmärkte Frankreich, Italien und
Türkei selbst war kein Beteiligungsmanagement eingerichtet. Zielvorgaben und auch deren Budgets wurden von der VIN gemeinsam mit den
Tochtergesellschaften oder mit dem Partner anhand der eingelangten
Berichte vereinbart. Beim Abschluss wesentlicher Verträge durch die
Beteiligungsgesellschaften waren sowohl die VIN als auch Holdingbereiche der Verbundgesellschaft — Recht und Finanzen — eingebunden.
Bund 2014/13
10
mindestens einmal monatlich ein Jour fixe
11
SAP–BW
57
Organisation
Beratungs– und
Betreuungsleistungen
durch den Eigentümer
58
12.2
Der RH stellte fest, dass die Ablauforganisation des Beteiligungsmanagements der VIN so gestaltet war, dass grundsätzlich in kurzen Zeitabständen die relevanten Daten erfasst werden konnten. Nach Ansicht
des RH war jedoch eine vollständige aktive Steuerung des Beteiligungsportfolios und ein darauf aufbauender fundierter Entscheidungsprozess aufgrund der Minderheitsbeteiligungen nicht gewährleistet. Der
RH hielt kritisch fest, dass die VIN etwa in Frankreich aufgrund ihrer
eingeschränkten Informationsrechte lange Zeit kein effizientes Reporting durchsetzen konnte.
12.3
Der Verbundkonzern wies in seiner Stellungnahme darauf hin, dass je
nach vertraglicher Ausgestaltung Mitarbeiter des Verbundkonzerns als
Expatriates in die betreffenden Beteiligungen in operative Positionen
(z.B. Controlling, Risikomanagement, technische Funktionen) — größtenteils in Managementpositionen — entsendet worden seien. So sei mit
der Änderung des Shareholder Agreement vom 22. Februar 2007 ein
Deputy Chief Executive Officer in die POW entsendet worden, in der
POP habe es von Anfang an einen Deputy Chief Executive Officer der
Verbundgesellschaft gegeben. Gemäß Punkt 5.5 des Rahmenvertrags
(„Framework Agreements“) habe der Verbundkonzern Chief Executive
Officers bzw. Chief Financial Officers in die türkischen Joint Venture
Gesellschaften entsendet.
12.4
Der RH entgegnete, dass der Verbundkonzern in Frankreich bis
Mitte 2009 aufgrund der Minderheitsbeteiligungen über äußerst eingeschränkte Mitsprache– und Informationsrechte verfügte (siehe TZ 24).
Dies verhinderte eine aktive Steuerung der Beteiligungen sowie ein
effizientes Reporting.
13.1
Beratungs– und/oder Serviceleistungen für die Beteiligungen führten
die VIN bzw. die Verbundgesellschaft nur für Frankreich durch (Vertrag über Cash–Management, Service, Bilanzgruppen).
Bund 2014/13
BMWFW
Organisation
VERBUND International GmbH
Unterstützungsleistungen durch die VIN bzw. die Verbundgesellschaft
für die Beteiligungen erfolgten in folgenden Bereichen:
— für die Türkei bei der Projektbeurteilung (Verbundgesellschaft–Kompetenzzentren Wind, Wasser, Thermisch), beim Risikomanagement,
im IT–Bereich, beim Aufbau der Organisationsstruktur vertikal integrierter Elektrizitätsversorger sowie beim Aufbau von Trading/Handelsstrukturen;
— für Frankreich bei der Projektbeurteilung (Verbundgesellschaft–
Kompetenzzentren Wind, Wasser, Thermisch), der rechtlichen Unterstützung sowie der Gasbeschaffungs–Strategie;
— für Italien nur Controlling–Unterstützung an die VERBUND ITALIA.
Mandatsbetreuung
13.2
Der RH hielt fest, dass bei der VIN bzw. der Verbundgesellschaft Beratungs–, Betreuungs– und Unterstützungsleistungen für Beteiligungen
eingerichtet waren. Er wies jedoch darauf hin, dass dadurch insbesondere die Verluste beim Beteiligungsengagement in Frankreich nicht
verhindert werden konnten.
14.1
Eine Mandatsbetreuung für die von VIN bzw. der Verbundgesellschaft
entsendeten Organe in den Gremien der Beteiligungen bei allen drei
Kernmärkten geschah in Form eines mündlichen Briefings, sowie der
Erstellung von Unterlagen und Fragenkatalogen. Der Umfang der
Gestaltungsmöglichkeiten hielt sich bei Minderheitsbeteiligungen
jedoch in Grenzen.
14.2
Der Mandatsbetreuungsumfang für die Beteiligungen war nach Ansicht
des RH dort als ausreichend anzusehen, wo die VIN zumindest ein vertraglich abgesichertes Mitspracherecht besaß. Dies war jedoch nur in
der Türkei und in abgeschwächter Form in Italien der Fall, nicht jedoch
in Frankreich.
Der RH empfahl der Verbundgesellschaft, besonderen Wert auf die
Mandatsbetreuung bei Minderheitsbeteiligungen zu legen, bei denen
die VIN ihr Mitspracherecht nur eingeschränkt ausüben kann.
14.3
Bund 2014/13
Laut Stellungnahme des Verbundkonzerns habe er in der Vergangenheit
und werde er auch in der Zukunft zur Sicherstellung seiner Informations–, Kontroll– und Einflussrechte seine Mandate bei Beteiligungen
im Rahmen der rechtlichen Möglichkeiten bestmöglich ausüben. Die-
59
ses sorgfältige Vorgehen bzw. diese gewissenhafte Ausübung erfordere
nicht zuletzt auch die gesellschaftsrechtliche Verantwortung.
14.4
Der RH entgegnete, dass durch die eingeschränkten Informationsrechte
in Frankreich bis Mitte 2009 die Mandatsbetreuung nicht ausreichend
ausgeübt werden konnte (siehe TZ 24).
Geschäftsmodell Frankreich
Überblick
Tabelle 4:
15
Das vom Verbundkonzern in das Geschäftsmodell Frankreich investierte Kapital, die daraus resultierenden Rückflüsse sowie die entstandenen bilanziellen und bereits realisierten Verluste in der Konzernbilanz der Verbundgesellschaft stellten sich bis zum 31. Dezember 2012
wie folgt dar:
Geschäftsmodell Frankreich: investiertes Kapital, Rückflüsse, bilanzierte und
realisierte Verluste bis 31. Dezember 2012
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Gesamt
in Mio. EUR
Investiertes Kapital
Genehmigter Rahmen
97,6
60,0
145,0
60,0
135,2
3,0
91,6
592,4
Tatsächliche Zahlungen
43,6
104,7
32,8
105,4
–
124,4
92,1
503,0
–
–
–
–
–
100,9
–
100,9
– 0,1
– 7,8
– 11,8
– 41,5 – 105,7 – 136,8 – 173,1
– 476,8
–
–
–
Rückflüsse1
Verluste Konzernbilanz2
davon
realisierte Verluste
1
2
–
– – 206,7
–
– 206,7
Verkaufserlös Poweo S.A. (POW) 34,91 Mio. EUR und Verkaufserlös POWEO Production S.A.S. (POP) 66,0 Mio. EUR (inkl.
Sachdividende 17 Mio. EUR)
At–Equity Ergebnisse, Abschreibungen sowie laufende Verluste aus der Vollkonsolidierung (siehe TZ 27 (3))
Quelle: Verbundkonzern
Von 2006 bis 2012 konnte aufgrund von Verlusten in Höhe von insgesamt
– 476,8 Mio. EUR (davon – 206,7 Mio. EUR realisiert) keine Gewinnausschüttung erzielt werden. Die Verbundgesellschaft erwirtschaftete
keine positive Rendite aus dem Engagement in Frankreich.
60
Bund 2014/13
BMWFW
VERBUND International GmbH
Geschäftsmodell Frankreich
Chronologie
Tabelle 5:
16
Nachstehende Aufstellung gibt einen Überblick über die wesentlichen
Ereignisse der Beteiligung im Kernmarkt Frankreich:
Chronologie Kernmarkt Frankreich (Stand Dezember 2012)
2000
Einstieg der Verbundgesellschaft in den Stromgroßhandel in Frankreich
Dezember 2004
Unterzeichnung eines Kooperationsabkommens zwischen Verbundgesellschaft und
Poweo S.A. (POW) zwecks Belieferung von Multi–Site–Kunden (Gewerbekunden mit
mehr als zehn Standorten)
Februar 2006
Einstieg der Verbundgesellschaft mit 25 % an POW
2006
Gründung des Joint Ventures POWEO Production S.A.S. (POP); Anteil der Verbundgesellschaft 40 %; POP zu 100 % an Kraftwerksgesellschaften (Toul, Blaringhem,
Outre–Mer Solaire) beteiligt
2007
Erhöhung des Anteils an POW auf 30,26 %
Juli 2007
Abschluss der vollständigen Liberalisierung des französischen Strom– und Gasmarktes
2008
Abgabe der Anteile an POP von der Verbundgesellschaft an die VIN
2009
Abgabe der Anteile an POW von der Verbundgesellschaft an die VIN; Erhöhung des
Anteils an POW auf 46 %
Jänner 2011
Restrukturierung des Beteiligungsportfolios; Gründung der VIN Frankreich mit Anteil
VIN 100 %; Einbringung der Kraftwerksgesellschaften der POP in die VIN Frankreich
Februar 2011
Erhöhung des Anteils an POP auf 100 %
Mitte 2011
Rückzug aus dem französischen Endkundenmarkt; Beendigung der Beteiligung an
POW durch VIN/Verbundgesellschaft und Abgabe an französischen Strom–Alternativanbieter
September 2011
Verkauf aller Anteile der POP
2012
VIN und VIN Frankreich halten die Anteile an den Kraftwerksgesellschaften
Quellen: VIN; RH
Beteiligungsstruktur
17
(1) Der Aufsichtsrat der Verbundgesellschaft stimmte im Februar 2006
dem Erwerb einer 25 %–Beteiligung an der Poweo S.A. (POW) um
rd. 38,90 Mio. EUR zu. Damit verbunden war die Errichtung eines Joint
Ventures mit POW zum Bau von Gaskraftwerken in Frankreich durch
Eigenkapitaleinzahlungen von bis zu 58,70 Mio. EUR. Ab Mai 2006
kaufte die Verbundgesellschaft 1.050.000 Aktien (Beteiligungshöhe
18,4 %) und 505.000 Wandelschuldverschreibungen um insgesamt
rd. 38,90 Mio. EUR.
Eine erste Tranche der Wandelschuldverschreibungen wurde im Oktober 2006 umgewandelt, womit sich der Anteil der Verbundgesellschaft
an der POW auf 20,6 % erhöhte. 2007 erfolgten eine weitere Umwandlung der Wandelschuldverschreibungen sowie eine Kapitalerhöhung
zur Abdeckung der Eigenkapitalerfordernisse der POW, an der die Verbundgesellschaft mit 37,50 Mio. EUR teilnahm; weiters kaufte die Ver-
Bund 2014/13
61
Geschäftsmodell Frankreich
bundgesellschaft Aktien in Höhe von 22,50 Mio. EUR am freien Markt.
Durch diese Maßnahmen wuchs die Beteiligungshöhe der Verbundgesellschaft an der POW auf 30,26 % an. Bis zum 31. Dezember 2008
sank die Beteiligungshöhe auf 29,9 % aufgrund von Kapitalmaßnahmen der übrigen Anteilseigner.
(2) Zum Zweck des Joint Ventures gründete die POW gemeinsam mit
der Verbundgesellschaft 2006 die Poweo Production S.A.S. (POP); die
Verbundgesellschaft beteiligte sich mit 13,40 Mio. EUR (40 %) am
Eigenkapital. Die POP hielt die Anteile der einzelnen, von der POW
eingebrachten Produktionsgesellschaften. 2008 brachte die Verbundgesellschaft ihre Anteile an der POP in die VIN ein. Zum 31. Dezember 2008 zeigte sich daher eine Beteiligungsstruktur für das Engagement der VIN in Frankreich mit folgenden Kapitalanteilen:
Abbildung 3: Beteiligungsstruktur der Poweo–Gruppe zum 31. Dezember 2008
Verbund AG
29,9 %
100 %
Verbund
International GmbH
Poweo S.A.
40 %
60 %
Poweo Production
S.A.S.
100 %
POWEO
Toul Production
S.A.S.
POWEO
PSS Production
S.A.S.
Andere (u.a. Poweo
Blaringhem Prod. S.A.R.L.,
Poweo Outre–Mer Solaire
S.A.S.)
Quellen: VIN; RH; der 100 % Anteil der Verbund AG an der Verbund International GmbH wurde über die Verbund Beteiligungsholding
GmbH gehalten, hier nicht dargestellt
(3) 2009 brachte die Verbundgesellschaft auch ihre Anteile an der POW
in die VIN ein. Im selben Jahr erfolgte eine weitere Kapitalerhöhung
in der POW mit einem Anteil für die VIN von rd. 24,60 Mio. EUR. Bis
zum September 2009 übernahm die VIN die Anteile der französischen
Partner um rd. 60,80 Mio. EUR, wodurch sich letztlich ihr Anteil an
der POW auf 46 % erhöhte.
62
Bund 2014/13
BMWFW
Geschäftsmodell Frankreich
VERBUND International GmbH
In der POP erhöhten die POW und die VIN das Eigenkapital jährlich
von 2007 bis 2009 (siehe TZ 26), um die Errichtung von Kraftwerkskapazitäten zu finanzieren. Die Anteilshöhe der VIN an der POP von
40 % blieb bis Anfang 2011 unverändert.
(4) Im Zuge der Restrukturierung des französischen Beteiligungsportfolios wurden die Kraftwerksgesellschaften aus der POP herausgelöst und in die im Jänner 2011 neu gegründete VERBUND International Frankreich GmbH (VIN Frankreich) überführt. Diese übernahm im
Februar 2011 den 60 %–Anteil der POW an der POP mittels eines Kapitalzuschusses von 124,4 Mio. EUR. Mitte 2011 zog sich der Verbundkonzern aus dem französischen Endkundenmarkt durch den Verkauf
der Anteile an der POW an einen anderen französischen Alternativanbieter um 34,91 Mio. EUR zurück. Die POP mit den verbleibenden Tochtergesellschaften aus dem Bereich der erneuerbaren Energie (Renewables) wurde bis auf die POWEO Outre–Mer Solaire S.A.S. (POS) im
September 2011 verkauft. Somit verblieben die Kraftwerksgesellschaften und die POS bei der VIN bzw. der VIN Frankreich.
Abbildung 4: Beteiligungsstruktur der Poweo–Gruppe zum 31. Dezember 2012
Verbund International GmbH
100 %
VIN
Frankreich GmbH
1
2
50,1 %
40 %1 60 %2
40 %1 60 %2
40 %1 60 %2
POWEO
PSS Production
S.A.S.
POWEO
Toul Production
S.A.S.
POWEO
Blaringhem Prod.
S.A.R.L.
POWEO
Outre–Mer Solaire
S.A.S.
VIN
VIN Frankreich
Quelle: RH
Bund 2014/13
63
Geschäftsmodell Frankreich
Konzept des
Geschäftsmodells
Rahmenbedingungen zum Zeitpunkt des Einstiegs
18
(1) Der Verbundkonzern war ab dem Jahr 2000 in Frankreich aktiv
am Markt vertreten. Bis 2004 entwickelte sich Frankreich zum zweitwichtigsten Auslandsmarkt nach Deutschland mit einem Anteil von
13,1 % am gesamten Auslandsabsatz. Der Verbundkonzern konzentrierte sich dabei auf reine Handels– und Exportaktivitäten sowie auf
den Bereich Sonderkunden (Netzbetreiber und große Industriekunden).
Bis 2006 konnten einige Großkunden akquiriert werden.
(2) Im Dezember 2004 ging die POW mit der Verbundgesellschaft als
Vorlieferant eine Kooperationsvereinbarung zur Belieferung von Multi–
Site–Kunden12 ein. Die POW war zu diesem Zeitpunkt ein maßgeblicher privater Alternativanbieter für Strom in Frankreich neben dem
staatlichen Großanbieter Électricité de France (EdF) und konzentrierte
sich auf den Vertrieb an kleine Industriekunden und KMU.
(3) Im April 2005 ersuchte der Vorstandsvorsitzende und Kernaktionär
der POW die Verbundgesellschaft, eine mögliche Beteiligung an der
Errichtung eines Gaskraftwerkes zu prüfen. Die POW hatte alle notwendigen Strommengen bis zu diesem Zeitpunkt über Handelspartner, die Strombörse und Auktionen gekauft. Die POW erachtete jedoch
ein Engagement in der Erzeugung von Strom als unumgänglich, um
ihre Margen längerfristig sichern zu können und darauf aufbauend
einen langfristigen Businessplan zu erstellen. Der potenzielle Investor
erhielt die Möglichkeit eingeräumt, einen zu vereinbarenden Teil der
erzeugten Kapazität selbst zu vermarkten.
19.1
64
Ein Projektteam der Verbundgesellschaft analysierte unter Einbeziehung externer Berater eine mögliche Beteiligung an der POW. Zu diesem Zweck wurden die Strommarktcharakteristik, der regulatorische
Rahmen und die Marktsituation in Frankreich untersucht sowie eine
umfassende Unternehmensbewertung inkl. wirtschaftlicher, technischer
und eingeschränkter rechtlicher Due Diligence13 über die POW erstellt.
12
gewerbliche Kunden mit mehr als zehn Standorten
13
Eine mit gebotener Sorgfalt durchgeführte Analyse der Stärken und Schwächen sowie
der entsprechenden Risiken eines Kaufobjektes; wird zur Wertfindung beim Kauf von
Unternehmensbeteiligungen oder einem Börsengang angewendet.
Bund 2014/13
BMWFW
Geschäftsmodell Frankreich
VERBUND International GmbH
Diese Analyse zeigte folgende für das Engagement der Verbundgesellschaft in Frankreich wesentliche — zum Teil risikobehaftete — Rahmenbedingungen auf:
— Seit 2004 war der französische Strommarkt im gewerblichen Bereich
liberalisiert. Ab 1. Juli 2007 war die vollständige Marktöffnung
auch für rd. 34 Mio. Endverbraucher vorgesehen. Die POW konnte
bis zu diesem Zeitpunkt 50 % der gewerblichen Kunden gewinnen,
die von EdF auf Alternativanbieter wechselten.
— Das Geschäftsmodell der POW basierte auf weiterem Kundenzuwachs und auf einem erwarteten Anstieg der Energiepreise aufgrund
der Auswirkungen einer voll wirksamen Liberalisierung. Weder das
Geschäftsmodell der POW noch die Analyse durch das Projektteam
enthielten alternative Szenarien bezüglich abgeschwächter Effekte
für den Fall einer teilweise bzw. gänzlich unwirksamen Liberalisierung.
— Die POW deckte ihren Strombedarf hauptsächlich mittels langfristiger Bezugsverträge insbesondere mit der verstaatlichten EdF und
im geringen Ausmaß mit einem privaten französischen Stromanbieter. Es erfolgte keine wesentliche Optimierung bzw. kein Trading. Dadurch ergab sich eine hohe Abhängigkeit gegenüber wenigen Lieferanten, die gleichzeitig Konkurrenten der POW waren.
— Zur Absicherung des Strombezugs und Erreichung einer größeren Flexibilität durch geringere Preisabhängigkeit war der Einstieg
der POW in die Erzeugung vorgesehen. Die POW plante, durch die
Errichtung eigener Erzeugungskapazitäten auf Basis von Gas–und–
Dampf–Kombikraftwerken die Stromnachfrage ihrer Kunden langfristig im Ausmaß zwischen 20 % und 30 % selbst zu bedienen und
auf das erwartete Wachstum der POW am französischen Markt zu
reagieren.
— Für den Einstieg in den Gasvertrieb ab Mitte 2005 hatte sich die
POW langfristige Gaslieferverträge, wie am französischen Markt
üblich ölpreisindiziert, gesichert.
— Der Einstieg der POW als Alternativanbieter am französischen
Markt war mit hohen Markteintrittskosten — insbesondere aufgrund
umfangreicher Marketing– und Werbemaßnahmen zur Steigerung
des Bekanntheitsgrades der Marke POWEO — verbunden.
Bund 2014/13
65
Geschäftsmodell Frankreich
— Ab 2006 budgetierte die POW nach Anlaufverlusten positive EBITs,
wobei für 2006 ein Wert von 11,89 Mio. EUR angenommen wurde.
Eine Überprüfung der Kalkulationen im Zuge der Due Diligence
ergab jedoch, dass den Ergebnissen nicht nachvollziehbare Margen zugrunde gelegt wurden, die über den bisher erzielten Werten
lagen. Eine Neubewertung der Mittelfristplanung ergab ein positives EBIT erst ab 2008.
— Das Working Capital wurde nachhaltig und in bedeutendem Umfang
zur Finanzierung der operativen Geschäftstätigkeiten genutzt. Dies
entsprach nicht der Praxis der österreichischen Strombranche und
führte zu vergleichsweise geringen Liquiditätsreserven.
— Die französischen Kernaktionäre verfügten aufgrund spezieller
Stimmrechte über die faktische Unternehmensführung. Sie stellten
sowohl den Vorsitz im Verwaltungsrat als auch den Vorstand in der
Aktiengesellschaft. Die operativen Einflussmöglichkeiten der Verbundgesellschaft bei der POW wären aufgrund dieser Konstellation
in den ersten zwei Jahren eingeschränkt. Eine ausführliche und kritische Analyse der konkreten Auswirkungen auf Einflussmöglichkeiten und Informationsrechte der Verbundgesellschaft insbesondere auch im Zusammenhang mit dem französischen Aktienrecht
erfolgte nicht.
19.2
Der RH stellte fest, dass für die Beteiligung am französischen Alternativanbieter POW eine umfangreiche Entscheidungsgrundlage vorlag.
Er hielt jedoch kritisch fest, dass wesentliche Risiken für ein Engagement nicht bzw. nicht ausreichend dargestellt wurden.
Es fehlten insbesondere eine Darstellung der finanziellen Auswirkungen
einer (teilweise) unwirksamen Liberalisierung des französischen Strommarktes sowie eine ausführliche und kritische Analyse der Einflussmöglichkeiten und Informationsrechte der Verbundgesellschaft in der
POW.
19.3
66
(1) Der Verbundkonzern führte aus, dass die Richtlinie 96/92/EG des
Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. Dezember 1996 die
Schaffung eines Elektrizitätsbinnenmarktes vorgesehen habe. Voraussetzung dafür sei die Liberalisierung aller nationalen Energiemärkte
sowie die Schaffung freier Netzzugänge innerhalb der EU. Alle Mitgliedstaaten der EU, sohin auch Frankreich, seien verpflichtet, Richtlinien umzusetzen.
Bund 2014/13
BMWFW
Geschäftsmodell Frankreich
VERBUND International GmbH
In der vom Verbundkonzern erstellten Studie „Strommarkt Frankreich“
aus Mai 2005 sei angemerkt worden, dass die Liberalisierung derzeit
nur die Mindesterfordernisse erfüllt habe, so dass erst ein Liberalisierungsgrad von 70 % erreicht worden sei. Dazu habe der RH angemerkt: „Seit 2004 wurde der französische Strommarkt im gewerblichen
Bereich liberalisiert. Ab 1. Juli 2007 war die vollständige Marktöffnung auch für rd. 34 Mio. Endverbraucher vorgesehen“. Der gesetzliche Fahrplan wurde auch insofern eingehalten, dass die Marktöffnung für Endverbraucher mit 1. Juli 2007 erfolgte. Allerdings seien
die regulierten Tarife für die Endverbraucher aus politischen Gründen
nicht aufgehoben worden.
Weder in der wirtschaftlichen Due Diligence („Indikative Bewertung der
Poweo S.A.“ eines externen Beraters vom 7. Dezember 2005, „Due Diligence Memorandum“ vom 14. und 15. September 2005) noch im
„Due Diligence Poweo, final report“ habe sich ein Hinweis darauf
gefunden, dass die regulierten Tarife für Endverbraucher nicht aufgehoben würden. Vielmehr sei in der „Indikative Bewertung der Poweo S.A.“
vermerkt, „EdF hat ein eigenes Interesse, den Wettbewerb auf dem heimischen Markt zu fördern, um die Zulassung für grenzüberschreitende
Zukäufe von der EU zu erhalten. POW erwartet keinen Preiskampf auf
dem Gas– und Strommarkt, da die Bezugspreise weiter steigen werden und da EdF und GdF aufgrund hoher Personalkosten auf steigende
Preise angewiesen sind“.
Es habe aber im Jahr 2006 in keiner Studie und keinem Due Diligence
Bericht einen Hinweis darauf gegeben, dass die regulierten Tarife für
Endverbraucher nicht aufgehoben würden, so dass über ein — aus damaliger Sicht nicht erkennbares Risiko — auch nicht aufzuklären oder dieses zu bewerten gewesen sei. Die Kritik des RH, „dass der Vorstand der
Verbundgesellschaft insbesondere die Risiken einer unwirksamen Liberalisierung des französischen Strommarktes im Antrag zur Genehmigung der Beteiligung nicht ausreichend thematisierte …“, müsse daher
ins Leere gehen.
Vielmehr seien dem Aufsichtsrat der Verbundgesellschaft in seiner
325. Sitzung am 20. Februar 2006 anhand des begleitenden Foliensatzes, der dem RH vorläge, zum Antrag folgende Risiken präsentiert
worden:
— Weiteres nachhaltiges Wachstum der POW in Industrie/KMU/
Gewerbe und Aufbau einer profitablen Strategie für den Einstieg in
den Haushaltskundenmarkt;
Bund 2014/13
67
Geschäftsmodell Frankreich
— generelles Investitionsrisiko bei Kraftwerksprojekten im Ausland
(Absicherung der Standorte und Genehmigungen);
— Wettbewerbsfähigkeit der Gas–Erzeugungsanlagen in Frankreich/
Europa (Sicherung eines entsprechenden Gasliefervertrages, angemessene CO2–Zuteilung);
— mittelfristig angestrebte Mehrheit in der POW wird nicht erreicht.
Aus dem dem RH vorliegenden Protokoll der betreffenden Aufsichtsratssitzung sei ebenso ersichtlich, dass der Aufsichtsrat vom Vorstandsvorsitzenden sowie dem stellvertretenden Vorstandsvorsitzenden
auf den typischen „Start–up–Charakter“ der POW hingewiesen wurde.
Ein Start–up–Unternehmen sei nach allgemeinem Wissensstand vom
Risikoprofil nicht mit einem etablierten Unternehmen in einem etablierten Markt vergleichbar.
(2) Weiters wies der Verbundkonzern darauf hin, dass das französische Gesellschaftsrecht vorteilhafter sei, weil nach österreichischem
Gesellschaftsrecht der Vorstand die Unternehmensstrategie bestimme
(§ 95 Abs. 5 Z 8 AktG), in dem der Verbundkonzern aber beim Einstieg — im Gegensatz zum Verwaltungsrat — nicht vertreten war. Das
französische Aktienrecht sei diesbezüglich sogar vorteilhafter als das
österreichische gewesen und habe kein zusätzliches Risiko dargestellt.
Zudem habe der Verwaltungsrat jede Angelegenheit des Unternehmens
an sich ziehen und alle Tätigkeiten des Managements kontrollieren können, die er für notwendig hielt (Art. 17 Satzung POW).
(3) Der Verbundkonzern legte in seiner Stellungnahme eine Darstellung des Markteintritts in Frankreich vor. Kurz zusammengefasst wird
darin auf den Umstand verwiesen, dass nach dem Liberalisierungsbeschluss der EU 1996 ab 1999 bedeutende ausländische Marktteilnehmer in den französischen Strommarkt drängten. Verschiedene Institutionen hätten von 2006 bis 2009 einen wachsenden Kapazitätsbedarf
am Strommarkt in Frankreich prognostiziert und Investitionen in diesem Markt positiv bewertet. Die Prognosen und Bewertungen hätten
den Verbundkonzern zum Engagement in Frankreich veranlasst. Die
gleichen Institutionen sähen weiterhin flexiblen Kraftwerksbedarf (insbesondere ab 2016) durch Stilllegung alter Kohlekraftwerke und Ausbau erneuerbarer Energie in Frankreich.
19.4
68
(1) Der RH entgegnete, dass das Geschäftsmodell der POW gemäß den
vorgelegten Studien und Due Diligence Berichten primär auf einem
erwarteten Anstieg der Energiepreise aufgrund der Auswirkungen einer
voll wirksamen Liberalisierung beruhte. Ohne diese Voraussetzung war
Bund 2014/13
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Geschäftsmodell Frankreich
VERBUND International GmbH
die Erreichung von Gewinnen für POW nicht möglich. Diese Preissteigerungen wurden jedoch nicht wirksam, weil — wie der Verbundkonzern selbst anführte — die regulierten Tarife für die Endverbraucher
aus politischen Gründen nicht aufgehoben wurden.
Nach Ansicht des RH soll eine Marktliberalisierung üblicherweise den
Wettbewerb fördern und so tendenziell zu Preissenkungen im Endkundenbereich führen. Wenn nun im Gegensatz dazu von weitreichenden Preissteigerungen nach einer Marktliberalisierung — bedingt
durch Spezifika des nationalen Markts — ausgegangen wurde, hätte
zumindest die faktische (politische) Durchsetzbarkeit solcher Preissteigerungen einer Bewertung durch den Verbundkonzern mit allen Konsequenzen für das Engagement des Verbundkonzerns in Frankreich
unterzogen werden müssen. Mit genau diesen eingetretenen Risiken
hatten sich die vorhandenen Analysen nicht auseinandergesetzt. Der
RH hatte daher zu Recht kritisiert, dass der Vorstand der Verbundgesellschaft insbesondere die Risiken einer unwirksamen Liberalisierung
des französischen Strommarktes und einer eingeschränkten Einflussmöglichkeit der Verbundgesellschaft in der POW im Antrag zur Genehmigung der Beteiligungen gegenüber dem Aufsichtsrat nicht ausreichend thematisiert bzw. nicht ausgeführt hatte.
(2) Der RH entgegnete, dass der Verbundkonzern, wie im Bericht auch
an anderer Stelle dargestellt (TZ 22 und 23), bis Juli 2009 aufgrund der
Minderheitsanteile sowie der Ausgestaltung der Stimmrechte der französischen Kernaktionäre weder im Verwaltungsrat noch im Vorstand
über einen wesentlichen durchsetzbaren Einfluss verfügte. Daher war
der Verbundkonzern gar nicht in der Lage, die Unternehmensstrategie wesentlich mitzubestimmen oder Angelegenheiten des Unternehmens im Verwaltungsrat an sich ziehen zu können. Dies stellte nach
Ansicht des RH sehr wohl ein hohes Risiko dar, dessen Auswirkungen
nicht ausreichend analysiert wurden.
(3) Der RH entgegnete, dass der Verbundkonzern im Mai 2014 beschloss,
die Gaskombikraftwerke der POWEO PSS Production S.A.S. und der
POWEO Toul Production S.A.S. aufgrund mangelnder Profitabilität
temporär stillzulegen.
Zielsetzungen des Engagements
20.1
Bund 2014/13
(1) Der Vorstand der Verbundgesellschaft entschied sich im Jänner 2006
nach dem Vorliegen der Ergebnisse der Analyse für ein Engagement
in Frankreich und legte dem Aufsichtsrat im Februar 2006 einen entsprechenden Antrag zur Genehmigung vor. Darin begründete er seine
69
Geschäftsmodell Frankreich
Entscheidung mit der Fortsetzung der Verbund–Strategie des profitablen Wachstums in europäischen Kernmärkten und der positiven Entwicklung Frankreichs zum zweitgrößten ausländischen Markt für die
Verbundgesellschaft. Durch eine Beteiligung am französischen Stromanbieter POW und das Vorantreiben von gemeinsamen Erzeugungsprojekten in einer Joint Venture Gesellschaft sollte rechtzeitig vor der
vollständigen Marktöffnung im Juli 2007 eine nachhaltig gesicherte,
integrierte Marktposition angestrebt werden. Aufgrund der positiven
Entwicklung des Joint Ventures in Italien sollte dieses Konzept auch
auf Frankreich übertragen werden.
(2) Als Chancen des Engagements führte der Vorstand der Verbundgesellschaft eine beträchtliche Ausweitung der Marktperspektiven in
Frankreich im Zusammenhang mit der Öffnung des Haushaltskundensegments, den Ausbau des Erzeugungsportfolios im Ausland, die
Stärkung der bestehenden Aktivitäten der Verbundgesellschaft durch
Rückgriff auf eigene Kraftwerkskapazitäten sowie die Möglichkeit der
Exporte nach Italien an. Dabei strebte er eine Mehrheitsposition in der
POW an, die durch Vorkaufsrechte auf Anteile der Partner und ein
Übernahmeangebot ab September 2009 ermöglicht würde.
(3) Als Risiken nannte der Vorstand der Verbundgesellschaft das Nichterreichen eines nachhaltigen Wachstums der POW im gewerblichen
Bereich, den Aufbau einer geeigneten profitablen Strategie für den
Haushaltskundenmarkt, ein generelles Investitionsrisiko von Kraftwerksprojekten im Ausland, die Wettbewerbsfähigkeit der auf Gas basierten
Stromerzeugungsanlagen in Frankreich und Europa in Abhängigkeit
des zu erwartenden Gaspreises sowie das Nichterreichen der mittelfristig angestrebten Mehrheit bei der POW.
Nicht als Risiko stufte der Vorstand der Verbundgesellschaft die Möglichkeit einer negativen Entwicklung beim Liberalisierungsfortschritt
ein. Er ging von einer unkritischen und erfolgreichen Umsetzung der
Liberalisierung aufgrund des gesetzlichen Fahrplanes aus. Dies stellte
sich in der Folge als Fehlannahme heraus (siehe TZ 19 und 21).
(4) Den eingeschränkten Einflussmöglichkeiten aufgrund der faktischen
Unternehmensführung der POW durch die französischen Kernaktionäre wollte der Vorstand der Verbundgesellschaft mit mehreren Vereinbarungen begegnen. So sollten in einem Shareholder Agreement
u.a. durch Syndizierung der Stimmrechte und Nominierung von Verwaltungsräten für die Verbundgesellschaft wesentliche Mitsprache–
und Kontrollrechte, jedoch mit Bedacht auf die Börsennotierung, abgesichert werden. Weitergehende Mitgestaltungs– und Kontrollrechte
sollten in der gemeinsamen Produktionsgesellschaft vereinbart wer70
Bund 2014/13
BMWFW
Geschäftsmodell Frankreich
VERBUND International GmbH
den (Joint Venture Agreement). Das abgeschlossene Shareholder Agreement erwies sich in der weiteren Praxis als großteils ineffizient, weil
ihm u.a. zwingende Bestimmungen des französischen Aktienrechts
entgegenstanden (siehe TZ 23).
(5) Der Aufsichtsrat der Verbundgesellschaft genehmigte im
Februar 2006 den Antrag des Vorstands für das Engagement in Frankreich.
20.2
Anhand der vorgelegten Entscheidungsgrundlagen der Verbundgesellschaft zum Engagement in Frankreich kam der RH zum Schluss, dass
es sich bei den geplanten Beteiligungen insgesamt um ein risikoreiches
Engagement handelte, bei dem wichtige wirtschaftliche Erfolgsfaktoren noch nicht gesichert waren.
Nach Ansicht des RH waren beim Engagement folgende Risiken nicht
ausreichend berücksichtigt:
— mögliche negative Effekte auf den Energiemarkt in Frankreich
infolge einer nicht voll wirksamen Liberalisierung;
— eine starke Einschränkung der operativen Einflussmöglichkeiten der
Verbundgesellschaft aufgrund spezieller Stimmrechte für die bestehenden Kernaktionäre in den ersten zwei Jahren;
— keine positiven Ergebnisse (EBIT) bei der POW seit ihrer Gründung 2002; bisher waren rd. 20 Mio. EUR Verlust (kumuliert) angefallen, erst ab 2008 wurde mit positiven Ergebnissen gerechnet;
— ein potenzielles Kostenrisiko bei den Stromlieferverträgen mit dem
staatlichen Großanbieter EdF aufgrund ihrer langfristigen Preisvereinbarungen, langer Bindungsdauer und fehlender Optimierungsmöglichkeiten (z.B. durch Trading);
— ein potenzielles Kostenrisiko bei den Gaslieferverträgen aufgrund
ihrer langen Bindungsdauer und Ölpreisindizierung; die Verbundgesellschaft tendierte zu diesem Zeitpunkt bereits zu Spotmärkten,
da sich Öl– und Gaspreise zunehmend auseinander entwickelten;
— vergleichsweise geringe Liquiditätsreserven durch intensive Nutzung
des Working Capital zur Finanzierung der operativen Geschäftstätigkeiten entgegen der Praxis der österreichischen Strombranche;
als Folge könnten finanzielle Engpässe auftreten und rasch zusätzliches Kapital notwendig werden.
Bund 2014/13
71
Geschäftsmodell Frankreich
Der RH kritisierte, dass der Vorstand der Verbundgesellschaft insbesondere die Risiken einer unwirksamen Liberalisierung des französischen
Strommarktes und einer eingeschränkten Einflussmöglichkeit der Verbundgesellschaft in der POW im Antrag zur Genehmigung der Beteiligungen gegenüber dem Aufsichtsrat nicht ausreichend thematisierte
bzw. nicht ausführte. Im Laufe des Engagements in Frankreich erwiesen sich jedoch diese Risiken als Problemfelder und trugen wesentlich
zum wirtschaftlichen Misserfolg bei (siehe TZ 24).
Nach Ansicht des RH war die von der Verbundgesellschaft gewählte
Form des Engagements in Frankreich aufgrund der festgestellten
Risiken nicht zweckmäßig. Eine eingeschränktere Form der Beteiligung
hätte die Risiken begrenzt und kalkulierbarer gemacht. So hätte vorerst
nur eine gemeinsame Produktionsgesellschaft mit beiderseitiger Beteiligung der Verbundgesellschaft und der POW gegründet werden können. Dies hätte dem Grundgedanken eines Joint Ventures mehr entsprochen und das Risiko durch größere Einflussmöglichkeiten und einen
kalkulierbaren Kapitaleinsatz beschränkt. Gleichzeitig hätte die Verbundgesellschaft weiter den wirtschaftlichen Erfolg des Geschäftsmodells der POW und den Liberalisierungsfortschritt beobachten und sich
gegebenenfalls eine spätere Beteiligung an der POW sichern können.
20.3
(1) Der Verbundkonzern wies darauf hin, dass das operative Tagesgeschäft der POP vom Präsidenten geführt worden sei (Art. 13 und 14
der Satzung). Der Präsident sei aber verpflichtet gewesen, sich zahlreiche, in Art. 20 der Satzung aufgelistete Geschäfte von der Hauptversammlung genehmigen zu lassen. Diese Geschäfte hätten mit qualifizierter Mehrheit von 85 % beschlossen werden müssen. Hätte sich
der Verbundkonzern daher nur an der Joint Venture Gesellschaft beteiligt, dann hätte diese auch als Mehrheitsgesellschafter die Zustimmung der POW für diese Geschäfte benötigt. Das Stimmverhalten der
POW in der POP hätte der Verbundkonzern aber nur über eine Beteiligung an der POW beeinflussen können. Dazu habe der Verbundkonzern schon beim Meeting vom 9. August 2012 mit dem RH ausgeführt,
dass es problematisch gewesen wäre, wenn der Verbundkonzern nur
eine Beteiligung an der POP gehabt hätte, weil der Verbundkonzern
dann auf Ebene der Muttergesellschaft keine Mitspracherechte gehabt
hätte.
Ergänzend merkte der Verbundkonzern an, dass die POW zum Zeitpunkt des Eingehens der Beteiligung bereits als börsennotiertes Unternehmen bestanden habe und faktische Möglichkeiten berücksichtigt
werden müssten, wenn mit einem Partner über einen Einstieg in das
durch ihn gegründete Unternehmen verhandelt werde.
72
Bund 2014/13
BMWFW
Geschäftsmodell Frankreich
VERBUND International GmbH
(2) Für den Verbundkonzern sei die Aussage des RH, dass der Verbundkonzern zu diesem Zeitpunkt (Anmerkung: Entscheidung betreffend
Gasliefervertrag für PSS Ende 2006) bereits zu Spotmärkten tendierte,
nicht nachvollziehbar, zumal erst im Rahmen der 5. a.o. Generalversammlung der VIN am 30. September 2009 im dem RH vorliegenden
Foliensatz auf Seite 15 in Zusammenhang mit dem Gasliefervertrag
für das Kraftwerk Toul von „erstmaliger Preisbindung am Spotmarkt“
gesprochen worden wäre. Von den drei in die engere Auswahl genommenen Angeboten für den Gasliefervertrag für PSS (siehe den dem RH
vorliegenden Entscheidungsantrag BMA 19–2006 Beilage 2 — Übersicht Angebotsvarianten Gasvertrag PSS) hätten sich zwei Angebote
an der Ölpreisentwicklung und nur eines am Spotmarktpreis orientiert.
Dabei sei zu beachten, dass bis 2010 die Beschaffung von Gas in der
für den sicheren Betrieb eines Gaskraftwerkes erforderlichen Qualität
nur über langfristige ölpreis– und mengengebundene Verträge üblich
gewesen sei. Aus diesem Grund sei der Spotmarktgasliefervertrag nicht
ausgewählt worden, weil er u.a. auf fünf Jahre befristet gewesen wäre.
20.4
(1) Der RH entgegnete, dass eine vorerst auf die POP eingeschränkte
Beteiligung die Risiken begrenzt und kalkulierbarer gemacht hätte,
weil der Verbundkonzern in der POP bei wesentlichen Geschäften von
der POW nicht überstimmt werden konnte und weil die wesentlichen
Parameter des Joint Ventures — die Errichtung und die Finanzierung
der Kraftwerke — im Gegensatz zur Beteiligung an der POW bereits im
Joint Venture Agreement festgelegt waren.
Die Begründung des Verbundkonzerns, dass eine (Minderheits)beteiligung an der POW notwendig gewesen wäre, um eine qualifizierte Mehrheit bei der POP zu erreichen, war für den RH nicht nachvollziehbar.
(2) Der RH nahm die Ausführungen des Verbundkonzerns zur Kenntnis, wies aber darauf hin, dass es in Frankreich üblich war, die Gaslieferverträge für die Stromerzeugung aus Gaskraftwerken in Form sehr
langfristiger Forward Kontrakte (häufig über zehn Jahre) zu fixierten
Mindestabnahmemengen (take or pay) und mit Ölpreisbindung abzuschließen. Bereits vor dem Engagement bei POW ergaben sich bei Gas
am Spotmarkt deutlich geringere Preissteigerungen als am Terminmarkt14, so dass der Spotmarkt bereits zum Zeitpunkt des Einstiegs
des Verbundkonzerns zunehmend an Bedeutung gewonnen hatte. Aufgrund sinkender Spotmarktpreise für Gas und steigender Ölpreise führte
14
Bund 2014/13
Quelle: E–Control Working Paper: Divergenz oder Konvergenz europäischer Großhandelsmärkte? Preisentwicklung am Spotmarkt
73
Geschäftsmodell Frankreich
die Vertragsgestaltung bei POW bzw. POP bereits ab 2007 zu zunehmenden Wettbewerbsnachteilen15.
Auswirkungen des französischen Energiemarktes auf das Engagement
der Verbundgesellschaft
21.1
Ab Ende 2006 wurde gewerblichen Kunden von Alternativanbietern
entgegen den ursprünglichen Liberalisierungsbestimmungen ermöglicht, auf einen niedrigen regulierten Tarif16 zurückzuwechseln. Dieser
Tarif begünstigte eine starke Kundenfluktuation, weil ihn die POW mittel– bis langfristig ohne finanzielle Verluste nicht unterbieten konnte.
Ab 2007 wurde das Ergebnis der POW durch sehr hohe Markteintrittskosten für den Endkundenbereich negativ beeinflusst. Um kurzfristig
zusätzliche Kunden zu gewinnen, wurde angesichts der niedrigen regulierten Tarife eine Preispolitik verfolgt, die zu einem starken Anwachsen
der Verluste führte (siehe TZ 27). Zusätzlich belasteten höhere Werbekosten und Bonussysteme im Vertrieb das Ergebnis. Die Geschäftsführung der damaligen Muttergesellschaft VERBUND–BeteiligungsgmbH17
bekundete Ende 2007, eine schärfere Marktsicht und ein besseres Verständnis für den französischen Markt gewinnen zu wollen.
2008 und 2009 geriet die Liberalisierung ins Stocken, da die Strompreise im Endverbrauchersegment entgegen den Annahmen und dem
Trend in der EU fielen. Trotz sich weiterhin verschlechternder Ergebnisse bei der POW wies der Vorstand der Verbundgesellschaft im
Februar 2008 auf eine wachsende Nachfrage am französischen Markt
nach Peak–Kapazitäten aus Gaskraftwerken, den großen Nachholbedarf bei erneuerbarer Energie und die Eröffnung weiterer Chancen
durch die fortschreitende Liberalisierung hin.
In einer Strategieteamsitzung Anfang 2009 wurde festgehalten, dass
ein liquider Großhandelsmarkt vorliege, zusätzlich aber eigene Kapazitäten notwendig seien, um bessere Margen zu erzielen. Die Strategie der Verbundgesellschaft lag daher im Ausbau der Kapazitäten im
Bereich Erzeugung bei paralleler Reduktion des Engagements und somit
des Risikos im Endkundenbereich.
74
15
Quelle Geschäftsbericht Verbund AG 2007: Die Erdgaspreise am Terminmarkt entwickelten sich im Jahresverlauf 2007 ähnlich wie die Rohölpreise. Am Spotmarkt waren
die Auswirkungen des milden Winters deutlich zu spüren. Der Durchschnittspreis für
Erdgas (Lieferung Zeebrügge) lag mit 14,95 EUR/MWh um rd. 31 % unter den Vorjahreswerten.
16
TaRTAM
17
Vorläufer der VIN
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Geschäftsmodell Frankreich
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Im Laufe des Jahres 2009 beschäftigte sich die Geschäftsführung der
VIN und das Strategieteam im Verbundkonzern mit den möglichen
Ergebnissen der erwarteten Novellierung der Liberalisierungsbestimmungen18 und diskutierte ein Worst–Case–Szenario für das zeitliche
Verschieben bzw. das Scheitern eines neuen Regimes für die regulierten Strompreise.
Im Mai 2009 bezifferte der Vorstand der Verbundgesellschaft das
Gesamtrisiko durch Ergebnisverschlechterungen auf der Vertriebsseite
mit rd. 84 Mio. EUR, allerdings unter der Voraussetzung, dass kein
Wettbewerb aus regulatorischer Sicht herrschen würde. Diese Entwicklung beurteilte der Vorstand als äußerst unwahrscheinlich. Als Konsequenz der anhaltenden Verluste bei der POW (siehe TZ 27) wurden in
der ersten Hälfte 2010 die Endkundenakquisitionen eingestellt sowie
Preiserhöhungen durchgeführt.
Nach Ansicht der Geschäftsführung der VIN hätten mit den 2011 veröffentlichten regulierten Tarifen keine ausreichenden Margen erzielt
werden können. In Kombination mit den nach wie vor niedrigen regulierten Endkundentarifen werde eine profitable Aktivität am Endkundenmarkt auch zukünftig für alternative Anbieter nicht möglich sein.
Der Vorstand der Verbundgesellschaft entschloss sich daher 2011 zum
Ausstieg aus der POW und zum Verkauf der Anteile (siehe TZ 30).
21.2
Der RH bemängelte, dass der Vorstand und der Aufsichtsrat der Verbundgesellschaft sowie die Geschäftsführung der VIN den bis zu ihrem
Einstieg erfolgten und weiter zu erwartenden Liberalisierungsprozess
nicht ausreichend kritisch hinterfragten. Ein kritisches Überprüfen und
die Identifizierung und Bewertung möglicher Risiken aus dem Liberalisierungsprozess unterblieben bereits in der wichtigen Entscheidungsphase der Investition Anfang 2006. Die positiven Erwartungen an die
französische Liberalisierungspolitik erwiesen sich in weiterer Folge
letztlich als Fehleinschätzung.
Der RH kritisierte, dass die Geschäftsführung der damaligen VERBUND–BeteiligungsgmbH erst Ende 2007, fast zwei Jahre nach Eingehen der Beteiligungen, für eine schärfere Marktsicht und ein besseres
Verständnis für den französischen Markt eintrat. Trotz der anhaltenden
Verluste bei der POW und Erstellung eines Worst–Case–Szenarios für
das Scheitern der weiteren Liberalisierungsbestrebungen wurde 2008
und 2009 grundsätzlich an einer erfolgreichen Liberalisierung festgehalten. Erst zu Beginn 2010 erfolgte als Konsequenz anhaltender Ver-
18
Bund 2014/13
Loi NOME
75
Geschäftsmodell Frankreich
luste und der kritischen Betrachtung des zu erwartenden Liberalisierungsfortschritts die Einstellung der Endkundenakquisition.
Der RH empfahl der Verbundgesellschaft, vor zukünftigen Beteiligungen in Auslandsmärkten die Marktbedingungen eingehend und
kritisch zu überprüfen. Den zu erwartenden Chancen durch künftige
Liberalisierungsschritte sollten in jedem Fall auch die Risiken einer Verzögerung oder einer ineffizienten Umsetzung gegenübergestellt und
bewertet werden. Diese Bewertung sollte in die Investitionsentscheidung und gegebenenfalls in die Planung der Höhe und der Art des
Investments einfließen.
21.3
Der Verbundkonzern wies darauf hin, dass er vor dem Eingehen von
Beteiligungen im Ausland stets umfassende Unternehmens– und Marktanalysen durchgeführt habe (TZ 19, 47). Die in den Unternehmens– und
Marktanalysen aufgezeigten Risiken seien auch in der Vergangenheit
schon bewertet worden. Ein gesetzlicher Fahrplan, wie er in Frankreich
für die Liberalisierung bestanden habe, könnte weder von den externen
Beratern und Prüfern noch vom Verbundkonzern als Risiko identifiziert werden, weil von der Umsetzung auszugehen sei. Der Verbundkonzern werde auch in Zukunft umfassend alle Chancen und Risiken
analysieren. Trotzdem werde immer ein gewisses unternehmerisches
Restrisiko bei jeder Investition bestehen bleiben.
21.4
Der RH entgegnete, dass Liberalisierungsvorhaben auch unabhängig
von gesetzlichen Fahrplänen aufgrund der Gegebenheiten (Marktlage,
Politik, bisherige Erfahrungen mit Liberalisierung) in den jeweiligen
Ländern beurteilt werden müssen, um gegebenenfalls ein spezifisches
Länderrisiko auszumachen. Zudem müssen auch gesetzliche Fahrpläne
vor deren Beschlussfassung darauf hingehend überprüft werden, ob
sie Handlungsweisen offen lassen, welche die Effizienz der Liberalisierung beeinträchtigen können. Letztlich sind nach Ansicht des RH
auch laufend der Liberalisierungsfortschritt während des Engagements
zu überprüfen und darauf weitere finanzielle Maßnahmen (rechtzeitig) abzustimmen.
Gestaltung der
Beteiligungen
Minderheitsbeteiligungen
22.1
76
Das Engagement in Frankreich sollte einerseits durch gemeinsame
Erzeugungsprojekte in Form der Joint Venture Gesellschaft POP und
andererseits durch eine Beteiligung an dem französischen Partner POW
selbst realisiert werden. Die Beteiligungen an der POW und an der POP
wurden als Minderheitsbeteiligungen eingegangen; die Verbundge-
Bund 2014/13
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Geschäftsmodell Frankreich
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sellschaft strebte mittelfristig eine Mehrheitsbeteiligung bei der POW
an.19
Die POW war eine Aktiengesellschaft (Société Anonyme, S.A.), die an
der Pariser Börse notierte. Die POP und ihre Produktionsgesellschaften
waren als „einfache“ Aktiengesellschaften (Société par Actions Simplifiée, S.A.S.) ohne Börsennotierung organisiert. Diese Rechtsform war
nicht direkt vergleichbar mit jener einer österreichischen Aktiengesellschaft. Sie unterschied sich wesentlich, u.a. in den Bereichen Aufsichtsorgane und Informationsweitergabe.
Folgende Rahmenbedingungen beeinflussten diese Beteiligungen:
(1) Der Einfluss und die Steuerungsmöglichkeiten der Verbundgesellschaft auf die Geschäftsstrategie und das operative Geschäft von POW
waren sehr stark eingeschränkt. Die französischen Kernaktionäre
— hatten die Stimmrechtsmehrheit im Shareholder Meeting inne,
— nominierten de facto die Mehrzahl der Mitglieder des Verwaltungsrats,
— stellten den Präsidenten des Verwaltungsrats20 und den Vorstandsvorsitzenden21 in einer Person sowie den leitenden Manager des
operativen Geschäftes (COO).
(2) Die Verbundgesellschaft verfügte im ersten Jahr der Beteiligung
an der POW über keinen Vertreter im Vorstand bzw. im operativen
Management. Erst Anfang 2007 konnte nach Liquiditätsproblemen der
POW ein Vertreter der Verbundgesellschaft für das Risikomanagement
im Vorstand etabliert werden. Dieser übernahm 2008 die Funktion
des operativen Managers22. Nach der Kapitalerhöhung Mitte 2007 bei
der POW (siehe TZ 26) verfügte die Verbundgesellschaft mit 30,26 %
über den größten Anteil eines Einzelaktionärs am Nominalkapital als
auch an den Stimmrechten. Sie übertraf damit auch die gemeinsamen
Stimmrechte der französischen Kernaktionäre. Trotzdem erhöhte die
Verbundgesellschaft ihren Einflussbereich weder im Verwaltungsrat
Bund 2014/13
19
325. Aufsichtsratssitzung, Projekt Poweo, Antrag des Vorstands der Verbundgesellschaft an den Aufsichtsrat zur Zustimmung (siehe TZ 20)
20
Président du Conseil d’administration
21
Président Directeur Général, PDG, entspricht dem CEO
22
COO
77
Geschäftsmodell Frankreich
noch im Vorstand, um eine nach französischem Recht mögliche Haftung für die Verbundgesellschaft zu vermeiden.23
(3) Die Auswirkungen der mangelnden Einflussmöglichkeiten zeigten
sich bei Entscheidungen über wichtige Unternehmensfragen:
— die Budgets für die Jahre 2007, 2008 und 2009 kamen aufgrund
von Meinungsverschiedenheiten erst im jeweils anschließenden
Geschäftsjahr zustande;
— eine Entscheidung über die Beteiligung an der Gewinnung von minderwertigen Gasvorkommen24 erfolgte im Februar 2007 durch die
französischen Kernaktionäre im Alleingang — die Verbundgesellschaft hatte sich aufgrund mangelnder Rentabilität dagegen ausgesprochen;
— die französischen Kernaktionäre förderten trotz geringer Liberalisierungsfortschritte das — verlustreiche — Endkundengeschäft bis 2009
massiv, während die Verbundgesellschaft die POW zunehmend in
der Rolle des Großhändlers sah, der über eigene Erzeugungskapazitäten verfügte. Die Verbundgesellschaft setzte diese Kundenstrategie erst ab 2010 und somit nicht so rechtzeitig durch, um die hohen
Verluste des Endkundengeschäftes einzudämmen.
(4) Erst Mitte 2010 — nach der Übernahme der Anteile der französischen Kernaktionäre in der zweiten Jahreshälfte 2009 — stockte die
Verbundgesellschaft die Anzahl ihrer Vertreter im Verwaltungsrat auf
vier von insgesamt acht (ohne Arbeitnehmervertreter) auf. Der bedeutendste französische Kernaktionär blieb jedoch Präsident des Verwaltungsrats. Im Vorstand der POW besetzte die Verbundgesellschaft keine
weiteren Funktionen.
22.2
Der RH stellte kritisch fest, dass die Gestaltung der Beteiligung maßgebliche negative Auswirkungen auf die Zielerreichung des Engagements in Frankreich hatte:
— die ursprünglich gewählte Form einer Minderheitsbeteiligung an
der börsennotierten POW führte zu faktisch äußerst geringen strategischen und operativen Einflussmöglichkeiten;
78
23
Eine Haftung für einen Anteilseigner einer Aktiengesellschaft könnte dann eintreten,
wenn er faktisch das Management der Gesellschaft ausübt und diese Ausübung einen
finanziellen Schaden für die Gesellschaft herbeiführt, z.B. eine Insolvenz.
24
Beteiligung an Gazonor, siehe TZ 30
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— wesentliche Entscheidungen, wie bspw. die massive Förderung
des Endkundengeschäftes oder der Erwerb unrentabler Beteiligungen, wurden im Alleingang durch die französischen Kernaktionäre getroffen. Diese Entscheidungen trugen letztlich zur negativen finanziellen Entwicklung des Engagements maßgeblich bei;
— auch nach Erlangung der Stimmrechtsmehrheit unter den Kernaktionären bereits im Jahr 2007 erhöhte die Verbundgesellschaft ihren
Einfluss nicht durch Entsendung weiterer Vertreter in den Verwaltungsrat bzw. durch die Nichtbesetzung weiterer Vorstandsfunktionen;
— es bestand ein deutliches Missverhältnis zwischen der Höhe des
finanziellen Engagements und dem Umfang der operativen Steuerungsmöglichkeiten.
Der RH empfahl der Verbundgesellschaft, vor dem Eingehen einer
Beteiligung den Zweck eindeutig zu definieren und danach die Art
und den Umfang der Beteiligung und des finanziellen Engagements
festzulegen.
Er empfahl der Verbundgesellschaft weiters, vor dem Eingehen einer
Beteiligung die Auswirkungen der zu wählenden Rechtsform und der
Beteiligungshöhe mit höchster Sorgfalt zu überprüfen und auf die
jeweiligen Ziele des Engagements abzustimmen. Es sollten jedenfalls
Konstellationen vermieden werden, in denen das finanzielle Engagement und die Einflussmöglichkeiten im Missverhältnis zueinander
stehen.
22.3
(1) Der Verbundkonzern wies darauf hin, dass wie bei jeder Investition
— so auch in Frankreich und Italien — Entscheidungen im Verbundkonzern auf Basis einer Strategie getroffen worden seien. In einem dynamischen Marktumfeld, wie dem europäischen Energiemarkt, gehöre es
zur Sorgfaltspflicht eines Unternehmers, dass er, wenn es die geänderten Rahmenbedingungen erfordern, Anpassungen des Zwecks und
daraus resultierend Art und Umfang der Beteiligung laufend überprüfe
und durchführe. Deshalb evaluiere der Verbundkonzern regelmäßig
seine Beteiligungen und träfe — wenn notwendig — Anpassungen zur
Absicherung bzw. Wertsteigerung seiner Investition.
(2) Der Verbundkonzern wies darauf hin, dass POW ein bereits bestehendes börsennotiertes Unternehmen und kein neu gegründetes Joint
Venture zwischen den Kernaktionären und dem Verbundkonzern gewesen sei. Dementsprechend habe nur die Möglichkeit bestanden, über
den Einstieg in die Beteiligung bzw. über die Höhe der Beteiligung zu
Bund 2014/13
79
Geschäftsmodell Frankreich
entscheiden. Die Rechtsform eines bestehenden Unternehmens könne
nicht gewählt, sondern nur geändert werden. Die Ausgestaltung der
damit in Zusammenhang stehenden Vertragswerke sei Ausfluss der
Verhandlungen zwischen den Partnern und der faktischen Möglichkeiten gewesen.
(3) Der Verbundkonzern habe sich bei Minderheitsbeteiligungen schon
in der Vergangenheit über Verträge mit lokalen Partnern Einflussmöglichkeiten gesichert, die der Verbundkonzern alleine aufgrund seiner
Anteile an den Gesellschaften nicht gehabt hätte und die auch weit über
jene Einflussmöglichkeiten hinausgegangen seien, die Minderheitsgesellschafter von der Verbundgesellschaft (mit vergleichbaren Anteilen
an der Verbundgesellschaft) hätten. Auch in Zukunft werde der Verbundkonzern bei Minderheitsbeteiligungen im In– und Ausland versuchen, sich auf vertraglichen Wegen Rechte zu sichern, die über seine
Stellung als reiner Minderheitsgesellschafter hinausgehen.
Der Verbundkonzern führte weiters aus, dass die Kernaktionäre beim
Einstieg des Verbundkonzerns einen Anteil von 14 % an der POW
gehabt hätten. Aufgrund der doppelten Stimmrechte, die jeder Aktionär der POW, der sich registrieren lasse, nach zwei Jahren Behaltefrist erhalten habe (Art. 12 der Satzung) und die die Kernaktionäre
beim Einstieg des Verbundkonzern bereits für einen Teil ihres Aktienpakets gehabt hätten, sei ihr Stimmrechtsanteil in der Hauptversammlung bei 21,7 % gelegen. Der Anteil, den der Verbundkonzern im
Jahr 2006, bei seinem Einstieg, gehalten habe, sei bei 18,4 % gelegen, der Stimmrechtsanteil bei 15,8 % (Seite 4, (D), (G), Shareholder
Agreement, 31. März 2006).
Gemäß Art. 1.3 des Share Purchase Agreements zwischen den Kernaktionären und dem Verbundkonzern sei der Rücktritt von den drei Verwaltungsmitgliedern der Kernaktionäre und die Kooptierung von drei
Verbund–Verwaltungsmitgliedern sowie der Rücktritt des bedeutendsten Kernaktionärs als CEO aufschiebende Bedingung. In der Sitzung
des Verwaltungsrats vom 21. August 2009 seien drei Kernaktionäre
als Mitglieder des Verwaltungsrats zurückgetreten und durch Verbund–
Verwaltungsratsmitglieder ersetzt worden. In derselben Sitzung sei der
führende Kernaktionär als CEO zurückgetreten; er sei ebenso durch
einen Kandidaten des Verbundkonzerns, einen externen Berater, ersetzt
worden. Weiters sei ein Geschäftsführer der VIN Chief Operating Officer und stellvertretender CEO von POW geworden. Der Verbundkonzern habe damit im August 2009 die operative Kontrolle über die POW
erlangt. In der Sitzung des Verwaltungsrats vom 9. September 2010
sei zudem ein Verbund–Kandidat CFO der POW geworden. Dieses Personalkonzept habe der Vorstand dem Aufsichtsrat in seiner 345. Auf80
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sichtsratssitzung am 12. Mai 2009 vorab präsentiert (siehe der dem
RH vorliegende Antrag an den Aufsichtsrat vom 12. Mai 2009 sowie
das diesbezügliche Protokoll):
— Besetzung des CEO mit einem externen Fachmann;
— der CFO wird vom VERBUND gestellt;
— als COO ist einer der bisherigen Geschäftsführer der VERBUND
International GmbH nominiert.
„Der bedeutendste französische Kernaktionär wird als Non–Executive Chairman in einer Konsulentenrolle weiter zur Verfügung stehen.
Mit ihm wird ein Beratervertrag für die erfolgreiche Umsetzung künftiger Projekte abgeschlossen (u.a. für den Erhalt einer Wasserkraftlizenz bzw. neuer langfristiger Lieferverträge mit EdF). Dies ist ein Beitrag, um den französischen Charakter der Gesellschaft zu erhalten.“
Die Rolle des Präsidenten des Verwaltungsrats sei beschränkt auf die
Organisation und Einladung zu den Verwaltungsratssitzungen und die
Sitzungsleitung gewesen. Der Präsident habe aber in den Sitzungen bei
Stimmengleichheit keine ausschlaggebende Stimme gehabt und sei auch
nicht berechtigt gewesen, die POW nach außen zu vertreten (Seite 5
und 6, Memorandum DLA PIPER Paris „Memorandum on selected
questions regarding the limitations of powers of the general manager (directeur général) and the duties of the chairman of the board of
directors“).
(4) Der Verbundkonzern wies weiters darauf hin, dass er mit der Bestellung der Kandidaten des Verbundkonzerns zum CEO und COO der POW
und der Besetzung von vier Verwaltungsräten in der POW (Sitzung des
Verwaltungsrats vom 21. August 2009) Kontrolle über den Mehrheitsgesellschafter der POP erlangt habe, so dass der Verbundkonzern damit
auch POP zu 100 % kontrolliert habe.
(5) Der Verbundkonzern führte aus, dass wie der RH selbst angegeben
habe, es nur dann zu einer Durchgriffshaftung nach französischem
Recht kommen könne, wenn ein Aktionär die Rolle des Vorstands
übernehme und die Gesellschaft manage oder ihre Richtung vorgebe,
ohne dass der Aktionär Mitglied des Vorstands bzw. Verwaltungsrats
sei (Seite 2 Memorandum von DLA PIPER Paris, „De facto Management of POW SA“). Über die vom Verbundkonzern nominierten Vorstands– und Verwaltungsratsmitglieder könne es aber nicht zu einer
Haftung des Verbundkonzerns als de facto Manager kommen. Nur wenn
der Verbundkonzern die POW gelenkt bzw. gemanagt hätte, ohne das
Bund 2014/13
81
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über ihre in Verwaltungsrat und Vorstand entsandten Mitglieder zu
tun, könnte es überhaupt zu einer Haftung des Verbundkonzerns als
de facto Manager kommen. Die Erhöhung der Anzahl der Verwaltungsrats– und Vorstandsmitglieder könne nicht zu einer Haftung aufgrund
von de facto Management führen.
22.4
(1) Der RH entgegnete, dass die Strategie des Verbundkonzerns hinsichtlich der operativen Kontrolle seiner Beteiligungen in Frankreich
nicht klar definiert war25. Die operative Kontrolle wurde zwar grundsätzlich angestrebt, die Motive, die Art und Weise, wie dieses Ziel
erreicht werden sollte, oder ein konkreter Zeitrahmen dafür wurden
nicht im Vorhinein definiert.
(2) Für den RH war es nicht nachvollziehbar, warum gleichzeitig mit
dem Joint Venture an der POP eine Beteiligung an der POW eingegangen werden musste (siehe TZ 20).
(3) Der RH entgegnete, dass die für die negative finanzielle Entwicklung des Engagements wesentlichen Entscheidungen bereits vor der
Übernahme der operativen Kontrolle der POW durch den Verbundkonzern im August 2009 getroffen wurden. In diesem Zeitraum verfügte
der Verbundkonzern über keinen faktisch durchsetzbaren Einfluss auf
die Entscheidungsgewalt in der POW.
Die Ausführungen des Verbundkonzerns zur Rolle des Präsidenten des
Verwaltungsrats der POW nahm der RH zur Kenntnis.
(4) Der RH nahm die Ausführungen des Verbundkonzerns zum Verwaltungsrat und zur operativen Kontrolle zur Kenntnis, wies aber darauf
hin, dass selbst im Geschäftsbericht 2010 der POW keine Angaben zur
Zusammensetzung des neuen Verwaltungsrats ab August 2009 enthalten waren.
(5) Zum de facto Management entgegnete der RH, dass gemäß dem
zitierten Memorandum und eigenen Einschätzungen des Verbundkonzerns26 auch eine Einflussnahme eines Gesellschafters auf die Manager der Gesellschaft ein de facto Management eines Gesellschafters
auslösen konnte.
82
25
siehe auch Bericht der internen Revision des Verbundkonzerns zur Prüfung der Auslandsbeteiligung POWEO, lessons learned
26
Quelle: Bericht zur Überprüfung der Auslandsbeteiligung POW durch die interne Revision des Verbundkonzerns (HA), Bea11018 – Teil 1_Bericht POW, Pkt. 7.1
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Vereinbarungen
23.1
Die Verbundgesellschaft versuchte, die nachteiligen Auswirkungen der
Minderheitsbeteiligungen durch den Abschluss von drei Agreements
zu kompensieren. Der Vorstand vereinbarte im April 2006 ein Investment Agreement mit der POW sowie ein Joint Venture Agreement und
ein Shareholder Agreement mit den französischen Kernaktionären der
POW.
(1) Das Investment Agreement enthielt grundsätzliche Regelungen (wie
bspw. Kapitalerhöhung bei POW, Closing oder aufschiebende Bedingungen).
(2) Das Joint Venture Agreement regelte die Aufgaben der Joint Venture Gesellschaft POP und ihrer (vorerst) zwei Produktionsgesellschaften. Vereinbart wurde die Errichtung von zwei Gas–und–Dampf–Kombikraftwerken mit einer Kapazität von 400 MW bzw. 800 MW sowie
ein Eigenkapitaleinsatz in Höhe von 146,70 Mio. EUR. Dieser Betrag
sollte entsprechend den Beteiligungsverhältnissen zu 60 % von der
POW — sie erhielt eine Abgeltung für Vorleistungen und eine Prämie
von 20 Mio. EUR — und zu 40 % von der Verbundgesellschaft finanziert
werden. Für die Verbundgesellschaft entstand daher ein finanzielles
Engagement von 58,7 Mio. EUR (Kapitalerhöhungen und Finanzierung der Projekte, siehe TZ 26). Vereinbart wurden u.a. ein qualifiziertes Mehrheitserfordernis (85 %) für wesentliche Maßnahmen, die
nach österreichischem Aktienrecht aufsichtsratspflichtig waren, ein
gegenseitiges Aufkaufsrecht im Falle des Verkaufs von Anteilen und
weitreichende Prüf– und Einsichtsrechte (Verbundkonzern–Standard
für das Reporting).
(3) Das Shareholder Agreement schloss die Verbundgesellschaft ab, um
sich aufgrund der faktischen Unternehmensführung der POW durch
die französischen Kernaktionäre erweiterte Mitsprache– und Kontrollrechte abzusichern. Es enthielt im Wesentlichen folgende Regelungen:
— Ernennung des wesentlichen französischen Kernaktionärs zum
Direktor des Verwaltungsrats und Vorsitzenden des Vorstands,
— Syndizierung der Stimmrechte27 (z.B. Kapitalerhöhungen bis 20 %
oder Genehmigung des geprüften Jahresabschlusses),
27
Bund 2014/13
mit den Anteilen, die vom bedeutendsten französischen Kernaktionär gehalten wurden
83
Geschäftsmodell Frankreich
— qualifizierte Mehrheiten für Beschlussfassungen (insbesondere Budget, Businessplan) bzw. einvernehmliche Lösungen zwischen dem
Vorstand der Verbundgesellschaft und den Kernaktionären,
— ein Nominierungsrecht für zwei der acht Verwaltungsräte durch die
Verbundgesellschaft sowie
— eine Behaltefrist28 der Aktien, die Möglichkeit eines Übernahmeangebots durch die Verbundgesellschaft29 und ein gegenseitiges Vorkaufsrecht der beiden Partner.30
Liquiditätsprobleme bei der POW Anfang 2007 führten zu einer Erweiterung des Shareholder Agreements. Insbesondere vereinbart wurden:
— die Aufnahme eines Vertreters der Verbundgesellschaft in das operative Management von POW,
— die Einführung eines Risikomanagements nach Verbundkonzern–
Standard und
— die Ausweitung der Vorkaufsrechte auf alle Beteiligungen von POW.
Weitere Änderungen des Shareholder Agreements, die zu mehr Einfluss der Verbundgesellschaft im Verwaltungsrat führen hätten können — insbesondere auch nach der Erlangung der Stimmrechtsmehrheit unter den Kernaktionären Mitte 2007 —, erfolgten nicht.
23.2
Der RH stellte kritisch fest, dass das Shareholder Agreement sowie teilweise auch das Joint Venture Agreement keine wesentliche Verbesserung der Einfluss– und Kontrollmöglichkeiten mit sich brachten. Die
Vertreter der Verbundgesellschaft im Verwaltungsrat konnten aufgrund
dieser vertraglichen Regelungen bei Beschlüssen, die eine qualifizierte
Mehrheit erforderten, und im Falle des Nichtzustandekommens einer
einvernehmlichen Lösung weiterhin überstimmt werden.
Nach Ansicht des RH hätte bei nötiger Sorgfalt das Ausmaß der mangelnden Einfluss– und Kontrollmöglichkeiten trotz gesonderter Vereinbarungen schon vor dem Eingehen der Beteiligungen erkannt und
bewertet werden müssen. Diese Kenntnis hätte zu einer anderen Art
der Beteiligung mit mehr Einflussmöglichkeiten bei gleichzeitiger Verringerung des Gesamtrisikos des Engagements geführt.
84
28
bis zum Ablauf von zwei Jahren
29
nach Ablauf der Stillhaltefrist ab 1. September 2009, Anteile dürfen 25,05 % bis dorthin nicht überschreiten
30
zu verbindlichen Drittkonditionen
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Der RH kritisierte, dass die Verbundgesellschaft nach der Erlangung
der Stimmrechtsmehrheit unter den Kernaktionären keine Änderung
des Shareholder Agreements anstrebte, um bspw. durch die Besetzung
weiterer Organfunktionen oder Abänderung der Abstimmungsmodalitäten in den Gremien mehr Einfluss zu gewinnen.
Er empfahl der Verbundgesellschaft, bei künftigen Änderungen von
Beteiligungsverhältnissen auch die darauf basierenden Vereinbarungen
auf ihre Zweckmäßigkeit und Anwendbarkeit zu überprüfen.
23.3
Der Verbundkonzern wies darauf hin, dass für die Hauptversammlung
die Kernaktionäre mit der Verbundgesellschaft ein Syndikat in bestimmten Angelegenheiten wie Kapitalerhöhungen, Kapitalherabsetzungen
und den Jahresabschluss (Art. 2.2 Shareholder Agreement) gebildet
hätten. Durch den hohen Free–Float beim Einstieg des Verbundkonzerns von über 50 % (Seite 32, „Indikative Bewertung der POW S.A.“
vom 7. Dezember 2005) habe das Syndikat die de facto Mehrheit in
der Hauptversammlung gehabt. Zudem habe sich der Verbundkonzern
auch außerhalb der Hauptversammlung durch das Nominierungsrecht
für zwei Mitglieder des Verwaltungsrats (Art. 2.1 Shareholder Agreement, 31. März 2006) und ein unabhängiges Mitglied (Art. 2.1 Shareholder Agreement, 31. März 2006) Einfluss auf die Unternehmenspolitik und –strategie gesichert. Zur Entscheidung über die strategische
Entwicklung von POW und ihren Tochtergesellschaften sei ein Top–
Level Steering Committee, bestehend aus dem führenden Kernaktionär und dem Vorstand der Verbundgesellschaft, eingesetzt worden
(Art. 2.3 Shareholder Agreement, 31. März 2006).
Gemäß Art. 4.1 des Joint Venture Agreements vom 31. März 2006
habe der Verbundkonzern zudem von Anfang an das Recht gehabt,
einen Deputy–CEO zu bestellen. Weiters hätten gemäß Art. 4.2 d die
für die Gesellschaft wesentlichen Geschäfte der Genehmigung durch
die Gesellschafter bedurft und seien mit qualifizierter Mehrheit von
85 % zu beschließen gewesen, so dass POW diese Geschäfte nicht
ohne die Zustimmung des Verbundkonzerns habe beschließen können. Zu diesen Geschäften hätten bspw. Budget, Kapitalerhöhung und
–herabsetzung, Liquidation, Entscheidungen weitere Kraftwerke zu
bauen, alle Ausgaben über 400.000 EUR außerhalb des Investitionsplans, An– und Verkäufe und Verpfändungen über 200.000 EUR außerhalb des Investitionsplans etc. gezählt.
Der Verbundkonzern habe auch das Recht gehabt, jederzeit Einsicht
in die Bücher zu nehmen (Art. 8.3). Mit dem Shareholder Agreement
vom 31. März 2006 habe sich der Verbundkonzern daher mehr Mitbestimmungsmöglichkeiten gesichert als der Verbundkonzern aufgrund
Bund 2014/13
85
Geschäftsmodell Frankreich
seiner Anteile und Stimmrechte gehabt habe. Auch der RH stellte fest:
„Das Shareholder Agreement schloss die Verbundgesellschaft ab, um
sich aufgrund der faktischen Unternehmensführung der POW durch
die französischen Kernaktionäre erweiterte Mitsprache– und Kontrollrechte abzusichern.“
Der Verbundkonzern wies darauf hin, dass durch das Syndikat in der
Hauptversammlung, die Vertretung im Verwaltungsrat und Festlegung
der strategischen Entwicklung im Top Level Steering Committee der
Verbundkonzern wesentlich mehr Einfluss auf das Geschäft und die
Entwicklung der POW gehabt habe, als dies bspw. Minderheitsgesellschafter mit vergleichbaren Anteilen auf die Verbundgesellschaft hätten.
Es sei daher nicht richtig, dass „die ursprünglich gewählte Form einer
Minderheitsbeteiligung an der börsennotierten POW zu faktisch äußerst
geringen strategischen und operativen Einflussmöglichkeiten führte.“
Wie der RH aber selbst angemerkt habe, habe der Verbundkonzern
mit der Änderung des Shareholder Agreement im Februar 2007 erreichen können, dass der Verbundkonzern einen Deputy–CEO nominieren durfte (Art. 2.3 Shareholder Agreement vom 22. Februar 2007).
Der Deputy–CEO habe nach französischem Gesellschaftsrecht die gleichen Rechte wie der CEO (Seite 13, Memorandum DLA PIPER Paris,
„Selected questions regarding the rights and obligations of board members and rights of shareholders of a French SA“, Art. 19 der Satzung
von POW), so dass der Verbundkonzern dadurch Einfluss auf das operative Geschäft gewonnen habe.
Weiters sei ein Risk Management nach Standard des Verbundkonzerns eingeführt worden (Art. 2.5 Shareholder Agreement vom
22. Februar 2007). Zudem sei auch das Joint Venture Agreement bezüglich der POP im Februar 2007 dergestalt geändert worden, dass die POW
dem Verbundkonzern eine Call Option auf die Anteile der POW an der
POP im Fall einer change of control in der POW eingeräumt habe. Der
Verbundkonzern habe sich daher mit den Änderungen des Shareholder
Agreement und des Joint Venture Agreement im Februar 2007 bereits
mehr Einfluss auf das operative Tagesgeschäft gesichert und daher die
Vergrößerung des Einflusses auf die Gesellschaft durch die Zunahme
der Anteile nach der Kapitalerhöhung bereits vorweggenommen.
Wenn der RH kritisierte, dass der Verbundkonzern im Verwaltungsrat weiterhin überstimmt werden konnte, so würde dabei übersehen, dass der Verbundkonzern schon im Shareholder Agreement vom
31. März 2006 bei wichtigen Beschlüssen mit den „reserved matters“
ohnehin Vorsorge getroffen habe (Art. 3.2 des Shareholder Agreement). Die „reserved matters“ wie Businessplan, Budget, Kapitalerhö86
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hungen und –herabsetzungen, Investitionen/Finanzierungen außerhalb
des Businessplans, Merger und De–Merger, die Aufnahme neuer und
die Aufgabe bestehender Geschäftsfelder usw. sollten im Verwaltungsrat nur dann beschlossen werden, wenn zumindest ein vom Verbundkonzern nominiertes Mitglied des Verwaltungsrats dazu seine Zustimmung gegeben habe.
Abschließend wies der Verbundkonzern darauf hin, dass Verträge zur
Absicherung von Einflussmöglichkeiten vom Verbundkonzern neuen
Erfordernissen angepasst worden seien. In Frankreich erfolgte dies
bereits 2007, in der Türkei sei dies vor dem Ausstieg vom Verbundkonzern in Verhandlung gewesen (Framework Agreement Neu). Keine
vertragliche Lösung habe in der Vergangenheit bei einer Minderheitsbeteiligung oder einem Joint Venture gleichwertiger Partner zu Einfluss–
und Kontrollmöglichkeiten wie bei einer Konzerngesellschaft geführt
und würde auch in der Zukunft nicht dazu führen.
23.4
Der RH bekräftigte seine Kritik, dass das Shareholder Agreement sowie
teilweise auch das Joint Venture Agreement keine wesentlichen Verbesserungen der Einfluss– und Kontrollmöglichkeiten für den Verbundkonzern mit sich brachten, weil die französischen Kernaktionäre
strittige Entscheidungen nach Nichtzustandekommen einer einvernehmlichen Lösung letztlich durchsetzen konnten und dies auch taten,
wie insbesondere bei der massiven Förderung des Endkundengeschäftes bis 2009 trotz geringer Liberalisierungsfortschritte und beim Eingehen der unrentablen Beteiligung zur Gewinnung von minderwertigen Gasvorkommen (siehe TZ 22).
Entgegen der Stellungnahme des Verbundkonzerns hielt der RH ergänzend fest, dass auch der Vorstand der Verbundgesellschaft in der
343. Aufsichtsratssitzung vom 24. Februar 2009 im Zusammenhang
mit dem Endkundengeschäft berichtete, „dass die Einflussmöglichkeiten
von VERBUND jedoch durch die beschränkten Möglichkeiten aus dem
bestehenden Syndikatsvertrag nur sehr gering sind“. Weiters führte
der Vorstand in der 257. Prüfungs– und Arbeitsausschusssitzung am
30. April 2010 aus, dass „insbesondere das mangelnde Mitspracherecht
in der Vergangenheit erschwerend gewirkt hat“.
Informations– und Kontrollrechte
24.1
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Die POW unterlag aufgrund ihrer Rechtsform und der Notierung an
der Börse den Bestimmungen des französischen Aktienrechts hinsichtlich der Verschwiegenheitspflicht des Verwaltungsrats, des Vorstands
sowie der Insiderinformation. Um eine Übervorteilung eines einzel87
Geschäftsmodell Frankreich
nen Aktionärs zu verhindern, durften an die Verbundgesellschaft nur
Informationen weitergegeben werden, die für alle Aktionäre veröffentlicht wurden.
Als Auswirkung dieser Bestimmungen war der Datenfluss zwischen
POW und Verbundgesellschaft insbesondere bis zur Übernahme der
Anteile der französischen Kernaktionäre 2009 sehr stark eingeschränkt.
Zudem konnten die im Joint Venture Agreement vereinbarten, weitreichenden Einsichtsrechte und Reportingberichte nicht im vollen
Umfang abgerufen werden. Die Vertreter der Verbundgesellschaft in
den Organen der POW durften aufgrund der nach französischem Recht
bestehenden Verschwiegenheitspflichten keine internen Informationen
außerhalb der Gremien weitergeben, bspw. an die Leitungs– und Aufsichtsorgane oder das Controlling der Verbundgesellschaft.
Die POW verfügte über kein dem Aufsichtsrat nach österreichischem
Aktienrecht vergleichbares Aufsichtsorgan. Die Funktion des Aufsichtsorgans bei der POW übernahm die Aktionärsversammlung31. Der Verwaltungsrat der POW unterschied sich in wesentlichen Punkten von
einem Aufsichtsrat. Er nahm selbstständig Leitungsfunktionen in den
Bereichen Unternehmensstrategie und allgemeine Unternehmenspolitik wahr und es bestand keine zwingende Funktionstrennung gegenüber dem Management.
Die beiden französischen Kernaktionäre waren bis 2009 im Gegensatz
zur Verbundgesellschaft in allen drei Gremien persönlich und maßgeblich vertreten (Aktionärsversammlung, Verwaltungsrat und Vorstand). Aufgrund der mangelnden Trennung der Organe war die Aufsichtsfunktion für die Verbundgesellschaft bei der POW — insbesondere
auch in Verbindung mit den weitreichenden Verschwiegenheitspflichten — stark eingeschränkt.
24.2
Der RH kritisierte, dass die Verbundgesellschaft nicht schon vor dem
Eingehen der Beteiligung die Restriktionen des französischen Aktienrechts auf Informations– und Kontrollrechte sorgfältig überprüfte.
Der RH empfahl der Verbundgesellschaft, beim Einstieg in einen neuen
und noch schwer abzuschätzenden Markt eine Rechtsform zu vermeiden, in der der Informationsfluss über strategische und betriebliche
Vorgänge aufgrund rechtlicher Bestimmungen und die Aufsichtsfunktionen eingeschränkt sind (insbesondere bei einer an der Börse notierten
Publikumsgesellschaft).
31
88
Shareholder Meeting
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24.3
Der Verbundkonzern wies darauf hin, dass gerade in Frankreich der Verbundkonzern vor seinem Einstieg als Minderheitsgesellschafter bereits
sechs Jahre tätig gewesen sei; dementsprechend sei kein Einstieg in
einen neuen, schwer abzuschätzenden Markt erfolgt. Der Verbundkonzern analysiere jedes Unternehmen umfassend, an dem er sich beteilige.
Bei einer Beteiligung an einem bereits bestehenden Unternehmen werde
es aber auch in Zukunft nur die Möglichkeit geben, Anteile zu erwerben
oder nicht zu investieren. Eine freie Wahl der Rechtsform bestünde nur
bei Neugründungen.
Weiters teilte der Verbundkonzern mit, dass entgegen den Ausführungen des RH sich die genannten Informationsrechte, die Insiderinformationsproblematik und die Gleichbehandlungspflicht der Aktionäre
einer börsennotierten österreichischen Gesellschaft in den im Bericht
kritisierten Punkten nicht von einer französischen Aktiengesellschaft
(§§ 48a ff. BörseG, § 47a AktG) unterscheiden würden. So hätten die
Gleichbehandlungspflicht der Aktionäre sowie Publizitätsvorschriften
ein Reportingsystem verhindert, wie es innerhalb des Verbundkonzerns
üblich sei (Seite 28 ff., Memorandum DLA PIPER Paris, „Selected questions regarding the rights and obligations of board members and rights
of shareholders of a French SA“).
Die Aufsichtsräte der Verbundgesellschaft hätten wissen müssen, dass
es zwischen der POW als Minderheitsbeteiligung und dem Verbundkonzern kein Berichtswesen geben könne, wie das innerhalb des Verbundkonzerns der Fall sei, schließlich gebe es auch kein Reporting und keine
Insiderinformationen, die bspw. der Verbundkonzern an seine (Minderheits–)Gesellschafter/Aktionäre (mit einem vergleichbaren Anteil an der
Verbundgesellschaft wie er sie an der POW hatte) weitergebe.
Ebenso seien Mitglieder des Verwaltungsrates zur Verschwiegenheit verpflichtet (Seite 17 ff., Memorandum DLA PIPER Paris, „Selected questions regarding the rights and obligations of board members and rights
of shareholders of a French SA“), genauso wie Mitglieder des Aufsichtsrats in Österreich auch gegenüber jenem Aktionär, der sie entsandt hat,
zur Verschwiegenheit verpflichtet seien (§ 99 i.V.m. § 84 Abs. 1 AktG).
Der Vorstand der Verbundgesellschaft habe davon ausgehen dürfen, dass
diese Rechte und Pflichten dem Aufsichtsrat bekannt waren, zumal bspw.
die von Minderheitsgesellschaftern entsandten Aufsichtsräte in die Verbundgesellschaft vor dem gleichen Problem stünden.
Richtig sei, dass der Verwaltungsrat im Unterschied zum Aufsichtsrat
kein reines Kontrollgremium sei, sondern in erster Linie die Unternehmensstrategie und –politik festlege und deren Implementierung überprüfe
(Seite 10 ff. Memorandum DLA PIPER Paris, „Selected questions regar-
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89
Geschäftsmodell Frankreich
ding the rights and obligations of board members and rights of shareholders of a French SA“).
24.4
Der RH entgegnete, dass der Verbundkonzern vor dem Einstieg als
Minderheitsgesellschafter über noch keine Erfahrungen in der Stromerzeugung und im Endkundengeschäft in Frankreich verfügte.
Der RH hielt nochmals fest, dass das Risiko darin bestand, dass sich
der Verbundkonzern an einer Aktiengesellschaft beteiligt hatte, in der
er sowohl rechtlich als auch faktisch über äußerst eingeschränkte Mitsprache– und Informationsrechte verfügte. Die Gründe dafür lagen
einerseits an der Minderheitsbeteiligung und andererseits darin, dass
sich der Verbundkonzern keine — faktisch durchsetzbaren — höheren
Mitspracherechte im Verwaltungsrat und im Vorstand verschafft hatte
(siehe TZ 22 und 23).
Mehrheitsbeteiligungen
25.1
Der Vorstand der Verbundgesellschaft strebte für die Beteiligungen in
Frankreich mittelfristig eine Mehrheitsbeteiligung an (siehe TZ 22).
Aufgrund der Jahresergebnisse und der Höhe des notwendigen Kapitaleinsatzes verblieb die Verbundgesellschaft bis zur Beendigung ihrer
Beteiligung an der POW bei einem Beteiligungsansatz unter 50 %.
Überdies hätte nach französischem Recht der Erwerb von Anteilen an
einer börsennotierten Aktiengesellschaft von über 50 % automatisch
ein verpflichtendes Übernahmeangebot an die übrigen Aktionäre ausgelöst.
25.2
Der RH stellte fest, dass die Umsetzung des deklarierten Ziels des Engagements in Frankreich, eine Mehrheitsbeteiligung an der POW anzustreben, ein rechtlich verpflichtendes Übernahmeangebot ausgelöst
hätte.
Der RH kritisierte, dass die Verbundgesellschaft auf diesen Umstand bei
der Ausgestaltung und der Wahl der Rechtsform der Beteiligung an der
POW nicht Bedacht genommen hatte und somit das Ziel einer Mehrheitsbeteiligung faktisch aufgrund der daraus resultierenden finanziellen Belastung nicht zu erreichen war.
25.3
90
Der Verbundkonzern wies darauf hin, dass im Jahr 2009 der Verbundkonzern in einem Pakethandel die Anteile der Kernaktionäre übernommen und damit einen Anteil von 46 % an der POW erreichte habe.
An der Pariser Börse, an der POW notierte, habe ein Aktionär, der
mit einem Pakethandel mehr als 50 % der Anteile oder Stimmrechte
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Geschäftsmodell Frankreich
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erhielt, ein verpflichtendes Übernahmeangebot legen müssen (Seite 4,
Memorandum DLA PIPER Paris „Memorandum on selected questions
regarding French regulations on takeover offers in relation to the contemplated purchase of the shares of POW held by Gravitation and
C. Beigbeder and subscription to a capital increase of POW“).
Der Verbundkonzern habe aber außerhalb eines Pakethandels an der
Börse oder im Rahmen der Kapitalerhöhung 2009 zukaufen und einen
Anteil von mehr als 50 % erreichen können, ohne dass dies ein verpflichtendes Übernahmeangebot ausgelöst habe (Seite 1, Memorandum Jones Day, „Exemption to the obligation to launch a mandatory
offer in a distressed situation“). Aufgrund des Free–Floats von etwa
19 % habe der Verbundkonzern aber nach dem Ankauf der Aktien von
den Kernaktionären eine de facto–Mehrheit in der Hauptversammlung
gehabt, so dass ein weiterer Kapitaleinsatz zum Ankauf von Aktien des
Verbundkonzerns nicht mehr Einfluss gesichert hätte und daher nicht
zweckmäßig gewesen wäre.
25.4
Wirtschaftlichkeit
Der RH nahm die Ausführungen des Verbundkonzerns zur Kenntnis. Er
wies aber gleichzeitig darauf hin, dass der Verbundkonzern zu Beginn
des Engagements sehr wohl eine Mehrheit am Gesamtkapital der POW
angestrebt hatte. So verfolgte bspw. der Vorstand der Verbundgesellschaft in der Vorstandsklausur im August 2007 bei POW eine Übernahme, wobei nach der Übernahme wieder eine Rückführung auf 51 %
erfolgen sollte32.
Darstellung der Kapitalflüsse
26.1
Der Vorstand der Verbundgesellschaft gab im Zusammenhang mit dem
Antrag vom Februar 2006 zur Genehmigung des Engagements in Frankreich gegenüber dem Aufsichtsrat ein Mindestkapitalerfordernis in der
Höhe von 97,6 Mio. EUR für Frankreich bekannt. Dieses Kapital war für
die Beteiligung bei der POW (38,9 Mio. EUR) und für die Errichtung der
Kraftwerkskapazitäten bei der POP (58,7 Mio. EUR) vorgesehen. Zum
weiteren finanziellen Engagement gab der Vorstand der Verbundgesellschaft gegenüber dem Aufsichtsrat lediglich an, dass mittelfristig eine
Mehrheitsbeteiligung ab 2009 angestrebt werde. Die Festlegung eines
konkreten betragsmäßigen Rahmens für künftige Kapitalerfordernisse
und Mittelverwendungen vor dem Eingehen der Beteiligungen erfolgte
hingegen nicht.
32
Bund 2014/13
Vorstandsklausur vom 6. August 2007, TOP 2.7
91
Geschäftsmodell Frankreich
Die Verbundgesellschaft stellte bis 2012 tatsächlich in Summe
503,0 Mio. EUR, davon 183,1 Mio. EUR für die POW und 319,9 Mio. EUR
für die POP, an Eigenkapital zur Verfügung. Die vom Aufsichtsrat
genehmigten und tatsächlich verbrauchten (abgeflossenen) Mittel entwickelten sich wie folgt:
Tabelle 6:
Eigenkapitalmaßnahmen
Zweck
Kapitalmaßnahmen POW Kapitalmaßnahmen POP
genehmigt
verbraucht
genehmigt
verbraucht
in Mio. EUR
2006
Beteiligung an der POW
38,9
30,3
Bau von Gas–und–Dampf–Kombikraftwerken
2007
Beteiligung und Eigenkapitalerfordernisse
der POW
58,7
60,0
67,4
Bau von Gas–und–Dampf–Kombikraftwerken
2008
zukünftige Sicherung der Mehrheitsbeteiligung
37,2
45,0
Abdeckung der Eigenkapitalerfordernisse
bei der Umsetzung der Gas–und–Dampf–
Kombikraftwerke
2009
Kauf der Anteile der französischen
Kernaktionäre
13,4
100,0
60,0
32,8
85,4
Abdeckung der Eigenkapitalerfordernisse
bei der Umsetzung der Gas–und–Dampf–
Kombikraftwerke
20,0
2010
Erwerb des 60 % Anteils an der POP
135,2
2011
Erwerb des 60 % Anteils an der POP
3,0
124,4
2012
Kapitalerhöhung Poweo Toul Production
91,6
92,1
388,5
319,9
Summen
203,9
183,1
Quelle: RH
(1) Entwicklung bei der POW
Mitte 2007 erfolgte bei der POW eine Kapitalerhöhung von insgesamt
151,2 Mio. EUR, an der auch die Verbundgesellschaft mit 60 Mio. EUR
teilnahm; die Beteiligung der Verbundgesellschaft an der POW stieg
dadurch Ende 2007 auf 30,26 %. Der Vorstand der Verbundgesellschaft begründete die Kapitalerhöhung gegenüber dem Aufsichtsrat mit
Eigenkapitalerfordernissen der POW. Er wies jedoch darauf hin, dass
die Kapitalerhöhung in Abstimmung mit der Verbundgesellschaft in
überwiegendem Ausmaß zur Verfolgung von Erzeugungsprojekten im
92
Bund 2014/13
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Geschäftsmodell Frankreich
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Rahmen des 60 %–Anteils der POW an der POP zweckgewidmet wird.
Aufgrund des Minderheitsanteils und der Rechtsform der POW als börsennotierte Aktiengesellschaft war die Verbundgesellschaft nicht in der
Lage, die vorgesehene überwiegende Zweckwidmung der Kapitalerhöhung von 151,2 Mio. EUR für POP rechtlich und faktisch durchzusetzen.
Die POW leitete aus ihrer 60 %–Eigenkapitalverpflichtung gegenüber
der POP lediglich 46,3 Mio. EUR weiter. Davon errechnete sich entsprechend der Beteiligungshöhe an der POW (30,26 %) ein Anteil der
Verbundgesellschaft von 14,2 Mio. EUR. Der restliche Betrag der Kapitalerhöhung von 104,9 Mio. EUR (davon von der Verbundgesellschaft
rd. 46,0 Mio. EUR) verblieb in der POW und wurde für andere Investitionsprojekte und den laufenden Betrieb aufgewendet.
Für die Kapitalerhöhung und den Erwerb der Anteile der Kernaktionäre an der POW 2009 wendete die Verbundgesellschaft zusätzlich
85,4 Mio. EUR an Eigenkapital auf, wodurch sich die Beteiligung auf
46 % erhöhte (siehe TZ 17).
(2) Entwicklung bei der POP
Der Kapitaleinsatz für den 40 %–Anteil an der POP erhöhte sich
bis 2009 gegenüber dem ursprünglich 2006 vorgesehenen Betrag von
58,7 Mio. EUR auf 103,4 Mio. EUR.
2011 brachte die Verbundgesellschaft weitere 124,4 Mio. EUR für den
Erwerb des 60 %–Anteils an der POP ein.
Ab 2012 waren im Investitionsbudget bzw. in der Mittelfristplanung
für das Kraftwerk Toul weitere Eigenkapitalmaßnahmen in der Höhe
von 156,6 Mio. EUR vorgesehen, wovon 91,6 Mio. EUR 2012 zur Verlustabdeckung verbraucht wurden. Das Kraftwerk Toul ging im Dezember 2012 in Betrieb. Insgesamt erhöhte sich der Kapitaleinsatz für die
POP bzw. die verbleibenden Kraftwerke auf 319,9 Mio. EUR.
26.2
Bund 2014/13
Der RH kritisierte, dass zu Beginn des Engagements in Frankreich im
Jahr 2006 nur ein Mindestkapitalerfordernis von 97,6 Mio. EUR eingeplant war und eine konkrete betragsmäßige Vorausplanung für weitere
künftige Kapitalerfordernisse und Mittelverwendungen für die Beteiligungen in Frankreich fehlte. Bis 2012 erfolgten nachträgliche Kapitalzahlungen in der Höhe von 405,4 Mio. EUR, so dass sich das tatsächliche finanzielle Engagement insgesamt auf 503,0 Mio. EUR erhöhte.
93
Geschäftsmodell Frankreich
Weiters kritisierte der RH, dass die Verbundgesellschaft bis Mitte 2011
die nachträglichen Kapitalzahlungen ohne Sicherung ausreichender
Mitspracherechte geleistet hatte.
Der RH wies darauf hin, dass der Vorstand der Verbundgesellschaft
die Entscheidungen zu weiteren Kapitalaufstockungen und Anteilserhöhungen vor allem aufgrund von kurzfristig auftretenden Entwicklungen und Kapitalerfordernissen bei der Poweo–Gruppe traf. Nach
Ansicht des RH entstanden die Kapitalerfordernisse durch permanente
hohe Verluste und Liquiditätsengpässe (siehe TZ 27 und 28), die eine
Finanzierung aus eigener Finanzkraft der Poweo–Gruppe verhinderten.
Weiters stellte der RH kritisch fest, dass der Vorstand der Verbundgesellschaft seine Teilnahme an der Kapitalerhöhung 2007 bei der POW
mit 60 Mio. EUR gegenüber dem Aufsichtsrat unrichtig begründete,
weil die angeführte überwiegende Zweckbindung der Mittel für die
Errichtung der Erzeugungskapazitäten bei der POP rechtlich und faktisch nicht durchsetzbar und daher nicht effektiv war. Entgegen der
Zielsetzung verblieben rd. 46,0 Mio. EUR in der POW.
Darüber hinaus kritisierte der RH, dass die Verbundgesellschaft nicht
bereits zum Einstieg in Frankreich den geplanten Gesamtrahmen des
finanziellen Engagements festlegte.
Er empfahl der Verbundgesellschaft, den geplanten finanziellen Rahmen zukünftiger Investitionen in Beteiligungen im Vorhinein gesamthaft und möglichst vollständig festzulegen. Bei Vorliegen mehrerer
möglicher Beteiligungsstrategien, deren Auswahl von der zukünftigen
wirtschaftlichen Entwicklung abhängt, sollten die Parameter und Auslöser für weiteres finanzielles Engagement bis hin zu einem möglichen
Ausstieg im Vorhinein festgelegt werden.
94
Bund 2014/13
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26.3
(1) Der Verbundkonzern führte aus, dass in der POW im Jahr 2007
Eigenkapital in Höhe von insgesamt 151,20 Mio. EUR zugeführt worden sei, der Anteil des Verbundkonzerns habe dabei 67,40 Mio. EUR33
betragen.
Die POW habe im Jahr 2007 einen Liquiditätsbedarf von 96,10 Mio. EUR
gehabt. Nur durch die Beteiligung des Verbundkonzerns an der Kapitalerhöhung sei es möglich gewesen, diesen Liquiditätsbedarf abzudecken. In weiterer Folge seien 55,10 Mio. EUR34 (somit der überwiegende
Anteil) aus dem Anteil des Verbundkonzerns an der Kapitalerhöhung
von 67,40 Mio. EUR als Kapitalerhöhung in die POP eingebracht worden.
Abbildung 5: Kapitalmaßnahmen 2007: POW und POP
VERBUND
VER –> POP:
37,3 Mio. EUR
VER –> POW:
67,4 Mio. EUR
Andere –> POW:
83,8 Mio. EUR
POWEO S.A.
(POW)
POW –> POP:
55,1 Mio. EUR
POWEO Production S.A.S.
(POP)
Quelle: Verbundkonzern
Bund 2014/13
33
Anmerkung des RH: Dieser Betrag enthielt die gesamten, 2007 vom Verbundkonzern
getätigten, Kapitalerhöhungen bei der POW. Der Differenzbetrag zu den vom RH angeführten 60,0 Mio. EUR in der Höhe von 7,4 Mio. EUR stammte aus einer bereits 2006
vom Aufsichtsrat der Verbundgesellschaft genehmigten, jedoch nicht voll ausgeschöpften, Kapitalerhöhung (325. AR–Sitzung). Die Ausführungen des RH bezogen sich nur
auf die in der 334. AR–Sitzung genehmigten Beträge.
34
Anmerkung des RH: Dieser Betrag enthielt die gesamten, 2007 von der POW getätigten, Kapitalerhöhungen bei der POP. Der Differenzbetrag zu den vom RH angeführten
46,3 Mio. EUR in der Höhe von 8,8 Mio. EUR stammte aus einer bereits 2006 vom
Aufsichtsrat der Verbundgesellschaft genehmigten, jedoch nicht voll ausgeschöpften,
Kapitalerhöhung. Die Ausführungen des RH bezogen sich nur auf die in der 334. AR–
Sitzung genehmigten und von der POW daraus an die POP weitergeleiteten Beträge.
95
Geschäftsmodell Frankreich
(2) Weiters wies der Verbundkonzern darauf hin, dass im Rahmen der
Genehmigung des Einstiegs in Frankreich sowohl der finanzielle Rahmen für den Erwerb von 25 % Anteil an der Poweo S.A. in der Höhe
von 38,90 Mio. EUR für die Periode 2006 bis 2009, als auch die Mindesteigenkapitalzuschüsse in das Erzeugungs–Joint Venture (Poweo
Production S.A.S.) in der Höhe von 58,70 Mio. EUR festgelegt worden seien. Zusätzlich seien die wesentlichen Kennzahlen zur Performance Beurteilung der Beteiligungen in Frankreich präsentiert worden.
Wie in der Vergangenheit würden auch bei zukünftigen Investitionen
das Investitionsvolumen und die relevanten Performance Kennzahlen
im Rahmen einer Mittelfristplanung vor einem Einstieg entsprechend
festgelegt. Entscheidungen bezüglich Aufstockung oder Verkauf von
Anteilen könnten jeweils nur anhand der aktuellen Erkenntnisse über
die voraussichtliche Entwicklung der Beteiligung getroffen werden.
26.4
(1) Der RH bekräftigte seine Ansicht, wonach eine Zweckbindung des
Anteils des Verbundkonzerns an der Kapitalerhöhung in der börsennotierten POW für Finanzierungen in der Tochtergesellschaft POP, an
der die POW und der Verbundkonzern gemeinsam beteiligt waren,
nicht möglich war. Es war daher die Aussage, dass 55,10 Mio. EUR
aus dem Anteil des Verbundkonzerns an der Kapitalerhöhung von
67,40 Mio. EUR bei der POW als Kapitalerhöhung in die POP eingebracht wurden, nicht zutreffend.
Vielmehr hatten alle Aktionäre der POW gemäß ihrem Aktienanteil am
Grundkapital der POW zur Finanzierung der Tochtergesellschaft POP
beizutragen. Der Verbundkonzern konnte daher seinem Kapitalanteil
an der POW entsprechend faktisch nur mit rd. 14,20 Mio. EUR (von
60,0 Mio. EUR) zur Finanzierung der POP über die POW beitragen. Der
überwiegende Anteil der gesamten Kapitalerhöhung (104,90 Mio. EUR
von insgesamt 151,20 Mio. EUR) bzw. des Beitrags durch den Verbundkonzern (rd. 46 Mio. EUR von rd. 60 Mio. EUR) verblieb in der POW
für andere Zwecke.
(2) Der RH entgegnete, dass der bei der Genehmigung des Einstiegs in
Frankreich festgelegte finanzielle Rahmen von 38,9 Mio. EUR bei der
POW bzw. 58,7 Mio. EUR bei der POP bis Ende 2009 mit 181,3 Mio. EUR
bzw. 103,4 Mio. EUR (Ende 2012: insgesamt 319,9 Mio. EUR) um ein
Mehrfaches überschritten wurde.
96
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Entwicklung der Ergebnisse
27.1
Das ursprüngliche Ziel des Einstiegs der Verbundgesellschaft in den
französischen Energiemarkt 2006 bestand in der Fortsetzung der Strategie eines profitablen Wachstums in den europäischen Kernmärkten.
Mit den zunehmenden Problemen am Endkundenmarkt wollte die Verbundgesellschaft ab 2009 das Schwergewicht auf Aktivitäten als Großhändler, der über eigene werthaltige Erzeugungskapazitäten verfügte,
verlagern (siehe TZ 21). Ab Mitte 2011 sah die VIN eine nachhaltige
Wertsteigerung der Auslandsbeteiligung in Frankreich als vorrangigstes
Ziel an.35 Die Beurteilung der Zielerreichung für das Engagement in
Frankreich war insbesondere anhand der in den Jahresabschlüssen der
Beteiligungen ausgewiesenen Ergebnisse und deren Auswirkung auf
das Eigenkapital der Verbundgesellschaft zu messen.
(1) Ergebnisse der POW bis zum Verkauf
Das konsolidierte Konzernergebnis (EBIT) der POW–Gruppe entwickelte
sich bis zum Verkauf der Anteile Mitte 2011 wie folgt:
Tabelle 7:
Konsolidiertes Konzernergebnis (EBIT) der POW–Gruppe
Konzernergebnis
2006
2007
2008
2009
2010
1. Halbjahr 2011
in Mio. EUR
Umsatz
Roheinsatz
244,37
363,06
577,31
564,68
696,31
274,73
– 210,73
– 334,77
– 517,94
– 523,23
– 628,18
– 242,16
33,64
28,29
59,37
41,45
68,13
32,57
9,31
– 24,27
– 21,72
– 85,32
– 146,23
– 58,67
Bruttomarge
EBIT
Quelle: konsolidierter Konzernabschluss der POW
Die POW–Gruppe erzielte nur im ersten Jahr des Engagements ein
positives EBIT. Ab 2007 entstanden Verluste, die insbesondere auf die
niedrigen Bruttomargen36 und den Anstieg des Vertriebsaufwandes
zurückzuführen (siehe TZ 21) waren. Ab 2009 kam es zusätzlich durch
Abschreibungen von Beteiligungen an Entwicklungsprojekten und
Kundenforderungsausfällen zu einem hohen Anstieg der Verluste. Weiters belasteten Kosten für Sicherheitsleistungen für Terminkontrakte,
die infolge geringer Liquidität bzw. Bonität der POW–Gruppe geleistet werden mussten, die Ergebnisse.
Bund 2014/13
35
12. a.o. GV VIN, Mission Statement
36
Verhältnis Verkaufspreis zu Einkaufspreis
97
Geschäftsmodell Frankreich
(2) Vergleich Plan– und Ist–Werte
Für die POW–Gruppe lagen Businesspläne vor, die zu mehreren Zeitpunkten erstellt worden waren. In der nachfolgenden Grafik wurde
das geplante EBIT aus den maßgeblichsten Plänen den Ist–Werten
gegenübergestellt.37 Dabei stammten drei Pläne von der POW selbst
(2007, 2008, 2010), ein Plan aus der Due Diligence 2005 und einer von
der VIN aus dem Jahr 2009.
Abbildung 6: Vergleich: geplantes EBIT mit den Ist–Werten der POW–Gruppe
350
300
250
Ausstieg
200
Aufstockung der
VERBUND-Anteile
in Mio. EUR
150
100
50
Einstieg
0
– 50
– 100
– 150
– 200
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Istwerte
BP Berater 12/2005
BP Poweo 05/2007
BP Poweo 06/2008
BP VIN 07/2009
BP Poweo 04/2010
2015
Quelle: Verbundgesellschaft
Bei den Businessplänen zeigten sich beim EBIT ab 2007 negative Planabweichungen, die sich 2009 und insbesondere 2010 — in dem Jahr,
für das die VIN selbst einen Businessplan für die POW erstellte — stark
erhöhten. Der von der VIN erstellte Businessplan sah 2010 ein EBIT
von – 16,20 Mio. EUR vor, tatsächlich wurde jedoch ein EBIT von
– 146,23 Mio. EUR erzielt.
37
98
bis 2010, da die Anteile an POW 2011 verkauft wurden
Bund 2014/13
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(3) Bilanzielle Auswirkungen auf das Konzernergebnis der Verbundgesellschaft
Die Ergebnisse der Beteiligungen an der POW–Gruppe wirkten sich
auf das Konzernergebnis der Verbundgesellschaft aufgrund der anzuwendenden At Equity–Methode38 in zweierlei Hinsicht aus. Zum einen
verminderten die Verluste der POW–Gruppe den Beteiligungswert im
Konzernabschluss der Verbundgesellschaft im Ausmaß des jeweils herrschenden Beteiligungsverhältnisses. Zum anderen wurde die Werthaltigkeit der Beteiligungen zum Bilanzstichtag überprüft und wurden daraus erforderliche Abwertungen vorgenommen (siehe Tabelle 8).
Negative Ergebnisse wirkten sich jedoch nur so lange auf das Konzernergebnis aus, als die Beteiligungen noch nicht voll abgeschrieben waren. Zum 31. Dezember 2011 waren die verbliebenen Beteiligungen an den Produktionsgesellschaften in einer Gesamthöhe von
223,4 Mio. EUR bereits voll abgeschrieben, so dass nur ein Teil der
Jahresverluste in das Konzernergebnis der Verbundgesellschaft einfloss. Die restlichen Verluste in einer Gesamthöhe von – 86,2 Mio. EUR
wurden in der Konzernbilanz 2011 außerbücherlich in Evidenz gehalten und hatten keine Auswirkung auf das Konzernergebnis.
Obwohl die VIN die Anteile an den Produktionsgesellschaften 2011
bereits zu 100 % erworben hatte, kam die At Equity–Methode aufgrund eines bis zum 30. Juni 2013 vereinbarten Rückkaufrechts der
POW an den Produktionsgesellschaften weiterhin zur Anwendung.
Im Oktober 2012 kündigte die POW jedoch diese Rückkaufoption, so
dass die außerbücherlich in Evidenz gehaltenen Verluste in der Höhe
von – 86,2 Mio. EUR entsprechend einer Vollkonsolidierung im Konzernabschluss der Verbundgesellschaft vollständig zum Tragen kamen.
Die Vollkonsolidierung belastete 2012 in weiterer Folge das Konzernergebnis durch die nunmehrige gänzliche Berücksichtigung der Verluste der Produktionsgesellschaften.
38
Bund 2014/13
Für Unternehmen anzuwenden, auf die ein maßgeblicher Einfluss ausgeübt wird, in
der Regel bei bis zu 50 % der Anteile; nicht vergleichbar mit den Werten aus den Einzelbilanzen der VIN nach UGB.
99
Geschäftsmodell Frankreich
Tabelle 8:
Equity Ergebnis
Auswirkungen auf das Eigenkapital in der Konzernbilanz der
Verbundgesellschaften
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Summe
in Mio. EUR
POW
0,0
– 7,9
– 11,2
– 35,7
– 95,9
5,1
0,0
– 145,6
POP
– 0,1
0,1
– 0,6
– 5,8
– 9,7
– 45,1
0,0
– 61,2
– 96,8
– 173,1
– 269,9
– 136,8
– 173,1
– 476,8
PSS und Toul
Summe
– 0,1
– 7,8
– 11,8
– 41,5
– 105,7
Quelle: Verbundgesellschaft
Bis Ende 2012 bewirkten die Verluste in den französischen Beteiligungen
eine Eigenkapitalminderung bei der Verbundgesellschaft von insgesamt
– 476,8 Mio. EUR.
(4) Realisierte Verluste
Von den bilanziell erfassten Verlusten der Poweo–Gruppe waren
206,7 Mio. EUR bis Ende 2012 durch den Verkauf der Beteiligungen
realisiert. Die Höhe der realisierten Verluste ergab sich aus den Verkaufspreisen abzüglich der Summen der Kapitaleinzahlungen.
Von den bis 2012 an die POP geleisteten Kapitaleinzahlungen in der
Höhe von 319,9 Mio. EUR waren erst rd. 66,0 Mio. EUR (inkl. Bardividende von 17 Mio. EUR) aus dem Verkauf der Renewables–Töchter
an die Verbundgesellschaft rückgeflossen. Um bei einem möglichen
Verkauf keine Verluste aus diesen Beteiligungen realisieren zu müssen,
sollte ein allfälliger Verkaufspreis von mindestens 253,9 Mio. EUR39
erzielt werden. Dies hielt die Verbundgesellschaft aufgrund der bestehenden Markteinschätzungen für eher unwahrscheinlich. Bilanziell
waren die verbleibenden Beteiligungen (PSS, Toul, POWEO Blaringhem Production S.A.R.L. und POS) jedenfalls bereits in der Konzernbilanz 2011 vollständig auf Null abgeschrieben.
27.2
Der RH stellte fest, dass die Verluste in den französischen Beteiligungen
eine Eigenkapitalminderung bei der Verbundgesellschaft von insgesamt
– 476,8 Mio. EUR bewirkten. Der RH kritisierte, dass die Verbundgesellschaft die Zielsetzungen des Engagements in Frankreich nicht erreichte.
Die strategischen Ziele eines profitablen Wachstums sowie einer Wertsteigerung der Beteiligungen wurden aufgrund der bis Ende 2012 hohen
realisierten Verluste von – 206,7 Mio. EUR bzw. durch die zusätz39
100
erfolgte Eigenkapitalzahlungen 319,9 Mio. EUR abzüglich rückgeflossenes Kapital
66,0 Mio. EUR
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lichen buchmäßigen Abschreibungen und die berücksichtigten Verluste der verbleibenden Beteiligungen von – 270,1 Mio. EUR40 bis
Ende 2012 vollständig verfehlt. Vom bis Ende 2012 eingesetzten Kapital von 503,0 Mio. EUR waren somit 476,8 Mio. EUR durch Verluste
aufgebraucht.
Der RH wies kritisch auf die mangelnde Sorgfalt bei der Beurteilung
der Businesspläne der POW hinsichtlich ihrer Plausibilität durch die
Verbundgesellschaft hin. Die ab 2007 jährlich aufgetretenen Planabweichungen, die sich ab 2009 stark erhöhten, ließen nach Ansicht
des RH auf grobe Planungsfehler durch permanente Fehleinschätzung
der Entwicklungen am französischen Energiemarkt schließen. Besonders kritisch bewertete er die Planabweichung beim EBIT 2010 von
130,03 Mio. EUR in dem von der VIN selbst erstellten Businessplan.
Der RH empfahl der Verbundgesellschaft, bei der Erstellung der Businesspläne für die verbleibenden französischen Beteiligungen aufgrund
der bisherigen Planungsfehler höchste Sorgfalt anzuwenden. Die finanziellen Chancen sollten anhand der bisherigen Entwicklungen ebenso
wie die möglichen Risiken realistisch und vorsichtig bewertet werden.
Für zukünftig auftretende Verluste aus den Produktionsgesellschaften
wäre eine Verlustbegrenzungsstrategie zu entwerfen, die auch eine
realisierbare Option für den raschen Ausstieg aus den verbleibenden
französischen Beteiligungen vorsehen sollte.
27.3
Der Verbundkonzern wies darauf hin, dass beim Einstieg bei POW von
einem externen Berater eine wirtschaftliche Due Diligence sowie eine
Indikative Bewertung durchgeführt worden sei. Im Rahmen der wirtschaftlichen Due Diligence sei auch der Businessplan der POW für die
Jahre 2006 bis 2010 eingehend analysiert worden (Seite 5 ff., „Due Diligence Memorandum“). In der Folge habe die POW jährlich ein Budget
sowie einen Businessplan für die nach dem Budgetzeitraum folgenden
fünf Jahre erstellt. Den Annahmen im Businessplan seien einerseits
steigende Strompreise zu Grunde gelegen, weil von Seiten der POW,
aber auch des Verbundkonzerns, mit der Aufhebung der Tarifregulierung gerechnet worden sei. Andererseits sei ab 2010 mit einem Einkaufspreis für Strom von EdF von 35 EUR gerechnet worden, wobei
dies auch dem Vorschlag der Kommission zur Liberalisierung des französischen Strommarkts (Champseur Kommission) entsprochen habe.
Die POW habe bei einer Aufhebung der regulierten Tarife mit einem
Anstieg der Strompreise gerechnet, weil EdF bei sinkender Kundenzahl nur durch steigende Preise Kostendeckung erreichen hätte können
40
Bund 2014/13
Abschreibungen – 476,7 Mio. EUR abzüglich realisierter Verlust – 206,7 Mio. EUR
101
Geschäftsmodell Frankreich
(Seite 2, „Due Diligence Memorandum“). Dass letztendlich die Aufhebung der Tarifregulierung immer wieder verschoben worden sei, sei bei
der Erstellung der Businesspläne nicht vorhersehbar gewesen. Ebenso
wenig habe die POW davon ausgehen können, dass die französische
Energieministerin entgegen dem Vorschlag ihrer eigenen Kommission
die Einkaufspreise für Strom von der EdF nicht bei 35 bis 38 EUR/
MWh festgesetzt habe, sondern bei 42 EUR/MWh (Seite 27, VERBUND,
„Prüfbericht der Auslandsbeteiligung POW“). Zudem sei ab 2009 ein
hoher Abschreibungsbedarf entstanden, weil die Kundenfluktuation
sehr hoch gewesen sei. Durch unvorhersehbare Entwicklungen und
nicht durch mangelnde Sorgfalt bei der Erstellung der Businesspläne
sei es zu Planabweichungen gekommen.
Weiters wies der Verbundkonzern darauf hin, dass bei der Erstellung
von Businessplänen stets höchste Sorgfalt angewendet worden sei.
Dies zeige sich auch bei den eingegangenen Beteiligungen, da neben
internen Analysen und Bewertungen auch zusätzlich zur Absicherung
externe, unabhängige Analysen, Bewertungen und Prüfungen verwendet worden seien.
Bei der POW habe der Verbundkonzern aufgrund der geänderten Rahmenbedingungen seit 2011 an dem Ausstieg aus der Beteiligung gearbeitet. Neben dem Ausstieg aus der POW sei die Erneuerbare Sparte
der Poweo Production S.A.S. verkauft worden. Für die verbleibende
Erzeugungsgesellschaft PSS seien zur Reduktion und Begrenzung der
Verluste ein Safeguard–Verfahren eingeleitet und der ENI Gasliefervertrag mit einem potenziellen Schaden von 450 Mio. EUR aufgelöst
worden. Derzeit erfolge eine umfassende Restrukturierung von Toul
und PSS sowie eine Evaluierung der strategischen Handlungsoptionen
(u.a. Verkauf und Stilllegung der Kraftwerke) mit dem Ziel des Ausstiegs aus dem französischen Markt.
27.4
Der RH entgegnete insbesondere im Hinblick auf die vom Verbundkonzern vorgebrachte „höchste Sorgfalt“, dass die negativen Erfahrungen
mit dem Liberalisierungsfortschritt seit 2006 und dem laufenden Verfehlen der geplanten EBITs zu einem kritischeren Hinterfragen der Businesspläne und zu einer vorsichtigeren Einschätzung vor allem durch
den Verbundkonzern selbst hätte führen müssen.
Liquiditätsengpässe
28.1
102
(1) Der Stromeinkauf der POW basierte auf Terminkontrakten. Da die
Strompreise zu Jahresbeginn 2007 stark sanken, konnte die POW mangels Liquidität nicht genügend Sicherheiten bieten. In der Folge kam
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es zur Aufforderung nach zusätzlichen Sicherheitsleistungen (Margin Call)41, um die Einhaltung der Terminkontrakte zu gewährleisten.
Die Verbundgesellschaft hatte bis zu diesem Zeitpunkt keine Kenntnis
über den Liquiditätsengpass der POW. Die Vertreter der Verbundgesellschaft wurden auch im Shareholder–Meeting Ende 2006 nicht über
die Probleme informiert, um ein gemeinsames Vorgehen zur Abwendung des Margin Calls zu entwickeln. Erst Anfang 2007 informierte
das Management der POW die Verbundgesellschaft.
Die Verbundgesellschaft übernahm die offenen Positionen in der Höhe
von 46,45 Mio. EUR. Daraufhin wurde der Stromeinkauf für die POW
vorübergehend bis Juli 2007 über die VERBUND–Austrian Power Trading AG geführt. Der Verbundgesellschaft entstanden aus der Überbrückung des Liquiditätsengpasses keine zahlungswirksamen Kosten.
Die Liquiditätskrise veranlasste die Verbundgesellschaft, das Shareholder Agreement nachzuverhandeln und einen eigenen Vertreter ins
Management zu berufen, der vorerst das Risikomanagement leitete.
Diese Maßnahme führte jedoch aufgrund der Restriktionen des französischen Aktienrechts zu keiner wesentlichen Verbesserung des Informationsflusses an die Verbundgesellschaft (siehe TZ 22 und 24).
(2) Mitte 2010 war die POW aufgrund erschöpfter liquider Mittel zahlungsunfähig. Die Ursachen lagen in den permanent negativen Cashflows aus dem Retail–Geschäft, den Investitionskosten für den Bereich
Renewables sowie der anteiligen Übernahme von Verlusten aus der
Erzeugung der PSS. Es herrschten jedoch auch gravierende Mängel in
der Liquiditätsplanung, die über keine geeigneten Kontrollmechanismen zum Erkennen und zum Gegensteuern von Liquiditätsengpässen
verfügte. Erst im Laufe der zweiten Hälfte des Jahres 2010 implementierte die Verbundgesellschaft eine rollierende Liquiditätsvorschau zur
Behebung der Mängel.
Durch die Zahlungsunfähigkeit konnte die POW auch die Abnahmevereinbarung mit den Produktionsgesellschaften nicht mehr erfüllen. Die Verbundgesellschaft überbrückte den Zahlungsausfall durch
Gewährung eines kurzfristigen Kreditrahmens von 35 Mio. EUR an
die POP, wovon 25 Mio. EUR ausgenutzt wurden. Ab September 2011
erfolgte die Erstattung der Ausstände auf Basis eines zwischen der Verbundgesellschaft, der POW und der POP vereinbarten Zahlungsplans.
41
Bund 2014/13
Bezeichnet im Devisenhandel einen Warnhinweis, der von einem Broker an einen Händler übermittelt wird. Zu dieser Warnung kommt es, wenn die Gefahr droht, dass mit
einer offenen Handelsposition die Margin (die Verluste aus dem Handel drohen eine
vorhandene Sicherheitsleistung zu überschreiten) unterschritten wird.
103
Geschäftsmodell Frankreich
28.2
Der RH wies kritisch darauf hin, dass bereits nach einem Jahr Engagement bei der POW die Zahlungsunfähigkeit drohte. Er kritisierte, dass
sich die Verbundgesellschaft nicht schon beim Eingehen der Beteiligung rechtzeitig Einsicht in die drohenden Liquiditätsrisiken der POW
verschafft hatte.
Weiters stellte der RH kritisch fest, dass die POW im Finanzbereich bis
Mitte 2010 über keine liquiditätsbasierten internen Kontrollen verfügte.
Der RH bemängelte, dass die Verbundgesellschaft nicht rechtzeitig die
Einführung einer zweckmäßigen Liquiditätsplanung durchsetzte, um
das Auftreten von gravierenden Liquiditätsengpässen zu verhindern.
Seiner Ansicht nach bestanden erstmalige Einflussmöglichkeiten zum
Zeitpunkt, als ein Vertreter der Verbundgesellschaft für die Übernahme
des Risikomanagements in das Management der POW berufen wurde.
Der RH empfahl der Verbundgesellschaft, die kaufmännischen Standards hinsichtlich Planungs–, Berichts– und Kontrollwesen in den
Auslandsbeteiligungen zu überprüfen und gegebenenfalls für eine
(durchsetzbare) Anpassung an die im Verbundkonzern verbindlichen
Vorgaben zu sorgen.
28.3
Der Verbundkonzern wies darauf hin, dass der Verbundkonzern vor dem
Einstieg bei POW eine umfassende wirtschaftliche Due Diligence als
auch eine Indikative Bewertung durchführen habe lassen. Im Due Diligence Bericht habe sich weder unter dem Titel „Zahlen 2005“ (Seite 4,
„Due Diligence Memorandum“), noch bei der „Kostenentwicklung“
(Seite 7, „Due Diligence Memorandum“) oder an anderer Stelle ein
Hinweis auf Liquiditätsprobleme bei der POW gefunden. Auch die den
Einstieg finanzierenden Banken seien offenbar nicht von einem solchen Risiko ausgegangen, ansonsten hätten sie den Anteilserwerb des
Verbundkonzerns nicht finanziert.
Ein externer Berater habe im Zuge der Liquiditätskrise 2006 nochmals
eine Due Diligence durchgeführt, um für den Verbundkonzern festzustellen, ob die Krise durch das Unternehmen selbst herbeigeführt worden sei oder ob äußere Umstände zu der Krise geführt hätten. Dazu
seien unter anderem Budget, Businesspläne und Cashflow analysiert
worden. Der externe Berater sei zu dem Schluss gekommen, dass die
Krise durch äußere Umstände ausgelöst wurde („Expert Opinion“ vom
26. Jänner 2007).
Das Liquiditätsproblem im Jahr 2006 sei hauptsächlich durch Margin Calls ausgelöst worden. Dieses habe durch Übernahme der Risikopositionen durch den Verbundkonzern beseitigt werden können, so dass
104
Bund 2014/13
BMWFW
Geschäftsmodell Frankreich
VERBUND International GmbH
keine Margin Calls mehr von der POW hätten bezahlt werden müssen (6.1, Seite 11, VERBUND, „Prüfbericht der Auslandsbeteiligung
POW“). Dafür hätten die Kernaktionäre Änderungen des Shareholder
Agreements zustimmen müssen. Unter anderem sei dem Verbundkonzern das Recht eingeräumt worden, einen stellvertretenden CEO einzusetzen (Art. 2.3 Shareholder Agreement vom 22. Februar 2007) und
ein Riskmanagement nach den Vorgaben der Verbund Trading GmbH
in der POW zu implementieren (Art. 2.5 Shareholder Agreement vom
22. Februar 2007).
Dem Top–Level Steering Committee zwischen dem Verbundkonzern
und den Kernaktionären seien weitgehende Zuständigkeiten im Bereich
Finanzierung (Art. 3 Shareholder Agreement vom 22. Februar 2007)
eingeräumt worden. Der Verbundkonzern habe sich damit auch in diesem Bereich Einflussmöglichkeiten gesichert. Zudem seien im Anhang 2
(„Schedule 2“ des Shareholder Agreements vom 22. Februar 2007)
wesentliche Vorgaben mit großem Einfluss auf die Liquiditätsplanung
vereinbart worden, wie Begrenzung der offenen Positionen, Implementierung eines IT–Systems mit Reporting Standards, Übertragung von
Forwards an den Verbundkonzern und Beendigung des Handels mit
bestimmten Produkten. Zudem hätten die Verwaltungsräte vor jeder
Sitzung, die in der Regel monatlich stattfanden, umfassende Informationen über alle Bereiche von POW und POP erhalten.
Weiters wies der Verbundkonzern darauf hin, dass die kaufmännischen
Standards des Verbundkonzerns in Bezug auf Planungs–, Berichts–
und Kontrollwesen bei Beteiligungen umgesetzt worden seien, sofern es
gesellschaftsrechtlich möglich gewesen sei. So würden die seit Q4/2012
vollkonsolidierten wesentlichen Tochtergesellschaften in Frankreich
(PSS und Toul) nach den Planungs–, Berichts– und Kontrollstandards
des Verbundkonzerns in den Verbundkonzern integriert. Auch in Italien habe der Verbundkonzern, trotz Minderheitsrechten, dafür gesorgt,
dass SORGENIA ein qualitativ gleichwertiges Planungs–, Berichts– und
Kontrollwesen wie der Verbundkonzern eingeführt habe, obwohl SORGENIA von CIR vollkonsolidiert würde (beim Verbundkonzern nur At–
equity bilanziert).
28.4
Bund 2014/13
Der RH entgegnete, dass trotz der ab 2007 erfolgten Maßnahmen die
Zahlungsunfähigkeit bei der POW Mitte 2010 eintrat und erst danach
von der Verbundgesellschaft die Mängel in der Liquiditätsplanung insbesondere durch eine rollierende Liquiditätsvorschau behoben wurden.
105
Geschäftsmodell Frankreich
Abschließend hielt der RH fest, dass er die Einbindung externer Berater in den Entscheidungsprozess für das Eingehen von Auslandsbeteiligungen grundsätzlich für zweckmäßig erachtete. Er verwies jedoch
darauf, dass letztlich die Entscheidungsverantwortung bei den Organen
des Verbundkonzerns lag.
Haftungen
29.1
Die Verbundgesellschaft übernahm für die Produktionsgesellschaften ab 2010 mehrere Haftungen zur Besicherung von Krediten für
die Errichtung der Anlagen sowie für die Besicherung von Gaslieferverträgen und des Netzzuganges mit Laufzeiten zwischen 15 und
20 Jahren. Insgesamt wurde ein Garantierahmen von 446,1 Mio. EUR
gegenüber den (konzernfremden) Kreditgebern bzw. Lieferanten zugesichert. Davon war in der Konzernbilanz der Verbundgesellschaft zum
31. Dezember 2012 ein Betrag von 397,1 Mio. EUR aushaftend.
Die größten Hauptschuldner waren die Poweo Toul Production S.A.S.
mit einem zugesagten Garantierahmen von 350 Mio. EUR (davon
330 Mio. EUR aushaftend), gefolgt von Poweo PSS Production S.A.S.
mit 51,4 Mio. EUR (davon 50,2 Mio. EUR aushaftend). Der Rest von
44,7 Mio. EUR betraf die POS (davon 16,9 Mio. EUR aushaftend).
29.2
Der RH wies kritisch auf das mögliche Risiko der Inanspruchnahme
aus den übernommenen Haftungen hin. Er hielt kritisch fest, dass
Haftungen für die französischen Produktionsgesellschaften von über
397,1 Mio. EUR neben den operativen Verlusten das finanzielle Risiko
des Engagements zusätzlich wesentlich erhöhten.
Gegensteuerungsmaßnahmen
30.1
Die Verbundgesellschaft verfolgte im Laufe ihres Engagements neben
den Kapitalzuschüssen verschiedene Strategien und Maßnahmen zur
Bewältigung der finanziellen Krisen der POW.
Die beabsichtigten Strategien zur Verbesserung der wirtschaftlichen
Situation der französischen Beteiligungen reichten von Kosteneinsparungsprogrammen über Restrukturierungsmaßnahmen bis hin zu
diversen Ausstiegsszenarien. Die bis zur Übernahme der operativen
Führung der POW im 3. Quartal 2009 geplanten Maßnahmen konnten zum größten Teil aufgrund der mangelnden Mitspracherechte der
Verbundgesellschaft nicht umgesetzt werden. Die Bestrebungen blieben daher wirkungslos. Dies betraf insbesondere die Restrukturierungs-
106
Bund 2014/13
BMWFW
Geschäftsmodell Frankreich
VERBUND International GmbH
bestrebungen im Bereich des Endkundensegments und Kosteneinsparungen im Vertrieb.
Ein möglicher Ausstieg wurde erstmals während der Unstimmigkeiten
im Shareholder Meeting über einen Unternehmenserwerb42 Mitte 2007
und in weiterer Folge aufgrund der Verluste im Endkundengeschäft in
regelmäßigen Abständen thematisiert; dies blieb jedoch ohne Konsequenzen. Es fehlten im Vorhinein festgelegte, quantifizierte Entscheidungskriterien für den Ausstieg. Erst in der zweiten Jahreshälfte 2009
besetzte die Verbundgesellschaft weitere Sitze im Verwaltungsrat und
konnte sich ein besseres Bild über die wirtschaftliche Situation der
POW verschaffen (siehe TZ 22). Die Erkenntnisse daraus und die weitere negative Entwicklung veranlassten die Verbundgesellschaft, die
Beteiligungen an der POW und der POP Mitte 2011 zu veräußern.
30.2
(1) Der RH stellte kritisch fest, dass die geplanten Gegensteuerungsmaßnahmen der Verbundgesellschaft aufgrund der mangelnden Mitspracherechte durch die Minderheitsbeteiligungen nicht durchsetzbar
waren. Diese Einschränkungen hätten der Verbundgesellschaft beim
Beteiligungseinstieg bekannt sein müssen. So blieb ein Großteil bereits
identifizierter Problemfelder über mehrere Jahre unvermindert bestehen und führte so zur Anhäufung von hohen Verlusten. Die negativen
Auswirkungen auf das Ergebnis konnten auch nach der Übernahme der
operativen Kontrolle über die POW nicht mehr innerhalb eines tragbaren finanziellen und zeitlichen Rahmens behoben werden.
Der RH wies kritisch darauf hin, dass große Informationsdefizite die
Beurteilung der tatsächlichen wirtschaftlichen Lage der POW zusätzlich erschwerten. Dies betraf die Plausibilisierung der Businesspläne,
die Liquiditätssituation und den tatsächlichen Kapitalbedarf der POW.
Dadurch wurde die Treffsicherheit der wenigen durchgeführten Maßnahmen deutlich vermindert.
Der RH kritisierte, dass die Verbundgesellschaft nicht bereits zum Zeitpunkt des Eingehens der Beteiligungen im Jahr 2006 die wirtschaftliche Situation der Unternehmen ausreichend beurteilte und Szenarien
für den Fall des wirtschaftlichen Misserfolgs — bis hin zu einem Ausstieg mit festgelegten, quantifizierten Parametern bzw. auslösenden
Ereignissen — entwickelte. Den laufenden Diskussionen während des
Engagements über einen möglichen Ausstieg mangelte es daher an
notwendigen Entscheidungskriterien.
42
Bund 2014/13
Beteiligung an Gazonor, siehe TZ 22
107
Geschäftsmodell Frankreich
Der RH empfahl, bei Eingehen von Beteiligungen die wesentlichen
und entscheidenden finanziellen Parameter für einen notwendigen
Ausstieg bereits im Vorhinein zu entwickeln. Die zuständigen Organe
sollten dadurch über geeignete Entscheidungskriterien verfügen, die
als Grundlage für die Beurteilung der Zweckmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit einer Beteiligung dienen. Dies wäre insbesondere bei Minderheitsbeteiligungen sicherzustellen, bei denen direkte Einflussmöglichkeiten und der Informationsfluss stark eingeschränkt sind.
(2) Nach Ansicht des RH hätten die aufgezählten Versäumnisse und
Fehlentwicklungen bei Anwendung der erforderlichen Sorgfalt nicht
auftreten dürfen bzw. hätten die vorhandenen Risiken erkannt, bewertet und durch rechtzeitige Gegenmaßnahmen wirksam bekämpft werden sollen.
Der RH empfahl der Verbundgesellschaft, eingehende Untersuchungen
zur Klärung einer Organhaftung und allfälliger Schadenersatzpflichten durch den Aufsichtsrat einzuleiten und gegebenenfalls Haftungsklagen gegen die verantwortlichen Organmitglieder einzubringen. Dies
aufgrund des begründeten Verdachts von Sorgfaltspflichtverletzungen
durch Vorstandsmitglieder der involvierten Verbundgesellschaft sowie
durch die Eigentümervertreter und Geschäftsführungsmitglieder der
VIN im Zusammenhang mit dem finanziellen Engagement in Frankreich und dem eingetretenen Verlust bzw. den bereits zwingend vorgenommenen Abschreibungen in der Gesamthöhe von 476,8 Mio. EUR
sowie den drohenden Haftungen.
30.3
(1) Der Verbundkonzern wies darauf hin, dass wie der RH selbst ausführte, der Verbundkonzern seit 2000 in Frankreich aktiv war. Bis 2004
habe sich Frankreich zum zweitwichtigsten Absatzmarkt nach Deutschland entwickelt. Seit 2004 habe der Verbundkonzern mit der POW im
Bereich Multi–Site Kunden kooperiert. Der Verbundkonzern habe daher
den Markt und die POW bereits gekannt.
Das Know–how der eigenen Marktexperten, welches der Verbundkonzern durch seine Stromhandelstochter, die bereits seit 2000 am französischen Markt aktiv gewesen sei und seit 2004 mit Poweo eine
Kooperation unterhalten habe, erworben habe, sei durch eine externe
Expertise und Studien ergänzt worden. Wie der zuständige Vorstand der
Verbundgesellschaft im Gespräch mit dem RH am 12. Dezember 2012
auch ausgeführt habe, sei der Verbundkonzern erfolgreich am französischen Großkundenmarkt tätig gewesen und habe um die französischen Marktspezifika gewusst.
108
Bund 2014/13
BMWFW
Geschäftsmodell Frankreich
VERBUND International GmbH
Vor dem Eingehen der Beteiligungen habe dennoch eine eingehende
Due Diligence stattgefunden — sowohl eine rechtliche Due Diligence
(„Limited Legal Due Diligence“ eines externen Beraters vom 19. September 2005, und eine ergänzende „Limited Legal Due Diligence“ zum
Thema Kraftwerk PSS des externen Beraters vom Jänner 2006) als
auch eine wirtschaftliche Due Diligence samt Bewertung („Indikative Bewertung der POW S.A.“ vom 7. Dezember 2005, „ Due Diligence Memorandum“ vom 14. und 15. September 2005); ergänzend
dazu hätte der Verbundkonzern eine Marktstudie erstellt. Ein Projektteam habe für den Einstieg in Frankreich aus allen Unterlagen einen
„Due Diligence Poweo, final report“ erstellt, in dem neben einer technischen und finanziellen Due Diligence auch eine genaue Beschreibung
der Strom– und Netzverträge zu finden seien.
Der RH habe dazu unter TZ 19 wie folgt festgehalten: „Für die Beteiligung am französischen Alternativanbieter POW lag eine umfangreiche Entscheidungsgrundlage vor. Die Strommarktcharakteristik, der
regulatorische Rahmen und die Marktsituation in Frankreich wurden
untersucht sowie eine umfassende Unternehmensbewertung inklusive
wirtschaftlicher, technischer und rechtlicher Due Diligence über POW
erstellt.“
Aus den seitens des Verbundkonzerns an den RH übermittelten Dokumenten ginge hervor, dass der Einstieg bei Poweo durch eine Konzernprojektgruppe evaluiert und die Ergebnisse in diversen Gremien diskutiert worden seien. Dass der Verbundkonzern sich vor dem Eingehen
der Beteiligung nicht ausreichend mit der wirtschaftlichen Situation
der Unternehmen beschäftigt habe, sei daher nicht richtig.
(2) Aufgrund der Minderheitsbeteiligungen habe der Verbundkonzern
nicht dieselben Informationsmöglichkeiten und dieselben Mitspracherechte gehabt wie in einer Konzerngesellschaft. Durch Verträge, einerseits das Shareholder Agreement betreffend POW und das Joint Venture Agreement betreffend POP, habe sich aber der Verbundkonzern
mehr Informations– und Mitspracherechte gesichert als der Verbundkonzern aufgrund seiner Anteile gehabt habe. Gegensteuerungsmaßnahmen im verlustbringenden Endkundensektor seien aber insofern
problematisch gewesen, als POW einerseits seine Position am Endkundenmarkt ausbauen hätte müssen, um am Markt bestehen zu können
und große Kundenzahlen wertsteigernd gewesen seien, andererseits
aber durch hohe Kundenfluktuation und damit verbundene Abschreibungen sowie durch geringe Zahlungsmoral das Endkundengeschäft
verlustbringend gewesen sei (Seite 21 ff., VERBUND, „Prüfbericht der
Auslandsbeteiligung POW“).
Bund 2014/13
109
Geschäftsmodell Frankreich
Das vom Verbundkonzern und einer externen Beratungsgesellschaft
durchgeführte Restrukturierungsprojekt „OPTIM“ in den Jahren 2009
und 2010 habe nicht zum angestrebten Erfolg geführt. Im Verbundkonzern seien ab 23. Juni 2008 verschiedene Szenarien erörtert worden,
vom Ausstieg aus POW bis zur Fusion mit einem anderen Alternativanbieter. Schließlich sei in der Aufsichtsratssitzung vom 12. Mai 2009 die
Aufstockung des Anteils an der POW beschlossen worden (Seite 21 ff.,
VERBUND, „Prüfbericht der Auslandsbeteiligung POW“).
(3) Der Verbundkonzern wies darauf hin, dass im Rahmen der Genehmigung für den Erwerb von Beteiligungen sowohl der finanzielle Rahmen
als auch die wesentlichen Kennzahlen zur Performance–Beurteilung in
der Vergangenheit festgelegt worden seien und auch in Zukunft festgelegt würden. Entscheidungen für einen möglichen Ausstieg könnten
jeweils nur nach erfolgter sorgfältiger Evaluierung der alternativen
strategischen Handlungsoptionen auf Basis der aktuellen Erkenntnisse
über die voraussichtliche Entwicklung der Beteiligung getroffen werden.
(4) Der Verbundkonzern wies in seiner Stellungnahme entschieden
die Einschätzungen des RH zurück, das Unternehmen habe bei seinen Auslandsaktivitäten die Sorgfaltspflicht verletzt. Er gehe bei
allen Geschäftsaktivitäten, so auch bei seinen Auslandsaktivitäten,
mit äußerster Sorgfalt vor, habe dies auch in den untersuchten Jahren getan, weshalb insbesondere für die vom RH empfohlenen Schritte
keine Grundlage vorliege. Er begründete dies wie folgt:
Hinsichtlich der vom RH angeregten Klärung von Organhaftungen und
Schadenersatzpflichten habe der Aufsichtsrat der Verbundgesellschaft
(vertreten durch dessen Vorsitzenden) bereits lange vor Übermittlung
des Prüfergebnisses auf Basis eines internen Revisionsberichtes und
der wesentlichen auch dem RH zur Verfügung gestellten Unterlagen
ein Rechtsgutachten beauftragt, das im Hinblick auf die vom RH vorgehaltenen Sorgfaltspflichtverletzungen des Vorstands zu folgendem
Ergebnis kommt:
„Die Entscheidung, ob eine Beteiligung erworben werden soll, ist ebenso
eine unternehmerische Entscheidung wie die Leitung und Überwachung
einer Beteiligungsstruktur, somit der Beteiligung an der POWEO S.A.
Die Entscheidung des Beteiligungserwerbs und der Beteiligungsverwaltung ist mit zukünftigen wirtschaftlichen und rechtlichen Unsicherheiten wegen der komplexen Wirtschafts– und Rechtslage in der französischen Wirtschafts– und Rechtsordnung belastet. Der Vorstand der
VERBUND AG handelt sorgfaltsgemäß, wenn die Entscheidung im Interesse der VERBUND AG liegt, er keine Sonderinteressen verfolgt, die
Entscheidung satzungs– und rechtskonform ist, sie im Interesse des
110
Bund 2014/13
BMWFW
Geschäftsmodell Frankreich
VERBUND International GmbH
Unternehmens liegt, mit keinen zu großen Risken behaftet ist und die
Entscheidung sorgfaltsgemäß aufbereitet und die Informationen ausgewertet sind. Der Vorstand hat die Entscheidung des Beteiligungserwerbs und der strategischen Entwicklung und Überwachung entsprechend zu begründen und zu dokumentieren.
Die VERBUND AG hat die unternehmerische Entscheidung zum Erwerb
eines 25 %igen Anteils an der POWEO S.A. getroffen und dabei alle
Voraussetzungen der sorgfältigen Ausübung unternehmerischen Ermessens eingehalten, insbesondere hat sie in angemessener Weise die notwendigen Informationen erarbeitet, aufbereitet und ausgewertet, sowohl
auf wirtschaftlicher als auch auf rechtlicher und technischer Basis
und hat sie mit dem Engagement auch keine überzogene Risikoposition eingenommen. Die Risken der mangelnden Liberalisierung waren
bekannt. Sie traten als Risken aus dem regulatorischen und sozioökonomischen Umfeld offen zutage und waren vertretbar.
Da der Vorstand der VERBUND AG bei Erwerb der Beteiligung und
erstmaligen Haftungsübernahme für Investitionen aus dem Investment–
Joint–Venture und Shareholder Agreement sorgfaltsgemäß gehandelt
hat, liegt keine Pflichtwidrigkeit des Vorstands der VERBUND AG vor.
Die Ausübung der Beteiligungsverwaltung durch Nominierung von zwei
Mandaten im Verwaltungsrat der POWEO S.A. sowie der Nominierung
eines weiteren unabhängigen Mandatars ist Ausdruck der unternehmerischen Entscheidung der Beteiligungsverwaltung. Nach den [mir] vorliegenden Informationen wurde dies sachgerecht verhandelt und vereinbart und wurden die Mandate von Angehörigen der VERBUND AG
bzw. der VERBUND–Gruppe eingenommen. Zusätzlich werden Berichtspflichten der Geschäftsführung (Präsident des Verwaltungsrats und
Vorstandsvorsitzender) vereinbart.
Nach den [mir] vorliegenden Unterlagen wurden diese beteiligungsverwaltenden Maßnahmen sachgerecht gesetzt und daher sorgfaltsgemäß vorgenommen.
Auch der Ausbau und die Erweiterung der Beteiligung an der POWEO S.A.
als auch der POWEO Production S.A.S. sind von der Ausübung unternehmerischer Sorgfalt im Rahmen der sorgfältigen Ausübung unternehmerischen Ermessens geprägt. Der Vorstand hat die einzelnen Entscheidungen entsprechend der Strategie der VERBUND AG ausgeführt.
Die Überwachungs– und Verwaltungsaufgabe über Beteiligungsvermögen intensiviert sich bei krisenhafter Entwicklung des Beteiligungsvermögens durch den Vorstand einer Aktiengesellschaft. Dementsprechend
Bund 2014/13
111
Geschäftsmodell Frankreich
hat der Vorstand der VERBUND AG bei Erkennbarkeit von Krisenszenarien rasch reagiert und bei dauernder Krise auch nach Alternativszenarien gesucht und verschiedene Entscheidungsvarianten erarbeitet und darauf aufbauend entsprechende Entscheidungen getroffen.
Nach den [mir] vorliegenden Unterlagen wurde in der VERBUND AG
ab Erkennbarkeit der Krise durch entsprechende offene Information
an die Mitglieder im Verwaltungsrat der POWEO S.A. überlegt, welche Maßnahmen zu setzen sind. Mehrfach wurden mehrere Szenarien,
die von der Übernahme der industriellen Führung durch Erwerb der
Mehrheit und Übernahme der Kontrolle und Leitungsmacht bis hin zur
vollständigen Exitstrategie und dem vollständigen Verkauf der Anteile
reichten, erstellt43.
Der Aufsichtsrat hat bei Verdacht einer pflichtwidrigen Handlung eines
Vorstandsmitglieds eine Befassungspflicht. Er hat zu ermitteln, ob der
Gesellschaft ein Schaden, das heißt ein vermögensmäßiger Nachteil
durch eine schadensstiftende Handlung des Vorstands oder einzelner
Vorstandsmitglieder zugefügt worden ist und hat dabei zu überprüfen,
ob diese Handlung pflichtwidrig vorgenommen wurde. Der Aufsichtsrat der VERBUND AG hat daher auf der Grundlage der vorliegenden
Unterlagen — und allfälliger Beiziehung von Experten — den maßgeblichen Sachverhalt, den tatsächlichen Schaden zu ermitteln und zu
beurteilen, ob dieser Schaden aufgrund eines pflichtwidrigen Handelns
des Vorstands herbeigeführt wurde.
Kommt er — wie hier ausgeführt — zum Ergebnis, dass keine Pflichtwidrigkeit vorliegt, treffen ihn keine weiteren Handlungspflichten zur
Geltendmachung eines Ersatzanspruchs.
Allenfalls hat er mit dem Vorstand zu beraten, in welcher Form künftig
Engagements in Auslandsmärkten vertraglich ausgestaltet sein müssen, um überhaupt realisiert zu werden.“
30.4
(1) Der RH hielt nochmals fest, dass zwar eine umfangreiche Entscheidungsgrundlage für das Engagement in Frankreich vorgelegen hatte, in
der jedoch wesentliche finanzielle Risiken nicht ausreichend analysiert
wurden. Dies betraf die Plausibilisierung der Businesspläne, die Liquiditätssituation und den tatsächlichen Kapitalbedarf der POW. Zudem
fehlten Szenarien mit Handlungsanweisungen für den wirtschaftlichen
Misserfolg des Engagements.
43
112
Anmerkung des RH: Verb ergänzt (fehlt sowohl in der zusammenfassenden Beurteilung der Gutachterin als auch in der Stellungnahme des Verbundkonzerns)
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Geschäftsmodell Frankreich
VERBUND International GmbH
(2) Zur Wirksamkeit der Sicherung der Informations– und Kontrollrechte des Verbundkonzerns verwies der RH auf die Ausführungen zu
TZ 23 und 24.
(3) Der RH entgegnete, dass der Verbundkonzern keine Unterlagen
vorlegte, aus denen ein im Vorhinein festgelegter Kapitaleinsatz für
das Gesamtengagement in Frankreich oder im Vorhinein festgelegte
Entscheidungskriterien für einen Ausstieg aus dem Engagement hervorgingen. So wurde auch im Prüfbericht der Internen Revision des
Verbundkonzerns „Prüfung der Auslandsbeteiligung POWEO“ als „lessons learned“ vermerkt, dass die Parameter als Auslöser für einen Ausstieg unmissverständlich definiert sein sollten. Weiters bemerkte auch
der Aufsichtsrat der Verbundgesellschaft im Februar 2008, dass „der
Aufsichtsrat Kapitalaufstockungen und Investitionen immer von Fall
zu Fall beurteile, aufgrund einer Momentaufnahme. Man sollte aber
die ursprünglichen Ziele nicht aus den Augen verlieren“44 .
(4) Der RH entgegnete, dass bei Auftreten von Verlusten in dieser
Höhe und bei einer derartigen Ergebnisentwicklung — insbesondere
bei Auslandsengagements — eine mögliche Organhaftung und allfällige Schadenersatzpflichten bei den verantwortlichen Organen jedenfalls zu klären sind. Der RH nahm die durch den Aufsichtsrat der Verbundgesellschaft erfolgte gutachterliche Prüfung möglicher Ansprüche
gegenüber ehemaligen und aktuellen Mitgliedern des Vorstands der
Verbundgesellschaft zur Kenntnis.
Geschäftsmodell Italien
Überblick
Tabelle 9:
31
Das aus dem Verbundkonzern in das Geschäftsmodell Italien investierte Kapital sowie die erhaltenen Dividenden stellten sich wie folgt
dar:
Geschäftsmodell Italien: investiertes Kapital und erhaltene Dividenden
1999 bis 2007
2008
2009
2010
2011
2012
Gesamt
in Mio. EUR
Investiertes Kapital
Erhaltene Dividenden
226,8
258,2
150,5
2,9
6,8
9,5
654,7
11,1
3,8
5,1
4,6
0,0
0,0
24,6
Quellen: Verbundkonzern; RH
44
Bund 2014/13
337. AR vom 26. Februar 2008
113
Geschäftsmodell Italien
Von 1999 bis 2012 erfolgten Dividendenausschüttungen an die
VERBUND ITALIA in Höhe von insgesamt 24,6 Mio. EUR. Im Verhältnis zum durchschnittlich gebundenen Kapital fielen diese sehr gering aus.
Chronologie
32
Tabelle 10:
Chronologie Kernmarkt Italien (Stand Dezember 2012)
1999
Gründung des Joint Ventures Energia S.p.A.1 gemeinsam mit dem Partner CIR S.p.A.
– Compagnie Industriali Riunite (CIR); VERBUND–Anteil 26 %
2007
Abschluss der vollständigen Liberalisierung des italienischen Strom– und Gasmarktes
Dezember 2007
VERBUND–Anteil an der Sorgenia S.p.A. (Sorgenia): 37,8 %
Juni 2008
Erhöhung des VERBUND–Anteils an der Sorgenia um 3,5 %–Punkte durch eine
einseitige Kapitalerhöhung in Höhe von 200 Mio. EUR
Juli 2008
Einbringung der Anteile an der VERBUND ITALIA von der Verbundgesellschaft in die
VIN
Dezember 2008
Juni 2009
Dezember 2009
Februar 2011
VERBUND–Anteil an der Sorgenia: 42,7 %
Erhöhung des VERBUND–Anteils an der Sorgenia um 2,1 %–Punkte durch eine
einseitige Kapitalerhöhung in Höhe von 150 Mio. EUR
VERBUND–Anteil an der Sorgenia: 44,8 %
CIR signalisiert die Absicht, aus dem Joint Venture Sorgenia auszusteigen und ihre
Anteile zu verkaufen
März 2012
Verkauf des 9,5 % Anteils an der Alpe Adria Energia S.p.A. (AAE)
April 2012
CIR stoppt den Verkaufsprozess ihrer Anteile
Dezember 2012
1
Nachstehende Aufstellung gibt einen Überblick über die wesentlichen
Ereignisse der Beteiligung im Kernmarkt Italien:
VERBUND–Anteil an der Sorgenia: 45,7 %
Das Joint Venture Energia S.p.A. wurde im Jahr 2006 in Sorgenia S.p.A. umbenannt.
Quellen: VIN; RH
Beteiligungsstruktur
114
33.1
Im Zuge der Umstrukturierung der Auslandsaktivitäten des Verbundkonzerns im Jahr 2008 (siehe TZ 9) brachte die Verbundgesellschaft
die 100 %–Beteiligung an der italienischen VERBUND Italia S.p.A.
(VERBUND ITALIA) in die VIN ein. Bei der VERBUND ITALIA handelte es sich um eine Holdinggesellschaft, über die die Verbundgesellschaft gemeinsam mit ihrem italienischen Partner CIR S.p.A. — Compagnie Industriali Riunite (CIR)45 am Joint Venture Sorgenia S.p.A.
(Sorgenia)46 beteiligt war.
45
CIR war ein italienischer Mischkonzern, der an der Mailänder Börse notierte und von der
COFIDE–Gruppo De Benedetti kontrolliert wurde. CIR war in den Kerngeschäftsfeldern
Energie, Medien, Automobilteile und Gesundheitswesen tätig.
46
Sorgenia war ein italienischer Energiekonzern, der am italienischen Strom– und Gasmarkt in den Bereichen Erzeugung, Handel und Vertrieb tätig war. Daneben war Sorgenia auch im Bereich erneuerbarer Energieträger (Wind– und Solarenergie) sowie in der
Suche und Förderung von fossilen Energieträgern tätig.
Bund 2014/13
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Geschäftsmodell Italien
VERBUND International GmbH
(1) Die VERBUND ITALIA hielt zu Beginn des Jahres 2008 direkt sowie
indirekt über die Sorgenia Holding S.p.A. (Sorgenia Holding) insgesamt rd. 37,8 % an Sorgenia.
Die Strategie der Verbundgesellschaft sah vor, die bestehenden Beteiligungen bis hin zu Mehrheitserwerben zu entwickeln (siehe TZ 5). In diesem Sinn genehmigte der Dringlichkeitsausschuss des Aufsichtsrats der
Verbundgesellschaft auf Ersuchen des Vorstands im Juni 2008 einstimmig
— zusätzlich zu den bisher genehmigten Finanzmitteln in Höhe von
356 Mio. EUR — weitere Finanzmittel für das Italien–Engagement in
Höhe von 345 Mio. EUR zur Erhöhung des durchgerechneten Anteils
des Verbundkonzerns an Sorgenia von 37,8 % auf 44,7 %.
Im Juni 2008 erhöhte die VERBUND ITALIA ihren Anteil an Sorgenia
durch eine einseitige Kapitalerhöhung in Höhe von 200 Mio. EUR um
rd. 3,5 %–Punkte. Weiters führte die VERBUND ITALIA einseitige Aktienrückkäufe von Minderheitsaktionären durch: Die VERBUND ITALIA
erwarb von Mitarbeitern der Sorgenia im September 2008 Aktien um
rd. 39,4 Mio. EUR sowie im Oktober 2008 Aktien um rd. 18,7 Mio. EUR.
Bis zum Ende des Jahres 2008 erhöhte sich so der Anteil der VERBUND
ITALIA an der Sorgenia auf rd. 42,7 %.
Im Juni 2009 erhöhte die VERBUND ITALIA ihren Anteil an der Sorgenia wiederum durch eine einseitige Kapitalerhöhung in Höhe von
150 Mio. EUR um rd. 2,1 %–Punkte auf insgesamt rd. 44,8 %.
In den Folgejahren erhöhte sich der durchgerechnete Anteil der
VERBUND ITALIA an der Sorgenia bis zum 31. Dezember 2012 nur
noch unwesentlich auf insgesamt rd. 45,7 %.
(2) Im Juni 2012 bestätigte der Vorstand der Verbundgesellschaft seinen bereits im Oktober 2011 gefassten Beschluss, dass die von der
VERBUND ITALIA gehaltenen Anteile an der Sorgenia und der Sorgenia Holding zum Verkehrswert an die VIN verkauft und anschließend
die VERBUND ITALIA liquidiert werden sollte. Ziele dabei waren die
zentrale Steuerung der Beteiligungen an den Sorgenia–Gesellschaften
in der VIN, die Bereinigung der Beteiligungsstruktur, die Reduktion
laufender Aufwendungen sowie die steuerliche Optimierung.
(3) Die Beteiligungsstruktur an der Sorgenia stellte sich zum 31. Dezember 2012 wie folgt dar:
Bund 2014/13
115
Geschäftsmodell Italien
Abbildung 7: Beteiligungsstruktur der Sorgenia (31. Dezember 2012)
VIN
100 %
VERBUND
ITALIA S.p.A.
CIR S.p.A.
35,0 %
65,0 %
Sorgenia
Holding S.p.A.
17,2 %
81,3 %
Monte Dei Paschi
di Siena
1,2 %
Management
0,3 %
Sorgenia S.p.A.
Quellen: Verbundkonzern; RH
Die VERBUND ITALIA hielt zum 31. Dezember 2012 insgesamt
rd. 45,7 % an Sorgenia.
33.2
(1) Der RH stellte fest, dass die Erhöhung der Beteiligung an der Sorgenia strategiekonform auf der Grundlage der dafür gefassten Beschlüsse
erfolgte. Er wies jedoch kritisch darauf hin, dass das Ziel eines Mehrheitserwerbs am Joint Venture Sorgenia nicht erreicht werden konnte,
weshalb der Mehrheitspartner CIR weiterhin in der dominierenden Rolle
verblieb.
(2) Der RH sah in der geplanten Bereinigung der Beteiligungsstruktur durch Liquidation der VERBUND ITALIA einen Beitrag zur Verbesserung der Beteiligungssteuerung entsprechend den damit verbundenen Zielsetzungen.
116
Bund 2014/13
BMWFW
Geschäftsmodell Italien
Konzept des
Geschäftsmodells
VERBUND International GmbH
Rahmenbedingungen
34.1
(1) Im Jahr 1999 hatte die Verbundgesellschaft gemeinsam mit dem
italienischen Partner CIR das Joint Venture Sorgenia47 als ersten privaten Energieversorger Italiens gegründet. Ziel war es, eine signifikante Position im italienischen Energiemarkt einzunehmen.
Italien wurde dabei insbesondere wegen der traditionell hohen Strompreise und des wachsenden Strombedarfs als Zielland ausgewählt.
Die Sorgenia–Gruppe umfasste zahlreiche Tochtergesellschaften, verfügte über eine installierte Stromproduktionskapazität von
rd. 5.100 MW und belieferte mehr als 500.000 Kunden mit Strom
und Gas. Zum Ausbau der Erzeugungskapazität erwarb die Sorgenia
im Jahr 2003 einen 50 %–Anteil an der italienischen Stromproduktionsgesellschaft Interpower S.p.A. (inzwischen umbenannt in Tirreno
Power S.p.A.; anteilige Stromproduktionskapazität von rd. 1.700 MW)
und errichtete vier eigene Gas– und Dampfkraftwerke (Stromproduktionskapazität von je rd. 800 MW). Daneben war die Sorgenia auch
in der Entwicklung und im Ausbau von Kapazitäten aus erneuerbaren
Energieträgern (Wind– und Solarenergie) sowie in der Suche und Förderung von fossilen Energieträgern aktiv.
34.2
Der RH stellte fest, dass das Joint Venture Sorgenia seit seiner Gründung im Jahr 1999 stark gewachsen war und sich zu einem wichtigen
privaten Energieunternehmen in Italien entwickelt hatte.
34.3
Der Verbundkonzern legte in seiner Stellungnahme eine Darstellung
des Markteintritts in Italien vor. Kurz zusammengefasst wird darin auf
den Umstand verwiesen, dass nach dem Liberalisierungsbeschluss der
EU 1996 ab 1999 bedeutende ausländische Marktteilnehmer in den
italienischen Strommarkt gedrängt seien. Der von 2003 bis 2008 eingetretene hohe Kapazitätsbedarf habe zu den entsprechenden Investitionsentscheidungen geführt und sei auch von verschiedenen Institutionen entsprechend positiv gewürdigt worden.
34.4
Der RH hielt ergänzend zur Stellungnahme des Verbundkonzerns fest,
dass der Verbundkonzern die Beteiligung an der Sorgenia in der Konzernbilanz der Verbundgesellschaft zum 31. Dezember 2013 aufgrund
negativer Beteiligungsergebnisse in den Jahren 2011 (– 3,3 Mio. EUR),
2012 (– 81,2 Mio. EUR) und 2013 (– 230,7 Mio. EUR) sowie aufgrund
mangelnder Werthaltigkeit um zusätzlich 396,0 Mio. EUR auf Null
47
Bund 2014/13
gegründet als Energia S.p.A., im Jahr 2006 in Sorgenia S.p.A. umbenannt
117
Geschäftsmodell Italien
abgeschrieben hatte. Zudem stufte der Verbundkonzern die Beteiligung
mit Wirkung zum 11. Dezember 2013 als zur Veräußerung gehalten ein.
Nach erfolglosen Verkaufsverhandlungen vereinbarten der Verbundkonzern und die CIR im Juli 2014 ein Rettungspaket mit den Gläubigerbanken. Das Rettungspaket sah eine Kapitalerhöhung ohne Teilnahme der bisherigen Eigentümer sowie die Übernahme aller Anteile
an der Sorgenia durch die Gläubigerbanken vor.
Der italienische Energiemarkt
35
(1) Die italienische Bevölkerung stimmte bei Referenden in den Jahren 1987 und 2011 gegen den Einsatz von Atomkraft. Mangels eigener
Ressourcen an fossilen Energieträgern war Italien zu mehr als 80 %
von Energieimporten abhängig, um den wachsenden Energiebedarf zu
decken.
(2) Die Liberalisierung des italienischen Strom– und Gasmarktes war
seit dem Jahr 2007 abgeschlossen.
(3) Die Energiepreise in Italien zählten zu den höchsten in Europa. Die
Gründe dafür waren weitgehend veraltete Produktionskapazitäten, die
große Importabhängigkeit sowie hohe Steuern. Die Strompreise sowohl
für industrielle Verbraucher als auch für private Haushalte lagen in
Italien weit über den anderen Kernmärkten.
Vertragsgestaltung
36.1
Die Verbundgesellschaft und die CIR schlossen im Juni 1999 den Joint
Venture–Vertrag betreffend eine strategische Allianz am italienischen
Energiemarkt. Dieser Vertrag wurde seither mehrmals adaptiert und
neugefasst und bestand zum Ende des Prüfungszeitraums in der gültigen Fassung vom März 2009.
Die Verbundgesellschaft war in allen entscheidenden und beratenden
Gremien sowohl der Sorgenia Holding als auch der Sorgenia vertreten.
Die CIR stellte als Mehrheitseigentümer aber in all diesen Gremien die
Mehrheit der Mitglieder sowie auch die Vorsitzenden.
Sofern in den Gremien der Sorgenia Holding und der Sorgenia wesentliche, im Joint Venture–Vertrag genau festgelegte Fragen gegen die
Stimmen der Verbundgesellschaft entschieden würden, war der Verbundgesellschaft das Recht eingeräumt, die Anteile an die CIR zu
118
Bund 2014/13
BMWFW
Geschäftsmodell Italien
VERBUND International GmbH
verkaufen und so aus dem Joint Venture auszusteigen (sogenannte
„Put Option“).
Für den Fall, dass die CIR den Verkauf von Anteilen an der Sorgenia
Holding beabsichtigte, war der Verbundgesellschaft ein Mitverkaufsrecht eingeräumt. Die Verbundgesellschaft könnte in diesem Fall die
Anteile an der Sorgenia Holding im selben Verhältnis zu den gleichen Konditionen wie die CIR an den Käufer übertragen (sogenannte
„Go Along Option“).
36.2
Der RH stellte fest, dass die Rolle der Verbundgesellschaft darauf
beschränkt war, ihre Standpunkte bei der Sorgenia Holding und der
Sorgenia einzubringen.
Der RH merkte kritisch an, dass die Verbundgesellschaft in den entscheidenden und beratenden Gremien in ihrer Rolle als Minderheitspartner verblieb und auf operative Entscheidungen keinen Einfluss
nahm. Aus diesem Grund sah der RH die Beteiligung am Joint Venture
Sorgenia auch als Finanzbeteiligung, bei der die Renditeoptimierung
für die Verbundgesellschaft im Vordergrund stehen sollte.
Projektfortschritt
37
(1) Die Sorgenia plante, eigene moderne thermoelektrische Gaskraftwerke in Italien zu errichten. Nach den Gas–und–Dampf–Kombikraftwerken in Termoli (Kapazität 770 MW, in Betrieb seit Dezember 2006),
Modugno (Kapazität 800 MW, in Betrieb seit März 2010) und Lodi
(Kapazität 800 MW, in Betrieb seit Februar 2011) nahm die Sorgenia
im Juni 2012 das vierte und letzte geplante Gas–und–Dampf–Kombikraftwerk in Aprilia (Kapazität 800 MW) in Betrieb.
(2) Im Bereich Entwicklung und im Ausbau von Kapazitäten aus erneuerbaren Energieträgern errichtete und betrieb die Sorgenia in Italien
Windkraftwerke mit einer Kapazität von 80 MW sowie Solarkraftwerke
mit einer Kapazität von 10 MW.
(3) Im Bereich Suche und Förderung von fossilen Energieträgern besaß
die Sorgenia ein international gestreutes Portfolio und unterhielt Aktivitäten in der Nordsee (Großbritannien), in Südamerika (Kolumbien)
und in Kontinentaleuropa (Polen, Portugal, Spanien und Ukraine).
Bund 2014/13
119
Geschäftsmodell Italien
38.1
Der italienische Partner CIR signalisierte der Verbundgesellschaft im
Februar 2011 die Absicht, ihre Anteile an der Sorgenia Holding verkaufen zu wollen. Die Verbundgesellschaft verhandelte mit der CIR
den Ablauf eines möglicherweise folgenden Bieterverfahrens für deren
Anteile an der Sorgenia Holding und evaluierte die ihr offen stehenden strategischen Optionen.
Im April 2012 stoppte die CIR den Verkaufsprozess, weil bisher kein
verbindliches Kaufangebot eingegangen war und mit einem solchen in
absehbarer Zeit auch nicht mehr gerechnet wurde. Die CIR und die Verbundgesellschaft vereinbarten daraufhin, den Status quo beizubehalten
— insbesondere die Beteiligungsverhältnisse an Sorgenia bis auf Weiteres nicht zu ändern — und dass Sorgenia Maßnahmen zur Entschuldung („Restrukturierung“) setzen sollte (siehe TZ 41).
38.2
Der RH stellte fest, dass die Verbundgesellschaft auf die Verkaufsabsichten der CIR reagierte und zeitnahe die ihr offen stehenden strategischen Optionen evaluierte.
39.1
Laut aktuellem Businessplan 2011 bis 2016 schloss die Sorgenia mit
der Fertigstellung und Inbetriebnahme des vierten Gas–und–Dampf–
Kombikraftwerkes in Aprilia im Jahr 2012 ihre Investitionen in thermoelektrische Kraftwerke ab.
Die Sorgenia wollte laut dem aktuellen Businessplan 2011 bis 2016
zwei Millionen Kunden mit Strom und Gas beliefern und plante in diesem Zusammenhang umfangreiche Investitionen in die Vermarktung
und den Vertrieb. Darüber hinaus plante die Sorgenia bis 2016 weitere Investitionen in den Ausbau von Kapazitäten im Bereich erneuerbare Energieträger (Wind– und Solarenergie) in Italien und Frankreich sowie in die Suche und Förderung von fossilen Energieträgern.
Das für den Zeitraum 2011 bis 2016 geplante Investitionsvolumen
betrug rd. 1,2 Mrd. EUR.
Nach dem Abbruch des von der CIR betriebenen Verkaufsprozesses im
Jahr 2012 arbeitete die Sorgenia an einer Anpassung des Businessplans 2011 bis 2016, bei dem Maßnahmen zur Entschuldung („Restrukturierung“) im Vordergrund stehen sollten (siehe TZ 41).
39.2
120
Der RH empfahl der Verbundgesellschaft darauf hinzuwirken, dass
die Sorgenia umgehend Maßnahmen zur Entschuldung („Restrukturierung“) einleitet. Durch eine verbesserte Kapitalstruktur sollte die
Abhängigkeit von Kreditgebern verringert und die Finanzlage der Sorgenia für die zukünftige Entwicklung verbessert werden.
Bund 2014/13
BMWFW
Geschäftsmodell Italien
VERBUND International GmbH
39.3
Der Verbundkonzern hielt in seiner Stellungnahme fest, er habe längst
vor dem Eintreten der schwierigen wirtschaftlichen Situation von Sorgenia sowohl den Haupteigentümer als auch das Sorgenia–Management
schriftlich und protokollarisch im Rahmen von Aufsichtsratssitzungen
aufgefordert, umgehend Restrukturierungsmaßnahmen einzuleiten.
Dabei habe er insbesondere auch umgehende Maßnahmen zur Reduktion der Schulden gefordert. Dies habe dazu geführt, dass Sorgenia seit
Mitte 2013 intensiv mit Unterstützung einer international führenden
Investmentbank an der Restrukturierung (inkl. Finanzierungen) arbeite.
39.4
Der RH hielt ergänzend zur Stellungnahme des Verbundkonzerns fest,
dass der Verbundkonzern die Beteiligung an der Sorgenia in der Konzernbilanz der Verbundgesellschaft zum 31. Dezember 2013 aufgrund
negativer Beteiligungsergebnisse in den Jahren 2011 (– 3,3 Mio. EUR),
2012 (– 81,2 Mio. EUR) und 2013 (– 230,7 Mio. EUR) sowie aufgrund
mangelnder Werthaltigkeit um zusätzlich 396,0 Mio. EUR auf Null
abgeschrieben hatte. Zudem stufte der Verbundkonzern die Beteiligung
mit Wirkung zum 11. Dezember 2013 als zur Veräußerung gehalten ein.
Nach erfolglosen Verkaufsverhandlungen vereinbarten der Verbundkonzern und die CIR im Juli 2014 ein Rettungspaket mit den Gläubigerbanken. Das Rettungspaket sah eine Kapitalerhöhung ohne Teilnahme der bisherigen Eigentümer sowie die Übernahme aller Anteile
an der Sorgenia durch die Gläubigerbanken vor.
Wirtschaftlichkeit
40.1
(1) Die Verbundgesellschaft investierte seit der Gründung der Sorgenia im Jahr 1999 bis Dezember 2012 insgesamt rd. 654,7 Mio. EUR in
das Joint Venture mit der CIR (siehe TZ 31).
Der dem Verbundkonzern anteilig zuzurechnende Unternehmenswert
der Sorgenia betrug Ende des Jahres 2012 rd. 662,2 Mio. EUR.
(2) Der Verbundkonzern finanzierte die Aktivitäten der Sorgenia weder
mit Fremdkapital noch haftete der Verbundkonzern für Verbindlichkeiten der Sorgenia.
Seit 2001 bestand jedoch eine Garantie der Verbundgesellschaft für
einen Gasliefervertrag von Sorgenia über 2 Mrd. m3 pro Jahr gegenüber einem Gaslieferanten. Die Garantieübernahme war mit der CIR
pro–rata entsprechend den Beteiligungsverhältnissen an Sorgenia vorgesehen und würde schlagend werden, wenn durch ein rechtskräftiges
Schiedsurteil ein Vertragsverstoß von Sorgenia festgestellt und Sorgenia ihrer Zahlungsverpflichtung entsprechend dem Schiedsurteil nicht
nachkommen würde.
Bund 2014/13
121
Geschäftsmodell Italien
Per Ende des Jahres 2011 betrug der Anteil der Verbundgesellschaft
an dieser Garantie somit 46,3 % (andere Minderheitsgesellschafter
von Sorgenia hafteten nicht). Ein Ausweis der Garantie als Eventualverbindlichkeit in der Bilanz erfolgte bisher nicht, jedoch legte die
Verbundgesellschaft das Bestehen der Garantie in ihrem Konzernabschluss offen.
40.2
Der RH stellte fest, dass der Marktwert der Anteile des Verbundkonzerns
an der Sorgenia Ende des Jahres 2012 nur nominell um rd. 7,5 Mio. EUR
(1,1 %) über dem vom Verbundkonzern seit dem Jahr 1999 investierten Kapital lag. Der Verbundkonzern erreichte somit per Ende des Jahres 2012 das auf die Wertsteigerung seiner Beteiligung an der Sorgenia ausgerichtete strategische Ziel (siehe TZ 5 und 6) nicht.
Der RH hob in diesem Zusammenhang hervor, dass das Joint Venture
Sorgenia bereits seit rd. 13 Jahren bestand und seiner Ansicht nach
wesentliche strategische Zielsetzungen nicht erreicht wurden.
40.3
Der Verbundkonzern verwies in seiner Stellungnahme darauf, dass er
mit der Liberalisierung des europäischen Strommarkts und der damit
verbundenen massiven Verschärfung der Konkurrenzverhältnisse, vor
allem im heimischen Markt, in Italien zur Absicherung seiner Eigenerzeugung gemeinsam mit CIR, einer der größten italienischen Industriegruppen, den Energieversorger Sorgenia gegründet habe. Innerhalb kurzer Zeit habe Sorgenia gemeinsam mit CIR eine strategische
Erzeugungs– und Vertriebsposition aufbauen können. Bis zur nicht
erwartbaren Wirtschafts– und Finanzkrise habe sich das Joint Venture erfolgreich entwickelt, so dass die Analysten auch regelmäßig ihre
Ergebnisprognosen erhöht hätten.
40.4
Der RH hielt ergänzend zur Stellungnahme des Verbundkonzerns fest,
dass der Verbundkonzern die Beteiligung an der Sorgenia in der Konzernbilanz der Verbundgesellschaft zum 31. Dezember 2013 aufgrund
negativer Beteiligungsergebnisse in den Jahren 2011 (– 3,3 Mio. EUR),
2012 (– 81,2 Mio. EUR) und 2013 (– 230,7 Mio. EUR) sowie aufgrund
mangelnder Werthaltigkeit um zusätzlich 396,0 Mio. EUR auf Null
abgeschrieben hatte. Zudem stufte der Verbundkonzern die Beteiligung
mit Wirkung zum 11. Dezember 2013 als zur Veräußerung gehalten ein.
Nach erfolglosen Verkaufsverhandlungen vereinbarten der Verbundkonzern und die CIR im Juli 2014 ein Rettungspaket mit den Gläubigerbanken. Das Rettungspaket sah eine Kapitalerhöhung ohne Teilnahme der bisherigen Eigentümer sowie die Übernahme aller Anteile
an der Sorgenia durch die Gläubigerbanken vor.
122
Bund 2014/13
BMWFW
Geschäftsmodell Italien
41.1
Tabelle 11:
VERBUND International GmbH
(1) Die Gebarungsentwicklung von Sorgenia stellte sich aus Konzernsicht (IFRS) wie folgt dar:
Gebarungsentwicklung von Sorgenia (Konzern, IFRS)
2008
2009
2010
2011
2012
in Mio. EUR
Umsatzerlöse
2.325,8
2.668,5
2.120,3
2.572,3
5,7
154,7
70,9
68,3
89,9
– 127,0
– 182,1
66,7
66,9
50,4
15,6
– 196,8
– 395,1
Nettoverschuldung
1.013,9
1.341,0
1.745,7
1.667,2
1.861,6
83,6
operativer Cashflow
– 79,0
– 39,8
31,7
141,2
– 58,5
25,9
Jahresergebnis2
2
in %
2.433,7
Operatives Ergebnis (EBIT1)
1
Veränderung
2008 bis 2012
EBIT ist die englische Abkürzung für „earnings before interest and taxes“ und meint das Jahresergebnis vor Zinsen und
Steuern.
ohne Minderheitenanteile
Quellen: Sorgenia, Konzernabschlüsse nach IFRS
Die Umsatzerlöse des Sorgenia–Konzerns schwankten im Prüfungszeitraum 2008 bis 2012 zwischen rd. 2,1 Mrd. EUR und rd. 2,7 Mrd. EUR.
Im Gegensatz dazu reduzierte sich das Jahresergebnis kontinuierlich
von rd. 66,7 Mio. EUR (2008) auf rd. – 196,8 Mio. EUR (2012). Die
Sorgenia begründete die negative Gebarungsentwicklung insbesondere mit dem schwierigen wirtschaftlichen Umfeld in Italien, das von
einer anhaltenden Rezession und einem Rückgang der Stromnachfrage
bestimmt worden sei, mit hohen Gasbezugspreisen für die Gaskraftwerke sowie der Konkurrenz durch erneuerbare Energieträger.
Die Nettoverschuldung stieg von rd. 1.013,9 Mio. EUR (2008) auf
rd. 1.861,6 Mio. EUR (2012). Für diesen Anstieg war insbesondere das
laufende Investitionsprogramm verantwortlich, das aber im Wesentlichen mit der Fertigstellung und Inbetriebnahme des vierten Gas–
und–Dampf–Kombikraftwerkes in Aprilia im Jahr 2012 abgeschlossen war (siehe TZ 37).
Die Sorgenia arbeitete 2012 an einem Restrukturierungsprogramm, um
die Verschuldung abzubauen und die Rentabilität wieder zu verbessern. Erreicht werden sollte dieses Ziel insbesondere durch den Verkauf
von Anlagen ohne strategische Relevanz für die Sorgenia, Kosteneinsparungen und Neuverhandlung der langfristigen Gas–Lieferverträge.
Bund 2014/13
123
Geschäftsmodell Italien
41.2
Der RH stellte fest, dass sich die Rentabilität der Sorgenia im Prüfungszeitraum 2008 bis 2012 wesentlich verschlechterte und das Jahr 2012
mit einem Verlust von rd. – 196,8 Mio. EUR abgeschlossen wurde.
Der RH empfahl der Verbundgesellschaft darauf hinzuwirken, dass
die Sorgenia die laufenden Restrukturierungsbestrebungen zielstrebig verfolgt, um in Zukunft wieder positive Ergebnisse erwirtschaften zu können.
41.3
Der Verbundkonzern wiederholte seine Stellungnahme zu TZ 39, er
habe längst vor dem Eintreten der schwierigen wirtschaftlichen Situation von Sorgenia sowohl den Haupteigentümer als auch das Sorgenia–
Management schriftlich und protokollarisch im Rahmen von Aufsichtsratssitzungen aufgefordert, umgehend Restrukturierungsmaßnahmen
einzuleiten. Dabei habe er insbesondere auch umgehende Maßnahmen
zur Reduktion der Schulden gefordert. Dies habe dazu geführt, dass
Sorgenia seit Mitte 2013 intensiv mit Unterstützung einer international führenden Investmentbank an der Restrukturierung (inkl. Finanzierungen) arbeite.
41.4
Der RH hielt ergänzend zur Stellungnahme des Verbundkonzerns fest,
dass der Verbundkonzern die Beteiligung an der Sorgenia in der Konzernbilanz der Verbundgesellschaft zum 31. Dezember 2013 aufgrund
negativer Beteiligungsergebnisse in den Jahren 2011 (– 3,3 Mio. EUR),
2012 (– 81,2 Mio. EUR) und 2013 (– 230,7 Mio. EUR) sowie aufgrund
mangelnder Werthaltigkeit um zusätzlich 396,0 Mio. EUR auf Null
abgeschrieben hatte. Zudem stufte der Verbundkonzern die Beteiligung
mit Wirkung zum 11. Dezember 2013 als zur Veräußerung gehalten ein.
Nach erfolglosen Verkaufsverhandlungen vereinbarten der Verbundkonzern und die CIR im Juli 2014 ein Rettungspaket mit den Gläubigerbanken. Das Rettungspaket sah eine Kapitalerhöhung ohne Teilnahme der bisherigen Eigentümer sowie die Übernahme aller Anteile
an der Sorgenia durch die Gläubigerbanken vor.
42.1
124
Das vom Verbundkonzern in das Joint Venture Sorgenia investierte
Kapital sowie die von der Sorgenia und der Sorgenia Holding an die
VERBUND ITALIA ausgeschütteten Dividenden stellten sich wie folgt
dar:
Bund 2014/13
BMWFW
Geschäftsmodell Italien
Tabelle 12:
VERBUND International GmbH
Geschäftsmodell Italien: investiertes Kapital, erhaltene Dividenden und Renditen
1999 bis 2007
2008
2009
2010
2011
2012
in Mio. EUR
Investiertes Kapital kumuliert
226,8
485,0
635,5
638,4
645,2
654,7
Durchschnittlich gebundenes
Kapital
n.a.
355,9
560,3
637,0
641,8
650,0
Budgetierte Dividende
n.a.
3,4
4,2
3,7
1,3
0,0
Erhaltene Dividenden
11,1
3,8
5,1
4,6
0,0
0,0
0,7
0,0
0,0
in %
Rendite bezogen auf das durchschnittlich gebundene Kapital1
1
n.a.
1,1
0,9
Vereinfachend erfolgte die Renditeberechnung bezogen auf den Durchschnitt aus Anfangsbestand und Endbestand an
investiertem Kapital kumuliert.
Quellen: Verbundkonzern; RH
Aufgrund der laufenden Restrukturierungsbestrebungen erwartete der
Verbundkonzern bis zum Jahr 2016 keine weiteren Dividenden von
der Sorgenia und der Sorgenia Holding.
Sonstige Aktivitäten
der VERBUND ITALIA
Bund 2014/13
42.2
Der RH wies kritisch darauf hin, dass die von der Sorgenia und der Sorgenia Holding an die VERBUND ITALIA ausgeschütteten Dividenden in
Höhe von insgesamt 24,6 Mio. EUR im Verhältnis zum durchschnittlich gebundenen Kapital sehr gering ausfielen und der Verbundkonzern ab dem Jahr 2012 vorläufig mit keinen Dividenden mehr rechnete. Der RH hielt hierzu fest, dass das Ziel einer Finanzbeteiligung die
Erwirtschaftung einer angemessenen Rendite sein sollte (siehe TZ 36).
42.3
In seiner Stellungnahme hielt der Verbundkonzern fest, dass die
VERBUND ITALIA die von Sorgenia erhaltenen Dividenden zum
überwiegenden Teil wiederum für Kapitalerhöhungen in der Sorgenia verwendet habe. Im Jahr 2010 sei jedoch die erhaltene Dividende
in Höhe von 4,6 Mio. EUR höher als die Kapitalerhöhung gewesen,
wodurch die VERBUND ITALIA eine Dividende an die VIN in Höhe
von 1,5 Mio. EUR ausschütten habe können.
43.1
Die VERBUND ITALIA war zu Beginn des Jahres 2008 noch in Höhe
von 9,5 % an der italienischen Alpe Adria Energia S.p.A. (AAE) beteiligt. Dabei handelte es sich um eine Projektgesellschaft zur Planung,
Errichtung und zum Betrieb einer privaten 220 kV–Verbindungsleitung
zwischen Weidenburg in Kärnten und Somplago in Italien (nördlich
125
Geschäftsmodell Italien
von Udine), mit einer Gesamtkapazität von 300 MW und einer Länge
von rd. 42 km.
Im März 2012 übte die VERBUND ITALIA die ihr zugestandene Verkaufsoption aus und verkaufte ihren 9,5 %–Anteil an der AAE an
die Mitgesellschafter, weil der Gesellschaftszweck der AAE aufgrund
von Änderungen der regulatorischen Rahmenbedingungen nicht
mehr im Fokus der Verbundkonzern–Strategie lag. Ziel war es, dass
die VERBUND ITALIA diese Anteile bestmöglich verwerten und über
diesen Verkauf das investierte Kapital in Höhe von rd. 139.000 EUR
zurückerhalten sollte. Eine weitergehende Bewertung der Anteile wurde
nicht erstellt. Die VERBUND ITALIA erzielte einen Verkaufserlös von
rd. 81.000 EUR und somit einen Verlust aus dem Anteilsverkauf in
Höhe von rd. – 58.000 EUR.
Weiters wurden im Zuge des Anteilsverkaufs die in den Jahren 2008
bis 2011 an die AAE begebenen Gesellschafterdarlehen in Höhe von
rd. 176.000 EUR vollständig an die VERBUND ITALIA rückgeführt.
43.2
Der RH stellte kritisch fest, dass das Ziel, über den Verkauf der Anteile
an der AAE das investierte Kapital zurückzuerhalten, nicht erreicht
und die Beteiligung mit einem Verlust von rd. – 58.000 EUR verkauft
wurde. Der RH anerkannte aber die Entscheidung, die Beteiligung an
der AAE zu verkaufen, deren Gesellschaftszweck nicht mehr im Fokus
der Konzernstrategie lag.
Der RH hielt fest, dass sich im Rahmen von Beteiligungsverkäufen der
angestrebte und vereinbarte Verkaufspreis nicht nur an geleisteten
Kapitaleinzahlungen orientieren sollte. Um Vermögensnachteile zu vermeiden, empfahl der RH der Verbundgesellschaft, den Verkaufspreis
im Rahmen von Beteiligungsveräußerungen hinkünftig anhand einer
Unternehmensbewertung zu ermitteln. Eine solche Bewertung hielt er
zur Dokumentation des vereinbarten Verkaufspreises für zweckmäßig.
126
43.3
Der Verbundkonzern verwies in seiner Stellungnahme darauf, dass er bei
großen Transaktionen in der Vergangenheit immer den Verkaufspreis
im Rahmen einer externen Unternehmensbewertung ermittelt habe und
dies auch in der Zukunft durchführen werde. Bei sehr kleinen Transaktionen würde eine solche Vorgangsweise aufgrund der hohen Kosten
den Erlös jedoch überproportional schmälern und sei daher auch nicht
üblich.
43.4
Der RH entgegnete, dass in solchen Fällen nicht notwendigerweise eine
externe Unternehmensbewertung erforderlich sei, sondern auch eine
Bund 2014/13
BMWFW
VERBUND International GmbH
entsprechende Bewertung durch den Verbundkonzern selbst erfolgen
hätte können.
Geschäftsmodell Türkei
Überblick
Tabelle 13:
44
Das vom Verbundkonzern in das Geschäftsmodell Türkei investierte Kapital sowie die erhaltenen Dividenden stellten sich bis zum
31. Dezember 2012 wie folgt dar:
Geschäftsmodell Türkei: investiertes Kapital und erhaltene Dividenden bis
31. Dezember 2012
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Gesamt
in Mio. EUR
Investiertes Kapital
245,28
141,45
370,45
71,69
131,94
226,98
1.187,79
0
0
0
0
0
0
0
Erhaltene Dividenden
Quelle: Verbundkonzern
Von 2007 bis 2012 wurden keine Gewinnausschüttungen erzielt. Die
Verbundgesellschaft erwirtschaftete daher keine positive Rendite aus
dem Engagement in der Türkei.
Chronologie
Bund 2014/13
45
Nachstehende Aufstellung gibt einen Überblick über die wesentlichen
Ereignisse der Beteiligung im Kernmarkt Türkei:
127
Geschäftsmodell Türkei
Tabelle 14:
Chronologie Kernmarkt Türkei (Stand Dezember 2012)
Dezember 2006
März 2007
Unterzeichnung eines Kooperationsabkommens zwischen Verbundgesellschaft und
Haci Ömer Sabanci Holding A.S. (SABANCI) zwecks Gründung eines Joint Ventures
Unterzeichnung eines Rahmenvertrags zwischen der Verbundgesellschaft und
SABANCI zwecks Gründung eines Joint Ventures
2007
Erwerb von 50 % an der Enerjisa Enerji Üretim A.S. (Generation Company, GenCo) und
Enerjisa Elektrik Enerjisi Toptan Satis A.S. (Trading Company, TradeCo)
2008
Erwerb von 50 % an der Enerjisa Dogal Gaz Toptan Satis A.S. (Gas Company, GasCo)
mittels Ausgliederung von der TradeCo
2008
Abgabe der Anteile von der Verbundgesellschaft an die VIN
Juli 2008
Jänner 2009
2011
Dezember 2011
2012
Dezember 2012
April 2013
Erwerb der Enerjisa Baskent Elektrik Dagitim A.S. (Distribution Company, DisCo) in
einer Auktion
Gründung der Enerjisa Elektrik Dagitim A.S. (BASKENT)
Gründung der Enerjisa Enerji Hizmetleri A.S. (Service Company, SerCo) als Beteiligung
der BASKENT
Gründung der Enerjisa Enerji Anonim Sirkete A.S. (Enerjisa Holding) und Einbringung
sämtlicher Beteiligungen; Anteil von je 50 % von VIN und SABANCI
Gründung der Enerjisa Elektrik Perakende Satis A.S. (RetailCo) als Beteiligung der
BASKENT
Beendigung der Beteiligung durch VIN/Verbundgesellschaft und Unterzeichnung
Tauschvertrag mit deutschem Energieversorger; dieser tritt in das Joint Venture mit
SABANCI ein
formeller Abschluss der Verträge mit deutschem Energieversorger nach
kartellrechtlicher Freigabe
Quellen: VIN; RH
Beteiligungsstruktur
46.1
(1) Die Verbundgesellschaft erwarb 2007 aufgrund eines Rahmenvertrags mit der Haci Ömer Sabanci Holding A.S. (SABANCI) 49,992 %
der Enerjisa Enerji Üretim A.S. (GenCo) um 245,28 Mio. EUR, einem
Stromerzeugungsunternehmen in Istanbul. Die weiteren Eigentümer
der GenCo waren der bisherige Mehrheitseigentümer SABANCI mit
49,992 % sowie 0,016 % diverse andere Unternehmen.
Die GenCo war fast Alleineigentümerin der Enerjisa Elektrik Enerjisi
Toptan Satis A.S. (TradeCo), einem Stromhandelsunternehmen. Die
Enerjisa Dogal Gaz Toptan Satis A.S. (GasCo), ein Gashandelsunternehmen, wurde im März 2008 aus der TradeCo ausgegliedert und dieser als eigenständige Schwestergesellschaft zur Seite gestellt. Die Verbundgesellschaft und SABANCI erwarben in 2007 bzw. 2008 je 50 %
der Anteile an TradeCo und GasCo. Im Jahr 2008 brachte die Verbundgesellschaft ihre Anteile an der GenCo, TradeCo und GasCo in
die VIN ein.
128
Bund 2014/13
BMWFW
Geschäftsmodell Türkei
VERBUND International GmbH
Abbildung 8: Organigramm der türkischen Beteiligungen der VIN per 31. Dezember 2008
VIN
SABANCI
Lenkungsausschuss
(Steering Committee)
50 %
DisCo
50 %
50 %
GenCo
49,99 %
50 %
TradeCo
49,99 %
50 %
49,99 %
GasCo
Quelle: RH
(2) Im Juli 2008 erwarben die Verbundgesellschaft und SABANCI die
Enerjisa Baskent Elektrik Dagitim A.S. (DisCo), ein Strom–Verteilnetzunternehmen im Raum Ankara, mittels eines Auktions–Zuschlages.
Daraufhin gründeten die Verbundgesellschaft und SABANCI im Jänner 2009 eine Holding für Verteilnetze, die Enerjisa Elektrik Dagitim A.S. (BASKENT). In diese Holding sollten zukünftig erworbene
Verteilnetzunternehmen eingegliedert werden. Die Verbundgesellschaft
übertrug ihre Anteile an der BASKENT in weiterer Folge ebenfalls an
die VIN.
Die Steuerung sämtlicher Beteiligungen nahm vorerst der bereits eingerichtete Lenkungsausschuss („Steering Committee“) wahr. Dieser war
mit je drei Mitgliedern der Partner besetzt.
Alle türkischen Beteiligungen wurden schließlich aufgrund der
ursprünglichen Zielsetzungen des Joint Ventures reorganisiert. VIN
und SABANCI brachten ihre Anteile im Wege einer Kapitalerhöhung
gegen Sacheinlage in die im Dezember 2011 neu gegründete Enerjisa
Enerji Anonim Sirkete A.S. (Enerjisa Holding), an der die Partner zu je
50 % beteiligt waren, ein. Die Enerjisa Holding nahm ab diesem Zeitpunkt die Aufgaben des Lenkungsausschusses wahr. Im Joint Venture
war ein zukünftiger Börsegang dieser Holding vorgesehen.
Bund 2014/13
129
Geschäftsmodell Türkei
Abbildung 9: Organigramm der türkischen Beteiligungen der VIN per 31. Dezember 2012
VIN
SABANCI
50 %
49,99 %
Enerjisa Holding
99,99 %
99,99 %
BASKENT
100 %
DisCo
99,99 %
GasCo
100 %
SerCo
TradeCo
99,99 %
GenCo
100 %
RetailCo
Quelle: RH
(3) Die drei Stufen der Wertschöpfungskette — Erzeugung, Handel und
Vertrieb — wurden in getrennten Gesellschaften durchgeführt (siehe
TZ 50):
— Die GenCo als Stromerzeugungsunternehmen verfügte zum Erwerbszeitpunkt über vier Gas–Kraftwerke. Ziel der VIN war es, dass die
GenCo als integrierter Anbieter am türkischen Strommarkt auftrat
und über den Ausbau der installierten Kraftwerksleistung ihren
Marktanteil erhöhte.
— Die TradeCo sollte ihre Aktivitäten auf den entstehenden liquiden
türkischen Stromhandelsmarkt ausrichten. Neben der von GenCo
produzierten Energie sollte die TradeCo zusätzlich Fremdstromverkäufe tätigen; seit Juli 2011 erzielte die TradeCo bereits eine geringe
Menge an Stromimporten und –exporten.48 Daneben oblag ihr die
Einsatzoptimierung der Kraftwerke.
— Die GasCo war als Gashandelsunternehmen für die Beschaffung49
von Erdgas für alle von der GenCo betriebenen Gas–Kraftwerke
zuständig. Erste Aktivitäten am noch stark regulierten Gasmarkt
130
48
rd. 20 MW/Monat Leistung
49
derzeit über 1,20 Mio. m3/Jahr
Bund 2014/13
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Geschäftsmodell Türkei
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waren vorgesehen und neue Geschäftsfelder wie Liquid Natural
Gas50 und Gasspeicher sollten vorangetrieben werden.
— Die BASKENT fungierte als Zwischenholding für alle Verteilnetzunternehmen, da der Erwerb noch weiterer Verteilnetze geplant war.
Die DisCo versorgte die Region Ankara und sollte zu einem führenden Verteilnetzunternehmen in der Türkei gemacht werden. Die
SerCo sollte als Netzservice–Gesellschaft die Verteilnetzunternehmen unterstützen und die Enerjisa Elektrik Perakende Satis A.S.
(RetailCo) sollte sich um den Stromvertrieb bei den Haushalts– und
Gewerbekunden kümmern.
Durch diese Aufgabenaufteilung konnten laut Angabe der Verbundgesellschaft die einzelnen Gesellschaften auf die Entwicklungen der
verschiedenen Energiemärkte schneller reagieren.
46.2
Konzept des
Geschäftsmodells
Nach Ansicht des RH verbesserte die Installierung einer Holding–
Gesellschaft die Beteiligungsstruktur des Türkei–Engagements, Gesellschafterentscheidungen auf Konzernebene wurden dadurch transparenter. Damit wurde auch die Voraussetzung für einen zukünftigen
Börsegang geschaffen.
Rahmenbedingungen
47.1
(1) Nach Ansicht der Verbundgesellschaft war die Türkei ein attraktiver Wachstumsmarkt mit einem enormen Aufholpotenzial und einem
starken Verbrauchswachstum. Der Stromverbrauch sollte nach Schätzungen der Union of the Electricity Industry (EURELECTRIC) von
120 TWh in 2004 auf über 500 TWh in 2020 ansteigen (Wachstum
rd. 8 % p.a.). Der türkische Strommarkt war auch um ein Vielfaches
größer als der österreichische. Daraus ergaben sich potenzielle Wachstumschancen. Vom Wasserkraftpotenzial der Türkei waren 2004 lediglich 36 % erschlossen. Weitere große Ausbaupotenziale bestanden bei
den erneuerbaren Energien (Wind, Sonne) und bei modernen thermischen Kraftwerken (Erdgas, Braunkohle).
Die türkische Regierung hatte umfassende Privatisierungen im Strombereich angekündigt, die neben dem Verkauf aller Verteilunternehmen
auch den Verkauf von Erzeugungspaketen von rd. 8.800 MW vorsahen.
50
Bund 2014/13
verflüssigtes Erdgas mittels Tiefsttemperaturen
131
Geschäftsmodell Türkei
(2) Die Verbundgesellschaft hatte im Rahmen eines BOT51–Modells das
türkische Wasserkraftwerk Birecik52 am Euphrat (Inbetriebnahme 2001)
gebaut und erste Erfahrungen am türkischen Strommarkt gesammelt.
Nach Ansicht der Verbundgesellschaft war ohne einen starken Partner die Entwicklung des türkischen Strommarktes nicht umzusetzen.
Im Dezember 2006 unterzeichnete sie daher einen Kooperationsvertrag mit SABANCI, einem der größten privaten türkischen Mischkonzerne (Banken, Industrie etc.). Dieser sah u.a. bereits die Gründung
eines Gemeinschaftsunternehmens („Joint Venture“) mit dem Abschluss
eines dazugehörigen Rahmenvertrags vor. Wie sich in weiterer Folge
zeigte, wiesen Bewertungen von Investmentbanken und Anwaltskanzleien auf das Risiko des türkischen Strommarktes hin (siehe TZ 49).
47.2
Nach Ansicht des RH war der Einstieg der Verbundgesellschaft in den
türkischen Strommarkt unter diesen ökonomischen Voraussetzungen
(attraktiver Wachstumsmarkt, Ankündigung umfassender Privatisierungen, Erfahrungen der Verbundgesellschaft am türkischen Strommarkt) nachvollziehbar. Der RH hielt jedoch fest, dass die Verbundgesellschaft aufgrund des hohen finanziellen Engagements Risiken
einging (siehe TZ 44), sich jedoch durch den gegenüber Österreich größeren Strommarkt potenzielle Wachstumschancen eröffneten.
Der türkische Energiemarkt
48
Der türkische Strommarkt wurde schrittweise für die Kunden geöffnet. Seit 2012 konnte jeder Kunde mit einem Stromverbrauch von über
25.000 kWh/Jahr seinen Bedarf am freien Markt decken. Somit war
ein Volumen von 78 % des Marktes geöffnet (ungefähr 400.000 freie
Kunden). Ab 2015 sollen alle Stromverbraucher ihren Lieferanten frei
wählen können. Das Strom–Übertragungsnetz der Türkei war seit September 2010 probeweise synchron zum westeuropäischen Strom–Verbundsystem verbunden. Damit sollten Stromexporte und –importe vereinfacht werden. Die Strompreise in der Türkei lagen sowohl bei den
industriellen Verbrauchern als auch bei den privaten Haushalten weit
unter dem EU–Durchschnitt.
Der türkische Gasmarkt hatte im Gegensatz dazu derzeit nur einen
geringen Marktöffnungsgrad.
132
51
BOT (Build, Operate, Transfer; deutsch: Bauen, Betreiben, Übertragen) ist ein Betreibermodell, das die schlüsselfertige Erstellung von Anlagen einschließlich Finanzierung
der Vorlaufkosten und umfassendem Projektmanagement sowie die Betriebsübernahme
für die Anlaufphase vorsieht. Nach Ende der Projektlaufzeit wird das Projekt an den
Endnutzer übertragen.
52
installierte Leistung 672 MW, durchschnittliches Regelarbeitsvermögen 2.400 GWh
Bund 2014/13
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Geschäftsmodell Türkei
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Joint Venture
49
Aufgrund des im Dezember 2006 abgeschlossenen Kooperationsvertrags führten die Verbundgesellschaft und SABANCI eine Kaufprüfung („due diligence“) der GenCo und TradeCo durch. Dabei ließ die
Verbundgesellschaft u.a. von Investmentbanken und Anwaltskanzleien Bewertungen der beiden Unternehmen und des türkischen Strommarktes vornehmen, welche das hohe Entwicklungspotenzial (stark
wachsender türkischer Strommarkt), aber auch dessen Risiken (hoher
Investitionsaufwand bei Kraftwerksprojekten) aufzeigten.
Die Chancen dieser Partnerschaft bestanden aus Sicht der Verbundgesellschaft aus dem frühzeitigen Aufbau einer führenden Marktposition am Strommarkt (Erzeugung und Vertrieb), dem Ausbau des Kernbereichs bei Wasser–, Wärme– und Windkraft sowie mittelfristigen
Stromexportoptionen nach der vollständigen Synchronisierung des türkischen mit dem westeuropäischen Stromübertragungsnetz. Die Risiken
bestanden aus der allgemeinen politischen Stabilität der Türkei, aus
politisch bedingten Verzögerungen bei der Liberalisierung und/oder
Privatisierungsvorhaben des Energiemarktes sowie aus staatlich festgelegten Strom– und Gastarifen. Aus Sicht der Verbundgesellschaft
überwogen die Chancen die Risiken.
50.1
(1) Die Türkei stellte das volumenmäßig größte Auslandsinvestment
des Verbundkonzerns dar. Ziel war es, einen Marktanteil von mindestens 10 % des türkischen Strommarktes bis 2015 zu erreichen (Erzeugung von rd. 5.000 MW, Erwerb von Verteilnetzen, Verteilung, Handel); dies erforderte ein Investitionsvolumen von rd. 6 Mrd. EUR. Dieses
Investitionsvolumen sollte teils durch die türkischen Beteiligungen
selbst mittels Fremdmittelaufnahmen und teils durch Eigenkapitaleinschüsse in die Beteiligungen durch die beiden Eigentümer erfolgen.
Der Anteil der Verbundgesellschaft an diesen Eigenkapitaleinschüssen würde bis 2015 1,24 Mrd. EUR betragen.
Die Zielerreichung sollte mittels eines vertikal integrierten Energieunternehmens mit voller Wertschöpfungskette erfolgen, und zwar durch
— Erwerb oder Installierung von Kraftwerken für erneuerbare Energien (Wasser, Wind),
— Verzicht auf die Errichtung von Atomkraftwerken,
Bund 2014/13
133
Geschäftsmodell Türkei
— Vertrieb und Verteilung elektrischer Energie und der dazugehörenden Services sowie
— Stromgroßhandel und andere Handelsaktivitäten.
(2) Schon der ursprüngliche Kooperationsvertrag vom Dezember 2006
enthielt sehr detaillierte Bestimmungen für die geplante Joint Venture
Gesellschaft, wie Grundsätze für die Geschäftsführung, Blockademechanismen sowie für den etwaigen Ausstieg und Verkauf der Anteile.
Dieser Kooperationsvertrag bildete auch die Basis des Rahmenvertrags.
Die partnerschaftliche Nominierung, die Kompetenzen und die Aufgaben der Vorsitzenden und der Stellvertreter der jeweiligen Gremien
waren ebenso geregelt wie die Wirtschaftspläne der Tochtergesellschaften, das Betriebsbudget, die Berichtsanforderungen sowie der Strategieplan. Eine Reihe weiterer Bestimmungen berücksichtigte etwaige
Eventualitäten einer Partnerschaft. Vereinbart waren eine Mindestbehaltefrist von fünf Jahren und detaillierte Vorkehrungen für einen
Ausstieg oder Auseinandersetzungen.
Der Rahmenvertrag enthielt auch, aufgeteilt auf die einzelnen Jahre,
den gesamten Investitionsaufwand der Kraftwerksprojekte53 und die
gesamten Eigenkapitalanforderungen der türkischen Beteiligungen54
bis 2020. Ein mehrjähriger Businessplan, aus dem auch der Zeitpunkt
und die Höhe der Kapitalrückflüsse aus dem finanziellen Engagement
ersichtlich waren, fehlte.
50.2
Nach Ansicht des RH gewährleisteten die vertraglichen Regelungen
beim Türkei–Engagement die Gleichberechtigung für die Verbundgesellschaft in diesem Joint Venture. Durch die Festlegung von strategischen Zielen im Rahmenvertrag — bspw. hinsichtlich des Marktanteils — war es nach Ansicht des RH möglich, Investitionen zielgerichtet
durchzuführen und auch die Zielerreichung der Auslandsbeteiligung
zu bewerten.
Der RH hielt jedoch fest, dass der Erfolg der eingeschlagenen Strategie jeweils vom beiderseitigen Einverständnis der Partner abhing.
Der RH kritisierte weiters das Fehlen eines mehrjährigen Businessplans
für das finanzielle Engagement in der Türkei.
134
53
9,11 Mrd. USD entsprachen 7 Mrd. EUR
54
3,61 Mrd. USD entsprachen 2,77 Mrd. EUR; der Anteil der Verbundgesellschaft wäre
1,39 Mrd. EUR
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Der RH empfahl der Verbundgesellschaft, bei Eingehen von Beteiligungs– und Investitionsprojekten mehrjährige Businesspläne zu erstellen, aus denen der Zeitpunkt und die Höhe der Kapitalrückflüsse aus
den finanziellen Engagements ersichtlich sind.
50.3
Laut Stellungnahme des Verbundkonzerns sei der Kooperationsvertrag
so ausgelegt, dass die 50:50 Partner Verbundkonzern und SABANCI in
allen Gremien zu gleichen Teilen vertreten gewesen seien. In Art. 4.1 des
Kooperationsvertrags sei festgelegt, dass jedes Joint Venture Unternehmen von SABANCI und des Verbundkonzerns zusammen gemanagt werden sollte; Art. 2.2 des Rahmenvertrags sehe die gemeinsame Kontrolle
der Joint Venture Unternehmen vor. Dementsprechend hätten gemäß
Art. 4.1 des Kooperationsvertrags der Verbundkonzern und SABANCI
jeweils drei Mitglieder in den Verwaltungsrat jedes Joint Venture Unternehmens entsendet. In Art. 5.5 des Rahmenvertrags sei festgehalten, in
welchen Joint Venture Unternehmen der Verbundkonzern und in welchem SABANCI den Chief Executive Officer bzw. den Chief Financial
Officer stellten. Auch im Top Level Lenkungsausschuss, der Strategie
und Unternehmenspolitik bestimmt habe, hätten der Verbundkonzern
und SABANCI jeweils die gleiche Anzahl an Vertretern entsendet, damit
letztendlich über alle Angelegenheiten gemeinsam entschieden werden könnte (Art. 4 ff. Kooperationsvertrag, Art. 5.1 Rahmenvertrag).
Als gleichwertige Partner müssten der Verbundkonzern und SABANCI
alle Angelegenheiten gemeinsam entscheiden, um nicht eine Blockade
(„Deadlock Mechanismus“ nach Art. 6 Rahmenvertrag) auszulösen.
Eine andere Regelung, nämlich die Berechtigung zur Alleinentscheidung des Verbundkonzerns, sei in einem Joint Venture wie diesem nicht
möglich gewesen.
Der Verbundkonzern verwies in seiner Stellungnahme weiters darauf,
dass Kapitalrückflüsse in Form von Dividendenzahlungen bis Ende 2012
nicht stattgefunden hätten, da die Überschüsse der türkischen Beteiligungen zur Finanzierung der Kraftwerksprojekte bzw. des Netzausbaus verwendet worden seien. Früheste Dividendenzahlungen würden
erst ab 2015 erwartet. Zeitpunkt und Höhe seien daher in einem Businessplan 2007 für die Jahre 2015 und später kaum darstellbar gewesen. Zudem seien die Investitionsziele im Annex D des Rahmenvertrags
festgelegt worden, demzufolge bis 2015 ein Marktanteil von 10 %, eine
Erzeugungskapazität von 6.000 MW und 6 Mio. Kunden erreicht werden sollten, so dass die strategischen Ziele beider Partner bereits vertraglich fixiert gewesen seien. Wie auch bei anderen Investitionen sei
beim Einstieg in die türkische Beteiligung ein mehrjähriger Strategieplan mit Eigenkapitalerfordernissen erstellt worden. Dieser Plan für
die Jahre 2007 bis 2018 sei auch wesentlicher vertraglicher Bestandteil des Kooperationsvertrags gewesen (Annex D Strategy Plan). Kapi-
Bund 2014/13
135
Geschäftsmodell Türkei
talrückflüsse seien aufgrund des extrem starken Wachstums in dieser
Phase noch nicht darstellbar gewesen.
50.4
Der RH entgegnete, dass der Verbundkonzern für den Einstieg in die
Beteiligung im März 2007 neben einem mehrjährigen Strategieplan mit
den entsprechenden Eigenkapitalerfordernissen jedenfalls einen Businessplan mit den erwarteten Kapitalrückflüssen erstellen hätte müssen. Dieser wäre für den Verbundkonzern ein wesentliches Kriterium
zur Beurteilung der Wirtschaftlichkeit des Beteiligungsprojekts gewesen. Nach Ansicht des RH waren die Kapitalrückflüsse auch über einen
längeren Zeitraum darstellbar, weil sich auch die Wirtschaftlichkeitsberechnungen der Kraftwerksprojekte über 2015 hinaus erstreckten.
Projektfortschritt
51.1
Tabelle 15:
Die Ausgangslage 2006 und die Zielsetzungen des Rahmenvertrags
bis 2015 sahen im Detail folgendermaßen aus:
Ausgangslage 2006 und Zielsetzungen des Rahmenvertrags bis 2015
Parameter
2006
2015
Marktanteil in %
1,60
10,00
Stromverkauf in TWh
2,80
33,40
–
6,00
370,00
5.052,00
370,00
1.410,00
Braunkohle in MW
–
900,00
importierte Steinkohle in MW
–
600,00
Wasser in MW
–
1.842,00
Wind in MW
–
300,00
Investitionsaufwand in Mrd. EUR
–
6,24
Eigenkapitalzahlungen in die Beteiligungen in Mrd. EUR
–
2,47
–
1,24
Kunden in Mio.
Installierte Kraftwerksleistung in MW
davon
Erdgas in MW
davon
Anteil Verbundgesellschaft in Mrd. EUR
Quelle: Verbundgesellschaft
136
Bund 2014/13
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2015 sollte die gesamte installierte Kraftwerksleistung zu rd. 42 % aus
erneuerbaren (Wasser und Wind) und zu 58 % aus fossilen Energieträgern (Erdgas, Braun– und Steinkohle) bestehen. Bei einer vollständigen
Umsetzung dieses Zieles würde in neun Jahren der Marktanteil um
das 6–Fache, der Stromverkauf um das 12–Fache und die installierte
Kraftwerksleistung um das 14–Fache ansteigen. Die Zielsetzungen des
Rahmenvertrags enthielten zwar den erwarteten Investitionsaufwand
und die Eigenkapitalbereitstellung, jedoch fehlten konkrete wirtschaftliche Ziele bspw. hinsichtlich des erwarteten wirtschaftlichen Erfolgs
des Auslandsengagements für die Verbundgesellschaft (u.a. Dividendenrückflüsse, Return on Investment oder Wertzuwächse).
Ende 2012 waren Kraftwerke mit 1.698 MW in Betrieb, weitere mit
1.698 MW in Bau sowie 1.890 MW in Planung. Bei den in Planung
befindlichen Kraftwerksprojekten hatten Gas–Kraftwerke mit 1.000 MW
und Wasser–Kraftwerke mit 840 MW den größten Anteil. Bei angenommener Realisierung aller Projekte würden somit Kraftwerke mit
insgesamt 5.286 MW in Betrieb gehen, womit das Ziel hinsichtlich der
Kraftwerkskapazitäten erreicht werden würde. Allerdings sollten laut
Rahmenvertrag im Jahr 2012 bereits Kraftwerke mit 3.702 MW und
einem Investitionsaufwand von 4,67 Mrd. EUR in Betrieb sein. Bestehende Kraftwerke wurden bisher noch nicht erworben. Eine installierte
Kraftwerksleistung von 5.000 MW wäre nicht vor 2017 zu realisieren.
Ebenso wurde nur eine einzige Verteilnetzregion (BASKENT) mit
3,2 Mio. Stromkunden — entspricht 9 % der gesamten türkischen Bevölkerung — erworben. Ein Bieterverfahren um das Verteilnetz Ayedas
im asiatischen Teil Istanbuls zog sich seit Beginn im November 2010
über 1,5 Jahre. Da sich das wirtschaftliche Umfeld nach Ansicht der
Verbundgesellschaft aufgrund der Wirtschaftskrise im Euro–Raum
inzwischen stark geändert hatte, wäre die Angebotssumme55 für die
Verbundgesellschaft nicht mehr vertretbar56. Um das Ziel von sechs
Millionen Stromkunden zu erreichen, hätte nach Ansicht der Verbundgesellschaft noch mindestens eine weitere Verteilnetzregion erworben
werden müssen.
Bund 2014/13
55
Die Verbundgesellschaft und SABANCI hatten im Dezember 2010 bei dem in mehreren
Runden abgehaltenen Auktionsverfahren einen Kaufpreis von 1.515 Mio. USD geboten und waren von der türkischen Privatisierungsagentur als drittgereihter Bieter verlautbart worden. Da die vorgereihten Bieter innerhalb der festgelegten Frist keine Verträge zur Übernahme unterzeichnet hatten, wurde man selbst im September 2011 zu
Übernahmegesprächen eingeladen.
56
Seit April 2013 haben SABANCI und E.ON SE die Verteilnetzregionen Toroslar und
Ayedas erworben und würden danach insgesamt neun Millionen Kunden versorgen.
Die Kraftwerksleistung sollte bis 2020 auf 7.500 MW anwachsen.
137
Geschäftsmodell Türkei
Obwohl bis Ende 2012 die tatsächlichen Investitionen das geplante
Investitionsprogramm nicht erreichten (statt 3.702 MW nur 1.698 MW
installierte Kraftwerksleistung), hatte der bisherige finanzielle Aufwand der Verbundgesellschaft mit rd. 1,19 Mrd. EUR (siehe TZ 52) den
geplanten Finanzierungsbedarf bis 2015 von 1,24 Mrd. EUR nahezu
erreicht.
Wirtschaftlichkeit
51.2
Der RH kritisierte, dass die Verbundgesellschaft keine wirtschaftlichen
Ziele definierte, anhand derer der wirtschaftliche Erfolg dieses Auslandsengagements gemessen werden könnte. Nach Ansicht des RH
waren die strategischen Ziele aufgrund des Rückstands der bisher realisierten Kraftwerksprojekte bis 2015 nicht erreichbar. Weiters wies der
RH darauf hin, dass mit dem geplanten Finanzierungsvolumen durch
die Verbundgesellschaft nicht das Auslangen gefunden werden konnte,
weil dieses bereits nahezu verbraucht war, obwohl das Investitionsprogramm erst teilweise realisiert wurde.
52.1
(1) Die Verbundgesellschaft erwarb 2007 ihre Anteile an der GenCo um
245,28 Mio. EUR, die sie aus ihrem laufenden Cashflow finanzierte.
Da sich das Joint Venture in einer Aufbauphase befand, tätigten die
Verbundgesellschaft und SABANCI laufend Eigenkapitalzuschüsse für
Anteilserwerbe und Investitionen in diese Beteiligungen.
Diese stellten sich wie folgt dar:
Tabelle 16:
Eigenkapitalzuschüsse der Beteiligungen –
Anteil Verbundgesellschaft
2007 bis 2012
in Mio. EUR
GenCo
907,94
BASKENT
270,45
TradeCo, GasCo, Enerjisa Holding
Summe
9,40
1.187,79
Quelle: Verbundkonzern
Die anteiligen Eigenkapitalzuschüsse von 2007 bis 2012 der Verbundgesellschaft betrugen für alle türkischen Gesellschaften insgesamt
1.187,79 Mio. EUR.
138
Bund 2014/13
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(2) Kapitalrückflüsse in Form von Dividendenzahlungen fanden bis
Ende 2012 nicht statt, da die Überschüsse der türkischen Beteiligungen
zur Finanzierung der Kraftwerksprojekte bzw. des Netzausbaus verwendet wurden. Früheste Dividendenzahlungen wurden erst ab 2015
erwartet.
(3) Die VIN legte Analystenberichte über SABANCI aus August 2012
vor, die sie im Zusammenhang mit dem geplanten Ausstieg aus dem
Engagement erstellen ließ (siehe TZ 54). Aus diesen ließ sich rechnerisch eine Bewertungsbandbreite57 des Anteils der VIN an der Enerjisa Holding von 1,174 Mrd. EUR bis 1,587 Mrd. EUR ermitteln.
52.2
Der RH hielt fest, dass aus den türkischen Beteiligungen bis Ende 2012
keine Rückflüsse erfolgten.
53
Die anteilige Eigenkapitalfinanzierung — diese erfolgte zur Gänze über
die Verbundgesellschaft — war Voraussetzung für die Fremdfinanzierung der Kraftwerkprojekte durch die türkischen Tochtergesellschaften
am internationalen Kapitalmarkt in der Türkei. Unterstellt war grundsätzlich eine Kapitalstruktur von 40 % Eigenkapital und 60 % Fremdkapital.
Zur Erreichung günstigerer Konditionen für die türkischen Beteiligungsgesellschaften am Kapitalmarkt übernahmen beide Joint Venture–Partner Haftungen. Der Ausbau des Kraftwerksportfolios der
GenCo erfolgte dabei in zwei Phasen, wobei die Verbundgesellschaft
anteilige Haftungen58 in Höhe von insgesamt 1,350 Mrd. EUR übernahm. Für ein Wasserkraftwerksprojekt („Arkun“) wurde von der Verbundgesellschaft auch eine anteilige harte Patronatserklärung für die
Finanzierung (374,40 Mio. EUR) abgegeben. Die Finanzierung des
anteiligen Eigenkapitals der BASKENT (270,45 Mio. EUR) durch die
Verbundgesellschaft erfolgte durch eine Beteiligungsfinanzierung im
Rahmen der Exportförderung der Oesterreichischen Kontrollbank AG.
Mit dem Ausstieg aus dem Engagement (siehe TZ 54) endeten für die
Verbundgesellschaft sämtliche Sicherstellungen und Einzahlungsverpflichtungen aus dem Türkei–Engagement.
Bund 2014/13
57
Die Bewertung von Analysten erfolgt grundsätzlich zum beizulegenden Zeitwert
(fair value), der durch den Verkauf eines Vermögenswerts in einer Transaktion zu
Marktbedingungen erzielt werden könnte.
58
Haftungsübernahme endet drei bzw. zwei Jahre (Phase I bzw. II) nach Fertigstellung
des Kraftwerksportfolios.
139
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Ausstieg aus dem
Engagement
54.1
Die Verbundgesellschaft führte Verhandlungen mit dem türkischen
Partner über eine Fortführung des Joint Ventures über das Jahr 2015
hinaus, und zwar bezüglich eines eventuellen weiteren Ausbaus des
Kraftwerkportfolios oder eines Rückzugs.
Nach Ende der Gebarungsprüfung beendete die Verbundgesellschaft
am 3. Dezember 2012 das Türkei–Engagement. Als Gründe für den
Ausstieg waren das schwierige türkische Marktumfeld (Druck auf die
Erzeugungsmargen, teilweise Versorgungsengpässe bei der Erdgasversorgung etc.), die anstehenden Diskussionen mit SABANCI (wesentliche
Erweiterung des Erzeugungsportfolios mittels Braunkohle, Dividendenregelungen und Haftungen für Fremdmittelaufnahmen etc.) sowie
finanzielle Herausforderungen für die Verbundgesellschaft (nicht planbare Wechselkurseffekte auf das Ergebnis, zusätzliche Eigenkapitalzuschüsse und Haftungen, angespannte Finanzierungssituation wegen
Fremdmittelaufnahmen etc.) ausschlaggebend. Die Entscheidung war
auch durch die strategische Fokussierung der Verbundgesellschaft auf
Wasserkraft, Mehrheitsbeteiligungen und die Märkte Österreich und
Deutschland bedingt.
Ein deutsches Energieversorgungsunternehmen59 trat in die Partnerschaft (mit SABANCI), die das Kraftwerksausbauprogramm in der
Türkei fortsetzte, ein. Ursprünglich strebte die Verbundgesellschaft
einen Beteiligungsverkauf an, welcher jedoch im Zuge der Verhandlungen nicht umgesetzt werden konnte. Im Gegenzug erwarb die Verbundgesellschaft daher vom deutschen Energieversorgungsunternehmen die restlichen Anteile an acht Wasserkraftwerken am Inn und
an der Donau, an drei bayrischen Wasserkraftwerksprojekten sowie
rd. 20 % der Kapazität an der Kraftwerksgruppe Zemm–Ziller in Tirol.
Die Transaktion zwischen der Verbundgesellschaft und dem deutschen
Energieversorgungsunternehmen erfolgte in Form eines Tauschgeschäftes („asset swaps“), da die eingesetzten Vermögenswerte60 in Höhe von
rd. 1,54 Mrd. EUR für beide Seiten durch mehrere Analysten fast gleich
hoch bewertet (siehe TZ 52) wurden. Zudem kam es zu einer Differenzzahlung61 von rd. 400 Mio. EUR zugunsten der Verbundgesellschaft.
Nach kartellrechtlichen und sonstigen regulatorischen Freigaben wurden die Verträge mit dem deutschen Energieversorgungsunternehmen
am 24. April 2013 finalisiert und die Vereinbarung formell vollzogen.
140
59
E.ON SE (Societas Europaea, ist Rechtsform für AGs in der EU)
60
je 1,50 Mrd. EUR
61
rd. 400 Mio. EUR im 2. Quartal 2013
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Damit endeten für die Verbundgesellschaft sämtliche Sicherstellungen
und Einzahlungsverpflichtungen aus dem Türkei–Engagement.
54.2
Der RH wies darauf hin, dass der Tausch der Vermögenswerte nicht
dem ursprünglichen Ziel des Engagements entsprach. Er hielt jedoch
fest, dass aufgrund der Bewertungen der Vermögensanteile der Verbundgesellschaft (rd. 1,54 Mrd. EUR) zuzüglich der Differenzzahlung
(400 Mio. EUR) das eingesetzte Kapital (1,188 Mrd. EUR, siehe TZ 52)
deutlich überstiegen wurde.
54.3
Laut Stellungnahme des Verbundkonzerns sei das Beteiligungsengagement in der Türkei äußerst erfolgreich gewesen. Mit der 50 %igen Beteiligung an der Enerjisa Holding in 2007 habe der Verbundkonzern mit
der türkischen Industriegruppe SABANCI in nur wenigen Jahren das
größte private Stromerzeugungsunternehmen in der Türkei entwickelt.
Damit habe sich der Verbundkonzern eine strategische Position aufbauen und Werte schaffen können, die 2012 die Übernahme zahlreicher
Wasserkraftwerke in Deutschland von einem deutschen Energieversorgungsunternehmen überhaupt erst möglich gemacht hätten. Zusätzlich
habe diese Transaktion die Realisierung eines hohen Gewinns für den
Verbundkonzern gebracht.
Durch den Tausch der Vermögenswerte („asset swap“) mit einem deutschen Energieversorgungsunternehmen zuzüglich des Erhalts einer Differenzzahlung für den Verbundkonzern seien folgende für den Verbundkonzern vorteilhafte Faktoren realisiert worden:
— Erwerb der restlichen, bis dahin nicht im Eigentum des Verbundkonzerns stehenden Anteile an acht Wasserkraftwerken am Inn und
an der Donau über bayrische Gesellschaften;
— Erhöhung der Erzeugung aus Laufwasserkraft um 9 %;
— Verbesserung des Risikoprofils durch Ausweitung des Engagements
im Euro–Raum sowie Realisierung der Wertsteigerung an der türkischen Beteiligung Enerjisa Holding;
— Aufstieg des Verbundkonzerns zum zweitgrößten Wasserkrafterzeuger in Deutschland und größten Wasserkrafterzeuger in Bayern;
— Stärkung der Absatzposition in Deutschland, dem größten Strommarkt in Europa;
— Ausbau der Position des Verbundkonzerns als einer der bedeutendsten Stromerzeuger aus Wasserkraft in Europa.
Bund 2014/13
141
Geschäftsmodell Türkei
Aufgrund der herausfordernden wirtschaftlichen Rahmenbedingungen
in der europäischen und globalen Wirtschaft, insbesondere der Energiewirtschaft, habe der Verbundkonzern seine Strategie zwischenzeitlich
geschärft und seinen Fokus auf die Zielmärkte Österreich/Deutschland
gelegt; hinsichtlich der Erzeugungstechnologien gelte seither die strategische Priorität der Wasserkraft ergänzt um Windkraft.
Der Abschluss des Asset Swaps habe damit neben den oben erwähnten
Faktoren wesentlich zur Umsetzung der neuen Strategie beigetragen
und die Risikoposition des Konzerns verbessert, auch wenn der Tausch
der Vermögenswerte nicht den ursprünglichen Zielsetzungen des Engagements in der Türkei entsprochen habe.
54.4
Der RH hielt ergänzend fest, dass der Abschluss des Asset Swaps mit
einem deutschen Energieversorgungsunternehmen im April 2013
außerhalb des Prüfungszeitraums (siehe TZ 1) lag.
55.1
Die Ertragslage der VIN stellte sich wie folgt dar:
Wirtschaftliche Lage
Gebarungsentwicklung
142
Bund 2014/13
BMWFW
Wirtschaftliche Lage
Tabelle 17:
VERBUND International GmbH
Ertragslage der VIN (wesentliche Positionen)
20081
2009
2010
2011
2012
Summe
2008 bis 2012
in Mio. EUR
Erlöse aus Stromlieferungen
0,00
20,38
56,65
51,98
19,39
148,40
11,18
27,70
69,86
65,28
28,49
202,51
0,00
– 19,68
– 70,69
– 45,06
– 17,87
– 153,30
Personalaufwand
– 2,06
– 4,79
– 6,26
– 7,18
– 8,04
– 28,33
Sonstiger betrieblicher Aufwand
– 8,73
– 8,10
– 8,98
– 9,10
– 6,05
– 40,96
Betriebserfolg
– 2,22
– 8,54
– 24,20
– 1,75
– 7,82
– 44,53
0,25
– 9,17
– 23,47
– 24,28
– 13,91
– 70,58
– 2,37
– 72,34
– 80,01
– 93,81
– 159,80
– 408,33
Zinsaufwand
– 15,46
– 22,04
– 30,17
– 36,29
– 31,71
– 135,67
Finanzergebnis
– 17,28
– 93,39 – 108,33 – 125,74 – 190,46
– 535,20
– 40,96
– 44,10
– 145,64
– 19,50 – 101,93 – 132,53 – 127,49 – 198,28
– 579,73
Betriebsleistung
Aufwand für Strombezug
Betriebserfolg budgetiert
Aufwendungen aus Finanzanlagen
Finanzergebnis budgetiert
Ergebnis der gewöhnlichen
Geschäftstätigkeit (EGT)
EGT budgetiert
1
0,37
0,62
– 50,13
– 32,55
– 56,02
– 28,40
– 52,68
– 58,01
– 216,22
Den dargestellten Budgetwerten für das Geschäftsjahr 2008 lag noch das Beteiligungsportfolio vor Umstrukturierung
zugrunde, weshalb diese nicht vergleichbar sind.
Quellen: VIN, Berichte über die Prüfung der Jahresabschlüsse nach UGB, Budgets 2008 bis 2012
(1) Die Ergebnisse der gewöhnlichen Geschäftstätigkeit (EGT) wurden im Prüfungszeitraum von negativen Finanzergebnissen bestimmt.
Von dem im Prüfungszeitraum 2008 bis 2012 insgesamt erwirtschafteten Verlust von – 579,73 Mio. EUR entfielen – 535,20 Mio. EUR auf
das Finanzergebnis. Während der Betriebserfolg der VIN im operativen Bereich besser ausfiel als budgetiert (+ 26,05 Mio. EUR), stellten sich im Finanzbereich deutlich höhere Verluste ein als erwartet
(– 389,56 Mio. EUR).
Das negative Finanzergebnis setzte sich im Wesentlichen aus Zinsaufwendungen für die mit den Auslandsbeteiligungen von der Verbundgesellschaft übernommenen Anschaffungskredite (für die Beteiligungserwerbe) sowie aus Beteiligungsabwertungen und Veräußerungsverlusten
betreffend das Engagement in Frankreich zusammen. Im Prüfungszeitraum 2008 bis 2012 betrugen die Zinsaufwendungen der VIN insgesamt 135,67 Mio. EUR und die Aufwendungen aus Finanzanlagen
insgesamt 408,33 Mio. EUR.
Bund 2014/13
143
Wirtschaftliche Lage
Nur im Jahr 2010 erhielt die VIN von der VERBUND ITALIA eine Ausschüttung in Höhe von 1,5 Mio. EUR. Aus den Beteiligungen in den
beiden anderen Kernmärkten Frankreich und Türkei erhielt die VIN
hingegen keine Ausschüttungen.
(2) Die Erhöhung der Betriebsleistung ab dem Jahr 2009 war im Wesentlichen auf die Erlöse aus dem Strombezugsrecht der VIN über 40 % des
im Gaskraftwerk PSS (Frankreich) produzierten Stroms, das im September 2009 in Betrieb genommen wurde, zurückzuführen. Die Vermarktung des Stroms wurde aber nicht von der VIN selbst, sondern
von der VERBUND Trading AG durchgeführt. Darüber hinaus erzielte
die VIN im Wesentlichen noch Umsatzerlöse aus der Weiterverrechnung von CO2–Zertifikaten sowie der Weiterverrechnung von Personalkosten an die Beteiligungen.
Der Betriebserfolg verschlechterte sich im Jahr 2010 auf – 24,20 Mio. EUR
im Wesentlichen aufgrund gestiegener Personalkosten sowie gestiegener Aufwendungen für den Strombezug aus dem Gaskraftwerk PSS
(Frankreich).
Im Jahr 2011 erholte sich der Betriebserfolg der VIN, blieb jedoch
weiterhin negativ (– 1,75 Mio. EUR). Ausschlaggebend dafür war im
Wesentlichen die Änderung der Verrechnungsmethode betreffend den
Strombezug aus dem Gaskraftwerk PSS. Aufgrund der Anwendung von
Marktpreisen anstatt der bisherigen Verrechnung nach der Kostenaufschlagsmethode lag der Aufwand für den Strombezug im Jahr 2011
um 25,6 Mio. EUR unter dem Vorjahreswert.
Im Jahr 2012 verschlechterte sich der Betriebserfolg wieder auf
– 7,82 Mio. EUR. Negativ wirkte sich insbesondere der gesunkene
Deckungsbeitrag betreffend das Strombezugsrecht aus dem Gaskraftwerk PSS aus, welcher auf das schwierige Marktumfeld sowie einen
knapp fünfmonatigen Produktionsstillstand wegen eines Generatorschadens zurückzuführen war.
(3) Zwischen der VIN und ihrer Muttergesellschaft VBH bestand ein
Ergebnisabführungsvertrag, wonach sich die VIN verpflichtete, die
von ihr erzielten Gewinne an die VBH abzuführen, und die VBH sich
verpflichtete, die Verluste der VIN zu übernehmen. Aus diesem Grund
wies die VIN stets ausgeglichene Bilanzergebnisse aus.
55.2
144
Der RH stellte kritisch fest, dass die VIN im Prüfungszeitraum 2008
bis 2012 insgesamt Verluste aus der gewöhnlichen Geschäftstätigkeit
in Höhe von – 579,73 Mio. EUR erwirtschaftete. Ausschlaggebend
dafür waren insbesondere die negativen Finanzergebnisse der VIN in
Bund 2014/13
BMWFW
Wirtschaftliche Lage
VERBUND International GmbH
Höhe von insgesamt – 535,20 Mio. EUR, die auf Zinsaufwendungen
sowie Beteiligungsabwertungen und Veräußerungsverluste betreffend
das Engagement in Frankreich zurückzuführen waren. Er hielt fest,
dass die VBH als Alleineigentümerin der VIN verpflichtet war, die Verluste der VIN auszugleichen.
Im gleichen Zeitraum erhielt die VIN keine wesentlichen Rückflüsse aus
ihren Beteiligungen in den Kernmärkten Frankreich, Italien und Türkei.
Vermögens– und
Kapitallage
Tabelle 18:
56.1
Die Vermögens– und Kapitallage der VIN stellte sich wie folgt dar:
Vermögens– und Kapitallage der VIN
2008
2009
2010
2011
2012
in Mio. EUR
Veränderung
2008 bis 2012
in %
Anlagevermögen
949,85
1.608,51
1.590,13
1.721,45
1.837,23
93,4
Umlaufvermögen
2,29
6,06
27,33
163,37
70,31
2.970,3
– 269,82
– 67,09
– 139,63
– 54,52
– 403,39
– 49,5
Eigenkapital
510,82
910,61
852,10
972,70
848,84
66,2
Verbindlichkeiten
436,89
701,54
762,20
909,29
1.084,56
148,2
0,00
50,00
9,47
14,85
0,00
n.a.
51,3
43,6
– 10,02
Nettoumlaufvermögen
(Working Capital)
Eventualverbindlichkeiten
in %
Eigenkapitalquote1
1
2
53,6
56,4
52,7
Die Eigenkapitalquote ist das Verhältnis von Eigenkapital zu Gesamtkapital.
in Prozentpunkten
Quelle: VIN, Berichte über die Prüfung der Jahresabschlüsse nach UGB
Die Anlagenzugänge (+ 93,4 % von 2008 bis 2012) waren im Wesentlichen auf die Investitionen in die Beteiligungen in Frankreich (siehe
TZ 15 ff.), Italien (siehe TZ 31 ff.) und Türkei (siehe TZ 44 ff.) zurückzuführen. Gleichzeitig beeinflussten die durchgeführten Abwertungen
betreffend die französischen Beteiligungen in Höhe von insgesamt
330,85 Mio. EUR62 den Buchwert des Anlagevermögens negativ.
62
Bund 2014/13
Abwertungen französischer Beteiligungen 2009: – 71,86 Mio. EUR; 2010: – 80,01 Mio. EUR;
2011: – 36,07 Mio. EUR; 2012: – 142,91 Mio. EUR
145
Wirtschaftliche Lage
Die Erhöhung des Eigenkapitals um 338,02 Mio. EUR war im Wesentlichen auf die Einbringung von Auslandsbeteiligungen in Höhe von
448,79 Mio. EUR63 und Großmutterzuschüsse der Verbundgesellschaft
in Höhe von insgesamt 343,55 Mio. EUR64 zurückzuführen. Darüber
hinaus wurden aber auch Kapitalrücklagen zur Abdeckung von Beteiligungsabschreibungen in Höhe von insgesamt 294,78 Mio. EUR65 aufgelöst und erhaltene Großmutterzuschüsse in Höhe von 160,00 Mio. EUR66
zurückgezahlt. Die Eigenkapitalquote blieb bis zum Jahr 2011 konstant
bei über 50 % und sank im Jahr 2012 auf 43,6 %.
Die Verbindlichkeiten bestanden im Wesentlichen aus Konzernverbindlichkeiten im Zusammenhang mit der Beteiligungsfinanzierung. Finanzierungsverbindlichkeiten der VIN gegenüber Dritten bestanden nicht.
Die Eventualverbindlichkeiten betrafen im Jahr 2009 die Garantie der
VIN zur Erfüllung der Forderungen der VERBUND Finanzierungsservice GmbH gegenüber der albanischen Tochtergesellschaft Energji
Ashta Sh.p.k. in Höhe von 50 Mio. EUR. Im Rahmen des Verkaufs
der Energji Ashta Sh.p.k. an die VERBUND Hydro Power AG übernahm die VIN im Jahr 2010 eine Ausfallshaftung für den Ausgleich
des Risikos betreffend CO2–Erlöse in der Höhe von 9,47 Mio. EUR. Im
Jahr 2011 übernahm die VIN im Rahmen des Cash–Management–Vertrags zwischen der VERBUND Finanzierungsservice GmbH und der
PSS Production S.A.S. die Besicherung der Verbindlichkeit in Höhe
von 14,85 Mio. EUR.
56.2
Der RH wies darauf hin, dass die Entwicklung des Anlagevermögens,
des Eigenkapitals und der Verbindlichkeiten der VIN auf Änderungen
des Standes der Beteiligungen zurückzuführen war.
Die hohe Eigenkapitalquote der VIN (von 2008 bis 2011 über 50 %)
konnte nur aufgrund der Zuführung von Eigenkapital67 aufrecht erhalten werden. Im Jahr 2012 verschlechterte sich die Eigenkapitalquote
der VIN auf 43,6 %.
146
63
Einbringung von Beteiligungen 2009: 448,79 Mio. EUR
64
Großmutterzuschüsse der Verbundgesellschaft 2009: 182,40
2010: 21,50 Mio. EUR; 2011: 120,60 Mio. EUR; 2012: 19,05 Mio. EUR
65
Auflösung von Kapitalrücklagen 2009: 71,86 Mio. EUR; 2010: 80,01 Mio. EUR;
2012: 142,91 Mio. EUR
66
Rückzahlung von Großmutterzuschüssen 2009: 160,00 Mio. EUR
67
In den Jahren 2009 bis 2012 wurden Auslandsbeteiligungen in Höhe von
448,79 Mio. EUR und Großmutterzuschüsse der Verbundgesellschaft in Höhe von insgesamt 343,55 Mio. EUR in die VIN eingebracht.
Mio.
EUR;
Bund 2014/13
BMWFW
Wirtschaftliche Lage
Finanzlage
Tabelle 19:
VERBUND International GmbH
57.1
Die Finanzlage der VIN stellte sich wie folgt dar:
Finanzlage der VIN
2008
2009
2010
2011
2012
Summe
2008 bis 2012
in Mio. EUR
Cashflow aus operativer
Tätigkeit
Cashflow aus
Investitionstätigkeit
Cashflow aus
Finanzierungstätigkeit
Cashflow gesamt
– 14,17
– 21,86
– 41,08
– 32,51
– 74,79
– 184,41
– 444,05
– 270,62
– 61,77
– 209,55
– 276,00
– 1.261,99
458,22
292,48
103,03
241,91
350,76
1.446,40
0,00
0,00
0,18
– 0,15
– 0,03
0,00
Quelle: VIN, Berichte über die Prüfung der Jahresabschlüsse nach UGB
Der Cashflow aus Investitionstätigkeit stand im Wesentlichen im
Zusammenhang mit Investitionen und Abgängen im Bereich der Beteiligungen in Frankreich, Italien und Türkei.
Im Rahmen der Konzernfinanzierung mit Eigen– und Fremdkapital
wurden der VIN immer die von ihr benötigten Mittel zugeführt und
so ein Ausgleich der negativen Cashflows aus operativer Tätigkeit und
Investitionstätigkeit erreicht.
57.2
Bund 2014/13
Der RH stellte fest, dass der VIN über die Finanzierung innerhalb des
Verbundkonzerns die für ihre Tätigkeit erforderlichen Mittel zur Verfügung gestellt wurden. Im Prüfungszeitraum 2008 bis 2012 wurden
der VIN konzernintern insgesamt rd. 1,446 Mrd. EUR zugeführt.
147
Schlussempfehlungen
58
Zusammenfassend hob der RH folgende Empfehlungen an die Verbundgesellschaft hervor:
(1) Bei künftigen Auslandsengagements wären eingehende Marktanalysen und Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen vor Eingehen der
Investition durchzuführen. (TZ 5)
(2) Die Tätigkeit der VIN sollte unter dem Gesichtspunkt der strategischen Ausrichtung auf ein wesentliches Wachstum in den Auslandsmärkten regelmäßig evaluiert werden. Aus den daraus resultierenden Ergebnissen — etwa bei einem Einbruch des angestrebten
Wachstums — wäre eine entsprechende Anpassung der Aufbauorganisation vorzunehmen sowie eine grundsätzliche Entscheidung
über die Fortführung der VIN als eigene Tochtergesellschaft zu treffen. (TZ 11)
(3) Auf die Mandatsbetreuung bei Minderheitsbeteiligungen, bei
denen nur ein eingeschränktes Mitspracherecht ausgeübt werden
kann, sollte besonderer Wert gelegt werden. (TZ 14)
(4) Bei zukünftigen Beteiligungen in Auslandsmärkten sollten die
Marktbedingungen eingehend und kritisch überprüft werden. Den zu
erwartenden Chancen durch künftige Liberalisierungsschritte sollten
in jedem Fall auch die Risiken einer Verzögerung oder einer ineffizienten Umsetzung gegenübergestellt und bewertet werden. Diese
Bewertung sollte in die Investitionsentscheidung und gegebenenfalls in die Planung der Höhe und der Art des Investments einfließen. (TZ 21)
(5) Vor dem Eingehen einer Beteiligung wären der Zweck eindeutig
zu definieren und danach die Art und der Umfang der Beteiligung
und des finanziellen Engagements festzulegen. (TZ 22)
(6) Vor dem Eingehen einer Beteiligung wären die Auswirkungen
der zu wählenden Rechtsform und der Beteiligungshöhe mit höchster
Sorgfalt zu überprüfen und auf die jeweiligen Ziele des Engagements
abzustimmen. Es sollten jedenfalls Konstellationen vermieden werden, in denen das finanzielle Engagement und die Einflussmöglichkeiten in einem so klaren Missverhältnis zueinander stehen. (TZ 22)
148
Bund 2014/13
BMWFW
Schlussempfehlungen
VERBUND International GmbH
(7) Bei Änderung der Beteiligungsverhältnisse sollten auch die
darauf basierenden Vereinbarungen auf ihre Zweckmäßigkeit und
Anwendbarkeit überprüft werden. (TZ 23)
(8) Beim Einstieg in einen neuen und noch schwer abzuschätzenden
Markt sollte eine Rechtsform vermieden werden, in der der Informationsfluss über strategische und betriebliche Vorgänge aufgrund
rechtlicher Bestimmungen und die Aufsichtsfunktionen eingeschränkt sind. (TZ 24)
(9) Der geplante finanzielle Rahmen zukünftiger Investitionen in
Beteiligungen sollte im Vorhinein gesamthaft und möglichst vollständig festgelegt werden. Bei Vorliegen mehrerer möglicher Beteiligungsstrategien, deren Auswahl von einer zukünftigen wirtschaftlichen Entwicklung abhängt, sollten die Parameter und Auslöser für
weiteres finanzielles Engagement bis hin zu einem möglichen Ausstieg im Vorhinein festgelegt werden. (TZ 26)
(10) Bei der Erstellung der Businesspläne für die verbleibenden französischen Beteiligungen sollte aufgrund der bisherigen Planungsfehler höchste Sorgfalt angewendet werden. Die finanziellen Chancen sollten anhand der bisherigen Entwicklungen ebenso wie die
möglichen Risiken realistisch und vorsichtig bewertet werden. Für
zukünftig auftretende Verluste wäre eine Verlustbegrenzungsstrategie zu entwerfen, die auch eine realisierbare Option für den raschen
Ausstieg aus den verbleibenden französischen Beteiligungen vorsehen sollte. (TZ 27)
(11) Die kaufmännischen Standards hinsichtlich Planungs–, Berichts–
und Kontrollwesen in den Auslandsbeteiligungen sollten überprüft
und es sollte gegebenenfalls für eine (durchsetzbare) Anpassung
an die im Verbundkonzern verbindlichen Vorgaben gesorgt werden. (TZ 28)
(12) Bei Eingehen von Beteiligungen sollten die wesentlichen und
entscheidenden finanziellen Parameter für einen möglichen Ausstieg bereits im Vorhinein festgelegt werden. Die zuständigen Organe
sollten dadurch über geeignete Entscheidungskriterien verfügen, die
als Grundlage für die Beurteilung der Zweckmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit einer Beteiligung dienen. Dies wäre insbesondere bei
Minderheitsbeteiligungen sicherzustellen, bei denen direkte Einflussmöglichkeiten und der Informationsfluss stark eingeschränkt
sind. (TZ 30)
Bund 2014/13
149
Schlussempfehlungen
(13) Die Verbundgesellschaft sollte eingehende Untersuchungen zur
Klärung einer Organhaftung und allfälliger Schadenersatzpflichten
durch den Aufsichtsrat einleiten und gegebenenfalls Haftungsklagen
gegen die verantwortlichen Organmitglieder einbringen; dies aufgrund des begründeten Verdachts von Sorgfaltspflichtverletzungen
durch Vorstandsmitglieder der involvierten Verbundgesellschaft
sowie durch die Eigentümervertreter und Geschäftsführungsmitglieder der VIN im Zusammenhang mit dem finanziellen Engagement in Frankreich und dem bereits eingetretenen Verlust bzw. den
bereits zwingend vorgenommenen Abschreibungen in der Gesamthöhe von 476,8 Mio. EUR sowie den drohenden Haftungen. (TZ 30)
(14) Die Sorgenia sollte umgehend Maßnahmen zur Entschuldung
(„Restrukturierung“) einleiten. Durch eine verbesserte Kapitalstruktur sollte die Abhängigkeit von Kreditgebern verringert und die
Finanzlage der Sorgenia für die zukünftige Entwicklung verbessert werden. (TZ 39)
(15) Die Sorgenia sollte die laufenden Restrukturierungsbestrebungen zielstrebig verfolgen, um in Zukunft wieder positive Ergebnisse erwirtschaften zu können. (TZ 41)
(16) Um Vermögensnachteile zu vermeiden, wäre der Verkaufspreis im Rahmen von Beteiligungsveräußerungen hinkünftig anhand
einer Unternehmensbewertung zu ermitteln. Eine solche Bewertung
wäre zur Dokumentation des vereinbarten Verkaufspreises zweckmäßig. (TZ 43)
(17) Bei Eingehen von Beteiligungs– bzw. Investitionsprojekten
sollten mehrjährige Businesspläne erstellt werden, aus denen der
Zeitpunkt und die Höhe der Kapitalrückflüsse aus den finanziellen
Engagements ersichtlich sind. (TZ 50)
150
Bund 2014/13
BMWFW
ANHANG
Entscheidungsträger
ANHANG
Entscheidungsträger
der überprüften Unternehmen
Anmerkung:
im Amt befindliche Entscheidungsträger in Blaudruck
Bund 2014/13
151
VERBUND International GmbH1
Geschäftsführung
Mag. Birgit CSERNY
(1. Jänner 2006 bis 18. November 2007)
Mag. Georg LAUBER
(1. Oktober 2005 bis 30. Juni 2010)
Dr. Erik REGTER
(1. August 2007 bis 30. September 2009)
Dr. Ferdinando POZZANI
(1. Oktober 2009 bis 30. Juni 2010)
DI Mag. Gerhard GAMPERL
(26. Mai 2010 bis Mai 2014)
Mag. Eduard SCHREINER
(1. September 2010 bis Mai 2014)
1
152
Mit Verschmelzungsvertrag vom 24. April 2014 wurde die VERBUND International GmbH mit
der VERBUND AG verschmolzen.
Bund 2014/13
BMWFW
ANHANG
Entscheidungsträger
VERBUND AG1
Aufsichtsrat
Vorsitzender
Dr. Gilbert FRIZBERG
(seit 14. März 2007)
Stellvertreter des
Vorsitzenden
Dr. Maximilian EISELSBERG
(27. April 2000 bis 13. April 2011)
DDr. Erhard SCHASCHL
(20. April 2007 bis 13. Juni 2008)
Peter PÜSPÖK
(seit 26. März 2008)
Reinhold SÜSSENBACHER
(seit 13. April 2011)
Vorstand
Vorsitzender
Dr. Michael PISTAUER
(11. Mai 2007 bis 31. Dezember 2008)
Dipl.–lng. Wolfgang ANZENGRUBER
(seit 1. Jänner 2009)
Stellvertreter des
Vorsitzenden
Dr. Johann SEREINIG
(seit 1. Jänner 2007)
1
Bund 2014/13
Mit Verschmelzungsvertrag vom 24. April 2014 wurde die VERBUND International GmbH mit
der VERBUND AG verschmolzen.
153
Mitglieder
Christian KERN
(11. Mai 2007 bis 7. Juni 2010)
Ulrike BAUMGARTNER-GABITZER
(1. Jänner 2007 bis 30. Juni 2013)
Dipl.–Ing. Dr. Günther RABENSTEINER
(seit 1. April 2011)
Dr. Peter F. KOLLMANN
(seit 1. Jänner 2014)
154
Bund 2014/13
Bericht
des Rechnungshofes
Gewährung von Landesbeiträgen zur Verhinderung
und Beseitigung katastrophenbedingter Schäden
Bund 2014/13
155
156
Bund 2014/13
Inhalt
Inhaltsverzeichnis
Tabellen– und Abbildungsverzeichnis _________________________ 158
Abkürzungsverzeichnis _____________________________________ 160
BMF
BMLFUW
Wirkungsbereich der Bundesministerien für
Finanzen
Land– und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft
Gewährung von Landesbeiträgen zur Verhinderung und Beseitigung katastrophenbedingter Schäden
KURZFASSUNG ___________________________________________ 162
Prüfungsablauf und –gegenstand _____________________________ 169
Grundsätzliches ___________________________________________ 169
Maßnahmen zur Verhinderung katastrophenbedingter Schäden ____ 172
Katastropheneinsatz ________________________________________ 187
Maßnahmen zur Beseitigung katastrophenbedingter
Schäden – private Geschädigte _______________________________ 189
Maßnahmen zur Beseitigung katastrophenbedingter
Schäden – Gemeinden ______________________________________ 204
Schlussempfehlungen ______________________________________ 217
Bund 2014/13
157
Tabellen Abbildungen
Tabellen– und Abbildungsverzeichnis
Tabelle 1:
Kompetenzen im Bereich der Verhinderung und
Beseitigung katastrophenbedingter Schäden _______ 170
Tabelle 2:
Finanzierung der Maßnahmen zur Verhinderung
und Beseitigung katastrophenbedingter Schäden in
Kärnten _____________________________________ 171
Tabelle 3:
Zuständige Organisationseinheiten des Amtes
der Kärntner Landesregierung ___________________ 172
Abbildung 1: Zuständigkeit und Finanzierung Kärntner Flüsse ___ 173
Tabelle 4:
Gesamtausgaben für Maßnahmen der
Schutzwasserwirtschaft und Wildbach– und
Lawinenverbauung in Kärnten __________________ 175
Tabelle 5:
Ausgaben und Mittelaufbringung für Maßnahmen
der Schutzwasserwirtschaft in Kärnten ___________ 176
Tabelle 6:
Ausgaben für Maßnahmen der Wildbach– und
Lawinenverbauung in Kärnten __________________ 177
Tabelle 7:
In Kärnten zur Anwendung kommende
Finanzierungsschlüssel ________________________ 179
Tabelle 8:
Auf Gefahrenzonen bezogene Bestimmungen in
Landesvorschriften ____________________________ 185
Tabelle 9:
Ausgaben und Einnahmen der Unterabteilung
Sicherheitsdienst _____________________________ 189
Abbildung 2: Geldmittelfluss bei Beihilfen an private Geschädigte 190
Tabelle 10:
Übersicht über die Anträge und Genehmigungen ___ 193
Tabelle 11:
Übersicht über die Gesamtschadenshöhe und die
bewilligten Beihilfen __________________________ 193
Abbildung 3: Ablauf bei Schäden im Vermögen von Privaten ____ 195
158
Bund 2014/13
Tabellen Abbildungen
Tabelle 12:
Varianten der Berücksichtigung von
Versicherungsleistungen _______________________ 201
Tabelle 13:
Übersicht über die Schadenshöhe und die
Zuschüsse des Bundes _________________________ 206
Tabelle 14:
Bedarfszuweisungen an Gemeinden mit
Katastrophenschäden __________________________ 207
Abbildung 4: Ablauf bei Schäden im Vermögen von Gemeinden __ 208
Bund 2014/13
Tabelle 15:
Ablauf Fallbeispiel Gemeinde Feld am See ________ 212
Tabelle 16:
Ablauf Fallbeispiel Gemeinde Lavamünd __________ 213
159
Abkürzungen
Abkürzungsverzeichnis
160
Abs.
Art.
ASFINAG
Absatz
Artikel
Autobahnen– und Schnellstraßen–Finanzierungs–Aktiengesellschaft
B–VG
BGBl.
BM…
BMF
BMI
BMLFUW
bzw.
Bundes–Verfassungsgesetz
Bundesgesetzblatt
Bundesministerium …
für Finanzen
für Inneres
für Land– und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft
beziehungsweise
EG
etc.
EU
EUR
Europäische Gemeinschaft
et cetera
Europäische Union
Euro
ggf.
gegebenenfalls
i.d.g.F.
in der geltenden Fassung
KatFG
Ktn
Katastrophenfondsgesetz
Kärnten
LAWZ
Landesalarm– und Warnzentrale
LGBl.
LH
lit.
Landesgesetzblatt
Landeshauptmann
litera
Mio.
Million(en)
Nr.
Nummer
ÖBB
Österreichische Bundesbahnen
rd.
RH
RIWA–T
rund
Rechnungshof
Technische Richtlinien (des BMLFUW) für die Bundeswasserbauverwaltung
TZ
Textzahl(en)
u.a.
unter anderem
WBFG
WRG
Wasserbautenförderungsgesetz
Wasserrechtsgesetz
Z
z.B.
Ziffer
zum Beispiel
Bund 2014/13
BMF BMLFUW
Wirkungsbereich der Bundesministerien für
Finanzen
Land– und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft
Gewährung von Landesbeiträgen zur Verhinderung und
Beseitigung katastrophenbedingter Schäden
Für präventive Maßnahmen der Schutzwasserwirtschaft und der
Wildbach– und Lawinenverbauung wurden in Kärnten in den
Jahren 2008 bis 2012 rd. 140 Mio. EUR aufgewendet, wovon
rd. 32 Mio. EUR das Land Kärnten trug.
Zur Beseitigung außergewöhnlicher Katastrophenschäden gewährte
das Land in den Jahren 2008 bis 2012 rd. 3.000 physischen und
juristischen Personen Beihilfen in Höhe von rd. 12 Mio. EUR; 60 %
davon finanzierte der Bund aus Mitteln des Katastrophenfonds.
Für durch Naturkatastrophen verursachte Schäden im Vermögen von
Kärntner Gemeinden leistete das Land Kärnten neben den Zuschüssen des Bundes von rd. 9,5 Mio. EUR Bedarfszuweisungen und Sonderbedarfszuweisungen von zusammen rd. 2,6 Mio. EUR.
Die Abwicklung der Bundeszuschüsse an Gemeinden erfolgte durch
das Land, das allerdings keine vertieften Prüfungen der Einhaltung
der Fördervoraussetzungen durchführte. So meldeten einige Gemeinden entgegen den Vorgaben des BMF an Stelle der tatsächlich getätigten Ausgaben bloße Schadensschätzungen, ohne dass dies Korrekturen seitens des Landes zur Folge hatte.
Die Beihilfengewährung an physische und juristische Personen
wickelte das in der Landesamtsdirektion angesiedelte Kärntner Nothilfswerk ab. Bei Bauwerken war das Vorliegen der erforderlichen
Bewilligungen und deren Einhaltung nicht als Beihilfenvoraussetzung vorgesehen. Auch die Berücksichtigung von Spendengeldern
bei der Beihilfenermittlung war nicht ausreichend klar geregelt.
Die landesrechtlichen Vorschriften betreffend den Schutz der Bevölkerung vor Naturgefahren stellten das Freihalten gefährdeter Räume
nicht in ausreichendem Maß sicher.
Bund 2014/13
161
KURZFASSUNG
Prüfungsziel
Ziel der Gebarungsüberprüfung war die Beurteilung der rechtlichen
Grundlagen und Rahmenbedingungen für die Gewährung von Landesbeiträgen, der Organisation und administrativen Abwicklung, der
Zusammenarbeit und Mittelflüsse zwischen Bund, Land Kärnten,
Gemeinden und Betroffenen sowie der Kontrollmechanismen. (TZ 1)
Beiträge des Landes Kärnten
Das Land Kärnten wendete in den Jahren 2008 bis 2012 für präventive Maßnahmen der Schutzwasserwirtschaft und der Wildbach– und
Lawinenverbauung rd. 32 Mio. EUR auf. Zur Beseitigung von Katastrophenschäden gewährte es in diesem Zeitraum Beihilfen in Höhe
von rd. 12 Mio. EUR an Private, wovon 60 % der Bund aus Mitteln
des Katastrophenfonds finanzierte. Zur Beseitigung von Katastrophenschäden im Vermögen von Kärntner Gemeinden gewährte das
Land außerdem Bedarfszuweisungen von rd. 2,6 Mio. EUR. (TZ 7,
19, 31, 32)
Grundsätzliches
Um Personen– und Sachschäden durch Naturgefahren (z.B. Hochwasser, Muren, Rutschungen, Steinschläge und Lawinen) möglichst
zu vermeiden, sind in Österreich eine Reihe von Maßnahmen vorgesehen, die von der Prävention über die Katastrophenwarnung, den
Katastropheneinsatz bis zur Beseitigung der Schäden (Instandsetzung) reichen. Die Gesetzgebung und Vollziehung betreffend den
Schutz vor Naturgefahren sind je nach Fachmaterie verschiedenen
Gebietskörperschaften zugewiesen. Während z.B. das Wasserrecht,
das Forstwesen und die Wildbachverbauung in die Kompetenz des
Bundes fallen, sind die Länder u.a. für die Raumordnung und das
Baurecht sowie für die Förderung zur Behebung katastrophenbedingter Schäden bei Privaten zuständig. (TZ 2)
Sowohl die Vorbeugung künftiger Katastrophenschäden als auch die
Beseitigung eingetretener Katastrophenschäden werden von allen
Gebietskörperschaften — Bund, Länder und Gemeinden — mitfinanziert. Diese Zersplitterung konnte zu unterschiedlichen Sichtweisen
bzw. Interessenslagen, zu Ineffizienzen und zu Zielkonflikten führen. (TZ 3)
162
Bund 2014/13
BMF BMLFUW
Kurzfassung
Gewährung von Landesbeiträgen zur Verhinderung
und Beseitigung katastrophenbedingter Schäden
Für die Prävention katastrophenbedingter Schäden waren eine
Abteilung des Amtes der Kärntner Landesregierung und eine Bundesdienststelle (Wildbach– und Lawinenverbauung) zuständig, für
die Beseitigung von Katastrophenschäden drei Abteilungen im Amt
der Kärntner Landesregierung. In Einzelfällen — wie bei der Hochwasserkatastrophe in der Gemeinde Lavamünd im November 2012 —
war auch die Abteilung 4 (Kompetenzzentrum Soziales) involviert.
(TZ 4)
Maßnahmen zur Verhinderung katastrophenbedingter Schäden
Die Agenden der Bundeswasserbauverwaltung wurden von Dienststellen des Landes Kärnten wahrgenommen. Demgegenüber oblag
die Betreuung von Wildbächen und deren Einzugsgebiete nachgeordneten Dienststellen des BMLFUW. Die konkrete Abgrenzung
zwischen den Zuständigkeitsbereichen der Dienststellen der Bundewasserbauverwaltung (Landesdienststellen) und der Wildbach–
und Lawinenverbauung in Kärnten (Bundesdienststellen) erfolgte
aufgrund einer Verordnung des Landeshauptmannes für Kärnten
über die Einzugsgebiete der Wildbäche. Der RH hatte bereits wiederholt auf die nachteiligen Auswirkungen der — unverändert gegebenen — zersplitterten Kompetenzen im Bereich der Naturgefahrenprävention hingewiesen (u.a. Querschnittsprüfung „Schutz vor
Naturgefahren“, Reihe Bund 2008/8, Kärnten 2008/2). Auf legistischer Ebene wurden bisher keine Maßnahmen zur Kompetenzentflechtung getroffen. (TZ 5)
Zur Abstimmung der Planungen und laufenden Projekte fanden
regelmäßig Koordinationsbesprechungen zwischen der Bundeswasserbauverwaltung Kärnten und der Wildbach– und Lawinenverbauung Kärnten statt. Diese Vorgangsweise war insbesondere bei
jenen Gewässern zweckmäßig, bei denen der Oberlauf aufgrund der
hohen Geschiebeführung als Wildbach eingestuft wurde, der Unterlauf als Fluss. (TZ 5)
Für Maßnahmen der Schutzwasserwirtschaft und der Wildbach–
und Lawinenverbauung wurden in Kärnten in den Jahren 2008 bis
2012 rd. 140 Mio. EUR aufgewendet, wovon rd. 32 Mio. EUR das
Land Kärnten trug. Die verbleibenden Aufwendungen entfielen auf
das BMLFUW und die Interessenten (in der Regel die Gemeinden).
Während die Planung, Durchführung und finanzielle Abwicklung
der Maßnahmen der Schutzwasserwirtschaft in den Kompetenzbereich des Landes Kärnten fielen, erfolgte die gesamte Abwicklung von Maßnahmen der Wildbach– und Lawinenverbauung (von
Bund 2014/13
163
Kurzfassung
der Planung bis zur Finanzierung) durch Bundesdienststellen. Der
Anteil des Landes Kärnten bei der Finanzierung von Wildbach–
und Lawinenverbauungen lag bei 18,4 %, bei sonstigen Maßnahmen bei knapp 27 %. (TZ 7)
Die unterschiedlichen Finanzierungsregelungen bei Maßnahmen an
Interessenten– und Grenzgewässern sowie an vom Bund betreuten
Gewässern waren sachlich nicht gerechtfertigt. (TZ 9)
Mit der im Jahr 2013 beschlossenen Erweiterung der Förderbereiche des Kärntner Regionalfonds war für einige Gemeinden zwar
grundsätzlich eine Hilfestellung bei der Finanzierung von schutzwasserwirtschaftlichen Maßnahmen gegeben, doch werden Gemeinden mit längerfristigen Finanzierungsproblemen durch die Rückzahlungsverpflichtung der Förderungsdarlehen zusätzlich finanziell
belastet. (TZ 10)
Das Ziel, bis 2015 für alle siedlungsrelevanten Räume über Gefahrenzonenpläne zu verfügen, hatte Kärnten bisher zu rd. 85 % erreicht.
Die Ersichtlichmachung von Gefahrenzonen entfaltete jedoch keine
bindende Wirkung, sondern hatte nur informellen Charakter. (TZ 11)
Die landesrechtlichen Vorschriften betreffend den Schutz der Bevölkerung vor Naturgefahren stellten das Freihalten gefährdeter Räume
nicht in ausreichendem Maß sicher, weil die Gefahrenzonen bzw.
Hochwasseranschlagslinien nach den Richtlinien für die Bundeswasserbauverwaltung nicht verpflichtend in Flächenwidmungsplänen auszuweisen waren. (TZ 12)
Katastropheneinsatz
Im Interesse einer bestmöglichen Bewältigung von Notsituationen
(insbesondere in Folge von Naturkatastrophen) schlossen die Republik Österreich und das Land Kärnten im Bereich der Katastrophenhilfe auch Übereinkommen mit Nachbarstaaten ab. Darüber hinaus
arbeitete das Land Kärnten im Rahmen zweier EU–Projekte mit den
benachbarten Regionen Friaul–Julisch Venetien und mit Slowenien,
aber auch mit den anderen Bundesländern (insbesondere mit der
Steiermark) zusammen. (TZ 13)
164
Bund 2014/13
BMF BMLFUW
Kurzfassung
Gewährung von Landesbeiträgen zur Verhinderung
und Beseitigung katastrophenbedingter Schäden
Maßnahmen zur Beseitigung katastrophenbedingter Schäden
– private Geschädigte
Die Beihilfengewährung an physische und juristische Personen
wickelte das in der Landesamtsdirektion angesiedelte Kärntner Nothilfswerk ab. (TZ 15, 16, 19)
Das Land Kärnten machte alle für die Beantragung einer Beihilfe zur
Behebung eines Katastrophenschadens wesentlichen Informationen
und Formulare im Internet zugänglich. Die zur Erfassung aller beihilfenrelevanten Daten eingerichtete digitale Datenbank war geeignet, den Aktenlauf in der Einzelabwicklung von der Antragstellung
bei der Gemeinde bis zur Erledigung durch das Kärntner Nothilfswerk rasch und transparent durchzuführen, ermöglichte bislang
jedoch keine systematische Auswertung von Kennzahlen. (TZ 17)
Gemäß dem Katastrophenfondsgesetz konnte der Bund eine Unterstützung im einzelnen Schadensfall bis zu 60 % der Beihilfe des
Landes aus dem Katastrophenfonds gewähren. Im Prüfungszeitraum wurde dem Land Kärnten stets der maximale Prozentsatz
zuerkannt. (TZ 18)
Die Gesamtschadenssumme in den Jahren 2008 bis 2012 belief sich
auf rd. 46,9 Mio. EUR. Das Land gewährte Beihilfen von insgesamt
12,16 Mio. EUR, wofür sie vom BMF rd. 8,78 Mio. EUR aus Mitteln
des Katastrophenfonds erhielt. Das Kärntner Nothilfswerk genehmigte fast alle Anträge auf Gewährung einer Beihilfe zur Beseitigung von Katastrophenschäden. (TZ 19, 20)
Bei Schäden an Wohngebäuden war das Vorliegen baubehördlicher
und sonstiger Bewilligungen bzw. deren Einhaltung nicht als Beihilfenvoraussetzung in den Richtlinien genannt. Dadurch wäre es
aus Sicht des RH möglich, Beihilfen des Landes für nicht konsensgemäß errichtete Objekte zu erhalten. Weiters fehlte in den Richtlinien eine Definition der beihilfenfähigen Gegenstände. (TZ 22)
Ab einer gewissen Einkommenshöhe der Antragsteller wurden
die Anträge einer vertieften wirtschaftlichen Prüfung unterzogen.
Schriftliche Regelungen dafür fehlten allerdings. Für diese Prüfungen wurde eine Landesbedienstete im Rahmen einer Nebenbeschäftigung bezahlt. (TZ 24)
Bund 2014/13
165
Kurzfassung
Die vom Land Kärnten gewählte Vorgangsweise zur Berücksichtigung von Versicherungsleistungen war zweckmäßig, weil sie einerseits die Bereitschaft des Geschädigten, selbst einen finanziellen
Beitrag zur Selbstvorsorge zu leisten, berücksichtigte, andererseits
öffentliche Mittel dennoch vergleichsweise sparsam einsetzte. Die
Berücksichtigung von Spendengeldern bei der Beihilfenermittlung
war jedoch unklar geregelt. (TZ 26)
Weder in den Richtlinien, noch im Durchführungserlass zur Erhebung von Katastrophenschäden gab es konkrete Vorgaben bezüglich
des Inhalts der Stellungnahme der Gemeinde im Genehmigungsverfahren. (TZ 27)
Im Gefolge der Hochwasserkatastrophe im November 2012 gewährte
das Sozialressort des Landes Kärnten 69 Hochwasseropfern in einer
Gemeinde zusätzlich Zuschüsse von insgesamt rd. 87.000 EUR, ohne
dies mit dem Kärntner Nothilfswerk abzustimmen. Aus Sicht des
RH wäre es zweckmäßig, Hilfsmaßnahmen nach Naturkatastrophen
grundsätzlich konzentriert bei einer Stelle, dem dafür eingerichteten Kärntner Nothilfswerk, abzuwickeln. Die Soforthilfe des Kompetenzzentrums Soziales wurde bei der Berechnung der Beihilfe durch
das Nothilfswerk, entgegen den Vorgaben zur Berechnung der Beihilfenhöhe, nicht in allen Fällen berücksichtigt. (TZ 28)
Maßnahmen zur Beseitigung katastrophenbedingter Schäden –
Gemeinden
Von den 134 Kärntner Gemeinden meldeten in den Jahren 2008 bis
2012 jährlich zwischen 54 und 85 Gemeinden Katastrophenschäden von insgesamt rd. 19 Mio. EUR in ihrem Vermögen. (TZ 31)
Für durch Naturkatastrophen verursachte Schäden im Vermögen
von Kärntner Gemeinden gewährte das Land Kärnten neben den
Zuschüssen des Bundes von rd. 9,5 Mio. EUR Bedarfszuweisungen
von rd. 2,6 Mio. EUR. Die Gemeinden mussten die Aufwendungen
für die Beseitigung von Katastrophenschäden bis zu 19 Monate vorfinanzieren. (TZ 31, 32)
Die Angaben zu den Schäden im Gemeindevermögen nahm das Land
Kärnten ohne weitere Prüfung zur Kenntnis. (TZ 34)
166
Bund 2014/13
BMF BMLFUW
Kurzfassung
Gewährung von Landesbeiträgen zur Verhinderung
und Beseitigung katastrophenbedingter Schäden
Das Land Kärnten meldete dem BMF diese Daten der Gemeinden
weiter. Es überprüfte nicht, ob die ihm übermittelten Schadensmeldungen die vom BMF vorgegebenen Zuschussvoraussetzungen
erfüllten. Auch das BMF führte keine Prüfungen durch und legte
ohne Kontrolle die geschätzten Werte der Zuschussberechnung
zugrunde. (TZ 35, 36)
Anhand von Beispielsfällen wurde deutlich, dass das Land Kärnten
über die Vorhaben und geplanten Ausgaben der Gemeinden im
Zusammenhang mit der Beseitigung von Katastrophenschäden nicht
ausreichend informiert war. Es nahm auch bei hohen Ausgaben
keine weiterführenden Kontrollen vor. Der Gemeinde Feld am See
sagte das Land beispielsweise Bedarfszuweisungen zu, ohne nähere
Kenntnis des geplanten Projekts. Auch die Gemeinden Lavamünd
und Preitenegg erhielten Katastrophenfondsmittel angewiesen, die
deutlich über 50 % der angefallenen Ausgaben für Instandsetzung
lagen. (TZ 37)
Die einer von der Hochwasserkatastrophe Ende November 2012
besonders betroffenen Gemeinde auf Basis von Schadensschätzungen
im Jahr 2013 gewährten bzw. zugesagten EU–, Bundes– und Landesmittel (insgesamt rd. 830.000 EUR) überschritten die bis Anfang
Dezember 2013 verbuchten Ausgaben von rd. 418.000 EUR erheblich. Sollten nach der Endabrechnung die EU– und Bundesmittel
50 % der Gesamtausgaben übersteigen oder die ebenfalls erwartete
Versicherungsleistung höher als der von der Marktgemeinde selbst
zu tragende Anteil ausfallen, wären Rückzahlungen der Gemeinde
an den Bund fällig. (TZ 38)
In Bezug auf Spenden bestand zwischen dieser Gemeinde, dem
Kärntner Nothilfswerk und der Fachabteilung des Landes kein ausreichender, zeitgerechter Informationsaustausch. Das Kärntner Nothilfswerk erlangte nur dann Kenntnis vom Erhalt von Spenden,
wenn ein Geschädigter dies im Beihilfenantrag bekannt gab. (TZ 38)
Bund 2014/13
167
Kenndaten betreffend Beiträge des Landes Kärnten zur Verhinderung und Beseitigung
katastrophenbedingter Schäden
Rechtsgrundlagen
EU–Rechtsgrundlage
Richtlinie 2007/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates
vom 23. Oktober 2007 über die Bewertung und das Management von
Hochwasserrisiken
Bundesgesetze
Katastrophenfondsgesetz 1996 (KatFG 1996), BGBl. Nr. 201/1996 i.d.g.F.
Wasserrechtsgesetz 1959 (WRG 1959), BGBl. Nr. 215/1959 i.d.g.F.
Wasserbautenförderungsgesetz 1985 (WBFG), BGBl. Nr. 148/1985 i.d.g.F.
Landesgesetze
Kärntner Katastrophenhilfegesetz (K–KHG), LGBl. Nr. 66/1980 i.d.g.F.
Kärntner Raumordnungsgesetz (K–ROG), LGBl. Nr. 76/1969 i.d.g.F.
Kärntner Gemeindeplanungsgesetz 1995 (K–GPlG 1995), LGBl. Nr. 23/1995
i.d.g.F.
2008
2009
2010
2011
2012
2013
in Mio. EUR
Gesamtausgaben für
Präventivmaßnahmen in Kärnten1
30,34
28,26
27,41
27,96
26,23
29,30
Gesamtausgaben für Schutzwasserwirtschaft
16,00
14,50
13,50
14,10
12,03
13,54
Gesamtausgaben für Wildbach– und
Lawinenverbauung
14,34
13,76
13,91
13,86
14,20
15,76
6,65
6,49
6,24
6,47
5,96
7,31
Landesausgaben für Schutzwasserwirtschaft
3,90
3,93
3,79
4,03
3,27
4,35
Landesausgaben für Wildbach– und
Lawinenverbauung
2,75
2,56
2,45
2,44
2,69
2,96
Ausgaben des Landes für
Sicherheitsangelegenheiten
(Feuerwehr, Alarm– und Warnsysteme)
1,00
1,12
1,02
0,28
0,62
0,55
Gesamtausgaben für Beihilfen an
physische und juristische Personen
8,17
1,89
0,43
0,31
1,36
1,69
7,28
0,00
0,00
0,00
1,50
0,00
Bedarfszuweisungen des Landes an
Gemeinden
0,37
0,34
0,85
0,79
0,27
0,91
Bundeszuschüsse an Gemeinden aus
Mitteln des Katastrophenfonds3
2,31
2,70
1,55
0,96
1,97
0,66
davon
Ausgaben des Landes für
Präventivmaßnahmen in Kärnten
davon
davon
aus dem Katastrophenfonds
refundiert2
1
2
3
Die Gesamtausgaben umfassen neben den Anteilen des Landes Beiträge des Bundes (Mittel des Katastrophenfonds), der
Interessenten (begünstigte bzw. geschützte Personen oder Institutionen; in der Regel die Gemeinden, Gemeindeverbände,
aber auch die ÖBB, die ASFINAG oder Energieversorgungsunternehmen) sowie EU–Mittel.
Das Land Kärnten erhielt 60 % der geleisteten Beihilfen vom BMF (aus Mitteln des Katastrophenfonds) im Nachhinein
refundiert.
Der Bund gewährt aus dem Katastrophenfonds Zuschüsse von bis zu 50 % der im Gemeindevermögen entstandenen Schäden.
Quelle: Amt der Kärntner Landesregierung
168
Bund 2014/13
BMF BMLFUW
Gewährung von Landesbeiträgen zur Verhinderung
und Beseitigung katastrophenbedingter Schäden
Prüfungsablauf und
–gegenstand
1
Der RH überprüfte von Mai bis Juli 2013 die Gebarung des Landes
Kärnten hinsichtlich der Gewährung von Landesbeiträgen zur Verhinderung und Beseitigung katastrophenbedingter Schäden sowie hinsichtlich der Administration der Beiträge des Bundes (Katastrophenfondsmittel). Die Überprüfung fand bei Dienststellen des Landes statt.
Daneben nahm der RH Erhebungen bei der für die Verwendung der
Katastrophenfondsmittel zuständigen Abteilung des BMF vor.
Ziel der Gebarungsüberprüfung war die Beurteilung der rechtlichen
Grundlagen und Rahmenbedingungen für die Gewährung von Landesbeiträgen, der Organisation und administrativen Abwicklung, der
Zusammenarbeit und Mittelflüsse zwischen Bund, Land Kärnten,
Gemeinden und Betroffenen sowie der Kontrollmechanismen.
Die Überprüfung umfasste den Zeitraum von Jänner 2008 bis Juni 2013.
Der Bund hat sich zu einer wirkungsorientierten Budgetsteuerung verpflichtet. Im Hinblick auf diesen wirkungsorientierten Ansatz und die
Steuerungsverantwortung des BMLFUW für das Naturgefahrenmanagement (Globalbudget 4203) sowie des BMF und des BMLFUW für
den Katastrophenfonds (Globalbudget 4402) hat der RH diese beiden
Bereiche in die Gebarungsüberprüfung miteinbezogen.
Zu dem im April 2014 übermittelten Prüfungsergebnis nahmen das
Land Kärnten und das BMLFUW im Juli 2014 Stellung. Das BMF verzichtete auf die Abgabe einer Stellungnahme. Der RH erstattete seine
Gegenäußerungen im September 2014.
Grundsätzliches
2.1
Der Schutz vor Naturgefahren (z.B. Hochwasser1, Muren, Rutschungen, Steinschläge und Lawinen) ist eine staatliche Aufgabe. Um Personen– und Sachschäden durch Naturgefahren möglichst zu vermeiden, sind in Österreich eine Reihe von Maßnahmen vorgesehen, die von
der Prävention über die Katastrophenwarnung, den Katastropheneinsatz bis zur Beseitigung der Schäden (Instandsetzung) reichen. Neben
den Vorsorge– und Schutzmaßnahmen des Staates hat auch jeder Einzelne im zumutbaren Ausmaß Sorge für den eigenen Schutz zu tragen
(z.B. Vermeidung von Gefahrenbereichen, sichernde bauliche Maßnahmen, Versicherung).
1
Bund 2014/13
Hochwasser ist eine zeitlich beschränkte Überflutung von Land, das normalerweise
nicht mit Wasser bedeckt ist, insbesondere durch Ströme, Flüsse, Bäche und Seen.
Davon ausgenommen sind Überflutungen aus Abwassersystemen.
169
Grundsätzliches
Der Schutz vor Naturgefahren ist in der österreichischen Rechtsordnung nicht einheitlich geregelt. Die Gesetzgebung und Vollziehung
sind je nach Fachmaterie verschiedenen Gebietskörperschaften zugewiesen. In den vom RH überprüften Bereichen stellte sich die Kompetenzlage wie folgt dar:
Tabelle 1:
Kompetenzen im Bereich der Verhinderung und Beseitigung katastrophenbedingter Schäden
Bereich
Gesetzgebung
Vollziehung
wichtigste Rechtsgrundlagen
Raumplanung
Land
Land
Kärntner Raumordnungsgesetz (K–ROG)
Kärntner Gemeindeplanungsgesetz 1995
(K–GPlG 1995)
Baurecht
Land
Land
Kärntner Bauvorschriften (K–BV)
Schutzwasserbau
Bund
Bund;
übertragen an
den Landeshauptmann
Wasserrechtsgesetz 1959 (WRG 1959)
Wasserbautenförderungsgesetz 1985 (WBFG)
Übertragungsverordnung des Bundesministers für Land– und Forstwirtschaft,
Umwelt und Wasserwirtschaft
Technische Richtlinien des BMLFUW
Wildbach– und
Lawinenverbauung
Bund
Bund
Forstgesetz 1975 (FG 1975) WBFG
Zivil– und Katastrophenschutz (Alarmierung und
Katastropheneinsatz)
Land
Land
Kärntner Katastrophenhilfegesetz (K–KHG)
Förderungen zur
Behebung katastrophenbedingter Schäden im
Vermögen physischer
und juristischer
Personen
Land
Land
Richtlinien für die Durchführung von Hilfsmaßnahmen des Kärntner Nothilfswerks
Behebung von Schäden
im Gemeindevermögen
(aus Mitteln des
Katastrophenfonds)
Bund
Bund
Katastrophenfondsgesetz 1996 (KatFG 1996)
Behebung von
Schäden im Gemeindevermögen (mit
Bedarfszuweisungen)
Bund
Land
Finanzausgleichsgesetz 2008 (FAG 2008)
Quelle: RH
2.2
170
Der RH wies kritisch auf die Kompetenzzersplitterung hin. Während
z.B. das Wasserrecht, das Forstrecht und die Wildbachverbauung in
die Kompetenz des Bundes fallen, sind Länder u.a. für die Raumordnung und das Baurecht sowie für die Förderung zur Behebung katastrophenbedingter Schäden bei Privaten zuständig.
Bund 2014/13
BMF BMLFUW
Grundsätzliches
Gewährung von Landesbeiträgen zur Verhinderung
und Beseitigung katastrophenbedingter Schäden
3.1
Tabelle 2:
Die Finanzierung der Maßnahmen zur Vorbeugung gegen künftige und
zur Beseitigung eingetretener Katastrophenschäden erfolgt einerseits
durch den Katastrophenfonds des Bundes und andererseits aus Landes– und teilweise auch aus Gemeindemitteln:
Finanzierung der Maßnahmen zur Verhinderung und Beseitigung
katastrophenbedingter Schäden in Kärnten
Bereich
Herkunft der Mittel
Vorbeugung gegen künftige Katastrophenschäden
EU–Mittel
Schutzwasserwirtschaft und
Wildbach– und Lawinenverbauung
Katastrophenfondsmittel Landesmittel
des Bundes
x
(BMLFUW)
x1
x
Sonstige
x
(Interessenten)2
Beseitigung eingetretener Katastrophenschäden
EU–Mittel
1
2
3
4
Katastrophenfondsmittel Landesmittel
des Bundes
Sonstige
Schäden im Vermögen
privater und juristischer
Personen
–
x
(BMF)
x
x
(Geschädigter)4
Schäden im Vermögen von
Gemeinden
–
x
(BMF)
x3
x
(geschädigte
Gemeinde)4
nur für einzelne ausgewählte Projekte
Die Interessentenbeiträge umfassen die Beiträge aller durch die geplanten Maßnahmen begünstigten bzw. geschützten
Personen oder Institutionen; das waren in der Regel die Gemeinden, Gemeindeverbände, aber auch die Österreichischen
Bundesbahnen, die ASFINAG oder Energieversorgungsunternehmen.
ggf. Bedarfs– oder Sonderbedarfszuweisungen
ggf. Versicherung
Quelle: RH
Bund 2014/13
3.2
Der RH wies kritisch darauf hin, dass sowohl die Vorbeugung künftiger
Katastrophenschäden als auch die Beseitigung eingetretener Katastrophenschäden von allen Gebietskörperschaften mitfinanziert wurden.
Diese Zersplitterung konnte zu unterschiedlichen Sichtweisen bzw.
Interessenslagen, zu Ineffizienzen und zu Zielkonflikten führen.
4.1
Die Aufgaben des Landes im Zusammenhang mit der Verhinderung und
Beseitigung katastrophenbedingter Schäden nahmen folgende Organisationseinheiten des Amtes der Kärntner Landesregierung wahr:
171
Grundsätzliches
Tabelle 3:
1
Zuständige Organisationseinheiten des Amtes der Kärntner Landesregierung
Aufgabenbereich
Zuständige Organisationseinheit
Agenden der Bundeswasserbauverwaltung
(= Schutzwasserbau)1
Abteilung 8 – Kompetenzzentrum Umwelt, Wasser
und Naturschutz:
Unterabteilung Schutzwasserwirtschaft
Zivil– und Katastrophenschutz
Abteilung 1 – Kompetenzzentrum Landesamtsdirektion:
Unterabteilung Sicherheitsangelegenheiten
Förderungen zur Behebung katastrophenbedingter
Schäden im Vermögen physischer und juristischer
Personen
Abteilung 1 – Kompetenzzentrum Landesamtsdirektion:
Kärntner Nothilfswerk (Sachgebiet der
Unterabteilung Sicherheitsangelegenheiten)
Organisation der Gewährung der Bundeszuschüsse
an Gemeinden mit katastrophenbedingten Schäden
innerhalb des Landes Kärnten
Meldungen der Gemeindeschäden an das BMF und
Vereinnahmung der Bundesmittel
Abteilung 3 – Kompetenz Landesentwicklung und
Gemeinden:
Unterabteilung wirtschaftliche Gemeindeaufsicht
Abteilung 2 – Kompetenzzentrum Finanzen,
Wirtschaft und Wohnbau
Die Agenden der Bundeswasserbauverwaltung wurden im Jahr 1969 vom damaligen Bundesminister für Land– und Forstwirtschaft mittels Verordnung an den jeweiligen Landeshauptmann übertragen.
Quelle: RH
4.2
Der RH wies darauf hin, dass bei der Prävention eine Abteilung des
Landes und eine Bundesdienststelle (Wildbach– und Lawinenverbauung, siehe TZ 5) zuständig waren, bei der Beseitigung von Katastrophenschäden drei Abteilungen im Amt der Kärntner Landesregierung.
In Einzelfällen — wie bei der Hochwasserkatastrophe in der Gemeinde
Lavamünd im November 2012 — war auch die Abteilung 4 (Kompetenzzentrum Soziales) involviert (siehe TZ 28).
Maßnahmen zur Verhinderung katastrophenbedingter Schäden
Zuständigkeiten und
Finanzierung
5.1
Der RH hatte in seinem Bericht „Schutz vor Naturgefahren; Verwendung der Mittel aus dem Katastrophenfonds“ (Reihe Bund 2008/8,
Kärnten 2008/2) und in seinem Positionspapier zur Verwaltungsreform (Reihe Positionen 2011/1, Verwaltungsreform 2011) auf die nachteiligen Auswirkungen der zersplitterten Kompetenzen hingewiesen. Er
hatte empfohlen, eine Kompetenzbereinigung herbeizuführen, Synergieeffekte zu nutzen und die interkommunale Zusammenarbeit zu verstärken.
Der RH stellte nunmehr kritisch fest, dass die von ihm angeregte
Zusammenführung der Kompetenzen im Bereich der Naturgefahrenprävention bisher nicht umgesetzt wurde.
172
Bund 2014/13
BMF BMLFUW
Maßnahmen zur Verhinderung katastrophenbedingter Schäden
Gewährung von Landesbeiträgen zur Verhinderung
und Beseitigung katastrophenbedingter Schäden
Zur Zeit der Gebarungsüberprüfung nahm (unverändert) eine Dienststelle des Landes Kärnten (Unterabteilung Schutzwasserwirtschaft) aufgrund der Übertragungsverordnung des Bundesministers für Land– und
Forstwirtschaft aus dem Jahr 1969, BGBl. Nr. 280/1969, die Agenden der Bundeswasserbauverwaltung wahr, während die Betreuung
von Wildbächen2 und deren Einzugsgebiete weiterhin nachgeordneten
Dienststellen des BMLFUW (Wildbach– und Lawinenverbauung) oblag.
Abbildung 1: Zuständigkeit und Finanzierung Kärntner Flüsse
Wildbach (Oberlauf)
BMLFUW – nachgeordnete Dienststelle
75:15:10
Interessentengewässer (Unterlauf)
LH in mittelbarer Bundesverwaltung
(Bundeswasserbauverwaltung)
Variabel (40:40:20 bis 70:20:10)
Bundesflüsse (Drau, Gail, Gurk)
LH in mittelbarer Bundesverwaltung
(Bundeswasserbauverwaltung)
Gewässerart
100:00:00 bzw. durch Bescheid
des BMLFUW festgelegt
Zuständige Gebietskörperschaft
Finanzierungsschlüssel
(Bund:Land:Interessenten)
Quelle: RH
Die konkrete Abgrenzung zwischen den Zuständigkeitsbereichen der
Dienststellen der Bundeswasserbauverwaltung (Landesdienststellen)
und der Wildbach– und Lawinenverbauung in Kärnten (Bundesdienst2
Bund 2014/13
§ 99 Abs. 1 Forstgesetz 1975, BGBl. Nr. 440/1975 i.d.g.F.: Ein Wildbach im Sinne dieses Bundesgesetzes ist ein dauernd oder zeitweise fließendes Gewässer, das durch rasch
eintretende und nur kurz andauernde Anschwellungen Feststoffe aus seinem Einzugsgebiet oder aus seinem Bachbett in gefahrenbedrohendem Ausmaße entnimmt, diese
mit sich führt und innerhalb oder außerhalb seines Bettes ablagert oder einem anderen Gewässer zuführt.
173
Maßnahmen zur Verhinderung katastrophenbedingter Schäden
stellen) erfolgte aufgrund einer Verordnung des Landeshauptmannes
für Kärnten über die Einzugsgebiete der Wildbäche.3 Die in den Anlagen4 zur Einzugsgebietsverordnung angeführten Wildbäche und sonstige Fließgewässer mit Wildbachcharakter fielen in den Tätigkeitsbereich der Wildbach– und Lawinenverbauung (Bundesdienststellen),
alle anderen Fließgewässer in den Zuständigkeitsbereich der Bundeswasserbauverwaltung (Landesdienststellen).
In Kärnten sind vielfach die Zubringer zu den größeren Gewässern,
aber auch die Oberläufe einiger Flüsse5 aufgrund der hohen Geschiebeführung Wildbäche. Hochwasserereignisse an diesen Gewässern haben
ebenso wie Schutzbaumaßnahmen Auswirkungen auf die Unterläufe
bzw. auf die aufnehmenden Gewässer und deren Umgebung.
Zur Abstimmung der Planungen und laufenden Projekte fanden in
den Jahren 2007 bis 2012 regelmäßige Besprechungen zwischen den
Bundes– und Landesdienststellen in Kärnten statt.
Organisation,
Aufgaben und Ziele
174
5.2
Die Koordinationsbesprechungen zwischen der Bundeswasserbauverwaltung Kärnten und der Wildbach– und Lawinenverbauung Kärnten
erachtete der RH zwar — im Rahmen der gegebenen Zuständigkeiten —
als zweckmäßige Vorgangsweise zur ganzheitlichen Betrachtung. Das
zeigte sich insbesondere bei jenen Gewässern, bei denen der Oberlauf aufgrund der hohen Geschiebeführung als Wildbach eingestuft
wurde, der Unterlauf als Fluss. Der RH hob aber kritisch hervor, dass
auf legistischer Ebene bisher keine Maßnahmen zur Kompetenzentflechtung getroffen wurden.
6
Die Aufgaben der Bundeswasserbauverwaltung bezüglich Förderung
und Betreuung von Hochwasserschutzmaßnahmen an Flüssen und
Bächen nahm, wie erwähnt, die Unterabteilung Schutzwasserwirtschaft
der Abteilung 8 — Kompetenzzentrum Umwelt, Wasser und Naturschutz des Amtes der Kärntner Landesregierung6 wahr.
3
§ 99 Abs. 5 Forstgesetz 1975, Verordnung vom 8. Oktober 2012, kundgemacht mit
LGBl. Nr. 101/2012 vom 6. November 2012 (mit Inkrafttreten dieser Einzugsgebietsverordnung trat die Einzugsgebietsverordnung vom 4. Jänner 1991, LGBl. Nr. 17/1991,
außer Kraft).
4
Die Anlagen umfassen nicht nur eine namentliche Aufzählung, sondern auch kartographische Darstellungen der Abgrenzungen.
5
z.B. der Gurk, der Möll, des Globasnitz– oder des Feistritzbachs
6
mit vier externen Unterabteilungen in Klagenfurt, Villach, Spittal an der Drau, Hermagor
Bund 2014/13
BMF BMLFUW
Maßnahmen zur Verhinderung katastrophenbedingter Schäden
Gewährung von Landesbeiträgen zur Verhinderung
und Beseitigung katastrophenbedingter Schäden
Die wesentlichen Ziele der Schutzwasserwirtschaft in Kärnten leiteten
sich aus dem WRG 19597, mit dem auch die EU–Hochwasserrichtlinie8 umgesetzt wurde, und dem WBFG9 ab und betrafen (wie auch in
den übrigen Ländern) den Schutz von Menschenleben, den Schutz der
Lebensgrundlagen, die Minderung der Sachschäden, den Schutz der
Gewässer, die Sicherung des Wiederaufbaus und Neuanfangs sowie
die Nachhaltigkeit der Maßnahmen.
Die konkreten wasserwirtschaftlichen Zielsetzungen und Planungsgrundsätze beruhten auf den vom BMLFUW erlassenen Technischen
Richtlinien für die Bundeswasserbauverwaltung (RIWA–T).
Gebarung
Tabelle 4:
7.1
(1) Die Gesamtausgaben für Maßnahmen der Schutzwasserwirtschaft
sowie der Wildbach– und Lawinenverbauung im Land Kärnten betrugen in den Jahren 2008 bis 2012 zwischen rd. 26 Mio. EUR und
rd. 30 Mio. EUR. Die Finanzierung erfolgte durch das Land Kärnten, den
Bund, die Interessenten (Gemeinden, Wasserverbände, Wassergenossenschaften) und teilweise auch durch die EU. Der Anteil der Landesmittel
lag — wie aus der nachstehenden Tabelle ersichtlich — in diesem Zeitraum bei rd. 6 Mio. EUR bis 7 Mio. EUR bzw. rd. 22 % bis 23 % der
Gesamtausgaben.
Gesamtausgaben für Maßnahmen der Schutzwasserwirtschaft und Wildbach–
und Lawinenverbauung in Kärnten
Jahr
2008
2009
2010
2011
2012
Summe
in Mio. EUR
Gesamtausgaben
30,34
28,26
27,41
27,96
26,23
140,20
6,65
6,49
6,24
6,47
5,96
31,81
23,14
22,72
22,69
davon
Landesmittel
in %
Anteil Landesmittel
21,92
22,97
22,77
Quelle: Amt der Kärntner Landesregierung
(2) Für die von der Unterabteilung Schutzwasserwirtschaft abgewickelten Maßnahmen und Projekte hatten der Bund und die Interessenten die
im Rahmen der finanziellen Genehmigung festgelegten Beiträge nach
Fortschritt der Umsetzung bereitzustellen. Die nachfolgende Tabelle
Bund 2014/13
7
BGBl. Nr. 215/1959
8
Richtlinie 2007/60/EG des europäischen Parlaments und des Rates über die Bewertung
und das Management von Hochwasserrisiken
9
BGBl. Nr. 148/1985
175
Maßnahmen zur Verhinderung katastrophenbedingter Schäden
zeigt die Ausgaben für Maßnahmen der Schutzwasserwirtschaft und
den Anteil des Landes Kärnten. Die Finanzierungsbeiträge des Bundes
und der Interessenten (Gemeinden, Gemeindeverbände) sowie Förderungen der EU wurden als Einnahmen des Landes zum Zeitpunkt
ihres Zufließens verbucht, so dass im Jahresvergleich — aufgrund des
unterschiedlichen Zeitpunkts des Zu– und Abfließens — die Summe
der Finanzierungsbeiträge von den Gesamtausgaben abweichen kann.
Tabelle 5:
Ausgaben und Mittelaufbringung für Maßnahmen der Schutzwasserwirtschaft
in Kärnten
Jahr
2008
2009
2010
2011
2012
Summe
in Mio. EUR
Gesamtausgaben
16,00
14,50
13,50
14,10
12,03
70,13
3,90
3,93
3,79
4,03
3,27
18,92
28,58
27,18
26,98
davon
Landesmittel
in %
Anteil Landesmittel
24,38
27,10
28,07
in Mio. EUR
Einnahmen
Beiträge des Bundes
9,17
7,67
7,59
7,22
6,31
37,96
Interessentenbeiträge
1,60
2,29
2,65
2,89
2,25
11,68
EU–Förderungen
0,11
0,60
0,68
0,20
1,08
2,67
Quelle: Amt der Kärntner Landesregierung
(3) Wie bereits ausgeführt, erfolgte die Planung, Durchführung und
finanzielle Abwicklung von Schutzmaßnahmen im Bereich der Wildbach– und Lawinenverbauung durch Bundesdienststellen (nachgeordnete Dienststellen des BMLFUW). Das Land Kärnten leistete seine Beiträge ebenso wie die Interessenten an das BMLFUW.
Aus der nachfolgenden Tabelle sind die Ausgaben für Wildbach– und
Lawinenverbauungsmaßnahmen und die anteiligen Landesmittel hiefür ersichtlich.
176
Bund 2014/13
BMF BMLFUW
Maßnahmen zur Verhinderung katastrophenbedingter Schäden
Tabelle 6:
Gewährung von Landesbeiträgen zur Verhinderung
und Beseitigung katastrophenbedingter Schäden
Ausgaben für Maßnahmen der Wildbach– und Lawinenverbauung in Kärnten
Jahr
2008
2009
2010
2011
2012
Summe
in Mio. EUR
Gesamtausgaben
14,34
13,76
13,91
13,86
14,20
70,07
2,75
2,56
2,45
2,44
2,69
12,89
17,60
18,94
18,40
davon
Landesmittel
in %
Anteil Landesmittel
19,18
18,60
17,61
Quelle: Amt der Kärntner Landesregierung
Abläufe
7.2
Der RH wies darauf hin, dass der Anteil des Landes Kärnten bei der
Finanzierung von Wildbach– und Lawinenverbauungen bei 18,4 %
lag, bei sonstigen Maßnahmen bei knapp 27 %.
8
Der Umsetzung einzelner konkreter Maßnahmen ging die Erhebung des
Gefahrenpotenzials im Rahmen der Gefahrenzonenplanung, der Erstellung von Gewässerentwicklungskonzepten oder von Regionalstudien
an den größeren Gewässern in Kärnten voraus. Darüber hinaus analysierte die Unterabteilung Schutzwasserwirtschaft alle eingetretenen
Hochwasserereignisse und erfasste sie in einem Ereigniskataster.
Anhand dieser Unterlagen und Analysen stellte die Unterabteilung
Schutzwasserwirtschaft den konkreten Handlungsbedarf (insbesondere auch die Prioritäten) fest. Die Ergebnisse dieser Erhebungen wurden den betroffenen Gemeinden mitgeteilt. Im Rahmen einer Förderberatung klärte die Unterabteilung Schutzwasserwirtschaft mit der
Gemeinde (bzw. dem zuständigen Wasserverband) die weitere Vorgangsweise und die notwendigen Planungen. Nach Einlangen eines
entsprechenden Antrags der Gemeinde bzw. des Gemeindeverbands
konnten die erforderlichen Schritte zur Umsetzung von Hochwasserschutzprojekten gesetzt werden. Die bereits errichteten Schutzbauwerke waren in weiterer Folge instand zu halten.
(2) Für die größeren Gewässer Kärntens (Gail, Obere Drau, Gurk, Lavant,
Lieser/Malta, Möll, Gailitz, Glan) lagen bereits Gewässerentwicklungskonzepte oder Regionalstudien vor; eine Reihe von Gefahrenzonenplänen war in Ausarbeitung (siehe TZ 10).
Bund 2014/13
177
Maßnahmen zur Verhinderung katastrophenbedingter Schäden
(3) Neben den Projektierungen und Umsetzungen von Hochwasserschutzmaßnahmen umfasste das Aufgabenspektrum der Unterabteilung Schutzwasserwirtschaft die Instandhaltung von Gewässern und
Hochwasserschutzeinrichtungen sowie die Veranlassung und Durchführung von Sofortmaßnahmen nach Hochwässern. In den Jahren 2008
bis 2012 wickelte die Unterabteilung Schutzwasserwirtschaft insgesamt 410 Projekte ab.
Finanzierung der
Schutzwasserbaumaßnahmen
9.1
(1) Das WBFG regelte die Voraussetzungen für die Gewährung öffentlicher Förderungen und die Grundlagen der Planung von schutzwasserwirtschaftlichen Maßnahmen der Bundeswasserbauverwaltung und
der Wildbachverbauung. Die Finanzierung der Maßnahmen erfolgte
einerseits aus Mitteln des Katastrophenfonds des Bundes (im Wege des
BMLFUW), andererseits durch Beiträge der Bundesländer, der Gemeinden und sonstiger Interessenten.
Die Höhe der Bundes–, Länder– und Interessentenbeiträge10 war
nicht nur abhängig von der Art der Schutz– und Regulierungsmaßnahmen, sondern orientierte sich auch an der Art des Gewässers.
Hiezu hatte der RH im Rahmen der Querschnittsprüfung „Schutz vor
Naturgefahren; Verwendung der Mittel aus dem Katastrophenfonds“
(Reihe Bund 2008/8, Kärnten 2008/2) und in seinem Positionspapier zur
Verwaltungsreform (Reihe Positionen 2011/1, Verwaltungsreform 2011)
dem Bundesgesetzgeber empfohlen, eine Änderung des WBFG anzustreben, weil die unterschiedlichen Finanzierungsregelungen bei Maßnahmen an Interessenten– und Grenzgewässern sowie an vom Bund
betreuten Gewässern als nicht mehr sachlich gerechtfertigt erschienen.
Der RH stellte nunmehr kritisch fest, dass die empfohlene Änderung
des WBFG bisher nicht erfolgt war.
(2) Aus dem WBFG abgeleitet schlug die Unterabteilung Schutzwasserwirtschaft einen Finanzierungsschlüssel vor, der vom BMLFUW genehmigt oder gegebenenfalls abgeändert wurde. Für bestimmte Gewässer legte das BMLFUW Finanzierungsschlüssel (in der Regel für zehn
Jahre) bescheidmäßig fest. Demgemäß kamen in Kärnten u.a. folgende
Finanzierungsschlüssel11 zur Anwendung:
178
10
Beiträge aller durch die geplanten Maßnahmen begünstigten bzw. geschützten Personen oder Institutionen; das waren in der Regel die Gemeinden, Gemeindeverbände,
aber auch die ÖBB, die ASFINAG oder Energieversorgungsunternehmen.
11
In der Regel war der jeweilige Bundesbeitrag bis zu einer maximalen Höhe (in Prozent)
festgelegt, wenn der Landesbeitrag mindestens und der Interessentenbeitrag höchstens
einen bestimmten Prozentsatz betrug.
Bund 2014/13
BMF BMLFUW
Maßnahmen zur Verhinderung katastrophenbedingter Schäden
Tabelle 7:
Gewährung von Landesbeiträgen zur Verhinderung
und Beseitigung katastrophenbedingter Schäden
In Kärnten zur Anwendung kommende Finanzierungsschlüssel
Maßnahme
Bund
Land
Interessenten
Beitrag zu den anerkannten Kosten in %
Wildbach– und Lawinenverbauung
max. 75
mind. 15
max. 10
an Gewässern mit hoher Geschiebeführung
max. 60
mind. 30
max. 10
an Gewässern mit keiner oder geringer
Geschiebeführung
max. 40
mind. 40
max. 20
1001
0
01
Sonderregelungen für: Bundesfluss Gail 2
83
0
17
Bundesflüsse Drau und Gurk i.d.R.
85
0
15
33 1/3
33 1/3
33 1/3
50
50
0
Schutz– und Regulierungsmaßnahmen
Bundesflüsse (grundsätzlich)
Instandhaltungsmaßnahmen
Gefahrenzonenpläne
1
2
Gemäß § 44 WRG können Nutznießer zu einer Beitragsleistung herangezogen werden.
Gemäß Bescheid des BMLFUW Finanzierungsschlüssel für die Jahre 2010 bis 2019; Interessentenanteil verteilt sich auf
Ufergemeinden im Gailtal, Gemeinden in den Bezirken Hermagor und Villach sowie die ÖBB und die Straßenerhalter
Quelle: RH
9.2
Der RH hielt die unterschiedlichen Finanzierungsregelungen bei Maßnahmen an Interessenten– und Grenzgewässern und an vom Bund
betreuten Gewässern sowie die Aufrechterhaltung der unterschiedlichen
Gewässerarten im WBFG nach wie vor für sachlich nicht gerechtfertigt
und erachtete deshalb eine Änderung auf bundesgesetzlicher Ebene
für sinnvoll.
Der RH wiederholte daher seine bereits im Bericht „Schutz vor Naturgefahren“ (Reihe Bund 2008/9) ausgesprochene Empfehlung an das
BMLFUW, einen einheitlichen Förderungsschlüssel durch eine Änderung des WBFG anzustreben.
9.3
Bund 2014/13
Das BMLFUW teilte in seiner Stellungnahme mit, dass es grundsätzlich einen einheitlichen Finanzierungsschlüssel für Maßnahmen an
Interessenten– und Grenzgewässern sowie an vom Bund betreuten
Gewässern anstrebe und in der ressortinternen Arbeitsgruppe „Finanzierung“ bereits Vorarbeiten für einen transparenten Finanzierungsschlüssel erarbeitet habe. Eine Vereinheitlichung des Förderschlüssels
für die verschiedenen von der Bundeswasserbauverwaltung betreuten
Gewässer (Bundes– und Interessenten– sowie Grenzgewässer) würde
allerdings zu massiven Verschiebungen in den Länderanteilen der Bun179
Maßnahmen zur Verhinderung katastrophenbedingter Schäden
desmittel führen, weshalb ein Konsens zwischen dem Bund und allen
Bundesländern in dieser Frage daher nicht leicht herbeizuführen sei.
Im BMLFUW würden die diesbezüglichen Arbeiten jedenfalls weitergeführt.
Weiters verwies das BMLFUW auf die seit zehn Jahren im Bereich der
Wildbach– und Lawinenverbauung angewandten internen Leitlinien,
die eine bundeseinheitliche, nachvollziehbare und objektive Projektfinanzierung (unabhängig vom jeweiligen Finanzierungsbeitrag des Landes) sicherstellten und mit den in den Technischen Richtlinien gemäß
WBFG für die Wildbach– und Lawinenverbauung festgelegten Kriterien
zur Priorisierung von Schutzvorhaben korrelierten. Die internen Leitlinien hätten sich in der Praxis bewährt und zu einer Konsolidierung des
Einsatzes der Katastrophenmittel beigetragen. Das BMLFUW habe der
Empfehlung des RH in der Verwaltungspraxis bereits weitgehend entsprochen, weil es in den letzten Jahren im Vollzug der Finanzierungsrichtlinien der Wildbach– und Lawinenverbauung eine Anpassung an
die durchschnittlichen Fördersätze der Bundesverwaltung erreicht und
bereits 2012 mittels Erlass den Bundesbeitrag mit 60 % gedeckelt habe,
der durchschnittliche Bundesbeitrag wäre in den letzten Jahren relativ
konstant bei 56 % gelegen. Die weiterhin etwas höheren Förderungen
in besonderen Fällen kämen strukturschwachen ländlichen Gebieten
sowie Wassergenossenschaften mit realem Eigenfinanzierungsanteil
der Betroffenen zugute.
Hinsichtlich der noch offenen Frage der Harmonisierung der zum Teil
stark divergierenden Beiträge der Bundesländer zu Vorhaben und Projekten der Wildbach– und Lawinenverbauung sehe das BMLFUW den
Handlungsbedarf bei den Ländern, das BMLFUW könne mit legistischen Mitteln (Änderungen des WBFG) nur sehr eingeschränkt Einfluss nehmen.
10.1
Die Projektierung und Umsetzung einer konkreten Hochwasserschutzmaßnahme bedurfte eines Antrags der betroffenen Gemeinde. Eine
Genehmigung konnte nur erfolgen, wenn sich die Gemeinde dazu
verpflichtete, die nicht durch die Förderbeiträge des Bundes und des
Landes gemäß WBFG gedeckten Kosten als Interessentenbeitrag aufzubringen.
Da größere Regulierungsmaßnahmen (Dämme oder Rückhaltebecken)
Bausummen von bis zu mehreren Millionen Euro erreichen konnten,
fielen auch entsprechend hohe Interessentenanteile an. Für finanzschwache, kleinere Gemeinden stellte selbst ein niedrig gehaltener
180
Bund 2014/13
BMF BMLFUW
Maßnahmen zur Verhinderung katastrophenbedingter Schäden
Gewährung von Landesbeiträgen zur Verhinderung
und Beseitigung katastrophenbedingter Schäden
Interessentenbeitrag (von 10 % oder 20 %) eine sehr hohe finanzielle
Belastung des Gemeindebudgets dar.
Für die Bedeckung der Beiträge der Gemeinden zu Maßnahmen der
Wildbach– und Lawinenverbauung veranschlagte das Land Kärnten in
den Jahren 2008 bis 2012 Bedarfszuweisungen an Gemeinden in Höhe
von 0,7 Mio. EUR (2012) bis 1,5 Mio. EUR (2008). Bedarfszuweisungen
für die Beiträge der Gemeinden zu schutzwasserwirtschaftlichen Maßnahmen der Bundeswasserbauverwaltungen waren nicht vorgesehen.
Im Jahr 2013 beschloss die Kärntner Landesregierung eine Änderung
der Förderungsrichtlinien des Kärntner Regionalfonds12, wodurch
Gemeinden nunmehr auch Förderungen für die Herstellung einer regionalen Sicherheitsinfrastruktur — u.a. auch Schutzwasserbaumaßnahmen — in Anspruch nehmen konnten. Die Förderung erfolgt in Form
von Darlehen zur Vor– oder Zwischenfinanzierung mit einer Laufzeit
von fünf Jahren.
Gefahrenzonenplanung
Bund 2014/13
10.2
Nach Ansicht des RH war durch die Erweiterung der Förderbereiche
des Kärntner Regionalfonds für einige Gemeinden grundsätzlich eine
Hilfestellung bei der Finanzierung von schutzwasserwirtschaftlichen
Maßnahmen gegeben. Er gab jedoch zu bedenken, dass Gemeinden
mit längerfristigen Finanzierungsproblemen auch durch die Rückzahlungsverpflichtung der Förderungsdarlehen zusätzlich finanziell belastet wurden.
11.1
(1) Die Bundeswasserbauverwaltung erstellt Gefahrenzonenpläne
des Flussbaus,13 die als Grundlage für die Planung von Schutzmaßnahmen, für Entscheidungen der Raumordnungs– und Baubehörden
sowie für Gutachten und Alarmpläne dienen. Darüber hinaus sollen
veröffentlichte Gefahrenzonenpläne zur Bewusstseinsbildung in der
Bevölkerung beitragen und den Einzelnen darüber informieren, ob
sein Lebensbereich durch Hochwasser gefährdet ist.
12
seither Kärntner Regionalfonds für die Förderung von Maßnahmen der regionalen Verkehrs– und Sicherheitsinfrastruktur sowie für bodenpolitische Maßnahmen im Land
Kärnten
13
Gefahrenzonenpläne haben die Art und das Ausmaß der Gefahren durch Überflutungen,
Vermurungen und Rutschungen bei Eintritt des Bemessungsereignisses unter Berücksichtigung der Geschiebe– und Wildholzführung darzustellen. Als Bemessungsereignis
sind Hochwasserabflüsse mit einer 100–jährlichen Eintrittswahrscheinlichkeit (HQ 100)
zu verstehen. Die Gefahrenzonenpläne haben in der Regel einen Maßstab von 1:2000
bis 1:5000.
181
Maßnahmen zur Verhinderung katastrophenbedingter Schäden
Die Gefahrenzonenpläne weisen die Anschlaglinien verschiedener
Jährlichkeiten von Hochwasser (30–, 100– und 300–jährlich)14 und
verschiedenfärbige Zonen (gelb, rot, rot–gelb und blau)15 aus. Die
Ersichtlichmachung von Gefahrenzonen entfaltet jedoch keine bindende Wirkung, sondern hat nur informativen Charakter.16
Gemäß den Richtlinien zur Gefahrenzonenausweisung für die Bundeswasserbauverwaltung des BMLFUW
– sind Flächen in der roten Zone aufgrund der zu erwartenden Schäden zur ständigen Benutzung für Siedlungs– und Verkehrsflächen
nicht geeignet (Bauverbotszone),17
– können in der gelben Zone im Hochwasserfall Beschädigungen an
Objekten auftreten; die ständige Benützung für Siedlungs– und Verkehrszwecke ist in Folge dieser Gefährdung beeinträchtigt (Gebots–
und Vorsorgezone).
Innerhalb der Grenzen des Hochwasserabflusses fließender Gewässer (HQ 30) bedarf jede Baumaßnahme gemäß § 38 Abs. 1 WRG 1959
einer wasserrechtlichen Bewilligung.
Aufgrund der unterschiedlichen rechtlichen Grundlagen für die Gefahrenzonenplanung für die Wildbach– und Lawinenverbauung18 und
den Schutzwasserbau19 hatte der RH im Rahmen der Querschnittsprüfung „Schutz vor Naturgefahren; Verwendung der Mittel aus dem
Katastrophenfonds“ (Reihe Bund 2008/8, Kärnten 2008/2) empfohlen,
bundesweit einheitliche rechtliche Grundlagen für die Erstellung von
Gefahrenzonenplänen im siedlungsrelevanten Raum zu schaffen. Weiters hatte er empfohlen, die Veröffentlichung von Gefahrenzonenplänen bundesweit einheitlich zu regeln sowie die Gefährdungsbereiche
182
14
Das bei einem 30–jährlichen Hochwasser überflutete Gebiet gilt gemäß § 38 Abs. 2
WRG 1959 als Hochwasserabflussgebiet. Die Anschlaglinie eines HQ 100 zeigt die
Überflutungszone bei einem 100–jährlichen Ereignis, die Anschlaglinie eines HQ 300
stellt die Hinweiszone für ein 300–jährliches Ereignis dar.
15
rote Zone: Bauverbotszone; rot–gelbe Zone: Flächen, die für den Hochwasserabfluss
oder –rückhalt notwendig sind; gelbe Zone: verbleibende Überflutungsflächen zwischen roter bzw. gelb–roter Zone und der Anschlaglinie des HQ 100; blaue Zone: wasserwirtschaftliche Bedarfszone, Flächen, die für künftige schutzwasserwirtschaftliche
Maßnahmen benötigt werden
16
Spruchpraxis des VwGH
17
Bereiche, die mehr als 1,5 m hoch überschwemmt oder mit einer Fließgeschwindigkeit
von mehr als 2 m/sec überströmt werden, fallen in die rote Zone.
18
§ 11 Forstgesetz 1975
19
bislang ohne gesetzliche Grundlage auf Basis von Richtlinien des BMLFUW
Bund 2014/13
BMF BMLFUW
Maßnahmen zur Verhinderung katastrophenbedingter Schäden
Gewährung von Landesbeiträgen zur Verhinderung
und Beseitigung katastrophenbedingter Schäden
einheitlich zu definieren und in den Raumordnungsplänen verpflichtend auszuweisen.
Der RH stellte nunmehr fest, dass eine Umsetzung seiner Empfehlung
betreffend einer bundesweit einheitlichen Grundlage zur Gefahrenzonenplanung insofern erfolgt ist, als das BMLFUW einen Leitfaden zur
Harmonisierung von Bemessungsereignissen erlassen hat. Die gesetzliche Grundlage für die Gefahrenzonenplanung der Bundeswasserbauverwaltung schuf der Bundesgesetzgeber mit § 42a Abs. 3 WRG 1959.20
Demnach hat der Bundesminister für Land– und Forstwirtschaft,
Umwelt und Wasserwirtschaft mit Verordnung den Inhalt, die Form
und Ausgestaltung der Gefahrenzonenpläne (der Bundeswasserbauverwaltung) festzulegen. Eine diesbezügliche Verordnung wurde vom
Bundesminister für Land– und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft bislang allerdings noch nicht erlassen.
(2) Im Land Kärnten war die Gefahrenzonenplanung im siedlungsrelevanten Raum zu über 85 % umgesetzt. Bis zum Jahr 2015 sollen für alle
siedlungsrelevanten Räume Gefahrenzonenpläne ausgearbeitet sein.
Die Unterabteilung Schutzwasserbau evaluierte die vorhandenen
Gefahrenzonenpläne im Durchschnitt alle zehn Jahre, jedenfalls nach
jedem Hochwasserereignis bzw. bei Vorliegen sonstiger Gründe, die
eine Neubeurteilung erforderlich machen (z.B. nach Errichtung von
Schutzbauten).
11.2
(1) Der RH verwies kritisch darauf, dass die Ersichtlichmachung von
Gefahrenzonen keine bindende Wirkung entfaltet, sondern nur informellen Charakter hat. Der RH erachtete die im Jahr 2011 mit Erlassung des § 42a WRG geschaffene Verordnungsermächtigung an den
Bundesminister für Land– und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft als ersten Schritt, die Gefahrenzonenplanung der Bundeswasserbauverwaltung rechtlich den Gefahrenzonenplänen der Wildbach– und Lawinenverbauung gleichzusetzen. In weiterer Folge wäre
die ehebaldige Erlassung der im Entwurf vorliegenden Verordnung
anzustreben.
(2) Der RH anerkannte den hohen Umsetzungsstand bei der Erstellung
von Gefahrenzonenplänen in Kärnten. Um das vorhandene Gefahrenpotenzial flächendeckend dokumentieren und die Bevölkerung darüber informieren zu können, empfahl der RH dem Land Kärnten, die
noch offenen Gefahrenzonenplanungen zügig in Angriff zu nehmen,
abzuschließen und im Internet bereitzustellen.
20
Bund 2014/13
mit BGBl. Nr. 14/2011
183
Maßnahmen zur Verhinderung katastrophenbedingter Schäden
11.3
(1) Laut Stellungnahme des BMLFUW konnten die Abstimmungsgespräche mit den Bundesländern über die Gefahrenzonenplanverordnung
erfolgreich abgeschlossen werden, die Verordnung werde demnächst
erlassen. Das BMLFUW merkte hiezu jedoch an, dass die Verordnung
keine bindende rechtliche Wirkung entfalte, diese trete erst mit entsprechender Übernahme in ein Landesgesetz (Raumordnungsgesetz,
Flächenwidmungspläne etc.) ein.
(2) Laut Stellungnahme des Landes Kärnten sei im Jahr 2006 eine
Bedarfserhebung auf Basis des zu erwartenden Gefahrenpotenzials
durchgeführt und eine Prioritätenreihung für die Erstellung der Gefahrenzonenpläne vorgenommen worden. Die darauf basierende Gefahrenzonenplanung sei gegenwärtig für ca. 95 % des siedlungsrelevanten
Raums im Kompetenzbereich der Bundeswasserbauverwaltung abgeschlossen; Ende des Jahres 2015 solle der gesamte siedlungsrelevante
Bereich abgedeckt sein. In weiterer Folge würden die bereits aus den
1990–er Jahren stammenden Gefahrenzonenpläne einer Revision unterzogen und zusätzlich bei Bedarf noch laufend an kleinen Gewässern
mit geringem Gefahrenpotenzial Gefahrenzonen ausgewiesen. Die laufende Aktualisierung der Zonenpläne müsse dann weiterhin gewährleistet bleiben.
12.1
184
Auf Ebene der Kärntner Rechtsordnung fand der Schutz der Bevölkerung vor Naturgefahren bzw. die Berücksichtigung des Naturgefahrenpotenzials bzw. der Gefahrenzonen in folgender Weise Eingang:
Bund 2014/13
BMF BMLFUW
Maßnahmen zur Verhinderung katastrophenbedingter Schäden
Tabelle 8:
Gewährung von Landesbeiträgen zur Verhinderung
und Beseitigung katastrophenbedingter Schäden
Auf Gefahrenzonen bezogene Bestimmungen in Landesvorschriften
Kärntner Raumordnungsgesetz
Bezug
§ 2 Ziele und Grundsätze der
Raumordnung
Abs. 1 lit. 4 Schutz der Bevölkerung vor Gefährdungen durch Naturgewalten durch entsprechende
Standortplanung bei dauergenutzten Einrichtungen
(1)
überörtliche Entwicklungsprogramme
§ 3 Abs. 3 lit. 5
grundsätzliche Aussagen in den regionalen Entwicklungsprogrammen über die Ausweisung von Gefährdungsbereichen (Gefahrenzonen)
(1)
§ 1 Flächenwidmungsplan
Abs. 2 Erlassung von Flächenwidmungsplänen nur
im Einklang mit den Zielen und Grundsätzen des § 2
Kärntner Raumordnungsgesetz und den überörtlichen
Entwicklungsprogrammen; kein Widerspruch zu
auch sonstigen raumbedeutsamen Maßnahmen und
Planungen des Landes
(1)
§ 3 Bauland
Abs. 1 nur für die Bebauung geeignete Grundflächen
sind als Bauland festzulegen;
nicht als Bauland festgelegt werden dürfen
insbesondere Gebiete, ...
lit. b) die im Gefährdungsbereich von Hochwasser,
Steinschlag, Lawinen, Muren, ... gelegen sind;
(2)
§ 12 Öffentliche Interessen
Abs. 1 Gefahrenzonenpläne der Wildbach– und
Lawinenverbauung nach dem Forstgesetz 1975 sind
im Flächenwidmungsplan ersichtlich zu machen;
Abs. 2 Gefahrenzonen nach den Richtlinien der
Bundeswasserbauverwaltung dürfen im Flächenwidmungsplan ersichtlich gemacht werden.
(1)
§ 15 Änderung des
Flächenwidmungsplanes
Abs. 4 Rückwidmung von als Bauland gewidmeten
unbebauten Grundflächen, die im Gefahrenbereich
von Hochwasser, ... liegen, in Grünland, sofern die
Gefahren nicht innerhalb von zehn Jahren durch
entsprechende Maßnahmen abgewendet werden
können.
(2)
Errichtungsverbot für Gebäude und sonstige bauliche
Anlagen auf Grundstücken, die sich ... wegen einer
Gefährdung durch Hochwässer, Lawinen, Steinschlag
oder ähnlicher Gefahren für eine Bebauung nicht
eignen;
sofern diese Gefahren nicht durch geeignete
Maßnahmen abgewendet werden oder keine
Gefährdung von Menschen eintritt ...
(3)
Kärntner Gemeindeplanungsgesetz
Kärntner Bauvorschriften
§ 3 Grundstücke
Quelle: RH
Die Kärntner Rechtsvorschriften beinhalteten grundsätzliche Regelungen zum Schutz der Bevölkerung vor Naturgefahren. Für die praktische Umsetzung fehlte es jedoch teilweise an ausreichend konkreten
Festlegungen.
Bund 2014/13
185
Maßnahmen zur Verhinderung katastrophenbedingter Schäden
(1) Das Kärntner Raumordnungsgesetz21 sah u.a. in § 3 Abs. 3 grundsätzliche Aussagen über die Ausweisung von Gefahrenbereichen
(Gefahrenzonen) vor, ohne den Gefahrenbereich näher zu definieren.
Nach § 12 des Kärntner Gemeindeplanungsgesetzes 199522 waren
im Flächenwidmungsplan nur die Gefahrenzonen nach dem Forstgesetz 1975 (Wildbach– und Lawinenverbauung) verpflichtend ersichtlich zu machen. Gefahrenzonen nach den Richtlinien für die Bundeswasserbauverwaltung durften ersichtlich gemacht werden, insofern
dies unter Bedachtnahme auf die örtlichen Gegebenheiten erforderlich
war. Darüber hinaus kam der Ersichtlichmachung von Gefahrenzonen
im Flächenwidmungsplan keine verbindliche Wirkung zu.
(2) Nach § 3 Abs. 1 Kärntner Gemeindeplanungsgesetz 1995 durften
Grundflächen im Gefährdungsbereich von Hochwasser, Steinschlag,
Lawinen, Muren u.ä. nicht als Bauland festgelegt werden. Als Bauland festgelegte unbebaute Grundflächen im Gefährdungsbereich solcher Naturgefahren waren in Grünland rückzuwidmen, sofern nicht zu
erwarten war, dass diese Gefahren innerhalb von zehn Jahren abgewendet werden können. Eine verbindliche Definition des Gefährdungsbereichs enthielt das Kärntner Gemeindeplanungsgesetz 1995 nicht.
(3) Die Kärntner Bauvorschriften23 sahen in § 3 ein Verbot für die
Errichtung von Gebäuden und sonstigen baulichen Anlagen auf Grundstücken, die sich wegen einer Gefährdung durch Hochwasser, Lawinen,
u.ä. nicht eignen (vorbehaltlich der Gefahrenabwehr durch geeignete
Maßnahmen) vor, regelten jedoch nicht die Vorgangsweise bei Um–
und Zubauten bei Gebäuden in einem Gefahrenbereich.
12.2
Der RH anerkannte die Bestrebungen des Landes Kärnten, den Schutz
der Bevölkerung vor Gefährdungen durch Naturgefahren gesetzlich
zu verankern. Um eine einheitliche Vorgangsweise hinsichtlich des
Freihaltens gefährdeter Räume, aber auch jener Flächen, die für den
gefahrlosen Hochwasserabfluss erforderlich sind, sicherzustellen bzw.
unterschiedliche Auslegungen hintanzuhalten, bedürften allerdings
nach Ansicht des RH einzelne Kriterien einer Konkretisierung:
(1) Da Flächenwidmungspläne insbesondere dazu dienen, die Nutzungsmöglichkeiten (Widmungen), aber auch allfällige Nutzungsbeschränkungen von Grund und Boden ersichtlich zu machen, empfahl
der RH dem Land Kärnten, auch die Gefahrenzonen bzw. Hochwasseranschlagslinien nach den Richtlinien für die Bundeswasserbauver-
186
21
LGBl. Nr. 76/1969
22
LGBl. Nr. 23/1995
23
LGBl. Nr. 56/1985
Bund 2014/13
BMF BMLFUW
Maßnahmen zur Verhinderung katastrophenbedingter Schäden
Gewährung von Landesbeiträgen zur Verhinderung
und Beseitigung katastrophenbedingter Schäden
waltung verpflichtend in Flächenwidmungsplänen auszuweisen. Zur
Sicherstellung, dass die Gefahrenzonenpläne darüber hinaus auch ausreichend Berücksichtigung in der Raumordnung und der Flächenwidmung finden, wäre ihnen rechtlich verbindliche Wirkung zuzuerkennen.
(2) Der RH gab ferner zu bedenken, dass der in verschiedenen Bestimmungen verwendete Begriff „Gefahrenbereich“ unterschiedliche Interpretationen — von ausschließlich der roten Zone bis zur gesamten gelben Zone (bzw. das 100–jährliche Ereignis) — zuließ. Der RH empfahl
dem Land Kärnten daher, in Erläuterungen zu den gesetzlichen Bestimmungen den Gefahrenbereich unter der Prämisse des höchstmöglichen
Schutzes näher zu definieren.24
(3) Um– und Zubauten an Gebäuden in einem durch Naturgefahren
gefährdeten Bereich können das Gefahren– bzw. Schadenspotenzial
für den Bauwerber selbst, aber auch für andere erhöhen. Der RH empfahl dem Land Kärnten unter dem Aspekt der Vermeidung zusätzlicher
Gefahren und Schäden daher, in den Kärntner Bauvorschriften für
Um– und Zubauten in Gefahrenbereichen entsprechende Prüfungs–
und Genehmigungsverfahren vorzusehen.
12.3
Das Land Kärnten nahm die Empfehlungen des RH, den Gefahrenzonenplänen verbindliche Wirkung zuzuerkennen, den Begriff Gefahrenbereich näher zu definieren und in den Kärntner Bauvorschriften auch
für Um– und Zubauten in Gefahrenbereichen entsprechende Prüfungs–
und Genehmigungsverfahren vorzusehen, zur Kenntnis.
13
Für die Belange des Zivil– und Katastrophenschutzes in Kärnten war
die im Kompetenzzentrum Landesamtsdirektion eingerichtete Unterabteilung Angelegenheiten Sicherheitsdienst zuständig.
Katastropheneinsatz
Aufgaben und Ziele
24
Bund 2014/13
Bei einem geringen potenziellen Hochwasserpegel (im Zentimeterbereich) könnte eine
Bebauung mit Auflagen (Objektschutzmaßnahmen) zugelassen werden, bei höheren
Hochwasserständen (z.B. bei mehr als einem Meter) hingegen untersagt werden.
187
Katastropheneinsatz
Ihre Aufgaben umfassten insbesondere
– die Erstellung der Krisenmanagementpläne,
– die Überarbeitung und Aktualisierung der Alarmpläne,
– die Abhaltung von Übungen, Schulungen und Einsatzleiterseminaren,
– die Zusammenarbeit mit den Medien und
– die Information der Bevölkerung,
– die Koordination der Landesdienststellen und Bundesbehörden im
Rahmen des staatlichen Krisen– und Katastrophenschutzmanagements25,
– die Abstimmung der Katastrophen–Assistenzleistungen des Bundesheeres sowie Verwaltung des Katastrophenlagers beim Pionierbataillon in Villach sowie
– die laufende Überprüfung und Wartung der Notrufnummern.
Im Interesse einer bestmöglichen Bewältigung von Notsituationen
(insbesondere in Folge von Naturkatastrophen) schlossen die Republik Österreich und das Land Kärnten im Bereich der Katastrophenhilfe auch Übereinkommen mit Nachbarstaaten ab.26 Darüber hinaus
arbeitete das Land Kärnten im Rahmen zweier EU–Projekte mit den
benachbarten Regionen Friaul–Julisch Venetien und mit Slowenien27,
aber auch mit den anderen Bundesländern (insbesondere mit der Steiermark) zusammen.
188
25
Ministerratsbeschluss vom 20. Jänner 2004; Neuorganisation des staatlichen Krisen–
und Katastrophenschutzmanagements sowie der internationalen Katastrophenhilfe
26
Abkommen zwischen der Regierung der Republik Österreich und der Republik Slowenien über die Zusammenarbeit bei der Vorbeugung und gegenseitigen Hilfeleistung bei
Katastrophen oder schweren Unglücksfällen aus dem Jahr 1998 und eine Absichtserklärung zwischen dem Land Kärnten–Katastrophenschutz und der Region Friaul–Julisch
Venetien–Zivilschutz betreffend die Risikovorsorge, Risikovorbeugung und gegenseitige Hilfeleistung im Bereich des Zivilschutzes aus dem Jahr 2006
27
„SISSIE“, Sicherheitsinformationsservice Kärnten–Friaul–Julisch Venetien, Interreg IV A Projekt 1221 und „GOAL–Hilfe ohne Grenzen“, Projektnummer SI–AT–2–2–068
Bund 2014/13
BMF BMLFUW
Gewährung von Landesbeiträgen zur Verhinderung
und Beseitigung katastrophenbedingter Schäden
Katastropheneinsatz
Gebarung
14
Die Gebarung der Unterabteilung Angelegenheiten Sicherheitsdienst
umfasste im Wesentlichen die Ausgaben für die Errichtung, den Betrieb
und die Wartung des Warn– und Alarmsystems und für die Vorsorge
für Katastropheneinsätze; Einnahmen ergaben sich aus den Kostenersätzen des BMI für den Ausbau der Landesalarm– und Warnzentrale
(kurz: LAWZ).28
Die Gebarung der Unterabteilung Angelegenheiten Sicherheitsdienst
zeigte in den Jahren 2008 bis 2012 folgende Entwicklung:
Tabelle 9:
Ausgaben und Einnahmen der Unterabteilung Sicherheitsdienst
Jahr
2008
2009
2010
2011
2012
in Mio. EUR
Ausgaben Sicherheitsdienst
1,00
1,12
1,02
0,28
0,62
Einnahmen Sicherheitsdienst
0,27
0,27
0,27
0,32
0,27
Quelle: Amt der Kärntner Landesregierung
Maßnahmen zur Beseitigung katastrophenbedingter Schäden – private Geschädigte
Zuständigkeiten und
Finanzierung
15
Die Gewährung finanzieller Hilfe an private Geschädigte oblag den
Ländern und erfolgte autonom im Rahmen der Privatwirtschaftsverwaltung aus Mitteln des jeweiligen Landes und des Bundes (Katastrophenfonds) wie folgt:
28
Bund 2014/13
Einrichtung des Landesfeuerwehrverbands Kärnten
189
Maßnahmen zur Beseitigung katastrophenbedingter Schäden – private Geschädigte
Abbildung 2: Geldmittelfluss bei Beihilfen an private Geschädigte
In ihrem Vermögen geschädigte
physische oder juristische Person
Regelfall
Kärntner Nothilfswerk;
Beihilfe in Höhe von 30 – 50 % des
Schadens (Landesmittel)
Ausnahmefall
(TZ 28)
Abteilung – 4, Kompetenzzentrum Soziales;
Soforthilfe für Opfer des Hochwasserereignisses
im November 2012 (Landesmittel)
BMF – Katastrophenfonds;
bis zu 60 % der vom Land an
Geschädigte gewährten Beihilfen
(Bundesmittel)
Quelle: RH
Organisation,
Aufgaben und Ziele
16
Die Hilfeleistungen des Landes zur Behebung der in Kärnten durch
Naturkatastrophen verursachten Schäden im Vermögen physischer
und juristischer Personen war ein Aufgabenbereich der Unterabteilung Angelegenheiten Sicherheitsdienst29 (siehe auch TZ 13), der nach
außen unter der Bezeichnung Kärntner Nothilfswerk in Erscheinung
trat.
Ziel des Kärntner Nothilfswerks war es, einkommensschwache bzw.
sozial bedürftige Personen vorrangig und schnell bei der Beseitigung
von Katastrophenschäden im privaten Gut zu unterstützen.
17.1
190
(1) Die wesentlichen Informationen über die Hilfsmaßnahmen des Landes Kärnten zur Behebung von katastrophenbedingten Schäden, insbesondere der Ablauf der Antragstellung, die bezughabenden Vorschriften, die Ansprechpartner in den Bezirken sowie die Formulare
zur Antragstellung und Abrechnung konnten auf den Internet–Seiten
des Landes30 abgerufen werden.
29
welche zur Abteilung 1 — Kompetenzzentrum Landesamtsdirektion gehörte
30
www.ktn.gv.at oder www.sicherheit.ktn.gv.at
Bund 2014/13
BMF BMLFUW
Maßnahmen zur Beseitigung katastrophenbedingter Schäden – private Geschädigte
Gewährung von Landesbeiträgen zur Verhinderung
und Beseitigung katastrophenbedingter Schäden
(2) Zur Erfassung aller beihilfenrelevanter Daten wurde im
E–Government–Portal des Landes Kärnten eine digitale Datenbank
— das KAENOT–Programm — eingerichtet. Alle zuständigen Stellen
(Gemeinde, Bezirkshauptmannschaften, Landesdienststellen) haben die
Möglichkeit, Daten in das KAENOT–Programm einzugeben und diese
einzusehen; lediglich das Kärntner Nothilfswerk hat Zugriff zu allen
Daten. Der Aktenlauf samt Unterlagen ist in der KAENOT–Datenbank
abgebildet, dadurch soll ein effizienteres Bearbeiten der Katastrophenschäden in Kärnten ermöglicht werden.
Standardisierte Auswertungen von Kennzahlen — wie z.B. die durchschnittliche Verfahrensdauer vom Antrag bis zur Auszahlung einer
Beihilfe — wurden bisher nicht vorgenommen. Eine Evaluierung der
KAENOT–Datenbank erfolgte bisher nicht.
17.2
(1) Der RH anerkannte, dass das Land Kärnten alle für die Beantragung
einer Beihilfe zur Behebung eines Katastrophenschadens wesentlichen
Informationen und Formulare im Internet zugänglich machte.
(2) Der RH stellte weiters positiv fest, dass die KAENOT–Datenbank
geeignet war, den Aktenlauf in der Einzelabwicklung von der Antragstellung bei der Gemeinde bis zur Erledigung durch das Kärntner Nothilfswerk rasch und transparent durchzuführen. Er hielt jedoch kritisch
fest, dass die bislang fehlenden systematischen Auswertungsmöglichkeiten zu verschiedenen Kennzahlen auch keine Rückschlüsse auf verbesserbare Ablaufstrukturen zuließen.
Der RH empfahl, das KAENOT–Programm zu evaluieren und die Auswertungsmöglichkeiten aus der Datenbank zu nutzen.
Rechtsgrundlagen
Bund 2014/13
17.3
Laut Stellungnahme des Landes Kärnten sei resultierend aus den
jährlichen Sitzungen mit den Schadensfeststellungskommissionsleitern der Bezirksverwaltungsbehörden sowie aus Anlassfällen bereits
im November 2013 ein EDV–Antrag zur Erweiterung und Adaptierung
des KAENOT–Programms gestellt worden, in dem auch die Empfehlungen des RH enthalten seien.
18.1
(1) Die maßgeblichen Grundlagen auf Landesebene für die Gewährung
von Beihilfen zur Beseitigung außergewöhnlicher Katastrophenschäden im Vermögen physischer und juristischer Personen bildeten die
Richtlinien für die Durchführung von Hilfsmaßnahmen des Kärntner
Nothilfswerks und der Durchführungserlass zur Erhebung von Katastrophenschäden im privaten Gut.
191
Maßnahmen zur Beseitigung katastrophenbedingter Schäden – private Geschädigte
Die Richtlinien regelten die Voraussetzungen für die Gewährung von
Landesbeihilfen an Geschädigte; der Durchführungserlass legte die
Zusammensetzung und die Tätigkeit der Schadensfeststellungskommissionen fest.
(2) Laut § 3 lit. 3a KatFG 199631 konnte der Bund eine Unterstützung
im einzelnen Schadensfall bis zu 60 % der Beihilfe des Landes aus dem
Katastrophenfonds gewähren. Im Prüfungszeitraum wurde dem Land
Kärnten stets der maximale Prozentsatz zuerkannt.
Der RH hatte bereits in seinem Bericht „Schutz vor Naturgefahren“
(Reihe Bund 2008/8, TZ 20) aufgezeigt, dass die Regelungen bezüglich Anerkennung, Bewertung und Vergütungshöhe von Schäden sich
in den einzelnen Ländern mitunter erheblich unterschieden. Der Bund
trug generell — wie auch in Kärnten — 60 % der Beihilfe, unabhängig
davon, welche Beihilfenhöhe (Prozentsatz der Schadensdeckung) das
jeweilige Land gewährte. Wo das Land eine Beihilfe ablehnte (beispielsweise in einigen Ländern bei Schäden an Zweitwohnsitzen), fiel daher
auch keine Leistung des Katastrophenfonds an. Demzufolge gewährte
der Bund den Bürgern im Katastrophenfall je nach Land unterschiedlich hohe Entschädigungsleistungen, parallel zu den im jeweiligen Land
geltenden Beihilfenregelungen. Die den Katastrophenfonds finanzierenden Steuern waren aber bundesweit gleich.
18.2
Der RH erachtete die unterschiedlichen Beihilfenleistungen des Bundes
an die Geschädigten in den einzelnen Ländern für sachlich nicht
begründet, zumal die Mittel des Katastrophenfonds durch bundesweit einheitliche Besteuerung aufgebracht werden. Der RH wiederholte
daher seine Empfehlung an das BMF, Verhandlungen mit den Ländern
über die Kofinanzierung der Beihilfen aufzunehmen. Dabei sollte ein
angemessener und finanziell vertretbarer einheitlicher Beihilfenprozentsatz — eventuell mit zu vereinbarenden Bandbreiten gemäß sozialer oder anderer Kriterien — vereinbart bzw. festgelegt werden.
31
192
LGBl. Nr. 201/1996
Bund 2014/13
BMF BMLFUW
Maßnahmen zur Beseitigung katastrophenbedingter Schäden – private Geschädigte
Gebarung
Gewährung von Landesbeiträgen zur Verhinderung
und Beseitigung katastrophenbedingter Schäden
Anträge und Beihilfen
19.1
Beim Kärntner Nothilfswerk wurden in den Jahren 2008 bis 2012 insgesamt 3.312 Anträge auf Gewährung einer Beihilfe zur Beseitigung
von Katastrophenschäden eingebracht.
Die Anzahl der Anträge und Genehmigungen sowie die Höhe der ermittelten Schäden und der gewährten Beihilfen sind folgenden Tabellen
zu entnehmen:
Tabelle 10:
Übersicht über die Anträge und Genehmigungen
Jahr
2008
2009
2010
2011
2012
Summe
Anzahl
1
gestellte Anträge
1.565
721
193
228
605
3.312
genehmigte Anträge
1.484
691
186
200
3841
2.945
Ende 2012 eingetretene Ereignisse fanden in den Zahlen des Jahres 2012 nur teilweise Berücksichtigung.
Quelle: Unterlagen des Amtes der Kärntner Landesregierung
Die den Anträgen zugrundeliegende Gesamtschadenshöhe der
Jahre 2008 bis 2012 betrug rd. 46,9 Mio. EUR, die Gesamtsumme der
genehmigten Beihilfen belief sich auf rd. 12,16 Mio. EUR.
Tabelle 11:
Übersicht über die Gesamtschadenshöhe und die bewilligten Beihilfen
Jahr
2008
2009
2010
2011
20121
Summe
in Mio. EUR
Gesamtschadenshöhe
30,91
8,05
1,41
1,09
5,44
46,90
genehmigte Beihilfen
8,17
1,89
0,43
0,31
1,36
12,16
28,78
24,95
25,93
in %
Beihilfenanteil
1
26,44
23,47
30,58
Die Ende des Jahres 2012 eingetretenen Ereignisse, insbesondere das Hochwasserereignis in der Marktgemeinde Lavamünd
im November 2012 (siehe TZ 38), fanden in den Zahlen des Jahres 2012 erst teilweise Berücksichtigung.
Quelle: Unterlagen des Amtes der Kärntner Landesregierung
19.2
Bund 2014/13
Der RH stellte fest, dass das Kärntner Nothilfswerk fast alle Anträge
auf Gewährung einer Beihilfe zur Beseitigung von Katastrophenschäden genehmigte (siehe Tabelle 10). Im Durchschnitt wurden 25 % der
Gesamtschadenshöhe durch Beihilfen finanziert (siehe Tabelle 11).
193
Maßnahmen zur Beseitigung katastrophenbedingter Schäden – private Geschädigte
Inanspruchnahme der Katastrophenfondsmittel
20
Das Kärntner Nothilfswerk hatte innerhalb einer Frist von drei Jahren nach dem jeweiligen Schadensfall beim BMF die Mittel aus dem
Katastrophenfonds zu beantragen, die bis zu 60 % der Landesbeihilfe
betragen konnten. In Fällen größerer Katastrophen, die das Land mit
der Vorfinanzierung überdurchschnittlich belasten würden, konnte
auch eine Vorauszahlung der Bundesbeihilfe in Höhe von 60 % der
geschätzten Ausgaben in Anspruch genommen werden.
Im Rahmen der Abrechnung übermittelte das Kärntner Nothilfswerk
dem BMF eine Liste mit jedem einzelnen Katastrophenfall und der
Gesamtbeihilfensumme.
Das Land Kärnten erhielt im Jahr 2008 rd. 7,28 Mio. EUR und im
Jahr 2012 1,5 Mio. EUR an Zweckzuschüssen aus dem Katastrophenfonds. Dies entsprach dem Höchstsatz von 60 % der an physische und
juristische Personen gewährten Beihilfen (siehe TZ 18).
Ablauf der
Beihilfengewährung
Überblick
21
194
Der Ablauf eines Beihilfenfalls von der Antragstellung bis zur Auszahlung war wie folgt vorgesehen:
Bund 2014/13
BMF BMLFUW
Maßnahmen zur Beseitigung katastrophenbedingter Schäden – private Geschädigte
Gewährung von Landesbeiträgen zur Verhinderung
und Beseitigung katastrophenbedingter Schäden
Abbildung 3: Ablauf bei Schäden im Vermögen von Privaten
Schadensfall
Antragstellung durch Geschädigten/
Erfassung beim zuständigen
Gemeindeamt
Weiterleitung des Antrages an
Schadensfeststellungskommission der
Bezirksverwaltungsbehörde
Antrag samt Schätzung und Bestätigung
der Schadensfeststellungskommission an
Kärntner Nothilfswerk
1
2
endgültige Festsetzung des Ausmaßes der
Beihilfe durch Kärntner Nothilfswerk
Genehmigung:
Schreiben des Landeshauptmannes
an den Geschädigten
1
2
Schadensfeststellungskommission
beauftragt Erhebung/Schätzung der Höhe
des Schadens durch Sachverständigen
Eventuelle Prüfung zwecks Beurteilung
der wirtschaftlichen Lage des
Geschädigten bei mehr als 3.000 EUR
Einkommen
Ablehnung:
Schreiben des Landesamtsdirektors
an den Geschädigten
allenfalls Rückstellung zur Nachbearbeitung
– Überweisung und Information über Genehmigung;
– Auszahlung an den Geschädigten durch die zuständige Gemeinde
Quellen: Kärntner Nothilfswerk; Grafik: RH
Die Beihilfenvoraussetzungen und die Abläufe bei Schäden im Vermögen von Privaten — von der Antragstellung über die Schadensfeststellung bis zum Genehmigungsverfahren und zur Abrechnung — werden
in den folgenden TZ 22 bis 27 detailliert dargestellt.
Bund 2014/13
195
Maßnahmen zur Beseitigung katastrophenbedingter Schäden – private Geschädigte
Beihilfenvoraussetzung im Schadensfall
22.1
Als Geschädigte im Sinne der Richtlinien für die Durchführung von
Hilfsmaßnahmen und somit als potenzielle Beihilfenempfänger kamen
physische Personen, Interessensgemeinschaften und juristische Personen (mit Ausnahme von Gebietskörperschaften) in Betracht.
Als Katastrophenschäden verstanden die Richtlinien Schäden nach
Hochwasser, Vermurung, Lawinen, Schneedruck, Erdrutsch, Bergsturz,
Orkan, Erdbeben und Hagel. Versicherungsfähige Hagelschäden an
landwirtschaftlichen Kulturen waren nicht anzuerkennen, ebenso wie
versicherungsfähige Brandschäden.
Weitere Vorgaben betreffend das Vorliegen der entsprechenden baubehördlichen Bewilligungen für das beschädigte Objekt sowie sonstiger erforderlicher Genehmigungen (wie z.B. wasserrechtliche oder
energierechtliche Bewilligungen) oder des Nachweises, dass das Objekt
den Bewilligungen entsprach, fehlten ebenso, wie Voraussetzungen
wie Hauptwohnsitz oder Eigentumsverhältnis des Antragstellers am
beschädigten Wohngebäude. Ebenso beinhalteten die Richtlinien keine
Vorgaben hinsichtlich der beihilfenfähigen Gegenstände.
22.2
Der RH beanstandete, dass bei Schäden an Wohngebäuden weder das
Vorliegen der erforderlichen baubehördlichen Bewilligungen und deren
Einhaltung als Beihilfenvoraussetzung in den Richtlinien genannt
waren, noch die Voraussetzungen, wie Eigentumsverhältnis des Antragstellers oder Hauptwohnsitz. Dadurch wäre es aus Sicht des RH möglich, Beihilfen des Landes für nicht konsensgemäß errichtete Objekte
zu erhalten oder für Schäden, die bei Einhaltung der Vorschriften bzw.
allfälliger Auflagen gar nicht oder nur in geringerem Ausmaß eingetreten wären. Darüber hinaus wären auch Beihilfen für Schäden an
Nebenwohnsitzen (Ferienhäuser oder Badehütten) möglich, obwohl
die Richtlinien des Landes nur Beihilfen für Geschädigte vorsehen, bei
denen das Ergebnis eine schwerwiegende Wirkung im Lebensbereich
hat, was bei Nebenwohnsitzen nicht der Fall ist.
Der RH empfahl daher dem Land Kärnten, bei der Schadenserhebung
auf etwaige behördliche Bewilligungen Bedacht zu nehmen und zu
prüfen, ob ein Objekt den Bewilligungen entsprach. Diese Voraussetzungen sollten ebenso in die Richtlinien für die Durchführung von
Hilfsmaßnahmen einfließen wie (allgemeine) Vorgaben hinsichtlich
Hauptwohnsitz und Eigentumsverhältnisse des Geschädigten sowie
eine Definition der beihilfenfähigen Gegenstände.
196
Bund 2014/13
BMF BMLFUW
Maßnahmen zur Beseitigung katastrophenbedingter Schäden – private Geschädigte
22.3
Gewährung von Landesbeiträgen zur Verhinderung
und Beseitigung katastrophenbedingter Schäden
Laut Stellungnahme des Landes Kärnten seien die vom RH angeregten
Verbesserungen im Bereich der Richtlinien sowie im Erlass des Kärntner
Nothilfswerks Diskussionspunkte bei den regelmäßig jährlich stattfindenden Sitzungen der Schadensfeststellungskommissionen der Bezirksverwaltungsbehörden. Bei der im Herbst 2014 geplanten Novellierung
der Richtlinien des Kärntner Nothilfswerks würden die Vorschläge des
RH mit eingearbeitet und folglich zur Beschlussfassung der Kärntner
Landesregierung vorgelegt werden. Im Falle der Genehmigung könnten
die Richtlinien mit 1. Jänner 2015 in Kraft treten.
Die Bewertung der Parameter der beihilfenfähigen Gegenstände obliege
den Schadensfeststellungskommissionen bei den Bezirksverwaltungsbehörden. Für das Kärntner Nothilfswerk bilde das unabhängig bewertete
Gutachten der Schadensfeststellungskommission die Grundlage für die
weitere Förderabwicklung. Eine taxative Auflistung aller beihilfenfähigen Gegenstände in der Richtlinie des Kärntner Nothilfswerks sei in
der Praxis nicht durchführbar.
22.4
Der RH hielt seinen Standpunkt aufrecht, dass die grundsätzlichen
Voraussetzungen für die Gewährung von Beihilfen und ebenso wie allfällige Einschränkungen der Beihilfenfähigkeit in die Kompetenz des
Kärntner Landtags bzw. der Landesregierung fallen. Eine vom Land
als Beihilfengeber vorgegebene Eingrenzung der Beihilfenfähigkeit
stellt aus Sicht des RH keinen Eingriff in die unabhängige gutachterliche Bewertungstätigkeit der Schadensfeststellungskommissionen
dar. Daher empfahl der RH dem Land Kärnten neuerlich, zumindest
die nicht beihilfenfähigen Gegenstände zu definieren und diese — im
Interesse der Transparenz und der Information der Antragsteller — in
die Richtlinien des Kärntner Nothilfswerks aufzunehmen.
Antragstellung
23
Bund 2014/13
Nach Eintritt eines Schadensfalls konnte ein Geschädigter bei jener
Gemeinde, in deren Bereich der Katastrophenschaden eingetreten war,
einen Antrag auf Gewährung einer Beihilfe zur Förderung der Behebung von Katastrophenschäden stellen. Alle relevanten Daten über
den Schaden und den Geschädigten waren in der KAENOT–Datenbank (siehe TZ 17) auf der Online–Plattform des Kärntner Nothilfswerks (www.sicherheit.ktn.gv.at) vom jeweiligen Zugriffsberechtigten
der Gemeinde zu erfassen. Lagen alle Unterlagen vollständig vor, leitete die Gemeinde im Rahmen der KAENOT–Datenbank den Antrag
an die zuständige Schadensfeststellungskommission der Bezirksverwaltungsbehörde weiter.
197
Maßnahmen zur Beseitigung katastrophenbedingter Schäden – private Geschädigte
Schadensfeststellung
24.1
Die Feststellung der Höhe, des Ausmaßes und der Art des Schadens
oblag den von den Bezirksverwaltungsbehörden zu bildenden Schadensfeststellungskommissionen. Diesen gehörten bis zu drei Vertreter der örtlich zuständigen Gemeinde und je ein Vertreter der zuständigen Interessensvertretung und der Bezirksverwaltungsbehörde als
Kommissionsleiter sowie Schätzorgane oder Sachverständige an.
Richtliniengemäß hatten die Kommissionen neben der Faktenerhebung (Ausmaß und Art des Schadens) auch zu prüfen, ob durch das
Katastrophenereignis eine schwerwiegende Einwirkung im Lebensbereich des Geschädigten eingetreten war und in welchem Ausmaß dieser
nicht in der Lage war, den entstandenen Schaden durch eigene Kraft
und eigene Mittel zu beheben. Kriterien zur Beurteilung dieser wirtschaftlichen und sozialen Aspekte lagen nicht vor.
Diese wirtschaftliche Prüfung erfolgte durch eine Bedienstete der Abteilung 2 (Kompetenzzentrum Finanzen, Wirtschaft und Wohnbau) im
Rahmen einer Nebenbeschäftigung. Die wirtschaftliche Prüfung wurde
ab einem Einkommen des Geschädigten von netto 3.000 EUR32 durchgeführt, oder wenn das Kärntner Nothilfswerk einen sonstigen Prüfungsbedarf sah. Das Ergebnis der wirtschaftlichen Prüfung umfasste
auch einen Erledigungsvorschlag (Beihilfengewährung oder Ablehnung), an dem sich das Kärntner Nothilfswerk bei seiner Entscheidung regelmäßig orientierte. In den Jahren 2008 bis 2012 wurden
203 Anträge (rd. 6 % aller Anträge) einer wirtschaftlichen Prüfung
unterzogen, von denen rund die Hälfte (103 Fälle) zur Beihilfengewährung vorgeschlagen wurden.
Weder die Einkommenshöhe, ab der eine vertiefte wirtschaftliche Prüfung zu erfolgen hatte, noch der Umfang der Prüfung oder die prüfende
Stelle waren in schriftlicher Form bzw. in Richtlinien festgehalten.
24.2
Der RH beanstandete, dass die Durchführung der wirtschaftlichen Prüfungen ohne schriftliche Regelungen erfolgte. Weiters hielt er kritisch
fest, dass für diese Prüfungen eine Landesbedienstete im Rahmen einer
Nebenbeschäftigung bezahlt wurde.
Der RH empfahl, die Grundlagen für die Durchführung wirtschaftlicher Prüfungen, insbesondere Beurteilungskriterien für die Auswahl
der Fälle, zu definieren. Weiters empfahl er dem Land Kärnten, die
32
198
Die Einkommenshöhe von 3.000 EUR netto wurde in Anlehnung an die Fördergrenzen der Wohnbauförderung gewählt.
Bund 2014/13
BMF BMLFUW
Maßnahmen zur Beseitigung katastrophenbedingter Schäden – private Geschädigte
Gewährung von Landesbeiträgen zur Verhinderung
und Beseitigung katastrophenbedingter Schäden
personellen Ressourcen für die wirtschaftlichen Prüfungen innerhalb
der Landesverwaltung sicherzustellen.
24.3
Laut Stellungnahme des Landes Kärnten würden für die Zuteilung der
Beihilfenanträge zu einer wirtschaftlichen Prüfung die für die Gewährung von Wohnbauförderungsmitteln normierten Einkommensgrenzen
herangezogen, welche im Bereich der Objektförderung bei einem monatlichen Nettoeinkommen in der Höhe von rd. 3.000 EUR für Ein–Personen–Haushalte (mit Erhöhungen für jede weitere im Haushalt lebende
Person) liege. Dieser Einkommensansatz werde als vertretbar erachtet, zumal die Einkommensgrenzen im Bereich der Subjektförderung
(Wohnbeihilfe) deutlich darunter lägen.
Zusätzlich sei das Kriterium „Existenzbedrohung“ bei der wirtschaftlichen Prüfung als Beurteilungsmaßstab in die Richtlinien aufzunehmen.
Als Nachweis seien Unterlagen über die persönlichen Einkommens–
und Vermögensverhältnisse, die eine wirtschaftliche und betriebliche
Leistungsfähigkeit dokumentieren, vorzulegen.
Zur Empfehlung des RH, die personellen Ressourcen für die wirtschaftlichen Prüfungen innerhalb der Landesverwaltung sicherzustellen, hielt
das Land Kärnten fest, dass bei allfällig freien personellen Kapazitäten
in der Landesverwaltung nichts gegen eine derartige Vorgangsweise
spreche. Es sei jedoch fraglich, ob sich daraus ein Einsparungspotenzial ergeben könne, weil aufgrund der von Jahr zu Jahr in sehr unterschiedlicher Anzahl anfallenden, wirtschaftlich zu prüfenden Anträge
eine gleichmäßige personelle Auslastung über die Jahre hinweg nicht
gegeben sei. Aus Kostengründen werde der Aufbau zusätzlicher Personalkapazitäten eigens für die Durchführung dieser wirtschaftlichen
Prüfungen als nicht zielführend erachtet werden.
24.4
Der RH stellte klar, dass seine Empfehlung nicht auf ein Einsparungspotenzial abzielte, sondern vielmehr darauf, die Durchführung der
wirtschaftlichen Prüfungen sicherzustellen und nicht von den freien
Kapazitäten einer bestimmten Person — im Rahmen einer Nebenbeschäftigung — abhängig zu machen. Er hielt seine Empfehlung daher
weiter aufrecht.
Beihilfenhöhe
25
Bund 2014/13
Die Schadensfeststellung und die Stellungnahme der Schadensfeststellungskommissionen bildeten die Grundlage für die Bemessung der
Beihilfe.
199
Maßnahmen zur Beseitigung katastrophenbedingter Schäden – private Geschädigte
Der Durchführungserlass des Amtes der Kärntner Landesregierung
zur Erhebung von Katastrophenschäden im privaten Gut sah für einzelne Schadensarten Durchschnittsprozentsätze für die Beihilfenhöhe
zwischen 20 % und 50 % vor; beispielsweise betrug die Beihilfe bei
Gebäudeschäden 50 % und für Schäden am Inventar 30 % bis 33 %
der ermittelten Schadenssumme.
In berücksichtigungswürdigen Ausnahmefällen konnten auch höhere
Beihilfen gewährt werden; dies war von der Schadensfeststellungskommission33 entsprechend zu begründen.
Festsetzung der Beihilfe im Einzelfall
26.1
Lagen alle Stellungnahmen und Gutachten vor, ermittelten die Schadensfeststellungskommissionen die vorläufige Beihilfenhöhe. Für die
Berechnung hatten die Antragsteller mit eidesstattlicher Erklärung
bekanntzugeben, welche Leistungen sie von anderer Seite bezogen
oder erwarteten (sonstige Beihilfen, Versicherungen, Spenden).
(1) Bei den vom RH näher betrachteten Fallbeispielen34 wurden Versicherungsleistungen, die Geschädigte erhalten und bekanntgegeben
hatten, bei der Beihilfenermittlung berücksichtigt, indem sie von der
Schadenssumme abgezogen wurden. Vom derart reduzierten Schadensbetrag errechnete sich mittels festgelegtem Beihilfensatz die Beihilfe.
Hinsichtlich der Berücksichtigung von Versicherungsleistungen waren
verschiedene Varianten denkbar; die finanziellen Auswirkungen der
beiden in Bundesländern angewendeten Berechnungsmethoden werden
an einem Beispiel dargestellt und mit einem nichtversicherten Fall verglichen. Ausgangsbasis ist ein Schaden von 100.000 EUR, eine Versicherungsleistung von 30.000 EUR und ein Beihilfensatz von 50 %. Bei
Variante 1 wird die Versicherungsleistung von der Schadenshöhe abgezogen, bei der Variante 2 hat die Versicherungsleistung keinen Einfluss
auf die Beihilfenhöhe. Daneben bestünde auch eine weitere Möglichkeit, die erhaltene Versicherungsleistung von der Beihilfe abzuziehen.
200
33
oder dem Schadenkommissionsleiter mit der Gemeinde
34
Es wurden 26 Beihilfenfälle (von 2.945) ausgewählt; Kriterien waren u.a. die Beträge
(Höhe, runde Schadens– oder Beihilfenbeträge) sowie Aktualität und große Anzahl
Betroffener (Großereignis November 2012).
Bund 2014/13
BMF BMLFUW
Maßnahmen zur Beseitigung katastrophenbedingter Schäden – private Geschädigte
Tabelle 12:
Gewährung von Landesbeiträgen zur Verhinderung
und Beseitigung katastrophenbedingter Schäden
Varianten der Berücksichtigung von Versicherungsleistungen
Variante 1
Variante 2
ohne Versicherung
in EUR
Schadenshöhe
100.000
100.000
– 30.000
–
Bemessungsgrundlage für Beihilfe
70.000
100.000
100.000
Beihilfe (Bemessungsgrundlage
multipliziert mit Beihilfensatz)
35.000
50.000
50.000
–
30.000
35.000
20.000
Abzug Versicherungsleistung
Versicherungsleistung
daher vom Geschädigten selbst zu
tragen
100.000
50.000
Quelle: RH
Das Land Kärnten wendete die Variante 1 an.
(2) Hinsichtlich der Berücksichtigung von Spenden war bei einer internen Besprechung im März 2012 festgelegt worden, Spendengelder bei
der Berechnung der Beihilfenhöhe nicht zu berücksichtigen, allerdings
eine über das Gesamtschadensausmaß hinausgehende Beihilfengewährung zu vermeiden.35
26.2
(1) Der RH erachtete die vom Land Kärnten gewählte Vorgangsweise
zur Berücksichtigung von Versicherungsleistungen für zweckmäßig,
weil sie einerseits die Bereitschaft des Geschädigten, selbst einen finanziellen Beitrag zur Selbstvorsorge zu leisten, berücksichtigte, andererseits öffentliche Mittel dennoch vergleichsweise sparsam einsetzte.
(2) Der RH beanstandete jedoch die unklare Regelung hinsichtlich der
Berücksichtigung von Spendengeldern. Er empfahl, die Grundsätze für
die Berücksichtigung von Spenden in den Richtlinien für die Durchführung von Hilfsmaßnahmen des Kärntner Nothilfswerks klarzustellen.
26.3
Laut Stellungnahme des Landes Kärnten sei die Vorgehensweise bei
der Berücksichtigung von Spenden bei der Ermittlung der Beihilfenhöhe in den Richtlinien und im Erlass des Kärntner Nothilfswerks nicht
geregelt. Spenden in hohem Ausmaß seien in Kärnten erstmals bei der
Hochwasserkatastrophe 2012 in der Marktgemeinde Lavamünd geflossen. Die Vorgehensweise werde regelmäßig von Schadenskommissions35
Bund 2014/13
Anlässlich einer weiteren Besprechung im März 2013 wurde im Protokoll stichwortartig festgehalten, „Spenden berücksichtigen — Beihilfengewährung kann und darf nicht
über 100 % erfolgen“.
201
Maßnahmen zur Beseitigung katastrophenbedingter Schäden – private Geschädigte
leitern, Vertretern des Kärntner Nothilfswerks und der Marktgemeinde
Lavamünd besprochen. Letztere habe die eingehenden Spenden verwaltet und die Abrechnungen darauf hin überprüft, dass die Spenden
und Förderungen zu keiner Überschreitung der Gesamtschadensschätzung führten. Das Kärntner Nothilfswerk würde grundsätzlich alle von
den Gemeinden eingereichten Abrechnungen dahin gehend prüfen, um
Überförderungen zu vermeiden. Die Empfehlungen des RH würden bei
der im Herbst 2014 geplanten Novellierung der Richtlinien des Kärntner Nothilfswerks mit eingearbeitet und folglich zur Beschlussfassung
der Kärntner Landesregierung vorgelegt werden. Im Falle der Genehmigung könnten die Richtlinien mit 1. Jänner 2015 in Kraft treten.
Genehmigungsverfahren und Abrechnung
27.1
Die Schadensfeststellungskommission übermittelte den Antrag des
Geschädigten mit der Schätzung der Schadenshöhe und ihre Stellungnahme (einschließlich dem Ergebnis der wirtschaftlichen Prüfung)
der Gemeinde. Nach deren Stellungnahme leitete die Schadensfeststellungskommission den Gesamtakt (mittels E–Mail) über die Bezirksverwaltungsbehörde an das Kärntner Nothilfswerk zur endgültigen Festsetzung der Art und des Ausmaßes der Unterstützung weiter.
Konkrete Vorgaben, wozu die Gemeinde Stellung zu nehmen hatte,
waren weder in den Richtlinien für die Durchführung von Hilfsmaßnahmen noch im Durchführungserlass zur Erhebung von Katastrophenschäden enthalten.
Im Falle einer positiven Erledigung des Antrags wurde der Genehmigungsakt dem Landeshauptmann als fachlich zuständiges Regierungsmitglied zur Unterfertigung vorgelegt. Der Antragsteller erhielt eine
Information über die Gewährung einer Beihilfe gegen Vorlage der Rechnungen oder sonstigen Nachweise über die Schadensbehebung und
die bevorstehende Auszahlung durch die zuständige Gemeinde. Das
Kärntner Nothilfswerk informierte die Gemeinde und die Schadensfeststellungskommission über die erfolgte Genehmigung und überwies
die Mittel an die Gemeinde, die die Beihilfe an den Antragsteller auszuzahlen hatte. In weiterer Folge hatten die Gemeinden alle Auszahlungs– und Abrechnungsunterlagen dem Kärntner Nothilfswerk zeitgerecht zu übermitteln.36 Dieses überprüfte, ob die Abrechnung der
Beihilfenfälle abgeschlossen war.
36
202
Spätestens zwei Jahre und sechs Monate nach dem jeweiligen Schadensfall urgierte
das Kärntner Nothilfswerk die Vorlage der Unterlagen bei der Gemeinde.
Bund 2014/13
BMF BMLFUW
Maßnahmen zur Beseitigung katastrophenbedingter Schäden – private Geschädigte
Gewährung von Landesbeiträgen zur Verhinderung
und Beseitigung katastrophenbedingter Schäden
Im Ablehnungsfall wurde der Antragsteller vom Landesamtsdirektor
informiert.
27.2
Der RH beanstandete, dass es weder in den Richtlinien für die Durchführung von Hilfsmaßnahmen, noch im Durchführungserlass zur Erhebung von Katastrophenschäden konkrete Vorgaben gab, was die Stellungnahme der Gemeinde beinhalten sollte. Der RH empfahl daher,
konkret festzulegen, was die Stellungnahme der Gemeinde beinhalten sollte, wie z.B. das Vorliegen von Genehmigungen, der widmungs–
und genehmigungsgemäße Zustand des geschädigten Objekts und der
Hauptwohnsitz (siehe TZ 28).
27.3
Laut Stellungnahme des Landes Kärnten sei resultierend aus den
jährlichen Sitzungen mit den Schadensfeststellungskommissionsleitern der Bezirksverwaltungsbehörden sowie aus Anlassfällen bereits
im November 2013 ein EDV–Antrag zur Erweiterung und Adaptierung
des KAENOT–Programms gestellt worden, in dem auch die Empfehlungen des RH enthalten seien (siehe TZ 17).
Hilfe für Menschen in besonderen Lebenslagen
28.1
Neben den vom Kärntner Nothilfswerk abgewickelten Beihilfen zur
Behebung von Naturkatastrophenschäden gewährte auch die Abteilung 4 — Kompetenzzentrum Soziales aufgrund des Hochwassers im
November 2012 in der Gemeinde Lavamünd 69 Empfängern aus dem
Titel Hilfe für Menschen in besonderen Lebensverhältnissen Soforthilfen
zwischen 500 EUR und 1.500 EUR in Gesamthöhe von rd. 87.000 EUR.
Konkrete Richtlinien bzw. Dienstanweisungen für die Unterstützung
von durch Naturkatastrophen in Notlagen geratene Personen aus Mitteln der Sozialabteilung des Landes Kärnten bestanden nicht. Ebenso
unterblieb eine Information des Kärntner Nothilfswerks über die Förderungen des Sozialressorts.
Im Zuge der Prüfung von Fallbeispielen37 stellte der RH fest, dass der
Antrag eines vom Sozialressort mit 1.500 EUR unterstützten Geschädigten vom Kärntner Nothilfswerk abgelehnt wurde. In zwei Fällen
wurden die Zuschüsse der Sozialabteilung bei der Berechnung der Höhe
der Beihilfe des Kärntner Nothilfswerks nicht berücksichtigt. Bei drei
weiteren Empfängern einer Soforthilfe war die Prüfung der Beihilfenwürdigkeit vom Kärntner Nothilfswerk noch anhängig.
37
Bund 2014/13
Es wurden neun Beihilfenfälle einerseits nach der Wohnadresse und andererseits danach
ausgewählt, ob ein Antrag desselben Geschädigten beim Nothilfswerk eingebracht
wurde.
203
Maßnahmen zur Beseitigung katastrophenbedingter Schäden – private Geschädigte
28.2
Der RH hielt es für zweckmäßig, Hilfsmaßnahmen nach Naturkatastrophen grundsätzlich konzentriert bei einer Stelle, dem dafür eingerichteten Kärntner Nothilfswerk, abzuwickeln (siehe TZ 16). Er stellte daher
kritisch fest, dass dieser Grundsatz mit der Gewährung von Zuschüssen durch das Kompetenzzentrum Soziales durchbrochen wurde. Der
RH beanstandete weiters, dass in zwei Fällen die Soforthilfe des Kompetenzzentrums Soziales bei der Berechnung der Beihilfe durch das
Nothilfswerk, entgegen den Vorgaben zur Berechnung der Beihilfenhöhe (siehe TZ 26), nicht berücksichtigt wurde.
Der RH empfahl daher, künftig — wie ursprünglich ohnedies vorgesehen — alle Hilfsmaßnahmen nach Naturkatastrophen von einer Stelle
abwickeln zu lassen und allfällige Unterstützungen durch andere Ressorts nur in Abstimmung mit dem Kärntner Nothilfswerk zu gewähren.
28.3
Laut Stellungnahme des Landes Kärnten sei in der Vergangenheit (Katastrophenereignisse Vorderberg und Lavamünd) eine Koordination mit
dem Sozialressort erfolgt, um keine Beihilfengewährung über 100 %
der Gesamtschadensschätzung hinaus zu leisten. Die ab dem Jahr 2016
eingerichtete Transparenzdatenbank werde auch diese zusätzlichen Fördermittel (Spenden) beinhalten. Die Empfehlung, alle Hilfsmaßnahmen
nach Naturkatastrophen von einer Stelle des Amtes der Kärntner Landesregierung abzuwickeln, werde zwar grundsätzlich begrüßt, erscheine
aber aus Sicht der zuständigen Fachabteilungen als nicht durchführbar.
28.4
Der RH entgegnete, dass in ausgewählten Fallbeispielen die Zuschüsse
des Sozialressorts vom Kärntner Nothilfswerk nicht berücksichtigt wurden. Er erachtete es im Interesse der Antragsteller für sinnvoll, im
Katastrophenfall nur einen Ansprechpartner (und zwar das Kärntner Nothilfswerk) zu haben, der Beihilfen nach einheitlichen Kriterien
abwickelt, und erneuerte daher seine Empfehlung.
Maßnahmen zur Beseitigung katastrophenbedingter Schäden – Gemeinden
Rechtsgrundlagen
204
29.1
(1) Zur Beseitigung von katastrophenbedingten Schäden in ihrem Vermögen erhielten Gemeinden gemäß § 3 Z 1 KatFG 1996 Mittel aus
dem Katastrophenfonds des Bundes. Die Durchführungsbestimmungen
des BMF zum KatFG 1985 regelten die Höhe der Zuwendungen (nach
Maßgabe der vorhandenen Mittel bis 50 % der Ausgaben) und den
Ablauf des Verfahrens. Demgemäß erfolgt die Beantragung der Katastrophenfondsmittel beim BMF durch das Amt der Kärntner Landesregierung anhand einer Auflistung der Schadensfälle für jeweils eine
Bund 2014/13
BMF BMLFUW
Maßnahmen zur Beseitigung katastrophenbedingter Schäden – Gemeinden
Gewährung von Landesbeiträgen zur Verhinderung
und Beseitigung katastrophenbedingter Schäden
Schadensperiode (1. Jänner bis 31. Dezember des dem Anmeldetermin
vorangegangenen Jahres).
Im Jahr 2010 arbeitete das BMF Durchführungsbestimmungen zum
KatFG 1996 aus, die zur Zeit der Gebarungsüberprüfung durch den RH
erst im Entwurf vorlagen. Für den Bereich von Schäden im Gemeindevermögen sahen diese Durchführungsbestimmungen detailliertere
Regelungen über den zeitlichen Ablauf und den Inhalt der Schadensmeldungen vor als die Durchführungsbestimmungen zum KatFG 1985.
(2) Im Bedarfsfall gewährte das Land Kärnten Gemeinden mit angespannter Budgetsituation finanzielle Hilfe in Form von Bedarfszuweisungen
gemäß dem Finanzausgleichsgesetz 200838, BGBl. I Nr. 103/2007, zur
Aufrechterhaltung oder Wiederherstellung des Gleichgewichts im
Haushalt.39 Grundlage hiefür war eine interne Richtlinie des Landes über die Verteilung der Bedarfszuweisungen40, die jedoch keine
spezifischen Regelungen hinsichtlich Katastrophenschäden enthielt.
Zusätzlich konnten Gemeinden bei besonderen finanziellen Belastungen Zuschüsse aus Landesmitteln — sogenannte Sonderbedarfszuweisungen — erhalten.
Organisation und
Zuständigkeiten
Bund 2014/13
29.2
Der RH begrüßte, dass das BMF Durchführungsbestimmungen zum
KatFG 1996 ausarbeitete und damit detaillierte Regelungen über den
zeitlichen Ablauf und den Inhalt der Schadensmeldungen aufstellte.
Er empfahl dem BMF, diese erst als Entwurf vorliegenden Durchführungsbestimmungen als Verordnung zu erlassen.
30
Die Beseitigung katastrophenbedingter Schäden war grundsätzlich Aufgabe der Gemeinde, die auch einen Teil der Ausgaben für die Instandsetzung zu tragen hatte. Für bis zu 50 % der Instandsetzungsausgaben
gewährte das BMF Zuschüsse aus dem Katastrophenfonds. Die Abwicklung von der Schadensmeldung der Gemeinden bis zur Anweisung
der Katastrophenfondsmittel an die Gemeinden oblag der Abteilung 3
— Kompetenzzentrum Landesentwicklung und Gemeinden (insbesondere ihrer Unterabteilung Wirtschaftliche Gemeindeaufsicht). Ebenso
fiel die Gewährung allfälliger Bedarfszuschüsse an die Gemeinden in
die Zuständigkeit der Abteilung 3 (siehe auch TZ 32).
38
Bedarfszuweisungen sind Mittel, die der Bund den Gemeinden im Rahmen des Finanzausgleichs zur Aufrechterhaltung oder Wiederherstellung des Gleichgewichts im Haushalt gewährt und vom jeweiligen Land an die Gemeinden verteilt.
39
§ 22 a Finanzausgleichsgesetz 2008
40
Objektivierung der Bedarfszuweisungen des Landes Kärnten an die Kärntner Gemeinden ab dem Jahr 2005
205
Maßnahmen zur Beseitigung katastrophenbedingter Schäden – Gemeinden
Katastrophenfondsmittel für Gemeinden
Tabelle 13:
31.1
Von den 134 Kärntner Gemeinden meldeten in den Jahren 2008 bis
2012 jährlich zwischen 54 und 85 Gemeinden Katastrophenschäden in
ihrem Vermögen. Die Anzahl der geschädigten Gemeinde, der gemeldeten Schäden und Schadenshöhen sowie die aus dem Katastrophenfonds gewährten Zuschüsse sind folgender Tabelle zu entnehmen:
Übersicht über die Schadenshöhe und die Zuschüsse des Bundes
Jahr
2008
2009
2010
2011
2012
Summe
Anzahl
Gemeinden mit Schadensfällen
Schadensfälle
71
85
54
54
82
346
640
730
371
431
638
2.810
in Mio. EUR
Schadenshöhe
4,62
5,39
3,09
1,93
3,94
18,97
Bundeszuschuss (aus
Katastrophenfondsmitteln)
2,31
2,70
1,55
0,96
1,97
9,49
Quelle: Amt der Kärntner Landesregierung
Bei jenen Gemeinden, die dem BMF — entsprechend dessen Vorgaben — ausschließlich die tatsächlich zur Schadensbeseitigung getätigten Ausgaben41 meldeten, konnte die Zeit zwischen Schadensmeldung
und Eingang der Katastrophenfondsmittel bis zu 19 Monate dauern.
Die Gemeinden mussten folglich die Bundeszuschüsse entsprechend
vorfinanzieren.
Bedarfszuweisungen
an Gemeinden
31.2
Der RH stellte fest, dass die Zuschüsse aus dem Katastrophenfonds und
damit vom Bund für Katastrophenschäden in Gemeinden die Hälfte
der Schadenshöhe abdeckten.
32.1
Die Gemeinden hatten jenen Teil der Aufwendungen zur Beseitigung
von Katastrophenschäden, der nicht durch Bundeszuschüsse aus dem
Katastrophenfonds gedeckt wurde, selbst zu tragen. Dazu kam im
Bedarfsfall die vom Land Kärnten gewährte finanzielle Hilfe in Form
von Bedarfs– oder Sonderbedarfszuweisungen.
Die vom Land Kärnten in den Jahren 2008 bis 2012 getätigten Zuweisungen an Gemeinden zur Beseitigung von Katastrophenschäden sind
aus folgender Tabelle ersichtlich:
41
206
Laut Definition des BMF jene Kosten, die die Gemeinde bereits aufgewendet hat, um
den Sachzustand vor dem Ereignis wieder herzustellen.
Bund 2014/13
BMF BMLFUW
Maßnahmen zur Beseitigung katastrophenbedingter Schäden – Gemeinden
Tabelle 14:
Gewährung von Landesbeiträgen zur Verhinderung
und Beseitigung katastrophenbedingter Schäden
Bedarfszuweisungen an Gemeinden mit Katastrophenschäden
Jahr
2008
2009
2010
2011
2012
Summe
Anzahl
Gemeinden mit Schadensfällen
71
85
54
54
82
346
16
10
25
21
12
84
1
1
davon
Bedarfszuweisung erhalten
Sonderbedarfszuweisung
erhalten
2
in Mio. EUR
Bedarfszuweisungen
0,37
0,34
0,69
0,69
0,27
2,36
Sonderbedarfszuweisungen
0,00
0,00
0,16
0,10
0,00
0,26
Gesamtsumme der Bedarfszuweisungen
0,37
0,34
0,85
0,79
0,27
2,62
Quelle: Amt der Kärntner Landesregierung
Ablauf der Gewährung von Bundeszuschüssen
Bund 2014/13
32.2
Wie der RH in TZ 31 feststellte, müssen die Gemeinden — sofern sie
dem BMF nur die tatsächlichen zur Schadensbeseitigung getätigten
Ausgaben melden — die Aufwendungen für die Beseitigung von Katastrophenschäden bis zu 19 Monate vorfinanzieren. Daher empfahl der
RH dem Land Kärnten, eine mit den Bundeszuschüssen abgestimmte
Unterstützung von Gemeinden in katastrophenbedingt schwierigen
Budgetsituationen sicherzustellen.
32.3
Das Land Kärnten wies in seiner Stellungnahme darauf hin, dass Kärntner Gemeinden in katastrophenbedingt schwierigen Situationen für die
Vorfinanzierung der Beseitigung von Katastrophenschäden Überbrückungskredite oder Regionalfondsdarlehen erhalten könnten. Im Hinblick auf die Maastricht–Regeln sei diese Überbrückungsfinanzierung
hinkünftig nur noch eingeschränkt möglich.
Überblick
33
Der Ablauf von der Meldung dieser Schäden bis zur Überweisung der
Mittel aus dem Katastrophenfonds stellte sich zusammenfassend wie
folgt dar:
207
Maßnahmen zur Beseitigung katastrophenbedingter Schäden – Gemeinden
Abbildung 4: Ablauf bei Schäden im Vermögen von Gemeinden
Dezember
Jänner
April
– Aufforderung durch Abt. 3 (Gemeindeaufsicht) an Gemeinden zur Online–Eingabe der Schäden
– Aufforderung durch Abt. 2 (Finanzen) an Abt. 3 zur Bekanntgabe der Schäden
– Aufstellung der Schadensmeldungen von Abt. 3 an Abt. 2
– Bekanntgabe der Höhe der Schäden durch Abt. 2 an BMF
Juli
– Genehmigung und Überweisung des Bundeszuschusses durch das BMF (Mittel aus dem Katastrophenfonds)
– Einnahme des Bundeszuschusses durch Abt. 2
– Anweisung an die jeweiligen Gemeinden durch Abt. 3
August
– Schreiben der Abt. 3 an BMF mit Übersicht über die an die Gemeinden überwiesenen Beträge
Quellen: Amt der Kärntner Landesregierung; RH
Die Abläufe bei Schäden im Vermögen von Gemeinden — von der
Erhebung über die Meldung bis zur Überweisung der Mittel aus dem
Katastrophenfonds — werden in den folgenden TZ 34 bis 36 detailliert beschrieben.
Erhebung der Schäden im Gemeindevermögen
34.1
208
Die im Vermögen der Gemeinde eingetretenen Katastrophenschäden
waren von der jeweiligen Gemeinde zu erheben und durch einen von
der Gemeinde beauftragten Sachverständigen zu bewerten. Bis spätestens 10. Februar des Folgejahres hatten die Gemeinden Schäden, die im
abgelaufenen Kalenderjahr durch Naturkatastrophen entstanden sind,
zu melden. Diese Meldung hatte elektronisch über eine CNC–Anwendung „Onlineumfragen“ zu erfolgen.
Bund 2014/13
BMF BMLFUW
Maßnahmen zur Beseitigung katastrophenbedingter Schäden – Gemeinden
Gewährung von Landesbeiträgen zur Verhinderung
und Beseitigung katastrophenbedingter Schäden
Das Land nahm die von den Gemeinden gemeldeten Schadensbewertungen ohne weitere Prüfung zur Kenntnis.
34.2
Der RH beanstandete, dass das Land die Angaben zu den Schäden im
Gemeindevermögen, die die von den geschädigten Gemeinden beauftragten Sachverständigen vornahmen, ohne zumindest stichprobenweise Prüfungen zur Kenntnis nahm und dem BMF weiterleitete. Er
empfahl, künftig entweder an der Auswahl der Sachverständigen mitzuwirken oder zumindest stichprobenweise die Bewertungsergebnisse
auf Plausibilität zu prüfen.
Meldungen an das BMF
35.1
(1) Hinsichtlich der Terminvorgaben und der Inhalte der Schadensmeldungen wendete das BMF die zur Zeit der Gebarungsüberprüfung durch den RH erst im Entwurf vorliegenden Durchführungsbestimmungen zum KatFG 1996 bereits grundsätzlich an. Beispielsweise
wies das BMF in einem Schreiben, mit dem der 50 % Bundeszuschuss
gewährt wurde, darauf hin, dass als Schadenshöhe die Summe der tatsächlichen Ausgaben anzusehen ist, welche aufgewendet wurde, um
den Sachzustand vor Eintritt der Naturkatastrophe wieder herzustellen. Ausgaben, die zur Verbesserung des Zustands aufgewendet wurden, oder Vorbeugemaßnahmen waren bei der Ermittlung der Schadenshöhe nicht zu berücksichtigen. Schadenssummen, die anlässlich
der Schadensmeldung nur geschätzt werden konnten, waren in den
Anträgen nicht aufzunehmen. Derartige Schätzungen sollten allenfalls zur Anmerkung des Mittelbedarfs für die folgende Schadensperiode dienen.
(2) Die Abteilung 2 des Amtes der Kärntner Landesregierung meldete
anhand der von der Abteilung 3 übermittelten Aufstellungen die Schäden des Vorjahres fristgerecht bis 30. April an das BMF. Über die von
den Gemeinden gemeldeten Schadenssummen hinaus lagen bei der
Abteilung 3 bzw. der Unterabteilung Wirtschaftliche Gemeindeaufsicht keine Unterlagen oder genauere Informationen über die Schäden bzw. deren Beseitigung auf.
Bei der Überprüfung von Fallbeispielen42 fand der RH mehrere (pauschalierte) Schätzungen von Schäden in den Schadensmeldungen der
Gemeinden vor. Das Land Kärnten meldete dem BMF diese auf Schätzungen basierenden Katastrophenschäden ohne Kontrolle weiter und
führte erst in den Folgejahren eine Gegenverrechnung anhand der tat42
Bund 2014/13
Es wurden 14 Beihilfenfälle ausgewählt; Kriterien waren u.a. die Höhe der Beträge, runde
Schadensbeträge (Schätzungen) sowie Aktualität (z.B. Großereignis November 2012).
209
Maßnahmen zur Beseitigung katastrophenbedingter Schäden – Gemeinden
sächlichen Ausgaben durch. Teilweise wurden im Zuge dieser Abrechnungen auch Katastrophenschäden anderen Ursprungs gegenverrechnet.
Auch das BMF nahm die auf Schätzungen der Gemeinden basierenden
Schadensmeldungen zur Kenntnis und legte die geschätzten Werte ohne
weitere Kontrolle der Zuschussberechnung zugrunde.
35.2
(1) Der RH erachtete es grundsätzlich und aus verwaltungsökonomischen Gründen für zweckmäßig, dem BMF nur die tatsächlichen
Ausgaben für die Schadensbeseitigung zu melden, um damit eine
nochmalige Befassung der zuständigen Stellen zur Nach– bzw. Rückverrechnung des Differenzbetrags zwischen den geschätzten Schadensbeträgen und den tatsächlichen Kosten der Beseitigung zu vermeiden.
Im Interesse der Gewährleistung einer einheitlichen Vorgangsweise bei
den Schadensmeldungen, den Zuschussermittlungen und den Abrechnungen sollten die zur Zeit der Gebarungsüberprüfung durch den
RH erst im Entwurf vorliegenden Durchführungsbestimmungen zum
KatFG 1996 zügig in Kraft gesetzt werden (siehe Empfehlung in TZ 29).
(2) Der RH beanstandete, dass das Land Kärnten die ihm übermittelten Schadensmeldungen nicht dahingehend überprüfte, ob die vom
BMF vorgegebenen Zuschussvoraussetzungen erfüllt wurden, zumal
auch das BMF keine Prüfungen durchführte und ohne Kontrolle die
geschätzten Werte der Zuschussberechnung zugrunde legte. Er empfahl dem Land Kärnten, sicherzustellen, dass die Gemeinden künftig
nur jene Schadensbeträge melden, denen auch tatsächliche Ausgaben zugrunde lagen, sowie bei den bereits gemeldeten Schätzungen
von Katastrophenschäden an das BMF keine Gegenverrechnungen mit
Katastrophenschäden anderen Ursprungs in den Folgejahren durchführen. Dem BMF empfahl der RH, künftig die auf Schätzungen der
Gemeinden basierenden Schadensmeldungen stichprobenartig zu prüfen (siehe auch TZ 36).
210
35.3
Das Land Kärnten stimmte der Empfehlung des RH zu, nur Schadensbeträge zu melden, denen tatsächliche Ausgaben zugrunde liegen. Die
Abgabe von Schätzwerten diene den Kärntner Gemeinden jedoch dazu,
die teilweise sehr langen Zwischenfinanzierungszeiträume zu überbrücken.
35.4
Der RH bekräftigte nochmals seine Empfehlung. Bezüglich der auf Basis
von Schätzwerten vorgenommenen Zwischenfinanzierungen verwies
der RH auf seine Empfehlung zu TZ 32, wonach das Land eine Unter-
Bund 2014/13
BMF BMLFUW
Maßnahmen zur Beseitigung katastrophenbedingter Schäden – Gemeinden
Gewährung von Landesbeiträgen zur Verhinderung
und Beseitigung katastrophenbedingter Schäden
stützung von Gemeinden in katastrophenbedingt schwierigen Budgetsituationen sicherstellen sollte.
Überweisung von Katastrophenfondsmitteln
36.1
Aufgrund der Schadensmeldungen der Abteilung 2 — Kompetenzzentrum Finanzen, Wirtschaft und Wohnbau genehmigte und überwies das
BMF den jeweiligen 50 %igen zweckgebundenen Zuschuss. Laut Mitteilung der Abteilung 3 nahm das BMF im vom RH überprüften Zeitraum (2008 bis 2012) keine nähere Kontrolle der bekanntgegebenen
Schäden vor.
Die vom BMF jeweils im Juli überwiesenen Katastrophenfondsmittel
wurden im August durch die Abteilung 3 — Kompetenzzentrum Landesentwicklung und Gemeinden den betreffenden Gemeinden angewiesen.
Fallbeispiele
36.2
Da die Schadensmeldungen der Gemeinden von den zuständigen Landesdienststellen keiner näheren Überprüfung unterzogen wurden (siehe
TZ 34), erschien es aus Sicht des RH umso dringender geboten, dass
das BMF zumindest stichprobenweise Kontrollen der Meldungen der
Gemeinden auf Einhaltung der Zuschussvoraussetzungen vornimmt
(siehe TZ 35).
37.1
Der RH unterzog die Tätigkeit des Landes anhand einiger Fallbeispiele einer genaueren Überprüfung. Hiebei stellte er fest, dass bei der
Abteilung 3 — Kompetenzzentrum Landesentwicklung und Gemeinden über die Behebung von Katastrophenschäden in Gemeinden keine
detaillierten (Rechnungs–)Unterlagen auflagen, sondern erst von den
Gemeinden angefordert werden mussten.43
37.2
Der RH empfahl der Abteilung 3 – Kompetenzzentrum Landesentwicklung und Gemeinden, in Zukunft die maßgeblichen Unterlagen betreffend die Behebung von Katastrophenschäden — allenfalls in elektronischer Form — in der Abteilung aufzubewahren.
37.3
Laut Stellungnahme des Landes Kärnten lägen die wesentlichen Unterlagen ohnehin in der Abteilung 3 (Kompetenzzentrum Landesentwicklung und Gemeinden) auf und könnten im Bedarfsfall ergänzende Unterlagen im Rahmen des Auskunftsrechts von den Gemeinden angefordert
werden.
43
Bund 2014/13
Der RH wählte 14 Fallbeispiele aus. Kriterien waren u.a. die Höhe der Beträge, runde
Schadensbeträge (zur Prüfung, ob z.B. Schätzungen gemeldet wurden) und die Aktualität, bzw. die Gewährung von Sonderbedarfszuweisungen.
211
Maßnahmen zur Beseitigung katastrophenbedingter Schäden – Gemeinden
Tabelle 15:
37.4
Der RH wies neuerlich darauf hin, dass die im Rahmen der Gebarungsüberprüfung eingesehenen Unterlagen teilweise nicht in der Abteilung 3 auflagen, sondern gesondert von den Gemeinden angefordert
werden mussten. Er hielt daher seine Empfehlung aufrecht.
38.1
(1) In der Gemeinde Feld am See kam es im November 2012 aufgrund
von Niederschlägen zu mehreren Hangrutschungen. Die Eckdaten des
Schadensfalls sind nachfolgender Tabelle zu entnehmen:
Ablauf Fallbeispiel Gemeinde Feld am See
Vorgang
Zeitpunkt
geschätzter Schaden im Gemeindevermögen bzw. geschätzter
Aufwand zur Instandsetzung
Betrag
November 2012
rd. 450.000 EUR
der Abteilung 3 gemeldete Ausgaben zur Schadensbeseitigung
(Bemessungsgrundlage für Katastrophenfondsmittel)
Ende 2012
rd. 209.000 EUR
Beschluss der Kärntner Landesregierung über die Gewährung
einer Sonderbedarfszuweisung
März 2013
100.000 EUR
aufsichtsbehördliche Genehmigung (Abteilung 3) für
das Instandsetzungsprojekt sowie Genehmigung von
Sonderbedarfszuweisungen für 2014 und 2015
April 2013
2014: 50.000 EUR
2015: 75.000 EUR
Zuerkennung und Überweisung der Katastrophenfondsmittel
durch das BMF
Juni 2013
rd. 104.000 EUR
Quellen: Unterlagen der Abteilung 3; RH
Der Finanzierungsplan, der der — vorbehaltlich eines weiteren Bundeszuschusses im Ausmaß von 50 % des noch nicht abgerechneten Betrags zur Schadensbehebung — erteilten aufsichtsbehördlichen
Genehmigung zugrunde lag, war sehr allgemein gehalten. Insbesondere
war der Abteilung 3 nicht bekannt, welche Maßnahmen aus dem Differenzbetrag zwischen den geschätzten Gesamtkosten von 450.000 EUR
und dem bereits abgerechneten Betrag von 209.000 EUR finanziert werden sollten. Es war nicht erkennbar, ob die Projekte nur die erforderlichen Instandsetzungsarbeiten zur Wiederherstellung des Sachzustands
vor Ereigniseintritt oder auch darüber hinausgehende Verbesserungen
des Zustands beinhalteten, sowie, ob hiefür bereits Ausschreibungen
veranlasst oder Aufträge erteilt wurden.
Zur Zeit der Gebarungsüberprüfung durch den RH hatte die
Gemeinde Feld am See nach eigenen Angaben Instandsetzungen im
Ausmaß von rd. 280.000 EUR durchgeführt; die geschätzte Gesamtschadenshöhe wurde von der Gemeinde von ursprünglich rd. 450.000 EUR
auf rd. 330.000 EUR bis 350.000 EUR revidiert.
212
Bund 2014/13
BMF BMLFUW
Maßnahmen zur Beseitigung katastrophenbedingter Schäden – Gemeinden
Gewährung von Landesbeiträgen zur Verhinderung
und Beseitigung katastrophenbedingter Schäden
(2) Die Gemeinde Preitenegg meldete der Abteilung 3 für das Jahr 2010
Katastrophenschäden in Höhe von rd. 1,4 Mio. EUR zur Geltendmachung des Zuschusses von 50 % beim BMF. Das BMF überwies den
50 %igen Anteil im Juni 2011. Bis Ende 2012 wendete die Gemeinde
140.000 EUR dafür auf, eine Straße wieder notdürftig befahrbar zu
machen. Hinsichtlich des weiteren Ablaufs wurde dem RH im Zuge
der Überprüfung mitgeteilt, dass die endgültige Sanierung der Straße
erst im Zuge eines geplanten Hochwasserschutzprojekts erfolgen sollte.
Wieviel von den ursprünglich geschätzten Kosten von 1,4 Mio. EUR
bei Einbeziehung der Straßensanierung in das Hochwasserschutzprojekt voraussichtlich darauf entfallen werden, den Zustand vor Eintritt
der Naturkatastrophe wieder herzustellen, konnte die Abteilung 3 dem
RH nicht bekanntgeben.
(3) Anfang November 2012 kam es nach anhaltenden Niederschlägen zu einer Hochwasserkatastrophe in der Gemeinde Lavamünd, die
umfangreiche Schäden im Eigentum der Gemeinde und Privater zur
Folge hatte (siehe auch TZ 19). Die weiteren Eckdaten hinsichtlich der
Schäden im Gemeindevermögen sind nachfolgender Tabelle zu entnehmen:
Tabelle 16:
Ablauf Fallbeispiel Gemeinde Lavamünd
Vorgang
Zeitpunkt
geschätzter Schaden im Gemeindevermögen bzw.
geschätzter Aufwand zur Instandsetzung
Ausgaben zur Schadensbeseitigung
Zuerkennung und Überweisung der
Katastrophenfondsmittel durch das BMF
Juni 20131
rd. 890.000 EUR
Anfang Dezember 2012
rd. 418.000 EUR
Ende August 2013
rd. 246.000 EUR
in Aussicht gestellte Bedarfszuweisung des Landes
Zuerkennung von Mitteln aus dem EU–
Solidaritätsfonds (noch nicht ausbezahlt)
1
Betrag
rd. 340.000 EUR
Anfang Dezember 2013
240.000 EUR
zur Zeit der Gebarungsüberprüfung
Quellen: Unterlagen der Abteilung 3 des Amtes der Kärntner Landesregierung; RH
Laut Information der Abteilung 3 wurde die Gemeinde Lavamünd
schriftlich aufgefordert, nach Vorliegen aller Ausgaben Vorsorge für
allfällige Rückforderungen des BMF zu treffen, wenn die erhaltenen
EU– und Katastrophenfondsmittel 50 % der Ausgaben übersteigen
sollten.
Die Gemeinde Lavamünd verfügte über eine Versicherung gegen Schäden im Gemeindeeigentum. Im Rechnungsabschluss des Jahres 2012,
und zwar im Nachweis der voranschlagunwirksamen Gebarung, hatte
Bund 2014/13
213
Maßnahmen zur Beseitigung katastrophenbedingter Schäden – Gemeinden
die Gemeinde diesbezüglich 300.000 EUR unter der Bezeichnung „Vorschuss — Versicherungsleistungen“ verbucht. Die tatsächliche Höhe
der Versicherungsentschädigung war zur Zeit der Gebarungsüberprüfung noch nicht bekannt.
(4) Dem Kärntner Nothilfswerk waren zur Zeit der Gebarungsüberprüfung durch den RH Schäden im Privateigentum von rd. 480.000 EUR
aufgrund der Hochwasserkatastrophe in der Gemeinde Lavamünd
gemeldet worden, für die Beihilfen in Höhe von rd. 270.000 EUR ausbezahlt worden waren. Seitens des BMF wurden dem Land Kärnten
Ende November 2012 aufgrund von Schätzungen zur Behebung von
im Vermögen Privater in der Gemeinde Lavamünd eingetretenen Katastrophenschäden 1,5 Mio. EUR überwiesen. Kontrollen, wofür die Mittel eingesetzt wurden, erfolgten nicht.
Infolge der Hochwasserkatastrophe langten zahlreiche private Spenden für Hochwasseropfer bei der Gemeinde Lavamünd ein.
Eine Information über die Höhe und Auszahlung der Spenden seitens der Gemeinde an das Kärntner Nothilfswerk erfolgte nicht. Dieses erlangte nur durch die eidesstattlichen Erklärungen der Betroffenen selbst, im Zuge des Beihilfenverfahrens, Kenntnis von allfälligen
Spenden.
Eine Kontrolle der Spendenverteilung durch die Gemeindeaufsicht
(Abteilung 3) oder andere Stellen des Landes war nicht vorgesehen.
38.2
Der RH kritisierte anhand der genannten Beispielsfälle, dass das Land
Kärnten und das BMF über keine ausreichenden Informationen über die
Vorhaben und Ausgaben der Gemeinden im Zusammenhang mit der
Beseitigung von Katastrophenschäden verfügten. Der Gemeinde Feld
am See sagte das Land beispielsweise Bedarfszuweisungen zu, ohne
nähere Kenntnis des geplanten Projekts. Der RH bemängelte ferner, dass
die Abteilung 3 auch Schätzungen statt der tatsächlichen Ausgaben
bei den Meldungen von Katastrophenschäden zur Kenntnis genommen
und ohne weitere Rückfragen bei den Gemeinden an das BMF weitergemeldet hatte. Dadurch erhielten beispielsweise die Gemeinden Lavamünd und Preitenegg Katastrophenfondsmittel angewiesen, die deutlich über 50 % der angefallenen Ausgaben für Instandsetzung lagen.
Der RH anerkannte in diesem Zusammenhang zwar das Erfordernis
einer raschen und unbürokratischen Hilfe im Schadensfall, hielt aber
auch eine weiterführende Kontrolle durch das Land und das BMF, insbesondere bei hohen Ausgaben, für unabdingbar. Der RH empfahl deshalb, in Zukunft verstärkt und insbesondere bei Ausgaben ab einer
214
Bund 2014/13
BMF BMLFUW
Maßnahmen zur Beseitigung katastrophenbedingter Schäden – Gemeinden
Gewährung von Landesbeiträgen zur Verhinderung
und Beseitigung katastrophenbedingter Schäden
vom Land festzulegenden Höhe Kontrollen durchzuführen. Um allfällige Rückforderungen durch das BMF zu vermeiden, wäre insbesondere
auch darauf zu achten, dass die Meldungen der Gemeinden keine über
die Wiederherstellung in den Sachzustand vor Eintritt einer Naturkatastrophe hinausgehenden Verbesserungen umfassen.
Der RH beurteilte in diesem Zusammenhang positiv, dass das Land
Kärnten aufgrund der Überprüfung durch den RH die Gemeinde Lavamünd auf eine mögliche Rückforderung durch das BMF aufmerksam
machte. Er empfahl dem Land dennoch, von der Gemeinde vor der
Gewährung weiterer Zuschüsse Nachweise über die genaue Schadenshöhe im Gemeindeeigentum, die bereits geleisteten sowie die geplanten
Ausgaben zur Schadensbeseitigung und über die Höhe der Versicherungsleistungen abzuverlangen, um die Angemessenheit der vorgesehenen Bedarfszuweisung zu überprüfen. Das Ergebnis wäre auch dem
BMF im Hinblick auf die Beihilfe aus dem Katastrophenfonds und die
zuerkannten Mittel aus dem EU–Solidaritätsfonds vorzulegen.
In diesem Zusammenhang empfahl der RH dem Land auch, sich in weiterer Folge einen Überblick darüber zu verschaffen, welche Gemeinden über Versicherungen gegen Katastrophenschäden verfügen, um
dies bei der Ermittlung öffentlicher Zuschüsse zeitgerecht berücksichtigen zu können.
Hinsichtlich der Abwicklung von Beihilfen an physische und juristische
Personen in der Gemeinde Lavamünd stellte der RH kritisch fest, dass
es zwischen der Gemeinde Lavamünd, dem Kärntner Nothilfswerk und
der Abteilung 3 — Kompetenzzentrum Landesentwicklung und Gemeinden hinsichtlich der geleisteten Spenden keinen ausreichenden, zeitgerechten Informationsaustausch gab. Dadurch erlangte das Kärntner
Nothilfswerk nur dann Kenntnis vom Erhalt von Spenden, wenn ein
Geschädigter dies im Beihilfenantrag bekanntgab.
Der RH empfahl, in jenen Fällen, in denen Spenden über ein von einer
Gemeinde eingerichtetes Spendenkonto laufen, eine zeitnahe Information an das Kärntner Nothilfswerk vorzusehen, um eine einheitliche
Berücksichtigung der Spenden bei der Beihilfenbemessung sicherzustellen (siehe hiezu auch TZ 26).
38.3
Bund 2014/13
Laut Stellungnahme des Landes Kärnten habe die Abteilung 3 (Kompetenzzentrum Landesentwicklung und Gemeinden) bisher nur Rechnungsprüfungen durchgeführt, werde aber künftig zusätzliche Kontrollen der
Anträge vornehmen, um Rückforderungen von Katastrophenfondsmitteln zu verhindern.
215
Maßnahmen zur Beseitigung katastrophenbedingter Schäden – Gemeinden
Eine Zuschussgewährung bzw. Bedarfsmittelzuweisung nur auf Basis
konkreter Pläne sei zu begrüßen, die Zusicherung einer Bedarfszuweisung könne jedoch nur durch den zuständigen politischen Referenten erfolgen. Die Angemessenheit der Bedarfszuweisung würde im
Fall der Marktgemeinde Lavamünd und auch bei zukünftigen Fällen
berücksichtigt werden. Die Auszahlung der zugesicherten Bedarfszuweisungsmittel an die Marktgemeinde Lavamünd erfolge erst nach
einer Bedarfsprüfung.
Weiters werde eine Aufstellung über Gemeinden mit Versicherungen
gegen Katastrophenschäden erstellt werden.
Eine Verwaltung von Spenden in hohem Ausmaß durch eine Gemeinde
erfolgte erstmals bei der Hochwasserkatastrophe 2012 in der Marktgemeinde Lavamünd. Das Kärntner Nothilfswerk habe die Schadenskommissionsleiter darauf hingewiesen, dass eine Beihilfengewährung über
100 % der Gesamtschadensschätzung nicht erfolgen dürfe. Ebenso seien
die Gemeinden aufgefordert worden, Spenden bei den Abrechnungen
detailliert zu berücksichtigen. Auch das Kärntner Nothilfswerk kontrolliere die von den Gemeinden eingereichten Abrechnungen bezüglich der Spenden genauestens, wobei sich die Prüfung nur auf geldwertige Leistungen beziehen könne, eine Prüfung von Sachleistungen
erschiene dem Land unmöglich.
Die Empfehlungen des RH würden bei der im Herbst 2014 geplanten
Novellierung der Richtlinien des Kärntner Nothilfswerks mit eingearbeitet und folglich zur Beschlussfassung der Kärntner Landesregierung
vorgelegt werden. Im Falle der Genehmigung könnten die Richtlinien
mit 1. Jänner 2015 in Kraft treten.
216
Bund 2014/13
BMF BMLFUW
Gewährung von Landesbeiträgen zur Verhinderung
und Beseitigung katastrophenbedingter Schäden
Schlussempfehlungen
39
Land Kärnten
Zusammenfassend hob der RH folgende Empfehlungen hervor:
(1) Zur flächendeckenden Dokumentation des vorhandenen Gefahrenpotenzials und zur Information der Bevölkerung darüber wären
die noch offenen Gefahrenzonenplanungen zügig in Angriff zu nehmen, abzuschließen und im Internet bereitzustellen. (TZ 11)
(2) Zur umfassenden und vollständigen Darstellung der Nutzungsmöglichkeiten (Widmungen) von Grundstücken sowie allfälliger
Nutzungsbeschränkungen sollten auch die Gefahrenzonen bzw.
Hochwasseranschlagslinien nach den Richtlinien für die Bundeswasserbauverwaltung verpflichtend in Flächenwidmungsplänen ausgewiesen werden. (TZ 12)
(3) Zur Sicherstellung, dass die Gefahrenzonenpläne ausreichend
Berücksichtigung in der Raumordnung und der Flächenwidmung
finden, wäre ihnen rechtlich verbindliche Wirkung zuzuerkennen.
(TZ 12)
(4) Im Interesse einer einheitlichen Interpretation und Anwendung
sollte der Begriff Gefahrenbereich unter der Prämisse des höchstmöglichen Schutzes näher definiert werden. (TZ 12)
(5) Unter dem Aspekt der Vermeidung zusätzlicher Gefahren und
Schäden wären in den Kärntner Bauvorschriften auch für Um–
und Zubauten in Gefahrenbereichen entsprechende Prüfungs– und
Genehmigungsverfahren vorzusehen. (TZ 12)
(6) Zur bestmöglichen Nutzung der Katastrophenhilfedatenbank
(KAENOT) wären das KAENOT–Programm zu evaluieren und die
Auswertungsmöglichkeiten aus der Datenbank zu nutzen. (TZ 17)
(7) Bei der Erhebung der Schäden im Vermögen Privater wäre auf
etwaige behördliche Bewilligungen und deren Einhaltung Bedacht
zu nehmen. Diese Voraussetzungen sollten ebenso in die Richtlinien
für die Durchführung von Hilfsmaßnahmen einfließen wie (allgemeine) Vorgaben hinsichtlich Hauptwohnsitz und Eigentumsverhältnisse des Geschädigten sowie eine Definition der beihilfenfähigen Gegenstände. (TZ 22)
Bund 2014/13
217
Schlussempfehlungen
(8) Im Sinne einer einheitlichen und kontinuierlichen Durchführung
wirtschaftlicher Prüfungen wären die Grundlagen hiefür zu schaffen
und insbesondere Beurteilungskriterien für die Auswahl der Fälle zu
definieren. Statt die Prüfungen im Rahmen einer Nebenbeschäftigung durchführen zu lassen, wären die entsprechenden personellen
Ressourcen für die wirtschaftlichen Prüfungen innerhalb der Landesverwaltung sicherzustellen. (TZ 24)
(9) Spenden von Privatpersonen wären bei der Ermittlung der Beihilfenhöhe weiterhin nur in der Weise zu berücksichtigen, als die
Summe aller Zuwendungen an Geschädigte die Gesamtschadenshöhe
nicht überschreiten dürfte. Die Grundsätze für die Berücksichtigung
von Spenden wären in die Richtlinien für die Durchführung von
Hilfsmaßnahmen des Kärntner Nothilfswerks aufzunehmen. (TZ 26)
(10) Im Interesse eines effektiven und effizienten Ablaufprozesses
wäre konkret festzulegen, was die Stellungnahme bzw. Bestätigung
der Gemeinde enthalten sollte. Zweckmäßigerweise könnte das Vorliegen der Beihilfenvoraussetzungen (erforderliche Bewilligungen für
geschädigte Objekte sowie deren widmungs– und genehmigungsgemäßer Zustand, Hauptwohnsitz) bestätigt werden. (TZ 27)
(11) Im Interesse einer einheitlichen Förderungsabwicklung und zur
leichteren Überprüfbarkeit sollten alle Hilfsmaßnahmen nach Naturkatastrophen von einer Stelle abgewickelt bzw. Unterstützungen
durch das Sozialressort nur in Abstimmung der Fördervoraussetzungen mit dem Kärntner Nothilfswerk gewährt werden. (TZ 28)
(12) Für Gemeinden in katastrophenbedingt schwierigen Budgetsituationen wäre eine mit den Bundeszuschüssen abgestimmte Unterstützung für die Vorfinanzierung der Aufwendungen zur Beseitigung von Katastrophenschäden sicherzustellen. (TZ 32)
(13) Aus verwaltungsökonomischen Gründen wäre sicherzustellen, dass die Gemeinden künftig nur jene Schadensbeträge melden,
denen auch tatsächliche Ausgaben zugrunde lagen, sowie bei den
bereits gemeldeten Schätzungen von Katastrophenschäden an das
BMF keine Gegenverrechnungen mit Katastrophenschäden anderen
Ursprungs in den Folgejahren durchführen. (TZ 35)
(14) Im Interesse der erforderlichen Überprüfbarkeit sollten die
maßgeblichen Unterlagen betreffend die Behebung von Katastrophenschäden im Gemeindevermögen — allenfalls in elektronischer
Form — in der Abteilung 3 aufbewahrt werden. (TZ 37)
218
Bund 2014/13
BMF BMLFUW
Schlussempfehlungen
Gewährung von Landesbeiträgen zur Verhinderung
und Beseitigung katastrophenbedingter Schäden
(15) Im Interesse der erforderlichen Überprüfbarkeit, ob Projekte,
die ausschließlich die erforderlichen Instandsetzungsarbeiten zur
Wiederherstellung des Sachzustands vor Ereigniseintritt umfassen
oder allenfalls darüber hinausgehende Verbesserungen des Zustands
beinhalten, sollten Zuschüsse bzw. Bedarfszuweisungen nur auf Basis
konkreter Pläne gewährt werden. (TZ 38)
(16) Zur Vermeidung von Rückforderungen der Katastrophenfondsmittel durch das BMF sollte das Land Kärnten in Zukunft verstärkt
und insbesondere ab einer vom Land festzulegenden Höhe Kontrollen der Anträge der Gemeinden durchführen und insbesondere
darauf achten, dass die Meldungen der Gemeinden keine über die
Wiederherstellung in den Sachzustand vor Eintritt der Naturkatastrophe hinausgehenden Verbesserungen umfassen. (TZ 38)
(17) Insbesondere im Einzelfall der Gemeinde Lavamünd wären
vor der Gewährung weiterer Zuschüsse Nachweise über die genaue
Schadenshöhe im Gemeindeeigentum, die bereits geleisteten sowie
die geplanten Ausgaben zur Schadensbeseitigung und über die Höhe
der Versicherungsleistungen abzuverlangen, um die Angemessenheit
der vorgesehenen Bedarfszuweisung zu überprüfen. Das Ergebnis
wäre auch dem BMF im Hinblick auf die Beihilfe aus dem Katastrophenfonds und die zuerkannten Mittel aus dem EU–Solidaritätsfonds vorzulegen. (TZ 38)
(18) Im Interesse einer ordnungsgemäßen Ermittlung öffentlicher
Zuschüsse zur Beseitigung katastrophenbedingter Schäden sollte sich
das Land einen Überblick darüber verschaffen, welche Gemeinden
über Versicherungen gegen Katastrophenschäden verfügen. (TZ 38)
(19) Das Kärntner Nothilfswerk sollte über Spenden an private Katastrophengeschädigte, die über ein von einer Gemeinde eingerichtetes Spendenkonto laufen, zeitnahe informiert werden, um die Spenden bei der Beihilfengewährung berücksichtigen zu können. (TZ 38)
BMLFUW
Bund 2014/13
(20) Ein einheitlicher Förderungsschlüssel sollte durch eine Änderung des Wasserbautenförderungsgesetzes angestrebt werden, um
die unterschiedlichen Finanzierungsregelungen bei Maßnahmen an
Interessenten– und Grenzgewässern sowie an vom Bund betreuten
Gewässern zu vereinheitlichen. (TZ 9)
219
Schlussempfehlungen
(21) Die Verordnung gemäß § 42a Wasserrechtsgesetz 1959 über
den Inhalt, die Form und Ausgestaltung der Gefahrenzonenpläne
der Bundeswasserbauverwaltung sollte ehebaldig erlassen werden.
(TZ 11)
BMF
(22) Verhandlungen mit den Ländern über die Kofinanzierung der
Beihilfen aus dem Katastrophenfonds sollten aufgenommen werden. Dabei sollte ein angemessener und finanziell vertretbarer einheitlicher Beihilfenprozentsatz — eventuell mit zu vereinbarenden
Bandbreiten gemäß sozialer oder anderer Kriterien — vereinbart
bzw. festgelegt werden. (TZ 18)
(23) Die erst als Entwurf vorliegenden Durchführungsbestimmungen
zum Katastrophenfondsgesetz 1996 sollten als Verordnung erlassen werden. (TZ 29, 35)
(24) Die auf Schätzungen der Gemeinden basierenden Schadensmeldungen sollten stichprobenartig geprüft werden. (TZ 35, 36)
220
Bund 2014/13
Bericht
des Rechnungshofes
Strukturreform der Bezirksgerichte
Bund 2014/13
221
222
Bund 2014/13
Inhalt
Inhaltsverzeichnis
Tabellenverzeichnis ________________________________________ 224
Abkürzungsverzeichnis _____________________________________ 225
BMJ
Wirkungsbereich des Bundesministeriums für
Justiz
Strukturreform der Bezirksgerichte
KURZFASSUNG ___________________________________________ 228
Prüfungsablauf und –gegenstand _____________________________ 237
Rechtsgrundlagen__________________________________________ 237
Strukturreform ___________________________________________ 239
Ausgaben für das Projekt ___________________________________ 256
Personal _________________________________________________ 274
Zusammenhang zwischen Verfahrensdauer, Produktivität
und Gerichtsgröße _________________________________________ 284
Bürgerservice _____________________________________________ 287
Sonstige Feststellungen _____________________________________ 289
Schlussempfehlungen ______________________________________ 291
Bund 2014/13
223
Tabellen
Tabellenverzeichnis
Tabelle 1:
Bezirksgerichte in Niederösterreich vor und nach
der Reform ____________________________________ 246
Tabelle 2:
Bezirksgerichte in Oberösterreich vor und nach
der Reform ____________________________________ 248
Tabelle 3:
Bezirksgerichte in der Steiermark vor und nach
der Reform ____________________________________ 249
Tabelle 4:
Bezirksgerichte im Burgenland ____________________ 252
Tabelle 5:
Bezirksgerichte in Kärnten _______________________ 252
Tabelle 6:
Bezirksgerichte in Salzburg _______________________ 253
Tabelle 7:
Bezirksgerichte in Tirol __________________________ 254
Tabelle 8:
Bezirksgerichte in Vorarlberg _____________________ 255
Tabelle 9:
Ausgaben für bereits erfolgte Zusammenlegungen;
Stand Juli 2013 _________________________________ 259
Tabelle 10: Kostenentwicklung der Bauprojekte;
Stand August 2013 ______________________________ 262
Tabelle 11: Flächen, Mietkosten und Baukostenbeiträge bei
ausgewählten zusammenzulegenden Bezirksgerichten;
Stand Juli 2013 _________________________________ 264
Tabelle 12: Soll– und Iststände der Richter, Rechtspfleger und
nichtrichterlichen Bediensteten der Bezirksgerichte
(bundesweit) ___________________________________ 275
Tabelle 13: PAR II–Auslastungsgrad Richter und Rechtspfleger ___ 278
Tabelle 14: Auslastung der Richter und Rechtspfleger in von
Zusammenlegung betroffenen Bezirksgerichten
nach Ist–Leistungszeit im Jahr 2011 ________________ 279
Tabelle 15: Durchschnittliche Verfahrensdauern
(Bereich C – Zivilverfahren Bezirksgerichte) ___________285
224
Bund 2014/13
Abkürzungen
Abkürzungsverzeichnis
Bund 2014/13
AB
ABGB
Abs.
ARE
Art.
Anfragebeantwortung
Allgemeines Bürgerliches Gesetzbuch
Absatz
ARE Austrian Real Estate GmbH
Artikel
B–VG
BG
BGBl.
BIG
BK
BKA
BM…
BMF
BMJ
bspw.
bzw.
Bundes–Verfassungsgesetz
Bezirksgericht(e)
Bundesgesetzblatt
Bundesimmobiliengesellschaft m.b.H.
Betriebskosten
Bundeskanzleramt
Bundesministerium …
für Finanzen
für Justiz
beispielsweise
beziehungsweise
CEPEJ
European Commission for the Efficiency of Justice
ERV
etc.
EUR
elektronischer Rechtsverkehr
et cetera
Euro
i.d.(g.)F.
i.V.m.
IT
in der (geltenden) Fassung
in Verbindung mit
Informationstechnologie
lit.
lt.
litera
laut
m2
Mio.
MRG
Quadratmeter
Million(en)
Mietrechtsgesetz
NR
Nr.
Nationalrat
Nummer
OLG
Oberlandesgericht
225
Abkürzungen
226
p.a.
PAR
per annum
Personalanforderungsrechnung
rd.
RH
rund
Rechnungshof
TZ
Textzahl(en)
u.a.
unter anderem
VfGH
vgl.
VZK
Verfassungsgerichtshof
vergleiche
Vollzeitkapazität(en)
z.B.
Zl.
zum Beispiel
Zahl
Bund 2014/13
BMJ
Wirkungsbereich des Bundesministeriums für Justiz
Strukturreform der Bezirksgerichte
Im Jahr 2012 begann das BMJ Verhandlungen mit den Bundesländern zu einer Strukturreform der Bezirksgerichte. Kriterium war eine
Mindestgröße von vier Richterkapazitäten pro Standort. Die Anzahl
der Bezirksgerichte sollte sich durch Zusammenlegungen von 141
auf 68 verringern. Ziele des BMJ waren vor allem Verbesserungen
in der Qualität der Rechtsprechung und des Bürgerservices sowie
administrative Erleichterungen und die Erzielung von Synergieeffekten. Finanzielle Einsparungen standen nicht im Vordergrund.
Ein im Verfassungsrang stehendes Übergangsgesetz aus dem
Jahr 1920 normiert, dass Änderungen der Gerichtssprengel nur
mit Zustimmung der jeweiligen Landesregierung verfügt werden
können. Auch bundesländerübergreifende Zusammenlegungen von
Gerichtssprengeln waren mit Ausnahme von Wien verfassungsrechtlich unzulässig. Bisher konnte das BMJ erst mit den Bundesländern Niederösterreich, Oberösterreich und Steiermark eine Einigung
über Zusammenlegungen erzielen. Die Anzahl der Standorte wurde
dabei nicht wie vom BMJ vorgesehen von 82 auf 35, sondern auf
56 Standorte verringert. In diesen Bundesländern blieben weiterhin
25 Bezirksgerichte mit weniger als vier Richterkapazitäten bestehen. Durch die geringere Anzahl von Zusammenlegungen konnte
das BMJ die angestrebten Ziele nicht in vollem Umfang erreichen.
Das BMJ hatte insgesamt für die Zusammenlegungen auf 68 Standorte einen Investitionsrahmen für bauliche Adaptierungen in Höhe
von rd. 131,3 Mio. EUR und mögliche jährliche Einsparungen von
5,84 Mio. EUR (80.000 EUR pro aufgelassenem Standort) veranschlagt. Sowohl die notwendigen Investitionen als auch die Höhe
der Einsparungen schätzte das BMJ nur grob.
Für die Umsetzung von rund einem Drittel der Zusammenlegungen
(24 aufnehmende Standorte) hatte das BMJ bereits rd. 48 % (rd.
63 Mio. EUR) des Investitionsrahmens verplant. Bei einzelnen Bauprojekten stiegen im Planungsstadium die Plankosten um bis zu
400 % gegenüber den Annahmen der ursprünglichen Planungsvereinbarungen.
Bund 2014/13
227
KURZFASSUNG
Prüfungsziel
Ziel der Überprüfung war insbesondere die Beurteilung der zum
Thema Zusammenlegung von Bezirksgerichten erstellten Konzepte,
erfolgter bzw. nicht erfolgter Zusammenlegungen von Bezirksgerichten, der Kosten und allfälliger Einsparungen sowie der Auswirkungen der Zusammenlegungen auf den Personaleinsatz. (TZ 1)
Rechtsgrundlagen
Für die Änderung eines Bezirksgerichtssprengels gilt für alle Bundesländer außer Wien ein im Verfassungsrang stehendes Übergangsgesetz aus dem Jahr 1920. Änderungen der Gerichtssprengel können
nur durch Verordnungen der Bundesregierung mit Zustimmung der
jeweiligen Landesregierung verfügt werden. Die geltende Rechtslage stand somit einer umfassenden bundeseinheitlichen Strukturreform entgegen. (TZ 2)
Strukturreform
Anzahl der Gerichtsstandorte
Die Organisation der österreichischen Gerichte stammt in ihren
Grundzügen noch aus der Mitte des 19. Jahrhunderts. Die Anzahl
der ursprünglich über 200 Bezirksgerichte wurde in mehreren Etappen auf 141 Standorte mit Stand 31. Dezember 2012 reduziert. (TZ 3)
Im internationalen Vergleich lag Österreich mit 1,8 Gerichtsstandorten pro 100.000 Einwohnern im Mittelfeld (niedrigster Wert — Niederlande: 0,4 Standorte; höchster Wert — Schweiz: 5,2 Standorte).
Eine weitere Strukturbereinigung war aus Sicht des BMJ in Österreich notwendig. (TZ 3)
Ziele der Strukturreform
Laut BMJ war die Zusammenlegung von Bezirksgerichten keine isolierte, rein der Entlastung des Budgets dienende Maßnahme, sondern
Teil eines Maßnahmenbündels, mit dem es zu einer Verbesserung
des Services für die Bevölkerung, höherer Qualität der Leistungen
und zu einer Erhöhung der Sicherheit in Justizgebäuden kommen
soll. (TZ 4)
228
Bund 2014/13
BMJ
Kurzfassung
Strukturreform der Bezirksgerichte
Die vom BMJ ins Treffen geführten Ziele waren sowohl von qualitativer Natur (z.B. verbessertes Service für die Bürger, höhere Qualität der Leistungen) als auch solche, die Effizienzaspekte (z.B. Administration, Dienstaufsicht) und Synergieeffekte (z.B. Infrastruktur,
Sicherheitsschleusen) beinhalteten. Das BMJ hatte jedoch nicht festgelegt, anhand welcher Indikatoren die Zielerreichungen bzw. die
angestrebten Effekte festzustellen sein werden. (TZ 4)
Entscheidungsgrundlagen
Im Februar 2012 präsentierte das BMJ eine intern erstellte Studie
zur Strukturoptimierung im Bereich der Bezirksgerichte (Machbarkeitsstudie). In dieser Machbarkeitsstudie stellte das BMJ zunächst
fest, dass die Mindestgröße eines Bezirksgerichts aus organisatorischer Sicht „zumindest etwa sechs bis acht und deutlich mehr
Richterplanstellen betragen müsste“, um eine wirksame Vertretung
sowie eine aufgrund der immer komplexeren Rechtsmaterien wünschenswerte Spezialisierung zu ermöglichen. Infolge des „zeitnahen
Umsetzungshorizontes“ wählte das BMJ schließlich als Ziel, dass die
Größe je Bezirksgericht zumindest vier Richterkapazitäten betragen müsse. (TZ 5)
Im Jahr 2012 variierte die Anzahl an Richterkapazitäten bundesweit pro Bezirksgericht zwischen 0,5 Richterkapazitäten (Weyer) und
41 Richterkapazitäten (Innere Stadt Wien). Die Anzahl der Bezirksgerichte mit weniger als vier Richterkapazitäten betrug 95 (67,4 %)
von bundesweit 141 Bezirksgerichten. (TZ 5)
Gemäß der Machbarkeitsstudie strebte das BMJ eine Reduktion der
bestehenden 141 Standorte auf 68 in der Studie festgelegte Standorte
an, von denen keiner weniger als vier Richterkapazitäten aufweisen sollte. Es sollten daher 73 Standorte geschlossen werden. (TZ 5)
Abgesehen von dem Kriterium, Gerichte mit zumindest vier systemisierten Richterplanstellen zu schaffen, zog das BMJ keine weiteren, jedenfalls zu berücksichtigenden und quantifizierbaren Kriterien
(wie z.B. Bevölkerungs–, Geschäftsanfalls–, Erledigungszahlen, Fläche pro Bezirksgericht) für die Entscheidung über konkrete Zusammenlegungen bzw. für die Auswahl von Standorten nachvollziehbar heran. (TZ 6)
Bund 2014/13
229
Kurzfassung
Umsetzung
Die Machbarkeitsstudie des BMJ stellte die Verhandlungsgrundlage
für die in weiterer Folge aufgenommenen Gespräche mit den einzelnen Landesregierungen dar. Laut BMJ war die endgültige Standortfestlegung Ergebnis der politischen Verhandlungen mit den jeweiligen Bundesländern. (TZ 7)
Bis Oktober 2013 kam es lediglich mit den Landesregierungen von
Niederösterreich, Oberösterreich und der Steiermark zu einer Einigung. (TZ 7)
In den drei Bundesländern Niederösterreich, Oberösterreich und
Steiermark sollte sich die Anzahl der Standorte laut Machbarkeitsstudie von 82 auf 35 verringern. Tatsächlich verblieben nach der
Reform 56 Standorte bestehen. Auch nach den Zusammenlegungen
werden weiterhin 26 von 56 (46,4 %) Gerichtsstandorten weniger
als vier Richterkapazitäten aufweisen. (TZ 7)
Durch die gegenüber der Machbarkeitsstudie geringere Anzahl von
Zusammenlegungen konnte das BMJ die angestrebten Ziele nicht
in vollem Umfang erreichen. (TZ 7)
Es war nicht dokumentiert, ob bzw. welche quantifizierbaren Kriterien für die Entscheidung über konkrete Zusammenlegungen herangezogen worden waren. (TZ 7)
In den Bundesländern Burgenland, Kärnten, Salzburg, Tirol und
Vorarlberg war laut Machbarkeitsstudie eine Verringerung von insgesamt 46 Standorten auf 20 geplant. Das BMJ schloss bis Ende 2013
noch keine Vereinbarungen mit diesen Bundesländern ab. Somit
blieben in diesen Bundesländern weiterhin insgesamt 33 Standorte
(71,7 %) mit weniger als vier Richterkapazitäten bestehen. (TZ 8)
Ausgaben für das
Projekt
Gesamtschätzung
In seiner Machbarkeitsstudie ging das BMJ von einer erforderlichen
Gesamtinvestitionssumme von rd. 131,3 Mio. EUR als voraussichtlichem Aufwand für notwendige Baumaßnahmen aus. Dieser Betrag
bezog sich als Gesamtbetrag auf die baulichen Veränderungen von
österreichweit 68 Gerichten, die übrig bleiben sollten. (TZ 9)
230
Bund 2014/13
BMJ
Kurzfassung
Strukturreform der Bezirksgerichte
Dem in der Machbarkeitsstudie genannten Investitionsaufwand
lag eine Ersteinschätzung des BMJ zugrunde. Die Ersteinschätzung
beruhte laut BMJ auf Erfahrungen aus bisher abgewickelten Bauprojekten und der zum Zeitpunkt der Schätzung zur Verfügung stehenden Informationen zu den Gebäuden der aufnehmenden Bezirksgerichte. Vor den Verhandlungen zwischen dem BMJ und den Ländern
erfolgte keine bauliche Bestandsaufnahme der Standorte. (TZ 9)
Laut BMJ legte es weniger Augenmerk darauf, ob die aufnehmenden
Gerichte von den örtlichen und räumlichen Gegebenheiten für die
Zusammenlegung geeignet waren, als vielmehr darauf, einen Konsens mit den Bundesländern zu finden. Bei der Standortwahl spielten
laut BMJ finanzielle Aspekte keine Rolle. Eine Auswahl von geeigneten Standorten unter Berücksichtigung der finanziellen Aspekte
im Hinblick auf erforderliche Investitionen unterblieb daher. Es fehlten somit diesbezüglich Grundlagen für wirtschaftliche und zweckmäßige Entscheidungen. (TZ 9)
Entwicklung der Ausgaben für die Zusammenlegungen
Zur Zeit der Gebarungsüberprüfung war aufgrund der Bezirksgerichtssprengel–Verordnungen vorgesehen, dass 24 Standorte in den
Bundesländern Steiermark, Oberösterreich, Niederösterreich und
Wien andere Bezirksgerichte aufnehmen. (TZ 10)
Das BMJ zog es nicht in Betracht, von den derzeit verwendeten Liegenschaften abzuweichen und alternative Objekte in Betracht zu ziehen. Ein sich aus alternativen Liegenschaften möglicherweise ergebendes Kosteneinsparungspotenzial nutzte das BMJ somit nicht.
(TZ 10)
Bei sieben Standorten, die acht Bezirksgerichte aufnahmen, war die
Aufnahme zur Zeit der Gebarungsüberprüfung bereits termingerecht
erledigt. Die Ausgaben für Adaptierungen der genannten Standorte
sowie die Übersiedlung der Möbel und Mitarbeiter betrugen zur Zeit
der Gebarungsüberprüfung in Summe rd. 474.000 EUR. (TZ 11)
Die Kündigungen der Standorte Bad Leonfelden und Stockerau
erfolgten nach Erlassung der Bezirksgerichte–Verordnungen im
Juli bzw. September 2012. Die Kündigungsfrist betrug jeweils ein
Jahr. Die jeweiligen Bezirksgerichte–Verordnungen sahen als Zusammenlegungstermine den 1. Jänner 2013 vor. Daher waren für das
Bezirksgericht Bad Leonfelden noch für sieben Monate und für das
Bezirksgericht Stockerau noch für neun Monate Miete zu bezahBund 2014/13
231
Kurzfassung
len, obwohl die Gerichte bereits aufgelöst waren. In Summe waren
dafür rd. 41.000 EUR an Mietzins zu entrichten. (TZ 11)
Bei 17 der insgesamt 24 aufnehmenden Standorte in den drei Bundesländern waren bauliche Adaptierungen notwendig. Diese Projekte befanden sich zur Zeit der Gebarungsüberprüfung noch im
Planungsstadium. Die dafür vorliegenden Plankosten erhöhten sich
in der Planungsphase von rd. 38 Mio. EUR auf rd. 63 Mio. EUR
brutto. (TZ 12)
In der Machbarkeitsstudie hatte das BMJ für die Zusammenlegung
auf 68 Standorte ein Investitionsvolumen von 131,3 Mio. EUR veranschlagt. Für die Umsetzung von rund einem Drittel (24 geplante
Standorte) hatte das BMJ zum Zeitpunkt der Gebarungsüberprüfung bereits rd. 48 % des ursprünglich geschätzten Gesamtrahmens verplant. (TZ 12)
Einzelne neu adaptierte Gerichtsgebäude verfügen teilweise über
mehr Flächen als die früheren Standorte gemeinsam. Allein dadurch
kam es in diesen Fällen nicht zu Einsparungen, sondern zu deutlichen Mehraufwendungen gegenüber bisher. (TZ 13)
Bei den Bauprojekten Amstetten, Feldbach und Mistelbach kam es
zu erheblichen Steigerungen der voraussichtlichen Kosten gegenüber
den Plankosten. Sie lagen zum Zeitpunkt der Gebarungsüberprüfung teilweise um bis zu 400 % über den Annahmen der ursprünglichen Planungsvereinbarungen. (TZ 14)
Mit der Machbarkeitsstudie plante das BMJ, dass das über ausreichende Raumreserven verfügende Bezirksgericht Hartberg das
Bezirksgericht Fürstenfeld aufnehmen solle. Als Ergebnis der Verhandlungen mit der steiermärkischen Landesregierung wurde jedoch
das Bezirksgericht Fürstenfeld als aufnehmendes Gericht festgelegt.
Durch die gewählte Standortentscheidung entstanden gegenüber der
ursprünglichen Variante erhebliche Mehrkosten. (TZ 14)
Kosteneinsparungen
Das BMJ kalkulierte die Budgetentlastung pro aufgelassenem
Standort mit jährlich mindestens 80.000 EUR, weil Synergien und
Umschichtungsmöglichkeiten bei Infrastrukturkosten genutzt werden könnten. Das BMJ ging davon aus, dass bei Verwirklichung des
Ziels, 73 Gerichte zu schließen, in Summe jährlich rd. 5,84 Mio. EUR
gespart werden könnten, jeweils rd. 80.000 EUR ab Wegfall des
232
Bund 2014/13
BMJ
Kurzfassung
Strukturreform der Bezirksgerichte
Standorts. Das BMJ führte an, dass sich die geschätzte Investitionssumme von 131,3 Mio. EUR somit nach spätestens 22,5 Jahren
amortisiert hätte. (TZ 15)
Die grob geschätzten Einsparungen stellten einen auf Erfahrungen
beruhenden Durchschnittswert dar. Detaillierte Berechnungsgrundlagen konnte das BMJ dem RH nicht vorlegen. Die Angaben des
BMJ konnten somit vom RH nicht nachvollzogen werden. Weiters
zeigte sich, dass jedoch alleine die Flächenvermehrung an einigen
aufnehmenden Standorten nicht zu einer Reduzierung, sondern zu
einer Erhöhung der Mietzinszahlungen führte. (TZ 15)
Nebenstellen
Das BMJ konnte die in den Bezirksgerichte–Verordnungen festgelegten Zusammenlegungszeitpunkte im Falle einzelner Bezirksgerichte nicht einhalten. Aufgelassene Bezirksgerichte, die zum Zeitpunkt ihrer Auflassung aus baulichen Gründen noch nicht in den
aufnehmenden Standort integriert werden konnten, führte das BMJ
vorübergehend als sogenannte Nebenstellen weiter. Zur Zeit der
Gebarungsüberprüfung bestanden fünf Nebenstellen. Die Führung
von Nebenstellen verursachte zusätzliche Kosten und administrativen Mehraufwand. Sie können auch zu Rechtsunsicherheiten bei
den Bürgern führen. (TZ 16)
Projektabwicklung
Für die Abwicklung dieses Großprojekts mit einem geschätzten Gesamtinvestitionsvolumen von voraussichtlich mehr als
130 Mio. EUR bzw. konkret verplanten rd. 63 Mio. EUR bei den
bereits beschlossenen Projekten in den Bundesländern richtete das
BMJ keine Projektorganisation mit verantwortlichem Projektleiter ein. Durch die vorhandene Teilung der Zuständigkeiten ist eine
optimale Projektabwicklung erschwert und es können Mehrkosten
entstehen. (TZ 17)
Vertragliche Grundlagen
Das BMJ schloss mit der Bundesimmobiliengesellschaft m.b.H. (BIG)
als Eigentümerin der zu adaptierenden Standorte Vereinbarungen
über die Erstellung von Mietvertragsangebotsunterlagen (Planungsvereinbarungen) ab. Sollten einzelne Projekte abgebrochen werden,
Bund 2014/13
233
Kurzfassung
wären aufgrund dieser Vereinbarungen die bis zu dem Zeitpunkt
angefallenen Planungskosten auch bei einem Projektabbruch vom
BMJ direkt an die BIG zu bezahlen. Die Vereinbarungen enthielten Klauseln, die das BMJ berechtigten, bei einer größeren Kostenüberschreitung das Projekt abzubrechen. Es gab aber keine Klauseln,
die die BIG verpflichteten, Kosten aufgrund mangelhafter Planungen
zumindest teilweise zu übernehmen. (TZ 18)
Personal
Personalausstattung
Im Zusammenhang mit der Strukturoptimierung der Gerichtsorganisation sah das BMJ keinen Abbau von Personal und keine Reduktion
von Kapazitäten vor. Mögliche Synergieeffekte und Einsparungspotenziale im Personalbereich waren nicht ermittelt worden. Die
Anzahl an systemisierten Planstellen für Richter stieg von 681 Vollzeitkapazitäten (VZK) (2010) auf 693 VZK (2013) um rd. 1,76 %. Im
Zeitraum von 2012 bis 2013 — der ersten Stufe der Zusammenlegung von Bezirksgerichten — erfolgte ein Anstieg der systemisierten Planstellen für Richter von 676 VZK (2012) auf 693 VZK (2013)
um rd. 2,51 %. Im Bundesdurchschnitt waren die systemisierten
Planstellen für Richter für die Jahre 2010 bis 2012 zu rd. 99,33 %
besetzt. (TZ 19)
Der Frauenanteil im Bereich der Richter lag bei 53,60 %. Der Frauenanteil als Vorsteher von Bezirksgerichten betrug 38,46 %. (TZ 20)
Personalzuteilung
Die maßgeblichen Instrumente zur langfristigen Steuerung und Planung der Personalzuteilung der Richter waren die Personalanforderungsrechnung (PAR II) sowie ein Instrument zur rechnerischen
Aufteilung von Planstellen. Laut PAR II sank die durchschnittliche
Auslastung der Richter aller Bezirksgerichte für die Jahre 2010 bis
2012 von 105,59 % auf 101,88 % um 3,51 %. (TZ 21)
Die Auslastungsgrade der Richter der von der Zusammenlegung
betroffenen Bezirksgerichte nach Ist–Leistungszeit variierten im
Jahr 2011 zwischen 83,79 % (Peuerbach) und 132,33 % (Leonfelden). Die unterschiedliche Auslastung an kleinen Bezirksgerichten ist ein weiteres Argument für die Schaffung größerer Einheiten,
bei denen die angestrebte bedarfsgerechte Auslastung besser erreicht
werden kann. (TZ 21)
234
Bund 2014/13
BMJ
Kurzfassung
Strukturreform der Bezirksgerichte
Doppelplanstellen führten zu Mehrkosten für Reisekosten und Infrastruktur sowie zu unproduktiven Reisezeiten. Während sich die
Anzahl an Doppelplanstellen bei den am 1. Jänner und 1. Juli 2013
zusammengelegten Bezirksgerichten von 22 (2012) auf zwölf (2013)
um zehn (45,45 %) verringerte, sank die Anzahl an Doppelplanstellen bundesweit lediglich um vier (7,84 %) von 51 (2012) auf
47 (2013). (TZ 22)
Personalmaßnahmen Strukturoptimierung
Das BMJ bemühte sich im Rahmen der gesetzlichen Möglichkeiten,
die Interessen von Bediensteten, bei denen sich im Zuge der Strukturoptimierung die Notwendigkeit einer Übersiedlung ergab, durch
begleitende Maßnahmen bestmöglich zu berücksichtigen. Das BMJ
gewährte Vertragsbediensteten eine Unterstützung in Form einer
Belohnung. Diese variierte zwischen 350 EUR und 730 EUR. Eine
Schätzung der Gesamtkosten der einmaligen Pauschalabgeltung für
die Zusammenlegung der Bezirksgerichte in den Jahren 2013 und
2014 lag nicht vor. (TZ 23)
Das BMJ beauftragte ein externes Unternehmen zur Durchführung
von Schulungen, um eine reibungslose Umsetzung der bevorstehenden Zusammenlegung von Bezirksgerichten zu ermöglichen. Das
BMJ schätzte die Gesamtkosten für die begleitenden Maßnahmen
in den Jahren 2013 und 2014 auf rd. 26.000 EUR. (TZ 23)
Vorsteher eines Bezirksgerichts hatten Anspruch auf eine Dienstzulage, die abhängig von der Anzahl an systemisierten Richterplanstellen, zwischen 142,70 EUR und 485 EUR monatlich betrug. Die
jährlichen Kosten der Dienstzulage (141 Bezirksgerichte) würden
ohne Strukturreform der Bezirksgerichte rd. 339.000 EUR betragen.
Durch die Zusammenlegung von 26 Bezirksgerichten im Jahr 2013
ergab sich ein jährliches Einsparungspotenzial von rd. 9.000 EUR.
Bei vollständiger Umsetzung der in der Machbarkeitsstudie angestrebten Reduzierung auf 68 Standorte ergäbe sich ein jährliches
Einsparungspotenzial von rd. 118.000 EUR. (TZ 24)
Zusammenhang
zwischen
Verfahrensdauer,
Produktivität und
Gerichtsgröße
Bund 2014/13
Der RH führte Auswertungen hinsichtlich der durchschnittlichen
Verfahrensdauern von Zivilverfahren im Jahr 2012 bei Bezirksgerichten mit weniger, exakt und mehr als vier systemisierten Richterplanstellen durch. Die durchschnittliche Verfahrensdauer unterschied sich nur geringfügig und betrug 7,66 Monate (Gerichte mit
exakt vier Richterplanstellen), 8,00 Monate (Gerichte mit weniger
235
Kurzfassung
als vier Richterplanstellen) bzw. 8,36 Monate (Gerichte mit mehr als
vier Richterplanstellen). Sowohl bei den kleineren als auch bei den
größeren Bezirksgerichten stellte der RH jedoch eine große Schwankungsbreite hinsichtlich der Verfahrensdauer fest. Diese lag zwischen 3,7 Monaten und 14,8 Monaten. (TZ 26)
Sonstige
Feststellungen
Seit Jänner 2012 lagerten an den Bezirksgerichten Gleisdorf
und Hartberg 41 neue, nicht genutzte Computer im Wert von rd.
14.600 EUR. Die Initiative zur Anschaffung bzw. Zuteilung der Computer war vom Oberlandesgericht Graz ausgegangen, um regelmäßig ältere Geräte auszutauschen. Aufgrund der gerichtsorganisatorischen Änderungen in der Steiermark setzte das Oberlandesgericht
Graz die für Frühjahr 2012 geplante Erneuerung der Ausstattung in
den beiden Dienststellen aus, um konkrete Änderungen, wie Umbau
bzw. Übersiedelung abzuwarten und dann eine komplette Dienstellenumrüstung vorzunehmen. (TZ 29)
Kenndaten zur Strukturreform der Bezirksgerichte
Rechtsgrundlagen
Bundes–Verfassungsgesetz, BGBl. Nr. 1/1930 i.d.g.F.
Übergangsgesetz vom 1.10.1920, BGBl. Nr. 2/1920 i.d.F.
BGBl. Nr. 368/1925, geändert durch BGBl. Nr. 393/1929,
BGBl. Nr. 205/1962 und BGBl. I Nr. 2/2008
Bezirksgerichte–Verordnung Steiermark 2012, BGBl. II Nr. 243/2012
i.d.g.F.
Bezirksgerichte–Verordnung Oberösterreich 2012, BGBl. II
Nr. 205/2012 i.d.g.F.
Bezirksgerichte–Verordnung Niederösterreich 2012, BGBl. II
Nr. 204/2012 i.d.g.F.
Gerichtsorganisationsnovelle Wien–Niederösterreich, BGBl. I
Nr. 81/2012 i.d.g.F.
Bundesgesetz über die Auflassung von Bezirksgerichten,
BGBl. 67/1972 i.d.g.F.
2010
2011
2012
2013
Anzahl
Bezirksgerichte
141
nichtrichterliche Bedienstete
in %
141
128
– 9,22
in Vollzeitkapazitäten1
Personal Iststände
Richter
141
Veränderung
677
672
670
665
– 1,77
2.430
2.457
2.440
2.374
– 2,33
547
551
550
533
– 2,51
davon
Rechtspfleger
1
gerundet
Quelle: RH
236
Bund 2014/13
BMJ
Strukturreform der Bezirksgerichte
Prüfungsablauf und
–gegenstand
1
Der RH überprüfte von Mai bis August 2013 die Gebarung des BMJ hinsichtlich der Strukturreform der Bezirksgerichte. Erhebungen erfolgten
im BMJ und bei 14 von der Strukturreform betroffenen Bezirksgerichten.1
Ziel der Überprüfung war insbesondere die Beurteilung
– der zum Thema Zusammenlegung von Bezirksgerichten erstellten
Konzepte,
– erfolgter bzw. nicht erfolgter Zusammenlegungen von Bezirksgerichten,
– der Kosten und allfälliger Einsparungen sowie
– der Auswirkungen der Zusammenlegungen auf den Personaleinsatz.
Der Prüfungszeitraum umfasste die Jahre 2010 bis 2013.
Zu dem im Mai 2014 übermittelten Prüfungsergebnis gab das BMJ im
August 2014 eine Stellungnahme ab. Der RH erstattete seine Gegenäußerung im September 2014.
Rechtsgrundlagen
2.1
(1) Gemäß dem Bundes–Verfassungsgesetz (B–VG) geht alle Gerichtsbarkeit vom Bund aus; ein Bundesgesetz stellt die Verfassung und
Zuständigkeit der Gerichte fest.2
Der Gerichtsbezirk (Bezirksgerichtssprengel) bezeichnet die örtliche
Zuständigkeit eines Bezirksgerichts. Die Erlassung eines Gesetzes über
die Errichtung eines Bezirksgerichts, dessen Sprengel mit dem eines
bestehenbleibenden Bezirksgerichts deckungsgleich ist, fällt in die
Zuständigkeit des Bundes.
Für die Änderung eines Bezirksgerichtssprengels gilt für alle Bundesländer außer Wien ein im Verfassungsrang stehendes Übergangsgesetz aus dem Jahr 1920. Änderungen der Gerichtssprengel können nur
Bund 2014/13
1
Von den 14 Gerichten wurden zur Zeit der Gebarungsüberprüfung zwei als Nebenstellen weitergeführt.
2
Art. 82 B–VG und Art. 83 Abs. 1 B–VG
237
Rechtsgrundlagen
durch Verordnungen der Bundesregierung mit Zustimmung der jeweiligen Landesregierung verfügt werden.3
In Wien kann eine Sprengeländerung mittels Bundesgesetz angeordnet werden. Die Zustimmung der Wiener Landesregierung ist nicht
erforderlich.4
(2) Im Zuge der 2012 erfolgten Strukturreform und der diesbezüglichen
Verhandlungen über die Zusammenlegung von Bezirksgerichten trat
u.a. in Salzburg die Frage auf, ob bundesländerübergreifende Bezirksgerichtssprengel rechtlich zulässig seien. Das BMJ holte ein Gutachten des Verfassungsdienstes des BKA ein. Der Verfassungsdienst sah in
seiner Stellungnahme vom Juni 2012 die Bildung bundesländerübergreifender Bezirksgerichtssprengel im Hinblick auf das Übergangsgesetz als verfassungsrechtlich unzulässig an, mit Ausnahme von Wien.
Der Verfassungsdienst gab selbst an, dass die in dieser Stellungnahme
geäußerte Rechtsauffassung einer effizienten Neuorganisation der
Bezirksgerichte entgegenstehen könnte. Solange die Bestimmung des
Übergangsgesetzes geltendes Recht sei, sei dies jedoch nicht zu ändern.
Eine bundesländerübergreifende Zusammenlegung von Bezirksgerichten gab es im Zuge der gegenständlichen Strukturreform daher nur
im Falle des Bezirksgerichts Purkersdorf (Niederösterreich). Dies sollte
per 1. Juli 2014 — je nach sachlicher Zuständigkeit — vom Bezirksgericht Hietzing bzw. vom Bezirksgericht für Handelssachen Wien aufgenommen werden.5
2.2
238
Der RH stellte fest, dass die geltende Rechtslage einer umfassenden
bundeseinheitlichen Strukturreform entgegenstand. Er empfahl daher
dem BMJ — vor dem Hintergrund, dass die geltende Rechtslage einer
umfassenden bundeseinheitlichen Strukturreform entgegenstand — auf
eine Änderung des Übergangsgesetzes hinzuwirken, um umfassende
bundeseinheitliche Reformen der Gerichtsbarkeit zu erleichtern.
3
„Eine Errichtung, Auflassung oder Zusammenlegung von Bezirksgerichten, soweit sie
mit einer Änderung der Sprengel verbunden ist, kann gemäß § 8 Abs. 5 lit. d des Übergangsgesetzes vom 1. Oktober 1920, in der Fassung des BGBl. Nr. 368 vom Jahre 1925,
nur durch Verordnung der Bundesregierung mit Zustimmung der Landesregierung verfügt werden“ (vgl. BGBl. Nr. 314/1969; Kompetenzfeststellung des VfGH).
4
Wien ist aufgrund des § 8 Abs. 8 Übergangsgesetz 1920 von § 8 Abs. 5 lit. d Übergangsgesetz 1920 nicht erfasst.
5
Die rechtlichen Grundlagen dazu wurden sowohl mit Änderung des Bezirksgerichts–
Organisationsgesetzes für Wien, als auch mit der Bezirksgerichte–Verordnung Niederösterreich geschaffen.
Bund 2014/13
BMJ
Rechtsgrundlagen
Strukturreform der Bezirksgerichte
2.3
Laut Stellungnahme des BMJ spreche sich das BMJ bereits seit längerer
Zeit für eine solche Änderung des Übergangsgesetzes 1920 (ÜG 1920)
aus und werde sich im Rahmen seiner Möglichkeiten auch weiterhin
dafür einsetzen. Ein Initiativantrag, der den Entfall des ersten Halbsatzes des § 8 Abs. 5 lit. d ÜG 1920 zum Gegenstand hat, befindet sich
derzeit in parlamentarischer Behandlung. Ein solcher Entfall würde
zwar nicht das Zustimmungserfordernis der Länder zu Zusammenlegungen von Bezirksgerichten beseitigen, jedoch die Flexibilität bei der
konkreten Ausgestaltung der Bezirksgerichtssprengel erhöhen, indem
sich diese nicht mehr an den Grenzen der politischen Bezirke orientieren müssten.
2.4
Der RH wertete die Initiative des BMJ zu einer Gesetzesänderung positiv. Allerdings erschwert auch die vorgeschlagene Änderung weiterhin
eine umfassende bundeseinheitliche Strukturreform. Der RH wiederholte daher seine Empfehlung, auf eine Änderung des Übergangsgesetzes hinzuwirken, um umfassende bundeseinheitliche Reformen der
Gerichtsbarkeit zu erleichtern.
3.1
Die Organisation der österreichischen Gerichte stammt in ihren
Grundzügen noch aus der Mitte des 19. Jahrhunderts. Die Anzahl der
ursprünglich über 200 Bezirksgerichte wurde in mehreren Etappen
reduziert, in den 1970er Jahren zunächst auf rd. 190 und infolge weiterer Zusammenlegungen — vor allem in den Jahren 2002 und 2003 —
auf 141 Standorte mit Stand 31. Dezember 2012. Zwischenzeitig gab
es bis 31. Dezember 2006 140 Bezirksgerichte, allerdings wurde mit
1. Jänner 2007 das Bezirksgericht Graz auf die Bezirksgerichte Graz–
Ost und Graz–West aufgeteilt.
Strukturreform
Anzahl der
Gerichtsstandorte
Im internationalen Vergleich lag Österreich mit 1,8 Gerichtsstandorten pro 100.000 Einwohnern im Mittelfeld (niedrigster Wert — Niederlande: 0,4 Standorte; höchster Wert — Schweiz: 5,2 Standorte). Die
Mehrzahl der europäischen Länder — inklusive der Reformländer Osteuropas — wies einen niedrigeren Wert als Österreich auf.6 Eine weitere Strukturbereinigung war aus Sicht des BMJ in Österreich möglich.
3.2
Nach Ansicht des RH untermauern die internationalen Vergleichszahlen
die Notwendigkeit, im Sinne der Verwaltungsreform die Anzahl der
Bezirksgerichte zu verringern. Der RH empfahl daher dem BMJ, die
6
Bund 2014/13
Europarat – European Commission for the Efficiency of Justice (CEPEJ): Bericht „European Judicial System – Edition 2012“, Exzerpt aus österreichischer Sicht
239
Strukturreform
2012 begonnene Strukturreform der Bezirksgerichte zügig fortzuführen.7
Ziele der
Strukturreform
3.3
Laut Stellungnahme des BMJ sei es aufgrund der Bestimmung des § 8
Abs. 5 lit. d ÜG 1920 von einer Zustimmung der jeweiligen Landesregierung abhängig, die trotz intensiver Bemühungen bisher nur hinsichtlich dreier Länder (Niederösterreich, Oberösterreich und Steiermark)
erlangt werden konnte. Eine Fortführung der Strukturoptimierung in
den bisher nicht umfassten Bundesländern werde vom BMJ weiterhin
angestrebt.
4.1
Laut BMJ war die Zusammenlegung von Bezirksgerichten keine isolierte, rein der Entlastung des Budgets dienende Maßnahme, sondern
Teil eines Maßnahmenbündels, mit dem es zu einer Verbesserung des
Services für die Bevölkerung, zu höherer Qualität der Leistungen und
zu einer Erhöhung der Sicherheit in Justizgebäuden kommen soll.8
Das BMJ führte u.a. folgende Argumente für bzw. Vorteile von Gerichtszusammenlegungen ins Treffen:
– Verbessertes Service für die Bürger durch
– die Verringerung von Doppelplanstellen und eine daraus resultierende höhere Anwesenheitsdichte des Personals;
– eine stärkere Kontinuität der Rechtsprechung;
– Verkürzung der Behördenwege für die Bevölkerung;
– die schrittweise Anhebung der Streitwertgrenze in Zivilsachen
auf schlussendlich 25.000 EUR sowie
– durch den verstärkten Ausbau der bereits an einigen Gerichtsstandorten eingerichteten Justiz–Servicecenter.
– Höhere Qualität der Leistungen
– durch Konzentration von Personal an bestimmten Standorten und
durch die verbesserte Möglichkeit, sich auf bestimmte Fachgebiete zu spezialisieren;
240
7
Der RH hatte dem BMJ bereits 1996 die Prüfung der Zusammenlegung weiterer Bezirksgerichte empfohlen (Reihe Bund 1997/1 S. 107 ff.); siehe auch Positionen zur Verwaltungsreform (Reihe 2011/1 S. 181 und 299).
8
parlamentarische Anfragebeantwortung 14.424/AB vom 12. Juli 2013
Bund 2014/13
BMJ
Strukturreform
Strukturreform der Bezirksgerichte
– dadurch Sicherstellung der derzeitigen durchschnittlichen Verfahrensdauern;
– durch bessere Möglichkeiten, auf individuelle Bedürfnisse von
Gerichtsmitarbeitern (z.B. im Bereich Aus– und Fortbildung) zu
reagieren.
– Effizientere Administration durch
– Verringerung unproduktiver Reisezeiten (infolge weniger Doppelplanstellen);
– effizientere Dienstaufsicht;
– generelle administrative Vorteile bei der Verwaltung größerer
Einheiten sowie
– eine überdurchschnittliche Produktivität mittelgroßer Gerichtseinheiten.
– Entlastung und Synergien im Budget im Bereich Infrastruktur
(gemeinsame Bibliothek, Einlaufstelle, Aktenlager, Reinigung, IT–
Leistungen ...).
– Erhöhte Sicherheit in den Gerichtsgebäuden durch die flächendeckende Installation von Sicherheitsschleusen.
Einsparungen beim Personal waren laut Angaben des BMJ nicht vorgesehen (siehe TZ 19). Finanzielle Einsparungen standen grundsätzlich nicht im Vordergrund.
Die vom BMJ ins Treffen geführten Ziele waren sowohl von qualitativer Natur (z.B. verbessertes Service für die Bürger, höhere Qualität
der Leistungen) als auch solche, die Effizienzaspekte (z.B. Administration, Dienstaufsicht) und Synergieeffekte (z.B. Infrastruktur, Sicherheitsschleusen) beinhalteten.
Das BMJ hatte jedoch nicht festgelegt, anhand welcher Indikatoren
die Zielerreichungen bzw. die angestrebten Effekte festzustellen sein
werden.
Bund 2014/13
241
Strukturreform
4.2
Der RH stellte fest, dass die vom BMJ ins Treffen geführten Ziele der
Strukturreform grundsätzlich nachvollziehbar waren.9 Der RH kritisierte jedoch, dass das BMJ über keine Indikatoren zur Messung der
Zielerreichung verfügte. Im Sinne der Wirkungsorientierung empfahl
der RH dem BMJ, Indikatoren zur Darstellung und Messung der Erreichung der angestrebten Ziele zu entwickeln.
4.3
Laut Stellungnahme des BMJ sehe die Anlage I zum BVA 2013 beim
Wirkungsziel 4 (Sicherstellung der organisatorischen, personellen
und sachlichen Voraussetzungen für eine geordnete Rechtsverfolgung
und Durchsetzung durch die Justizverwaltung) als Maßnahme u.a.
die „Strukturoptimierung in der österreichischen Gerichtsorganisation
(Bezirksgerichts–Organisationsreform)“ vor. Der Erfolg der Umsetzung
dieser Maßnahmen werde durch den Indikator „Anzahl der Bezirksgerichte mit weniger als vier Richter–Vollzeitäquivalenten“ verfolgt.
Ein Indikator zur Darstellung und Messung der Erreichung der angestrebten Ziele im Sinne der Wirkungsorientierung sei daher gesetzlich
vorgesehen und implementiert.
Die Kennzahl sei gewählt worden, weil die Anzahl der Bezirksgerichte
mit weniger als vier Richter–Vollzeitäquivalenten ein gut geeigneter
Gradmesser für die effiziente Optimierung der Struktur der Gerichte
und die gegenüber den Bürgern anzubietende Qualität in Form von in
Fachspezialisierung erbrachten Justizdienstleistungen sei.
4.4
Der RH entgegnete, dass der Indikator „Anzahl der Bezirksgerichte mit
weniger als vier Richter–Vollzeitäquivalenten“ lediglich eine quantitative Messgröße ist. Diese gibt aber keinen Aufschluss, ob die vom
BMJ genannten Ziele der Gerichtszusammenlegungen (u.a. verbessertes
Bürgerservice, höhere Qualität der Leistungen, effizientere Administration) dadurch erreicht wurden.
Der RH wiederholte daher seine Empfehlung, im Sinne der Wirkungsorientierung Indikatoren zur Darstellung und Messung der Erreichung
der angestrebten Ziele zu entwickeln.
9
242
Der RH hatte dem BMJ bereits 1996 die Prüfung der Zusammenlegung weiterer Bezirksgerichte empfohlen (Reihe Bund 1997/1 S. 107 ff.); siehe auch Positionen zur Verwaltungsreform (Reihe 2011/1 S. 181 und 299).
Bund 2014/13
BMJ
Strukturreform
Entscheidungsgrundlagen
Strukturreform der Bezirksgerichte
5.1
Im Februar 2012 präsentierte das BMJ eine intern erstellte Studie zur
Strukturoptimierung im Bereich der Bezirksgerichte (Machbarkeitsstudie).
Diese Machbarkeitsstudie beinhaltete eine Darstellung der Reformziele, der historischen Entwicklung der Bezirksgerichte, der Gründe
für den Reformbedarf, der rechtlichen Ausgangslage, einen internationalen Vergleich der Gerichtsstandorte, Erläuterungen zur geplanten
Anzahl an Gerichtsstandorten, der zu erwartenden Einsparungen, zu
der geplanten Auflassung von Gerichtstagen und zur Anhebung der
Streitwertgrenze in Zivilsachen. Ergänzend informierte sie darüber,
ob sich ein Gerichtsstandort am Sitz einer Bezirkshauptmannschaft
befand, über die Anzahl der richterlichen Planstellen (in VZK) pro
Gericht und über die Anzahl der Bezirksgerichte nach Bundesländern.
In dieser Machbarkeitsstudie stellte das BMJ zunächst fest, dass die
Mindestgröße eines Bezirksgerichts aus organisatorischer Sicht „zumindest etwa sechs bis acht und deutlich mehr Richterplanstellen betragen müsste“, um eine wirksame Vertretung sowie eine aufgrund der
immer komplexeren Rechtsmaterien wünschenswerte Spezialisierung
zu ermöglichen.
Infolge des „zeitnahen Umsetzungshorizontes“ wählte das BMJ schließlich als Zielkriterium, dass die Größe je Bezirksgericht zumindest vier
Richterkapazitäten betragen müsse.
Im Jahr 2012 variierte die Anzahl an Richterkapazitäten bundesweit pro
Bezirksgericht zwischen 0,5 Richterkapazitäten (Weyer) und 41 Richterkapazitäten (Innere Stadt Wien). Die Anzahl der Bezirksgerichte mit
weniger als vier Richterkapazitäten betrug 95 (67,4 %) von bundesweit 141 Bezirksgerichten.
Gemäß der Machbarkeitsstudie strebte das BMJ eine Reduktion der
bestehenden 141 Standorte auf 68 in der Studie festgelegte Standorte
an, von denen keiner weniger als vier Richterkapazitäten aufweisen
sollte. Es sollten daher 73 Standorte geschlossen werden.
Die Anzahl an Rechtspflegern sowie sonstigen nichtrichterlichen
Bediensteten war nicht Gegenstand der Machbarkeitsstudie.
5.2
Bund 2014/13
Der RH kritisierte, dass das BMJ nicht das ambitioniertere Ziel der
Machbarkeitsstudie von zumindest sechs bis acht Richterkapazitäten
pro Standort, sondern vier Richterkapazitäten als Ausgangspunkt für
die Verhandlungen mit den Landesregierungen heranzog.
243
Strukturreform
6.1
Abgesehen von dem Kriterium, Gerichte mit zumindest vier systemisierten Richterplanstellen zu schaffen, führte das BMJ in der Machbarkeitsstudie selbst keine weiteren, jedenfalls zu berücksichtigenden und
quantifizierbaren Standortkriterien (wie z.B. Bevölkerungs–, Geschäftsanfalls–, Erledigungszahlen, Fläche pro Bezirksgericht ...) an. Auf derartige quantifizierbare Kriterien nahm das BMJ lediglich in verschiedenen anderen Dokumenten (u.a. Zusatzinformationen für einzelne
Bundesländer, parlamentarische Anfragebeantwortungen) zum Thema
der Strukturreform bei Bezirksgerichten Bezug.
Für die Entscheidung über konkrete Zusammenlegungen bzw. für die
Auswahl von Standorten zog das BMJ keine dieser weiteren quantifizierbaren Kriterien nachvollziehbar heran.
6.2
Der RH hält die vom BMJ eingeleitete Strukturreform der Bezirksgerichte grundsätzlich für notwendig. Er kritisierte jedoch die bisherige Form der Planung und Umsetzung der Strukturreform. Außer der
Nichtheranziehung von weiteren quantifizierbaren Standortkriterien
neben der Anzahl der Richterkapazitäten kritisierte der RH insbesondere noch
– fehlende Indikatoren zur Messung der Zielerreichung (TZ 4)
– Nichtheranziehung der „optimalen“ Anzahl von Richterkapazitäten
(TZ 5)
– weniger Zusammenlegungen als ursprünglich geplant (TZ 7)
– Nichtberücksichtigung erforderlicher Investitionen bei der Standortwahl (TZ 9, 10, 12, 14)
– Nichtberücksichtigung von Fristen und Zeitabläufen bei Zusammenlegungen (TZ 11, 16)
– Kostensteigerungen durch Flächenvermehrung bei Zusammenlegungen (TZ 13)
– mangelhafte Projektabwicklung (TZ 17, 18).
Der RH empfahl dem BMJ, im Sinne der Schaffung inhaltlich fundierter
Entscheidungsgrundlagen für künftige Projekte maßgebliche Standortkriterien festzulegen. Hinsichtlich der anderen Kritikpunkte verwies
der RH auf seine Empfehlungen bei den jeweiligen TZ.
244
Bund 2014/13
BMJ
Strukturreform
Umsetzung
Strukturreform der Bezirksgerichte
6.3
Laut Stellungnahme des BMJ stellte das ursprüngliche Konzept eine
Verhandlungsgrundlage dar, der (zunächst ausschließlich) die Schaffung von Standorten mit mindestens vier systemisierten Richter–Planstellen zugrunde lag. Dabei war von Anfang an vorgesehen, weitere
Aspekte und Rahmenbedingungen im Zuge der Verhandlungen mit
den Bundesländern zu erörtern. Die schlussendlich in drei Bundesländern festgelegten und in der Zwischenzeit nahezu ausnahmslos auch
umgesetzten Zusammenlegungen inklusive der Entscheidung über aufnehmende und aufzulassende Standorte sowie die jeweiligen Sprengelgrenzen und Zusammenlegungstermine seien das Ergebnis der mit
den Ländern geführten Gespräche und Vereinbarungen.
6.4
Der RH entgegnete, dass er in seinem Prüfungsergebnis das Fehlen
maßgeblicher Standortkriterien (abgesehen vom Kriterium von mindestens vier systemisierten Richter–Planstellen) bei der Entscheidungsfindung kritisiert hatte. Zudem waren die festgelegten Zusammenlegungen noch nicht komplett umgesetzt, weil derzeit noch sieben
Bezirksgerichte als Nebenstellen geführt werden. Er wiederholte daher
seine Empfehlung, im Sinne der Schaffung inhaltlich fundierter Entscheidungsgrundlagen für künftige Projekte maßgebliche Standortkriterien festzulegen.
7.1
(1) Die Machbarkeitsstudie stellte die Verhandlungsgrundlage für die in
weiterer Folge aufgenommenen Gespräche mit den einzelnen Landesregierungen dar. Laut BMJ war die endgültige Standortfestlegung Ergebnis der politischen Verhandlungen mit den jeweiligen Bundesländern,
die bis Ende 2013 nur im Falle der drei Bundesländer Niederösterreich,
Oberösterreich und Steiermark zu einer Vereinbarung führten. Mit
den fünf übrigen Bundesländern Vorarlberg, Tirol, Salzburg, Kärnten
und Burgenland erzielte das BMJ bisher keine Einigung über Zusammenlegungen. Wien war von diesem Konzept nicht umfasst, weil alle
Bezirksgerichte zumindest sieben Richterkapazitäten pro Gerichtsstandort aufwiesen.
Die betreffenden Bezirksgerichte–Verordnungen für Niederösterreich,
Oberösterreich und die Steiermark sowie die Gerichtsorganisationsnovelle Wien–Niederösterreich wurden im Zeitraum Juni bis August 2012
beschlossen.
(2) Die nachfolgenden Tabellen 1 bis 3 stellen — geordnet nach politischen Bezirken — die Bezirksgerichte (BG) der Bundesländer Niederösterreich, Oberösterreich und Steiermark vor und nach den vereinbarten Zusammenlegungen dar.
Bund 2014/13
245
Strukturreform
Tabelle 1:
Bezirksgerichte in Niederösterreich vor und nach der Reform
politischer Bezirk
Amstetten
Standorte vor der Reform
Richter
in VZK
3,4
BG Amstetten
7,0
BG Haag
2,0
BG Amstetten
–
BG Baden
8,0
BG Baden
10,0
BG Ebreichsdorf
2,0
BG Baden
–
Bruck an der Leitha
BG Bruck an der Leitha
3,0
BG Bruck an der Leitha
3,0
Gänserndorf
BG Gänserndorf
4,5
BG Gänserndorf
5,9
BG Zistersdorf
1,4
BG Gänserndorf
–
Gmünd
BG Gmünd
2,0
BG Gmünd
2,0
Hollabrunn
BG Hollabrunn
3,5
BG Hollabrunn
3,5
Horn
BG Horn
2,0
BG Horn
2,0
Korneuburg
BG Korneuburg
3,0
BG Korneuburg
5,0
BG Stockerau
2,0
BG Korneuburg
–
Krems an der Donau
BG Krems an der Donau
5,0
BG Krems an der Donau
5,0
Lilienfeld
BG Lilienfeld
2,0
BG Lilienfeld
2,0
Melk
BG Melk
3,0
BG Melk
5,0
BG Ybbs
2,0
BG Melk
–
BG Laa an der Thaya
2,0
BG Mistelbach
–
BG Mistelbach
2,6
BG Mistelbach
4,6
Mödling
BG Mödling
9,0
BG Mödling
9,0
Neunkirchen
BG Gloggnitz
2,0
BG Neunkirchen
–
BG Neunkirchen
4,0
BG Neunkirchen
6,0
BG Neulengbach
2,0
BG Neulengbach
2,0
BG St. Pölten
9,0
BG St. Pölten
9,0
Scheibbs
BG Scheibbs
2,0
BG Scheibbs
2,0
Tulln
BG Tulln
4,0
BG Tulln
4,0
Waidhofen an der Thaya
BG Waidhofen an der Thaya
1,5
BG Waidhofen an der Thaya
1,5
Waidhofen an der Ybbs
BG Waidhofen an der Ybbs
1,6
BG Amstetten
Wiener Neustadt
BG Wiener Neustadt
9,0
BG Wiener Neustadt
9,0
Wien Umgebung
BG Klosterneuburg
3,0
BG Klosterneuburg
3,0
BG Purkersdorf
2,0
BG Wien Hietzing
9,0
BG Schwechat
4,0
BG Schwechat
4,0
BG Zwettl
2,5
BG Zwettl
2,5
Mistelbach
St. Pölten
Zwettl
Niederösterreich
2
Richter
in VZK
BG Amstetten
Baden
1
Standorte nach der
Reform1
109,0
–
107,02
Standorte mit weniger als vier Richterkapazitäten nach der Reform
ohne BG Wien Hietzing
Quellen: BMJ; RH
246
Bund 2014/13
BMJ
Strukturreform
Strukturreform der Bezirksgerichte
In Niederösterreich bestanden bis Ende 2012 vor der Reform 32 Bezirksgerichte, wovon 23 weniger als vier Richterkapazitäten aufwiesen.
Laut Machbarkeitsstudie plante das BMJ, die Gesamtzahl der Standorte um 17 auf 15 zu reduzieren. Das BMJ und das Land Niederösterreich vereinbarten lediglich eine Reduktion um neun auf 23 Standorte.
Zehn Bezirksgerichte werden weiterhin weniger als vier Richterkapazitäten aufweisen.
Bund 2014/13
247
Strukturreform
Tabelle 2:
Bezirksgerichte in Oberösterreich vor und nach der Reform
politischer Bezirk
Braunau am Inn
Standorte nach der
Reform1
Richter
in VZK 2
3,5
BG Braunau am Inn
3,5
BG Mattighofen
2,8
BG Mattighofen
2,8
Eferding
BG Eferding
1,6
BG Eferding
2,1
Freistadt
BG Freistadt
1,6
BG Freistadt
2,5
BG Pregarten
1,2
BG Perg/ BG Freistadt
BG Gmunden
4,0
BG Gmunden
4,0
BG Bad Ischl
2,0
BG Bad Ischl
2,0
BG Grieskirchen
2,4
BG Grieskirchen
2,9
BG Peuerbach
1,0
BG Grieskirchen/ BG Eferding
BG Kirchdorf an der Krems
2,6
BG Kirchdorf an der Krems
3,2
BG Windischgarsten
0,6
BG Kirchdorf an der Krems
–
Grieskirchen
Kirchdorf an der Krems
–
–
Linz
BG Linz
17,4
BG Linz
Linz–Land
BG Enns
1,8
BG Steyr
–
BG Traun
6,3
BG Traun
6,3
BG Mauthausen
1,4
BG Perg
–
BG Perg
1,8
BG Perg
3,8
Ried im Innkreis
BG Ried im Innkreis
3,7
BG Ried im Innkreis
3,7
Rohrbach
BG Rohrbach
2,3
BG Rohrbach
2,6
Schärding
BG Schärding
3,0
BG Schärding
3,0
Steyr
BG Steyr
6,5
BG Steyr
8,8
Steyr–Land
BG Weyer
0,5
BG Steyr
–
Urfahr–Umgebung
BG Leonfelden
0,6
BG Freistadt/ BG Rohrbach
–
BG Urfahr–Umgebung
2,4
BG Urfahr–Umgebung
BG Frankenmarkt
1,6
BG Vöcklabruck
–
BG Mondsee
1,0
BG Vöcklabruck
–
BG Vöcklabruck
5,4
BG Vöcklabruck
8,0
Wels
BG Wels
8,6
BG Wels
10,0
Wels–Land
BG Lambach
1,4
BG Wels
–
Perg
Vöcklabruck
Oberösterreich
2
Richter
in VZK
BG Braunau am Inn
Gmunden
1
Standorte vor der Reform
89,0
17,4
2,4
89,0
Standorte mit weniger als vier Richterkapazitäten nach der Reform
Bei Aufteilung auf zwei Bezirksgerichte VZK alt je zur Hälfte zugerechnet
Quellen: BMJ; RH
In Oberösterreich bestanden bis Ende 2012 vor der Reform 28 Bezirksgerichte, wovon 22 weniger als vier Richterkapazitäten aufwiesen.
Laut Machbarkeitsstudie plante das BMJ, die Gesamtzahl der Standorte um 18 auf zehn zu reduzieren.
248
Bund 2014/13
BMJ
Strukturreform
Strukturreform der Bezirksgerichte
Das BMJ und das Land Oberösterreich vereinbarten lediglich eine
Reduktion um zehn auf 18 Standorte. Zwölf Bezirksgerichte werden
weiterhin weniger als vier Richterkapazitäten aufweisen.
Tabelle 3:
Bezirksgerichte in der Steiermark vor und nach der Reform
politischer Bezirk
Standorte vor der Reform
Richter
in VZK
2
3
4
5
Richter
in VZK
Bruck an der Mur
BG Bruck an der Mur
5,8
BG Bruck an der Mur
5,8
Deutschlandsberg
BG Deutschlandsberg
3,0
BG Deutschlandsberg
4,2
BG Stainz
1,2
BG Deutschlandsberg
–
Feldbach4
BG Feldbach
3,7
BG Feldbach
5,2
Fürstenfeld3
BG Fürstenfeld
1,7
BG Fürstenfeld
4,5
Graz
BG Graz–Ost
18,0
BG Graz–Ost
18,0
BG Graz–West
13,2
BG Graz–West
16,0
Graz–Umgebung
BG Frohnleiten
2,8
BG Graz–West
–
Hartberg3
BG Hartberg
2,8
BG Fürstenfeld
–
Leibnitz
BG Leibnitz
6,0
BG Leibnitz
6,0
Leoben
BG Leoben
5,0
BG Leoben
5,0
Liezen
BG Irdning
1,7
BG Liezen
–
BG Liezen
2,7
BG Liezen
4,4
BG Schladming
1,6
BG Schladming
1,6
Murau
BG Murau
2,0
BG Murau
2,0
Murtal 5
BG Judenburg
3,6
BG Judenburg
6,0
BG Knittelfeld
2,4
BG Judenburg
–
Mürzzuschlag2
BG Mürzzuschlag
2,2
BG Mürzzuschlag
Radkersburg4
BG Bad Radkersburg
1,5
BG Feldbach
–
Voitsberg
BG Voitsberg
3,8
BG Voitsberg
3,8
Weiz
BG Gleisdorf
2,0
BG Weiz
–
BG Weiz
2,3
BG Weiz
4,3
Steiermark
1
Standorte nach der
Reform1
89,0
2,2
89,0
Standorte mit weniger als vier Richterkapazitäten nach der Reform
ab 1.1.2013: politischer Bezirk Bruck–Mürzzuschlag
ab 1.1.2013: politischer Bezirk Hartberg–Fürstenfeld
ab 1.1.2013: politischer Bezirk Südoststeiermark
seit 1.1.2012
Quellen: BMJ; RH
Bund 2014/13
249
Strukturreform
In der Steiermark bestanden bis Ende 2012 vor der Reform 22 Bezirksgerichte, wovon 17 weniger als vier Richterkapazitäten aufwiesen.
Laut Machbarkeitsstudie plante das BMJ, die Gesamtzahl der Standorte um 12 auf zehn zu reduzieren.
Das BMJ und das Land Steiermark vereinbarten lediglich eine Reduktion um sieben auf 15 Standorte. Vier Bezirksgerichte werden weiterhin weniger als vier Richterkapazitäten aufweisen.
(3) In den drei Bundesländern Niederösterreich, Oberösterreich und
Steiermark sollte sich insgesamt die Anzahl der Standorte laut Machbarkeitsstudie von 82 auf 35 verringern. Tatsächlich verblieben nach
der Reform 56 Standorte bestehen. Auch nach den Zusammenlegungen
werden weiterhin 26 von 56 (46,4 %) Gerichtsstandorten weniger als
vier Richterkapazitäten aufweisen.
Durch die gegenüber der Machbarkeitsstudie geringere Anzahl von
Zusammenlegungen bzw. höhere Anzahl von verbleibenden Standorten konnte das BMJ die angestrebten Ziele nicht in vollem Umfang
erreichen.
Es war nicht dokumentiert, ob bzw. welche quantifizierbaren Kriterien
als Entscheidungsgrundlage herangezogen worden waren.
7.2
Der RH kritisierte, dass in den Bundesländern Niederösterreich, Oberösterreich und Steiermark statt der in der Machbarkeitsstudie geplanten
Reduzierung von insgesamt 82 Standorten auf 35 letztlich 56 und somit
um 21 Gerichtsstandorte mehr als geplant festgelegt wurden. Er kritisierte weiters, dass nach der Reform in den drei Bundesländern weiterhin 26 Standorte weniger als vier Richterkapazitäten aufweisen werden. Selbst das reduzierte Ziel wurde damit deutlich verfehlt.
Der RH empfahl, das Ziel der durch das BMJ angestrebten Mindestzahl
an Richterkapazitäten pro Gerichtsstandort durch Zusammenlegungen
konsequent weiterzuverfolgen, um die erwarteten Synergieeffekte in
vollem Umfang nutzen zu können und standortbezogene Mehrkosten
(bspw. für Sicherheitsschleusen) zu vermeiden.
Er empfahl weiters, im Sinne einer höheren Transparenz sicherzustellen, dass die Entscheidungsgründe und –prozesse für künftige Zusammenlegungen nachvollziehbar dokumentiert werden.
250
Bund 2014/13
BMJ
Strukturreform
Strukturreform der Bezirksgerichte
7.3
Laut Stellungnahme des BMJ werde die Mindestanzahl an Richterkapazitäten weiterhin ein wesentliches Kriterium für Zusammenlegungen
sein, weil dieses eine Gleichbehandlung aller Bundesländer — unabhängig von in der Vergangenheit bereits erfolgten Zusammenlegungen —
sicherstellt. Darüber hinaus werde im Hinblick auf die Ausführungen
des RH, wonach die angestrebten Ziele nicht in vollem Umfang erreicht
werden konnten, auf die schwierigen gesetzlichen Rahmenbedingungen
(§ 8 Abs. 5 lit. d ÜG 1920) hingewiesen. Das BMJ werde jedoch seine
Bemühungen um eine Strukturoptimierung weiterhin fortsetzen.
Die Entwürfe und vorbereitenden Arbeiten seien selbstverständlich
(auch) aktenmäßig dokumentiert. Wie oben in der Stellungnahme
zu TZ 6 bereits ausgeführt, seien die schlussendlich konkret festgelegten Zusammenlegungen inklusive der Entscheidung über aufnehmende und aufzulassende Standorte sowie die jeweiligen Sprengelgrenzen und Zusammenlegungstermine das Ergebnis von mit den Ländern
geführten Gesprächen und Vereinbarungen.
Bund 2014/13
7.4
Der RH entgegnete, dass nicht dokumentiert war, ob bzw. welche quantifizierbaren Kriterien als Entscheidungsgrundlage für die konkreten
Standortentscheidungen herangezogen worden waren.
8.1
Die nachfolgenden Tabellen 4 bis 8 stellen — geordnet nach politischen
Bezirken — die Bezirksgerichte jener Bundesländer dar, mit denen das
BMJ noch keine Vereinbarung treffen konnte.
251
Strukturreform
Tabelle 4:
Bezirksgerichte im Burgenland
Gerichtsbezirk (= BG–Sprengel)1
politischer Bezirk
Eisenstadt
BG Eisenstadt
Eisenstadt–Umgebung
(BG Eisenstadt)
Güssing
BG Güssing
2,0
Jennersdorf
BG Jennersdorf
1,0
Mattersburg
BG Mattersburg
2,0
Neusiedl am See
BG Neusiedl am See
3,0
Oberpullendorf
BG Oberpullendorf
1,6
Oberwart
BG Oberwart
3,4
Rust
(BG Eisenstadt)
Burgenland
1
Richter in VZK
3,0
–
–
16,0
Standorte mit weniger als vier Richterkapazitäten, die aus Sicht des BMJ zusammengelegt werden sollen
Quellen: BMJ; RH
Im Burgenland bestanden bis Ende 2012 sieben Bezirksgerichte. Alle
hatten weniger als vier Richter. Laut Machbarkeitsstudie plante das
BMJ, die Standorte auf zwei zu reduzieren.
Tabelle 5:
Bezirksgerichte in Kärnten
politischer Bezirk
Gerichtsbezirk (= BG–Sprengel)1
Richter in VZK
Feldkirchen
BG Feldkirchen
2,3
Hermagor
BG Hermagor
1,2
Klagenfurt
BG Klagenfurt
14,2
Klagenfurt Land
BG Ferlach
1,2
Sankt Veit an der Glan
BG Sankt Veit an der Glan
4,0
Spittal an der Drau
BG Spittal an der Drau
5,0
Villach
BG Villach
9,8
Völkermarkt
BG Bleiburg
0,8
BG Eisenkappl
0,6
BG Völkermarkt
2,7
BG Wolfsberg
3,2
Wolfsberg
Kärnten
45,0
1
Standorte mit weniger als vier Richterkapazitäten, die aus Sicht des BMJ zusammengelegt werden sollen
Quellen: BMJ; RH
252
Bund 2014/13
BMJ
Strukturreform
Strukturreform der Bezirksgerichte
In Kärnten bestanden bis Ende 2012 elf Bezirksgerichte. Laut Machbarkeitsstudie plante das BMJ, die Standorte auf fünf zu reduzieren.
Tabelle 6:
Bezirksgerichte in Salzburg
politischer Bezirk
Gerichtsbezirk (= BG–Sprengel)1
Hallein
BG Hallein
Salzburg
BG Salzburg
Salzburg–Umgebung
BG Neumarkt bei Salzburg
2,5
BG Oberndorf
1,8
BG Thalgau
2,1
Sankt Johann im Pongau
BG Sankt Johann im Pongau
5,5
Tamsweg
BG Tamsweg
1,3
Zell am See
BG Saalfelden
2,0
BG Zell am See
3,5
Salzburg
1
Richter in VZK
3,0
21,3
43,0
Standorte mit weniger als vier Richterkapazitäten, die aus Sicht des BMJ zusammengelegt werden sollen
Quellen: BMJ; RH
In Salzburg gab es bis Ende 2012 neun Bezirksgerichte. Laut Machbarkeitsstudie plante das BMJ, die Standorte auf drei zu reduzieren.
Bund 2014/13
253
Strukturreform
Tabelle 7:
Bezirksgerichte in Tirol
politischer Bezirk
Imst
Gerichtsbezirk (= BG–Sprengel)1
BG Imst
2,0
BG Silz
2,5
Innsbruck
BG Innsbruck
Innsbruck–Land
BG Hall (in Tirol)
5,3
BG Telfs
3,0
Kitzbühel
BG Kitzbühel
5,0
Kufstein
BG Kufstein
5,5
BG Rattenberg
2,0
Landeck
BG Landeck
3,0
Lienz
BG Lienz
3,0
Reutte
BG Reutte
2,5
Schwaz
BG Schwaz
3,0
BG Zell am Ziller
2,0
Tirol
1
Richter in VZK
19,2
58,0
Standorte mit weniger als vier Richterkapazitäten, die aus Sicht des BMJ zusammengelegt werden sollen
Quellen: BMJ; RH
In Tirol bestanden bis Ende 2012 13 Bezirksgerichte. Laut Machbarkeitsstudie plante das BMJ, die Standorte auf sechs zu reduzieren.
254
Bund 2014/13
BMJ
Strukturreform
Tabelle 8:
Strukturreform der Bezirksgerichte
Bezirksgerichte in Vorarlberg
Gerichtsbezirk (= BG–Sprengel)1
politischer Bezirk
Bludenz
Richter in VZK
BG Bludenz
3,5
BG Montafon
1,5
BG Bezau
1,6
BG Bregenz
8,0
Dornbirn
BG Dornbirn
7,4
Feldkirch
BG Feldkirch
8,0
Bregenz
Vorarlberg
1
30,0
Standorte mit weniger als vier Richterkapazitäten, die aus Sicht des BMJ zusammengelegt werden sollen
Quellen: BMJ; RH
In Vorarlberg bestanden bis Ende 2012 sechs Bezirksgerichte.
Laut Machbarkeitsstudie plante das BMJ, die Standorte auf vier zu
reduzieren.
In den Bundesländern Burgenland, Kärnten, Salzburg, Tirol und Vorarlberg war laut Machbarkeitsstudie eine Verringerung von insgesamt
46 Standorten auf 20 geplant. Das BMJ schloss bis Ende 2013 noch
keine Vereinbarungen mit diesen Bundesländern bezüglich Zusammenlegungen von Bezirksgerichten ab. Somit blieben in diesen Bundesländern weiterhin insgesamt 33 Standorte (71,7 %) mit weniger als
vier Richterkapazitäten bestehen.
Bund 2014/13
8.2
Der RH wies kritisch darauf hin, dass mit den Bundesländern Burgenland, Kärnten, Salzburg, Tirol und Vorarlberg bis Ende 2013 noch keine
Vereinbarungen hinsichtlich Zusammenlegungen von Bezirksgerichten
abgeschlossen waren und daher weiterhin 33 Standorte (71,7 %) mit
weniger als vier Richterkapazitäten bestanden. Er verwies auf seine
Empfehlung, das Ziel der durch das BMJ angestrebten Mindestzahl
an Richterkapazitäten pro Gerichtsstandort durch Zusammenlegungen
konsequent weiterzuverfolgen, um die erwarteten Synergieeffekte in
vollem Umfang nutzen zu können und standortbezogene Mehrkosten
(bspw. für Sicherheitsschleusen) zu vermeiden (siehe TZ 7).
8.3
Das BMJ wies in seiner Stellungnahme neuerlich auf die schwierigen
gesetzlichen Rahmenbedingungen (§ 8 Abs. 5 lit. d ÜG 1920) hin. Das
BMJ werde jedoch seine Bemühungen um eine Strukturoptimierung
weiterhin fortsetzen.
255
Ausgaben für das Projekt
Gesamtschätzung
9.1
In seiner Machbarkeitsstudie ging das BMJ von einer erforderlichen
Gesamtinvestitionssumme von rd. 131,3 Mio. EUR für notwendige
Baumaßnahmen aus. Dieser Betrag bezog sich als Gesamtbetrag auf
die baulichen Veränderungen von österreichweit 68 Gerichten, die als
aufnehmende Standorte bleiben sollten. Dem in der Machbarkeitsstudie genannten Investitionsaufwand lag eine Ersteinschätzung des BMJ
zugrunde.
Die Ersteinschätzung beruhte laut BMJ auf Erfahrungen aus bisher
abgewickelten Bauprojekten und der zum Zeitpunkt der Schätzung
zur Verfügung stehenden Informationen zu den Gebäuden der aufnehmenden Bezirksgerichte. Vor den Verhandlungen zwischen dem
BMJ und den Ländern erfolgte keine bauliche Bestandsaufnahme der
Standorte. Das BMJ erstellte die Grobschätzung aufgrund von Luftbildern, Innenrevisionsberichten und teilweise mit Unterstützung der BIG.
Die Schätzungen inkludierten Planungs– und Errichtungsaufwand
zuzüglich Ausstattung und Übersiedlung sowie die Umsatzsteuer. Eine
detaillierte Kalkulationsgrundlage pro Standort konnte das BMJ dem
RH nicht zur Verfügung stellen. Bei den geschätzten Ausgaben für die
notwendigen Baumaßnahmen handelte es sich nach Angaben des BMJ
größtenteils um „Sowieso–Kosten“. Ausgaben seien auch ohne Zusammenlegungen erforderlich, weil bauliche Maßnahmen zur Sanierung
und Modernisierung bei den Gerichten notwendig gewesen wären.
Auch dafür lagen jedoch keine Schätzungen vor.
Laut BMJ legte es weniger Augenmerk darauf, ob die aufnehmenden
Gerichte von den örtlichen und räumlichen Gegebenheiten für die
Zusammenlegung geeignet waren, als vielmehr darauf, einen Konsens mit den Bundesländern zu finden. Bei der Standortwahl spielten
laut BMJ finanzielle Aspekte keine Rolle.10 Eine Auswahl von geeigneten Standorten unter Berücksichtigung der finanziellen Aspekte im
Hinblick auf erforderliche Investitionen unterblieb daher. Es fehlten
somit diesbezüglich Grundlagen für wirtschaftliche und zweckmäßige
Entscheidungen.
9.2
Der RH kritisierte, dass das BMJ bei den Festlegungen der vorgesehenen Standorte in der Machbarkeitsstudie finanzielle Aspekte aufgrund von notwendigen Investitionen außer Acht gelassen hatte und
die in die Machbarkeitsstudie eingeflossene Gesamtinvestitionssumme
10
256
vgl. bspw. die parlamentarische Anfragebeantwortung zur Zl. 14718/J–NR/2013
Bund 2014/13
BMJ
Ausgaben für das Projekt
Strukturreform der Bezirksgerichte
von rd. 131 Mio. EUR nur auf groben Schätzungen auf Basis von
Durchschnittswerten ohne fundierte Grundlage beruhten.
Er kritisierte weiters, dass das BMJ auch bei den Verhandlungen mit
den Ländern und somit im Endentscheidungsprozess die finanziellen
Auswirkungen durch erforderliche Investitionen bei der Standortwahl
nicht berücksichtigt hatte.
Der RH empfahl sicherzustellen, dass bei zukünftigen Zusammenlegungen auch auf Fakten beruhende Kostenabschätzungen für bauliche
Maßnahmen in die Standortentscheidungen einfließen (siehe TZ 6).
9.3
Laut Stellungnahme des BMJ werde die Empfehlung, sicherzustellen,
dass bei zukünftigen Zusammenlegungen auch auf Fakten beruhende
Kostenabschätzungen für bauliche Maßnahmen in die Standortentscheidungen einfließen, bei künftigen Projekten verstärkt berücksichtigt
werden. In diesem Zusammenhang sei jedoch gesondert darauf hinzuweisen, dass die gegenständlichen Bauprojekte Maßnahmen enthalten, die auch ohne Gerichtszusammenlegungen jedenfalls (und unter
Umständen an beiden Standorten) erforderlich gewesen wären. Ein Teil
der Kosten für bauliche Maßnahmen resultiere aus solchen Maßnahmen und könne nur schwer aus den die Zusammenlegung als solche
betreffenden Kosten herausgelöst werden. Dies betreffe z.B.
– Instandhaltungs– und/oder Sanierungsmaßnahmen, Austausch veralteter EDV–Verkabelung, Brandschutzmaßnahmen, Einbau oder
Erneuerung veralteter Sicherheitstechnik u.ä.,
– für Anliegen der rechtsuchenden Bevölkerung und als Hilfe bei der
Orientierung im Justizbetrieb die Einrichtung von zentralen Anlaufstellen, bei denen häufig nachgefragte Leistungen sofort und ohne
Umwege erledigt werden könnten und somit der Zugang zum Recht
erleichtert werde (Servicecenter) sowie
– die Herstellung der gesetzlich vorgeschriebenen barrierefreien Erreichbarkeit und Erschließung.
9.4
Bund 2014/13
Der RH entgegnete, dass als Grundlage für wirtschaftliche und zweckmäßige Standortentscheidungen die Gesamtkosten für Standorte maßgeblich zu berücksichtigen sind. Er anerkannte die Zusage des BMJ
zur Umsetzung der Empfehlung, wonach bei zukünftigen Zusammenlegungen auch auf Fakten beruhende Kostenabschätzungen von baulichen Maßnahmen in die Standortentscheidungen einfließen werden.
257
Ausgaben für das Projekt
Entwicklung der
Ausgaben für die
Zusammenlegungen
Allgemeines
10.1
Zur Zeit der Gebarungsüberprüfung war aufgrund der Bezirksgerichtssprengel–Verordnungen vorgesehen, dass 24 Standorte in den Bundesländern Steiermark, Oberösterreich, Niederösterreich und Wien andere
Bezirksgerichte aufnehmen.11 Bei sieben Standorten, die acht Bezirksgerichte12 aufnahmen, war die Aufnahme zur Zeit der Gebarungsüberprüfung bereits erledigt. Alle anderen Projekte befanden sich noch
im Planungsstadium.
Das BMJ begann nach der Kundmachung der Bezirksgerichte–Verordnungen, die baulichen Maßnahmen für jeden aufnehmenden Standort detailliert zu erarbeiten.
Im überprüften Zeitraum waren die Bundesimmobiliengesellschaft
m.b.H. (BIG) bzw. die ARE Austrian Real Estate GmbH (ARE)13 Eigentümerin von 22 der 24 Liegenschaften in den aufnehmenden Standorten.14 Die Republik Österreich hatte im Jahr 2001 einen Generalmietvertrag mit der BIG abgeschlossen, der u.a. auch die Standorte der
Bezirksgerichte inkludierte. Die BIG übernahm als Eigentümerin der
Liegenschaften die Projektvorbereitung, Planung, Ausschreibung und
Baubetreuung der Bauarbeiten und koordinierte sich mit den Vertretern des BMJ bzw. der zuständigen Oberlandesgerichte.
Das BMJ hatte nicht in Betracht gezogen, von den verwendeten Liegenschaften abzuweichen und alternative Objekte in Betracht zu ziehen. Die Objekte aus dem Generalmietvertrag mit der BIG waren seitens des BMJ jährlich kündbar.
10.2
Der RH kritisierte, dass das BMJ keine alternativen Standorte zu einem
Umbau der bestehenden Liegenschaften in Betracht gezogen hatte. Ein
sich aus alternativen Liegenschaften möglicherweise ergebendes Kosteneinsparungspotenzial nutzte das BMJ somit nicht.
Der RH empfahl dem BMJ, bei einer Fortsetzung der Strukturreform
auch alternative Standorte zu prüfen, um ein allfälliges Kosteneinsparungspotenzial zu nutzen.
258
11
In Oberösterreich fand noch eine interne Sprengeländerung zwischen dem BG Linz und
dem BG Urfahr statt, die aber nichts an der Anzahl der Gerichte änderte.
12
Bad Leonfelden wurde auf Freistadt und Rohrbach aufgeteilt.
13
Die ARE entstand aufgrund eines Spaltungs– und Übernahmevertrags vom 10. September 2012 mit der BIG (Abspaltung zur Aufnahme im Wege der Gesamtrechtsnachfolge gemäß § 1 Abs. 2 Z 2 i.V.m. § 17 Spaltungsgesetz).
14
Das Gebäude, in dem das Bezirksgericht Hietzing untergebracht ist, steht im Eigentum der Stadt Wien. Ein privater Eigentümer ist Vermieter der Liegenschaft, in der das
Bezirksgericht Melk untergebracht ist.
Bund 2014/13
BMJ
Ausgaben für das Projekt
Strukturreform der Bezirksgerichte
10.3
Laut Stellungnahme des BMJ werde es die Empfehlung, bei zukünftigen Zusammenlegungen auch alternative Standorte zu prüfen, um
ein allfälliges Kosteneinsparungspotenzial zu nutzen, nach Möglichkeit berücksichtigen.
Bereits erfolgte Zusammenlegungen
11.1
Die Aufnahmen des Bezirksgerichts Ebreichsdorf durch das Bezirksgericht Baden, des Bezirksgerichts Stockerau durch das Bezirksgericht
Korneuburg sowie die Zusammenlegung der Bezirksgerichte Gänserndorf und Zistersdorf erfolgten wie in der Verordnung vorgesehen per
1. Jänner 2013.
Das Bezirksgericht Graz–West nahm mit 1. Juli 2013 das Bezirksgericht Frohnleiten auf.
Die mit 1. Jänner 2013 verordneten Zusammenlegungen in Oberösterreich15 konnten ebenfalls termingerecht durchgeführt werden.
Die jeweils zuständigen Bauabteilungen der Oberlandesgerichte
betreuten in Abstimmung mit der BIG und den Bezirksgerichten federführend die durchgeführten Zusammenlegungen. Diese erfolgten zeitgerecht und ohne nennenswerte Schwierigkeiten.
Tabelle 9:
Ausgaben für bereits erfolgte Zusammenlegungen; Stand Juli 2013
in EUR
BG Baden1
–
BG Gänserndorf
171.072
BG Graz–West
20.873
BG Kirchdorf
9.118
BG Korneuburg1
–
BG Rohrbach
1
2.358
BG Wels
270.439
Summe
473.860
Die Bezirksgerichte Baden und Korneuburg waren erst kurz vor der Strukturreform saniert bzw. neu errichtet
worden, es fielen daher keine gesonderten Kosten an.
Quellen: BMJ; BIG; RH
15
Bund 2014/13
Das BG Wels nahm das BG Lambach auf. Das BG Kirchdorf an der Krems nahm das
BG Windischgarsten auf. Das BG Rohrbach und das BG Freistadt nahmen jeweils Teile
des BG Bad Leonfelden auf.
259
Ausgaben für das Projekt
Die Kosten für Adaptierungen der genannten Standorte sowie die Übersiedlung der Möbel und Mitarbeiter betrugen zur Zeit der Gebarungsüberprüfung in Summe rd. 474.000 EUR.
Die Kündigungen der Standorte Bad Leonfelden und Stockerau erfolgten
nach Erlassung der Bezirksgerichte–Verordnungen im Juli bzw. September 2012 verspätet. Die Kündigungsfrist betrug jeweils ein Jahr.
Die jeweiligen Bezirksgerichte–Verordnungen sahen als Zusammenlegungstermine den 1. Jänner 2013 vor. Daher waren für das Bezirksgericht Bad Leonfelden noch für sieben Monate und für das Bezirksgericht Stockerau noch für neun Monate Miete zu bezahlen, obwohl
die Gerichte bereits aufgelöst waren. In Summe waren rd. 41.000 EUR
an Mietzins zu bezahlen.
11.2
Der RH stellte fest, dass die bereits durchgeführten Zusammenlegungen
Ausgaben für bauliche Maßnahmen von rd. 474.000 EUR verursachten; die Sanierungen waren von den Oberlandesgerichten zeitgerecht
durchgeführt worden. Er kritisierte jedoch die fehlende Berücksichtigung der Kündigungsfristen bezüglich der Bezirksgerichte Bad Leonfelden und Stockerau bei der Festlegung der Zusammenlegungstermine
in den Bezirksgerichte–Verordnungen, weil dadurch Mehrausgaben
von rd. 41.000 EUR entstanden.
Der RH empfahl, bei der Wahl künftiger Zusammenlegungstermine
mehr Augenmerk auf Fristen und Zeitabläufe zu legen, um nicht notwendige Mehrausgaben bei Mieten zu vermeiden.
11.3
In seiner Stellungnahme zu den Ausführungen betreffend den noch zu
bezahlenden Mietzins für das ehemalige Bezirksgericht Stockerau nach
dessen Zusammenlegung merkte das BMJ an, dass zunächst eine Nachnutzung des Gerichtsgebäudes für den Strafvollzug geplant gewesen sei.
Auf der Liegenschaft habe sich bis 2012 eine Außenstelle der Justizanstalt Korneuburg befunden. Dieses Konzept habe jedoch mangels des
dafür erforderlichen Personals nicht umgesetzt werden können.
Im Übrigen sei bei der Festlegung der konkreten Zusammenlegungszeitpunkte versucht worden, Termine zu wählen, bis zu denen die
notwendigen baulichen und sonstigen Vorkehrungen getroffen werden
könnten. Die tatsächliche Dauer der notwendigen Vorbereitungsarbeiten sei jedoch im Vorhinein nicht immer abschließend abschätzbar.
Um die temporären Auswirkungen von Verzögerungen bei der räumlichen Zusammenlegung sowohl für die rechtsuchende Bevölkerung als
auch für die Bediensteten der betroffenen Gerichte auf ein nicht vermeidbares Minimum zu reduzieren, seien in Einzelfällen die vom RH
zu TZ 16 angesprochenen Nebenstellen eingerichtet worden.
260
Bund 2014/13
BMJ
Ausgaben für das Projekt
Strukturreform der Bezirksgerichte
Bei zukünftigen Zusammenlegungen werde — wie vom RH empfohlen
— darauf hingewirkt werden, dass (auch) auf die Empfehlung, bei der
Wahl künftiger Zusammenlegungstermine mehr Augenmerk auf Fristen und Zeitabläufe zu legen, um nicht notwendige Mehrausgaben bei
Mieten zu vermeiden, noch stärker Bedacht genommen werde.
Geplante Zusammenlegungen
12.1
Bund 2014/13
Bei 17 der insgesamt 24 aufnehmenden Standorte in den drei Bundesländern waren bauliche Adaptierungen notwendig. Das BMJ schloss
für die im Eigentum der BIG befindlichen Objekte im Oktober 2012
mit der BIG für die jeweiligen Standorte Planungsvereinbarungen ab
(siehe TZ 18). Diese Vereinbarungen enthielten bereits Schätzkosten
für die Baumaßnahmen.
261
Ausgaben für das Projekt
Tabelle 10:
Kostenentwicklung der Bauprojekte; Stand August 2013
Kostengrundlage lt.
Planungsvereinbarung
Plankosten gesamt
lt. Bauakt
in EUR
BG Amstetten
1.432.523
7.100.000
BG Deutschlandsberg
1.876.605
3.111.900
BG Eferding1
–
–
BG Feldbach
1.246.295
3.250.080
BG Freistadt
501.383
767.204
2.893.696
4.110.000
BG Grieskirchen2
–
2.400.000
BG Hietzing3
–
–
BG Judenburg
5.730.091
5.788.800
BG Liezen
2.263.386
4.399.200
–
2.480.762
BG Mistelbach
2.435.289
5.408.274
BG Neunkirchen
6.446.353
6.650.000
BG Perg
2.721.793
3.468.000
BG Steyr
1.540.199
1.956.000
BG Vöcklabruck
7.239.807
8.500.000
BG Weiz
2.015.644
3.895.472
Summe
38.343.064
63.285.692
BG Fürstenfeld
BG
1
2
3
4
Melk4
keine Adaptierungen notwendig, zur Zeit der Gebarungsüberprüfung noch nicht zusammengelegt
keine Projektvereinbarung
Standort nicht im Eigentum der BIG, daher keine Planungsvereinbarung und vorläufig keine Plankosten
Standort nicht im Eigentum der BIG, daher keine Planungsvereinbarung
Quellen: BMJ; RH
Die den Planungsvereinbarungen zugrunde liegenden Schätzkosten
für die aufnehmenden Objekte betrugen in Summe rd. 38 Mio. EUR
brutto. Bei der Detailplanung kam es zu einer Erhöhung der Plankosten
bei allen Projekten, wobei in einigen Fällen Steigerungen um bis zu
400 % auftraten (siehe TZ 14). Die zur Zeit der Gebarungsüberprüfung
vorliegenden Plankosten ergaben eine Summe von rd. 63 Mio. EUR
brutto. Diese sollten über entsprechend erhöhte Mieten (Zuschlagsmieten), Baukostenzuschüsse bzw. eine Kombination aus beiden Maßnahmen finanziert werden.
262
Bund 2014/13
BMJ
Ausgaben für das Projekt
Strukturreform der Bezirksgerichte
In der Machbarkeitsstudie hatte das BMJ für die Zusammenlegung
auf 68 Standorte ein Investitionsvolumen von 131,3 Mio. EUR veranschlagt. Für die Umsetzung von rund einem Drittel (24 geplante Standorte) hatte das BMJ zum Zeitpunkt der Gebarungsüberprüfung bereits
rd. 48 % des ursprünglich geschätzten Gesamtrahmens verplant.
12.2
Der RH wies kritisch darauf hin, dass das BMJ für die Umsetzung von
rund einem Drittel der laut Machbarkeitsstudie geplanten Zusammenlegungen bereits rund die Hälfte des vorgesehenen Gesamtrahmens
verplant hatte.
Der RH empfahl dem BMJ, möglichst früh den konkreten Investitionsbedarf festzulegen, sowie die geplanten Ausgaben nochmals zu
hinterfragen, um die Einhaltung des Gesamtrahmens sicherzustellen.
12.3
Laut Stellungnahme des BMJ werde es die Empfehlung, möglichst früh
den konkreten Investitionsbedarf festzulegen sowie die geplanten Ausgaben nochmals zu hinterfragen, bei künftigen Projekten verstärkt berücksichtigen, um die Einhaltung des Gesamtrahmens sicherzustellen.
Flächenentwicklung bei ausgewählten Gerichten
13.1
Für vier Standorte (Liezen, Perg, Steyr und Weiz) lagen zur Zeit der
Gebarungsüberprüfung Mietvertragsangebote der ARE vor.
Da die Sanierungs– und Erweiterungsmaßnahmen zum Großteil auf
die Strukturreform zurückzuführen waren, übernahm das BMJ die entsprechenden Kosten dafür anteilig; diese waren Bemessungsbasis für
die Berechnung der zukünftigen Mieten. Bei jedem Standort wurden
Aufstellungen über die Kostenteilung zwischen BMJ und ARE erstellt.
Das BMJ strebte bei allen Bauprojekten auf Grundlage dieser Bemessungsbasis an, einen möglichst hohen Baukostenbeitrag zu vereinbaren. Dieser sollte einen Teil der ansonsten über höhere Mieten bzw.
Zuschlagsmieten zu finanzierenden Umbaukosten abdecken.
Die nachfolgende Tabelle zeigt eine Gegenüberstellung der bisherigen
und neuen Flächen, der bisherigen und neuen monatlichen Mieten
sowie der geplanten Baukostenbeiträge der vier aufnehmenden und
der entsprechend zu schließenden Gerichte.
Bund 2014/13
263
Ausgaben für das Projekt
Tabelle 11:
Flächen, Mietkosten und Baukostenbeiträge bei ausgewählten zusammenzulegenden Bezirksgerichten; Stand Juli 2013
Bezirksgericht
Fläche
alt/m2
Fläche
neu/m2
Monatsmiete Monatsmiete
alt
neu
Baukosten- Bemessungsbeitrag1 + 2
basis1
in EUR
1.001,00
1.539,00
5.031,97
Pregarten
364,00
–
817,57
–
Mauthausen
547,47
–
2.944,68
–
Summe
1.912,47
1.539,00
8.794,22
15.000,00
Liezen
1.217,57
2.311,72
5.560,35
Irdning
836,88
–
2.900,55
–
Summe
2.054,45
2.311,72
8.460,90
22.469,92
1.281,00
2.002,00
7.172,36
23.008,61
882,00
–
5.120,72
–
Summe
2.163,00
2.002,00
12.293,08
23.008,61
Steyr
4.801,00
7.620,00
25.543,80
52.784,00
Enns
571,00
–
2.728,99
–
Weyer
367,00
–
2.418,67
–
5.739,00
7.620,00
30.691,46
52.784,00
Perg
Weiz
Gleisdorf
Summe
1
2
15.000,00 1.190.000,00 2.890.000,00
22.469,92 1.100.000,00 3.666.000,00
700.000,00 3.246.226,98
– 1.630.000,00
Nettobeträge
inklusive Finanzierungskosten
Quellen: BMJ; RH
Die neuen adaptierten Gerichtsgebäude verfügen teilweise über mehr
Quadratmeter als die früheren Standorte vor der Reform gemeinsam.
Das BMJ erklärte den Flächenzuwachs mit der Notwendigkeit der barrierefreien Erreichbarkeit und Erschließung, den Anforderungen der
Sicherheitsrichtlinie des BMJ und der Errichtung neuer Servicecenter.
Außerdem erfolgte z.B. im Fall des Bezirksgerichts Steyr eine Flächenberichtigung im Sinne des Generalmietvertrags (Umstellung auf Nutzflächen gemäß ÖNORM B 1800), wodurch nur ein echter Flächenzuwachs von rd. 150 m2 entstanden sei.
Für den RH war nicht nachvollziehbar, warum die Zusammenlegungen
von Standorten nicht zu entsprechenden Synergieeffekten bei den Flächen führten. So müssten Bibliotheken, Sozialräume etc. nach Ansicht
264
Bund 2014/13
BMJ
Ausgaben für das Projekt
Strukturreform der Bezirksgerichte
des RH im Vergleich zu vorher flächenmäßig nicht mehr im doppelten
Ausmaß notwendig sein.
Die alten Standorte waren deutlich günstiger als die neu errichteten. Mit den Baukostenbeiträgen und den erhöhten Mieten sollten die
Bau– und Finanzierungskosten, die anteilsmäßig vom BMJ zu bezahlen waren, finanziert werden. Der RH prüfte die Zuschlagsmieten nicht
im Detail, eine abschließende Beurteilung der Angemessenheit war
somit nicht möglich.
Die erhöhten Mietzinse waren zeitlich nicht befristet. Das BMJ plante,
unbefristete Mietverträge abzuschließen und einen Kündigungsverzicht von 1516 bzw. 1717 Jahren abzugeben. Nur im Fall des Bezirksgerichts Perg enthielt der Entwurf eine Klausel, wonach nach Ablauf
des Kündigungsverzichts auf Verlangen einer Vertragspartei der Mietzins an Marktgegebenheiten im Sinne eines angemessenen Mietzinses
(§ 16 Abs. 1 MRG) anzupassen sei.
13.2
Der RH stellte kritisch fest, dass die neu adaptierten Gerichtsgebäude
teilweise über mehr Nutzfläche verfügen als die früheren Standorte
gemeinsam. Allein dadurch kam es in diesen Fällen nicht zu Einsparungen, sondern zu deutlichen Mehraufwendungen gegenüber bisher.
Der RH empfahl, den Flächenbedarf bei Zusammenlegungen auf seine
Notwendigkeit zu überprüfen, um Mehraufwendungen zu vermeiden
und die angestrebten Synergiepotenziale auch tatsächlich zu nutzen.
Der RH empfahl weiters, eine Klausel wie beim Mietvertragsentwurf
für das Bezirksgericht Perg in alle Mietverträge aufzunehmen und die
Zuschlagsmieten für den Finanzierungsanteil eindeutig auszuweisen.
13.3
Bund 2014/13
(1) Laut Stellungnahme des BMJ sei zu der vom RH beschriebenen „Flächenvermehrung“ anzumerken, dass im ursprünglichen Mietvertrag mit
der BIG vom 6. Dezember 2000 bzw. 2. Jänner 2001 („Generalmietvertrag“) die reinen Büronutzflächen als Mietflächen ausgewiesen waren
(ohne Sanitär– und Archivräume, Verkehrsflächen und Wartebereiche).
Neueren Mietverträgen liege die Nutzfläche gemäß ÖNORM B 1800 bzw.
§ 17 Abs. 2 MRG (von der ARE als „Nettoraumfläche“ [NRF] bezeichnet) zugrunde. Teilweise seien auch Flächenberichtigungen gemäß § 3
des Generalmietvertrags erfolgt.
16
BG Steyr und BG Perg
17
BG Liezen und BG Weiz
265
Ausgaben für das Projekt
Überdies seien Gebäude, bei denen jedenfalls Baumaßnahmen erforderlich gewesen seien, aus Anlass der aufgrund der Gerichtszusammenlegungen ohnehin notwendigen baulichen Maßnahmen nicht nur baulich
und haustechnisch, sondern auch vom Raumangebot her so konzipiert
worden, dass voraussichtlich in den nächsten 20 bis 30 Jahren keine
nennenswerten Baumaßnahmen erforderlich sein würden. Insbesondere seien Servicecenter, Warteräume für sensible Zeugen und Raumreserven für — zahlenmäßig zunehmende — teilbeschäftigte Bedienstete und für organisatorische Änderungen (z.B. Wertgrenzennovelle)
vorgesehen worden.
(2) Die Empfehlung, eine Klausel wie beim Mietvertragsentwurf für
das Bezirksgericht Perg in alle Mietverträge aufzunehmen und die
Zuschlagsmieten für den Finanzierungsanteil eindeutig auszuweisen,
werde bei künftigen Projekten berücksichtigt werden.
13.4
Der RH entgegnete, dass bei den Zusammenlegungen eine tatsächliche Flächenvermehrung — unabhängig von der Definition der Nutzfläche — stattgefunden hatte. Er verblieb daher bei seiner Empfehlung,
den Flächenbedarf auf seine Notwendigkeit zu überprüfen, um Mehraufwendungen zu vermeiden und die angestrebten Synergiepotenziale auch tatsächlich zu nutzen.
Ausgewählte Standorte
14.1
(1) Das Bezirksgericht Amstetten sollte per 1. Jänner 2014 das Bezirksgericht Haag und das Bezirksgericht Waidhofen an der Ybbs aufnehmen. Dafür war eine bauliche Erweiterung erforderlich.
Die Planungsvereinbarung ging von Errichtungskosten (inklusive Planungskosten, exklusive Neben– und Finanzierungskosten) in der Höhe
von rd. 1,43 Mio. EUR brutto aus.
Das Bezirksgericht Amstetten sollte durch die Zusammenlegung um
knapp 2.500 m2 erweitert werden. Da das Gebäude unter Denkmalschutz stand, mussten die Vorgaben des Landeskonservators berücksichtigt werden. Das BMJ rechnete mit der Fertigstellung der Bauarbeiten frühestens im Oktober 2015. Die geplanten Errichtungskosten
inklusive Planungskosten und Umsatzsteuer beliefen sich zur Zeit
der Gebarungsüberprüfung auf rd. 7,10 Mio. EUR. Die Steigerung der
geplanten Errichtungskosten betrug somit fast 400 % ausgehend von
der Planungsvereinbarung.
266
Bund 2014/13
BMJ
Ausgaben für das Projekt
Strukturreform der Bezirksgerichte
Das BMJ hatte zur Zeit der Gebarungsüberprüfung noch keine Entscheidung über die weitere Vorgangsweise getroffen. Aufgrund der Vereinbarung mit der BIG wären die bisher angefallenen Planungskosten
auch bei einem Projektabbruch zu bezahlen (siehe TZ 13).
(2) In der Machbarkeitsstudie plante das BMJ ein „Bezirksgericht Gleisdorf NEU“. Dieses sollte die Bezirksgerichte Feldbach und Weiz aufnehmen. Die Bezirksgerichte–Verordnung Steiermark 2012 legte allerdings die Aufnahme des Bezirksgerichts Bad Radkersburg durch das
Bezirksgericht Feldbach zum 1. Juli 2014 fest.
Das BMJ schloss im Oktober 2012 mit der BIG eine Planungsvereinbarung für das Bezirksgericht Feldbach ab. Der Planungsvereinbarung
lag eine Kostenschätzung in der Höhe von rd. 1,25 Mio. EUR brutto
zugrunde. Die Kosten für die BIG waren mit 77.000 EUR brutto kalkuliert.
Die geplanten Errichtungskosten betrugen im April 2013
rd. 3,25 Mio. EUR brutto. Die Kosten waren somit 160 % höher als
noch in der Planungsvereinbarung.
(3) Das Bezirksgericht Mistelbach sollte mit 1. Jänner 2013 das Bezirksgericht Laa an der Thaya aufnehmen. Dafür waren am Bezirksgericht
Mistelbach größere Adaptierungsarbeiten notwendig.
Das BMJ schloss im Oktober 2012 eine Planungsvereinbarung mit der
BIG ab. Der Vereinbarung lag eine Kostenschätzung in der Höhe von
rd. 2,43 Mio. EUR brutto zugrunde. Der Kostenersatz für die BIG wurde
mit 150.000 EUR brutto kalkuliert.
Unter anderem durch Auflagen der Baubehörde kam es zu (Plan–)
Mehrkosten. Zur Zeit der Gebarungsüberprüfung waren die geplanten
Errichtungskosten auf rd. 5,4 Mio. EUR brutto gestiegen und somit
mehr als doppelt so hoch wie in der Planungsvereinbarung.
(4) Mit der Machbarkeitsstudie plante das BMJ, dass das Bezirksgericht
Hartberg das Bezirksgericht Fürstenfeld aufnehmen solle.
Das Bezirksgericht Fürstenfeld als aufnehmendes Gericht festzulegen,
war das Ergebnis der Verhandlungen zwischen dem BMJ und der steiermärkischen Landesregierung. Die Verwaltungsreform 2011–2015 im
Land Steiermark sah auch eine Bezirksreorganisation vor. Diese inkludierte u.a. die Fusion der Bezirke Fürstenfeld und Hartberg. Die Bezirkshauptmannschaft für „Hartberg–Fürstenfeld“ blieb in Hartberg bestehen. Die Wahl des Standorts für das Bezirksgericht fiel auf Fürstenfeld.
Bund 2014/13
267
Ausgaben für das Projekt
Für das BMJ war es eigenen Angaben zufolge weder aus finanzieller
noch aus organisatorischer Sicht von Bedeutung, an welchem Standort das Bezirksgericht angesiedelt wurde.18
Das Bezirksgericht Hartberg wies eine Fläche von 1.375 m2 bei 16 Mitarbeitern auf. Das Bezirksgericht Fürstenfeld umfasste eine Fläche
von 582,09 m2 bei 13 Mitarbeitern. Das BMJ bzw. die BIG gingen bei
ersten Schätzungen für den Platzbedarf von durchschnittlich 50 m2
pro Arbeitsplatz aus.19 Unter Zugrundelegung dieser Annahme wären
(rein rechnerisch) für die Aufnahme des Bezirksgerichts Fürstenfeld in
Hartberg ausreichend Flächen vorhanden gewesen.
Die Kosten für eine Adaptierung des Bezirksgerichts Hartberg wären
nach Ansicht des RH wesentlich geringer gewesen als die Kosten für
den Zubau in Fürstenfeld. Während bei einer Entscheidung für Hartberg lediglich Adaptierungskosten angefallen wären, erforderte die
Übersiedlung nach Fürstenfeld umfangreiche Baumaßnahmen. Das
Bezirksgericht Fürstenfeld sollte durch die notwendigen Umbauarbeiten mehr als doppelt so groß werden und der Raumbedarf durch
einen Zubau abgedeckt werden. Das Bezirksgericht Fürstenfeld musste
zudem innen saniert werden. Auch ein Justiz–Servicecenter und ein
der Sicherheitsrichtlinie entsprechender Eingang sollten hergestellt
werden. Zur Zeit der Gebarungsüberprüfung befand sich das Projekt
noch in der Planungsphase.
Die geschätzten Errichtungskosten für die Umbauarbeiten des Bezirksgerichts Fürstenfeld lagen bei rd. 4,1 Mio. EUR brutto. Die geplanten
reinen Baukosten betrugen rd. 2,9 Mio. EUR brutto.
14.2
Der RH kritisierte, dass in einigen Fällen (z.B. Amstetten, Feldbach,
Mistelbach) bereits eine deutliche Erhöhung der voraussichtlichen
Kosten gegenüber den Planungsvereinbarungen eingetreten war bzw.
durch die gewählte Standortentscheidung gegenüber der ursprünglichen Variante laut Machbarkeitsstudie erhebliche Mehrkosten zu
erwarten waren.
Der RH empfahl, das Projekt Amstetten nochmals eingehend zu evaluieren und auch Standortalternativen in der näheren Umgebung zu
prüfen.
268
18
vgl. parlamentarische Anfragebeantwortung 14424/AB des BMJ vom 12. Juli 2013 zu
Zl: 14718/J–NR/2013
19
die 50 m2 inkludierten neben den Büroräumlichkeiten auch sämtliche Nebenflächen,
wie Gangflächen, Sanitäranlagen, Verhandlungssäle, Servicecenter, etc.
Bund 2014/13
BMJ
Ausgaben für das Projekt
Strukturreform der Bezirksgerichte
Der RH kritisierte, dass das BMJ im Falle der Zusammenlegung der
Bezirksgerichte Fürstenfeld und Hartberg nicht berücksichtigt hatte,
dass am Standort Hartberg das Flächenangebot für die Aufnahme des
Bezirksgerichts Fürstenfeld vorhanden gewesen wäre. Die Wahl des
Standorts Fürstenfeld war aus wirtschaftlicher Sicht nachteilig.
In Anbetracht der bereits absehbaren Kostensteigerungen bei einzelnen Objekten wiederholte der RH seine Empfehlungen, möglichst früh
den konkreten Investitionsbedarf festzulegen sowie die geplanten Ausgaben nochmals zu hinterfragen, um die Einhaltung des Gesamtrahmens sicherzustellen.
Kosteneinsparungen
14.3
Laut Stellungnahme des BMJ sei die angeregte Evaluierung des Projekts Amstetten bereits eingeleitet worden.
15.1
Das BMJ kalkulierte die Budgetentlastung pro aufgelassenem Standort
mit jährlich mindestens 80.000 EUR, weil Synergien und Umschichtungsmöglichkeiten bei Infrastrukturkosten genutzt werden könnten.
Es sollten Reisebewegungen, Eingangskontrollen, Reinigungs–, Hausarbeits– und Winterdienst sowie Amtsausstattungen entfallen. Der durchschnittliche Einsparungsbetrag je Standort in Höhe von rd. 80.000 EUR
beruhte auf folgender Grobschätzung des BMJ:
– Miete und Betriebskosten: durchschnittlich rd. 30.000 EUR im Jahr
– Reinigung durch Fremdpersonal: durchschnittlich rd. 20.000 EUR
im Jahr
– Sicherheitstechnik und
rd. 30.000 EUR im Jahr.
Eingangskontrollen:
durchschnittlich
Der durchschnittliche Einsparungsbetrag berücksichtigte nach Angaben
des Ministeriums nicht den Entfall von (mieterpflichtigen) Instandhaltungen, Synergien bei allgemeinen Einrichtungen, wie Bibliotheken,
Sozialräumen, Besprechungsräumen, Verhandlungssälen, EDV–Verkabelung, Server– bzw. Technikräumen und dergleichen. Die geschätzten Einsparungen stellten einen auf Erfahrungen beruhenden Durchschnittswert dar. Detaillierte Berechnungsgrundlagen konnte das BMJ
dem RH nicht vorlegen. Die Angaben des BMJ konnten somit vom RH
nicht nachvollzogen werden.
Weiters zeigte sich, dass jedoch alleine die Flächenvermehrung an
einigen aufnehmenden Standorten nicht zu einer Reduzierung, sondern zu einer Erhöhung der Mietzinszahlungen führte (siehe TZ 14).
Bund 2014/13
269
Ausgaben für das Projekt
Das BMJ ging davon aus, dass bei Verwirklichung des Ziels, 73 Gerichte
zu schließen, in Summe jährlich rd. 5,84 Mio. EUR gespart werden könnten, jeweils rd. 80.000 EUR ab Wegfall des Standorts. Das
BMJ führte an, dass sich die geschätzte Investitionssumme von
131,3 Mio. EUR somit nach spätestens 22,5 Jahren amortisiert hätte.
Nebenstellen
15.2
Der RH kritisierte, dass das BMJ sowohl die zu erwartenden Einsparungen als auch die Investitionssumme zu diesem Projekt nicht berechnet, sondern nur grob geschätzt hatte und daher die Amortisationsdauer nicht nachvollziehbar war.
16.1
Die Bezirksgerichte–Verordnungen sahen infolge der Ergebnisse der Verhandlungen mit den Landesregierungen für die einzelnen Zusammenlegungen unterschiedliche Zeitpunkte vor (1. Jänner 2013, 1. Juli 2013,
1. Jänner 2014, 1. Juli 2014). Die unterschiedlichen Zeitpunkte waren
gewählt worden, um vor der Zusammenlegung notwendige bauliche
Adaptierungen an den aufnehmenden Standorten abzuschließen.
Das BMJ konnte die in den Bezirksgerichte–Verordnungen festgelegten
Zusammenlegungszeitpunkte im Falle einzelner Bezirksgerichte jedoch
nicht einhalten. Aufgelassene Bezirksgerichte, die zum Zeitpunkt ihrer
Auflassung aus baulichen Gründen noch nicht in den aufnehmenden
Standort integriert werden konnten, führte das BMJ vorübergehend
als sogenannte Nebenstellen weiter.
Das BMJ ordnete mit Erlass vom November 2012 die Vorgehensweise
zur Führung einer Nebenstelle an. Dieser Erlass war befristet bis zum
Abschluss der Bauarbeiten gültig. Der Erlass regelte, dass die Kommunikation nach außen nur noch mit der Gerichtsbezeichnung des aufnehmenden Gerichts erfolgen sollte. Amtstage abzuhalten war zulässig.
Beim aufgelassenen Bezirksgericht bestand weiterhin eine Einlaufstelle. Grundbuchangelegenheiten konnten aber bei der Einlaufstelle
der Nebenstelle nicht eingebracht werden.
Somit bestand ein eingeschränktes und somit unterschiedliches Leistungangebot für den Bürger bspw. hinsichtlich von Grundbuchseingaben. Zur Zeit der Gebarungsüberprüfung führte das BMJ an folgenden
fünf Standorten Nebenstellen:
(1) Hartberg: Die Aufnahme des Bezirksgerichts Hartberg durch das
Bezirksgericht Fürstenfeld konnte nicht per 1. Juli 2013 durchgeführt
werden. Der Baubeginn für die Adaptierungsarbeiten erfolgte im September 2013. Der Bauzeitplan sah einen Umzug für Jänner 2015 vor.
270
Bund 2014/13
BMJ
Ausgaben für das Projekt
Strukturreform der Bezirksgerichte
(2) Frankenmarkt: Das Gebäude, in dem das Bezirksgericht Vöcklabruck untergebracht war, war erheblich sanierungsbedürftig, daher
mussten die Mitarbeiter des Gerichts während der Sanierungsarbeiten
in ein Ausweichquartier umsiedeln.
Das Bezirksgericht Mondsee, das per 1. Juli 2013 aufgenommen wurde,
übersiedelte ebenfalls in das Ausweichquartier.
Das Bezirksgericht Frankenmarkt, das ebenfalls per 1. Juli 2013 vom
Bezirksgericht Vöcklabruck aufgenommen werden sollte, verblieb am
eigenen Standort und war ab diesem Zeitpunkt Nebenstelle. Das Ausweichquartier wäre groß genug, um auch die Bediensteten des Bezirksgerichts Frankenmarkt aufzunehmen.
Zur Zeit der Gebarungsüberprüfung war der Baubeginn für die Adaptierungsarbeiten mit Herbst 2013 und die voraussichtliche Baufertigstellung mit Sommer 2015 geplant.
(3) Laa an der Thaya: Die Aufnahme des Bezirksgerichts Laa an der
Thaya durch das Bezirksgericht Mistelbach erfolgte nicht per 1. Jänner 2013. Zur Zeit der Gebarungsüberprüfung war der Baubeginn für
die Adaptierungsarbeiten mit Jänner 2014 geplant. Die Übersiedlung
war für Jänner 2016 geplant.
(4) Irdning: Die Aufnahme des Bezirksgerichts Irdning durch das
Bezirksgericht Liezen erfolgte nicht per 1. Juli 2013. Zur Zeit der Gebarungsüberprüfung war der Baubeginn für die Adaptierungsarbeiten mit
August 2013 geplant. Die Übersiedlung war für Oktober 2014 geplant.
(5) Knittelfeld: Die Übersiedlung des Bezirksgerichts Knittelfeld zum
Bezirksgericht Judenburg konnte nicht per 1. Juli 2013 erfolgen. Zur
Zeit der Gebarungsüberprüfung war der Baubeginn für die Adaptierungsarbeiten mit Oktober 2013 geplant, die Übersiedlung für Jänner 2015.
(6) Zukünftige Nebenstellen: Nach den Bauzeitplänen, die zur Zeit
der Gebarungsüberprüfung vorlagen, war auch bei den Projekten
Amstetten, Deutschlandsberg, Feldbach, Neunkirchen und Weiz nicht
mit einer rechtzeitigen Baufertigstellung zu rechnen.
Das BMJ wählte bei keiner dieser Zusammenlegungen einen späteren
Termin, der in die entsprechenden Verordnungen eingeflossen wäre.
Eine Änderung des Zusammenlegungstermins und eine Anpassung der
Verordnung erfolgten ebenfalls nicht.
Bund 2014/13
271
Ausgaben für das Projekt
Da die Gerichtsvorsteher ihrer Dienstaufsicht an zwei Standorten nachkommen mussten, ergab sich demgegenüber ein administrativer Mehraufwand. In allen Fällen fuhren die Gerichtsvorsteher zumeist einmal
in der Woche in die Nebenstelle. Für den Aktentransport waren Shuttledienste eingerichtet oder die Mitarbeiter transportierten die Akten.
Kosteneinsparungen erzielte das BMJ nur dadurch, dass die Leiterzulage für einen Gerichtsvorsteher entfiel.
16.2
Der RH kritisierte, dass die Bezirksgerichte–Verordnungen bei der Festlegung der Zusammenlegungstermine den Zeitraum für notwendige
Adaptierungsmaßnahmen nicht ausreichend berücksichtigt hatten. Das
BMJ musste daher einzelne aufgelassene Bezirksgerichte als Nebenstellen des aufnehmenden Bezirksgerichts belassen. Ab 2014 werden weitere Nebenstellen dazukommen. Die Nebenstellen verursachten nicht
nur zusätzliche Kosten und administrativen Mehraufwand, sondern
könnten auch zu Rechtsunsicherheiten bei den Bürgern führen.
Der RH wiederholte seine Empfehlung, bei der Wahl künftiger Zusammenlegungstermine mehr Augenmerk auf Fristen und Zeitabläufe zu
legen (siehe TZ 11).
Der RH empfahl, bei der Planung von weiteren Zusammenlegungen
sicherzustellen, dass die Einrichtung von Nebenstellen unterbleiben
kann.
Projektabwicklung
16.3
Laut Stellungnahme des BMJ werde bei zukünftigen Zusammenlegungen noch stärker Bedacht genommen werden, sicherzustellen, dass
die Einrichtung von Nebenstellen unterbleiben kann.
17.1
Die Budget– und Gebäudeverantwortlichkeit lag grundsätzlich bei den
jeweiligen Oberlandesgerichtspräsidenten. Die Oberlandesgerichtspräsidenten betreuten unabhängig von der Höhe der Kosten die von der
BIG durchgeführten Bau– bzw. Umbauprojekte, bei denen keine Anpassung des Generalmietvertrags zwischen dem BMJ und der BIG notwendig war. Die Oberlandesgerichte berichteten dem BMJ nach Fertigstellung der Projekte.
Musste der Mietvertrag mit finanziellen Auswirkungen geändert werden, war das Einvernehmen mit dem BMF herzustellen. Das BMJ
betreute in Koordination mit der BIG und den Oberlandesgerichtspräsidenten die Bauvorhaben, bei denen das BMF zu befassen war, selbst.
Trotz des erheblichen Projektumfangs, der eine Vielzahl von Koordinationsmaßnahmen erforderte, und des großen Gesamtinvestitionsvo-
272
Bund 2014/13
BMJ
Ausgaben für das Projekt
Strukturreform der Bezirksgerichte
lumens für die Adaptierung der Gerichte von voraussichtlich geschätzten mehr als 130 Mio. EUR bzw. konkret verplanten rd. 63 Mio. EUR
bei den bereits beschlossenen Projekten in den Bundesländern richtete das BMJ keine Projektorganisation mit einem verantwortlichen
Projektleiter ein.
Die zuständigen Mitarbeiter des BMJ begleiteten die Projekte zusätzlich zum Tagesgeschäft. Aufgrund der Vielzahl von Beteiligten (BMJ,
Oberlandesgericht, BIG, ARE) kam es teilweise zu Missverständnissen bei der Umsetzung und damit zu Zeitverzögerungen. Im Falle des
Bezirksgerichts Vöcklabruck verzögerte sich bspw. der geplante Baubeginn von April 2013 auf Herbst 2013. Auch im Fall des BG Mistelbach
gestaltete sich die Abwicklung schwierig, weil zwischen dem Oberlandesgericht und dem BMJ Differenzen hinsichtlich des baulichen Veränderungsbedarfs bestanden.
Vertragliche
Grundlagen
Bund 2014/13
17.2
Der RH kritisierte die fehlende einheitliche Projektleitung, weil durch
eine Teilung von Zuständigkeiten eine optimale Projektabwicklung
erschwert wurde und Mehrkosten entstehen könnten. Er empfahl dem
BMJ, bei zukünftigen Projekten dieser Größenordnung eine für alle
Projekte zuständige Projektleitung einzusetzen, um eine optimale Projektbetreuung zu gewährleisten.
17.3
Laut Stellungnahme des BMJ sei das Projekt zur Strukturoptimierung
der österreichischen Gerichtsorganisation federführend von der nach
der Geschäftseinteilung des BMJ zuständigen Abteilung des BMJ betreut
worden. Diese sei dabei von den zuarbeitenden Fachabteilungen unterstützt worden.
17.4
Der RH entgegnete, dass die Projektbetreuung des BMJ durch die Teilung von Zuständigkeiten — wie dargestellt — zu den angeführten
Problemen geführt hat. Er wiederholte daher seine Empfehlung, bei
zukünftigen Projekten dieser Größenordnung eine für alle Projekte
zuständige Projektleitung einzusetzen, um eine optimale Projektbetreuung zu gewährleisten.
18.1
Das BMJ schloss im Oktober 2012 mit der BIG für die einzelnen Standorte Vereinbarungen über die Erstellung von Mietvertragsangebotsunterlagen (Planungsvereinbarungen) ab. Die BIG verpflichtete sich zur
Sanierung und Erweiterung der Bezirksgerichte sowie zur Vermietung
der Baulichkeiten nach Fertigstellung an das BMJ.
273
Ausgaben für das Projekt
Sollten einzelne Projekte abgebrochen werden, wären aufgrund dieser Vereinbarungen die bis zu dem Zeitpunkt angefallenen Planungskosten vom BMJ direkt an die BIG zu bezahlen. Die Vereinbarungen
enthielten Klauseln, die das BMJ berechtigten, bei Kostenüberschreitungen oder Terminverschiebungen das Projekt abzubrechen. Es gab
aber keine Klauseln, die die BIG verpflichteten, Kosten aufgrund mangelhafter Planungen zumindest teilweise zu übernehmen. Derartige
Klauseln waren in Planungswerkverträgen durchwegs üblich, insbesondere weil ein Planer als Sachverständiger gemäß § 1299 ABGB
bspw. für fehlerhafte Baukostenermittlung haftet.
18.2
Der RH kritisierte die vertragliche Gestaltung der Planungsvereinbarungen, weil unabhängig davon, aus welchem Grund ein Projekt
abgebrochen würde, das BMJ alle bisher angefallenen Kosten zu tragen hätte. Er empfahl dem BMJ sicherzustellen, dass in Planungsvereinbarungen die Frage der Kostentragung bei Projektabbruch entsprechend der Verantwortlichkeit geregelt wird.
18.3
Laut Stellungnahme des BMJ werde die Empfehlung, sicherzustellen, dass in Planungsvereinbarungen die Frage der Kostentragung bei
Projektabbruch entsprechend der Verantwortlichkeit geregelt wird, bei
künftigen Projekten berücksichtigt werden.
Personal
Personalausstattung
Entwicklung
19.1
Der Personalstand der Bezirksgerichte gliederte sich in die Personengruppen Richter und nichtrichterliche Bedienstete.20
Laut BMJ war im Zusammenhang mit der Strukturoptimierung der
Gerichtsorganisation kein Abbau von Personal und keine Reduktion
von Kapazitäten vorgesehen. Das BMJ führte als Ziel zur Strukturoptimierung der Gerichtsorganisation u.a. an, mittel– und langfristige
budgetäre Einsparungen erzielen zu wollen.
Die Anzahl an systemisierten Planstellen für Richter stieg von 681 VZK
(2010) auf 693 VZK (2013) um rd. 1,76 %. Im Zeitraum von 2012 bis
2013 — der ersten Stufe der Zusammenlegung von Bezirksgerichten —
erfolgte ein Anstieg der systemisierten Planstellen für Richter von
676 VZK (2012) auf 693 VZK (2013) um rd. 2,51 %. Die Anzahl an
20
274
Zu den nichtrichterlichen Bediensteten zählten: Rechtspfleger, Rechtspflegeranwärter,
Mitarbeiter der Justizverwaltung, Kanzleileiter, Kanzleidienst und allgemeine Verwendung.
Bund 2014/13
BMJ
Personal
Strukturreform der Bezirksgerichte
systemisierten Planstellen für nichtrichterliche Bedienstete sank von
2.446,91 VZK (2012) auf 2.442,46 VZK (2013) geringfügig um 0,18 %.
Tabelle 12:
Soll– und Iststände1 der Richter, Rechtspfleger und nichtrichterlichen
Bediensteten der Bezirksgerichte (bundesweit)
2010
2011
2012
2013
Veränderung
in VZK2
Richter
nichtrichterliche
Bedienstete
davon
Rechtspfleger3
1
2
3
in %
SOLL
IST
SOLL
IST
SOLL
IST
SOLL
IST
681,00
677,47
676,00
672,38
676,00
669,63
693,00
665,47
1,76
– 1,77
2.443,06 2.430,46 2.461,41 2.456,99 2.446,91 2.440,10 2.442,46 2.373,91
– 0,02
– 2,33
–
– 2,51
–
546,56
–
551,47
–
549,77
–
532,83
SOLL
IST
Iststände Jahresdurchschnitt
Rundungsdifferenzen möglich
Das BMJ verfügte über keine Sollstände zu Rechtspflegern, weil dezidierte Planstellen für Rechtspfleger im Personalplan nicht vorgesehen
waren.
Quellen: BMJ; RH
Im Bundesdurchschnitt waren die systemisierten Planstellen für Richter
für die Jahre 2010 bis 2012 zu rd. 99,33 % und jene der nichtrichterlichen Bediensteten zu rd. 99,68 % besetzt. Das Verhältnis der systemisierten Planstellen von Richtern zu nichtrichterlichen Bediensteten
betrug in den Jahren 2010 bis 2012 durchschnittlich 1 zu 3,62.
19.2
Der RH stellte kritisch fest, dass das BMJ mögliche Synergieeffekte und
Einsparungspotenziale im Personalbereich nicht ermittelt hatte. In der
ersten Stufe der Gerichtszusammenlegung hatte sich die Anzahl an
systemisierten Planstellen für Richter von 676 VZK (2012) auf 693 VZK
(2013) um 17 VZK erhöht und beim nichtrichterlichen Personal von
2.446,91 VZK (2012) auf 2.442,46 VZK (2013) um 4,45 VZK geringfügig verringert.
Der RH empfahl, die im Zuge der Gerichtszusammenlegung entstandenen Synergien im Personalbereich zu evaluieren, um ein mögliches
Einsparungspotenzial zu nutzen.
19.3
Bund 2014/13
Laut Stellungnahme des BMJ seien alle Gerichtszusammenlegungen
selbstverständlich jeweils zum Anlass genommen worden, den Personaleinsatz insbesondere bei den außerhalb von Organisationsänderungen
grundsätzlich unversetzbaren Richtern intensiv zu prüfen und eine
Neuverteilung der Ressourcen vorzunehmen. Damit hätten verschiedentlich (zuletzt bei den Zusammenlegungen in der Obersteiermark)
auch ganze Richterplanstellen „erlöst“ werden können, jedenfalls aber
275
Personal
seien jeweils Verschiebungen von Planstellen(anteilen) vorgenommen
worden.
Darüber hinaus hätten die standardmäßig eingesetzten Instrumente des
Personalcontrollings — insbesondere die Personalanforderungsrechnung
(PAR) und die periodischen Berechnungen zur rechnerischen Verteilung der effektiv vorhandenen Planstellen aufgrund der Anfallszahlen
und der jahresbezogenen Verwendungsdaten — mögliche Verschiebungspotenziale bei einzelnen Standorten aufgezeigt, so dass aus Sicht des
BMJ eine gesonderte Evaluierung nicht erforderlich erscheine.
19.4
Der RH entgegnete, dass Ziel des BMJ sein sollte, bereits bei der Planung weiterer Gerichtszusammenlegungen mögliche Synergieeffekte
und Einsparungspotenziale im Personalbereich zu ermitteln und diese
zu nutzen. Die vom BMJ als Controllinginstrument eingesetzte Personalanforderungsrechnung erfasst auch nicht die nichtrichterlichen
Bediensteten. Der RH wiederholte daher seine Empfehlung, im Zuge
der Gerichtszusammenlegung entstandene Synergien im Personalbereich zu evaluieren, um ein mögliches Einsparungspotenzial zu nutzen.
Frauenanteil bei den Bezirksgerichten
20.1
Das BMJ erstellte seit 2008 regelmäßig den Kurzbericht „Männer– und
Frauenanteile im Justizressort“. Aus diesen Kurzberichten ging hervor,
dass der Frauenanteil im Justizressort21 mit Stichtag 1. Jänner 2013
53,40 % betrug. Betrachtet man den Frauenanteil in höheren Positionen22, erhöhte sich dieser von 32,77 % (2010) auf 37,01 % (2013)
um 4,24 %. Im Bereich der Richter lag der Frauenanteil mit Stichtag
1. Jänner 2013 bei 53,60 %.
In den Jahren 2010 bis 201323 ernannte das BMJ 37 neue Vorsteher
von Bezirksgerichten. Von diesen 37 Ernennungen waren 14 Frauen
und 23 Männer, wobei im Jahr 2013 (erste Stufe der Gerichtszusammenlegungen) das BMJ von sieben Ernennungen zwei Frauen und fünf
Männer zu Vorstehern eines Bezirksgerichts ernannte. Die im Frauenförderungsplan für das Justizressort verbindliche Vorgabe von 50 %
Frauen in der Verwendung Vorsteherin des Bezirksgerichts war mit
Stichtag 1. Jänner 2013 (38,46 %) noch nicht erreicht.
276
21
Justizressort gesamt gesehen
22
Bereiche Gerichte, Staatsanwaltschaften und Zentralleitung
23
Wirksamkeit der Ernennung vom 1. Jänner 2010 bis 1. September 2013
Bund 2014/13
BMJ
Personal
Strukturreform der Bezirksgerichte
20.2
Der RH verwies auf den generell hohen Anteil an Frauen an Gerichten. Er empfahl jedoch, Maßnahmen zu forcieren, um den im Frauenförderungsplan vorgesehenen Frauenanteil von 50 % bei den Leitungsfunktionen der Bezirksgerichte zu erreichen.
20.3
In seiner Stellungnahme wies das BMJ darauf hin, dass — wie der
RH in seinem Bericht ohnehin ausführt — der Frauenanteil unter den
Richtern 50 % bereits deutlich übersteige. Auch der Frauenanteil in
höheren Positionen steige seit vielen Jahren konstant an. Gegenüber
dem im Prüfungsergebnis angeführten Wert von 37,01 % (Stichtag
1. Jänner 2013) habe sich der Anteil von Frauen in höheren Positionen in den Bereichen Gerichte, Staatsanwaltschaften und Zentralleitung in der Zwischenzeit weiter auf 37,79 % (Stichtag 1. Juli 2014)
erhöht.
Personalzuteilung
Auslastung
21.1
(1) Wie der RH schon bei einer früheren Gebarungsüberprüfung24 festgestellt hatte, waren die maßgeblichen Instrumente zur langfristigen
Steuerung und Planung der Personalzuteilung der Richter die Personalanforderungsrechnung (PAR; hier PAR II) sowie ein Instrument zur
rechnerischen Aufteilung von Planstellen. Für kurzfristige und flexible Personalsteuerungsmaßnahmen standen zusätzlich Sprengelrichter zur Verfügung.
Während die PAR II auf dem Grundprinzip basierte, für bestimmte Aufgaben oder Geschäftsgattungen durchschnittliche Bearbeitungszeiten
zu erheben und mit dem Anfall hochzurechnen, stellte das Instrument zur rechnerischen Aufteilung der Planstellen ein älteres Instrument dar, das laut BMJ lediglich die bundesgesetzlich zugewiesenen
Planstellen aufteilte.
24
Bund 2014/13
Verfahrensdauer im zivilgerichtlichen Verfahren, Reihe Bund 2009/12, TZ 29
277
Personal
(2) Laut PAR II stellte sich die Auslastung25 der Richter und Rechtspfleger für die Jahre 2010 bis 2012 (systemisierte Planstellen26 und
Ist–Leistungszeit) folgendermaßen dar:
Tabelle 13:
PAR II–Auslastungsgrad Richter und Rechtspfleger
2010
2011
2012
Veränderung
in %
Bezirksgerichte
bundesweit
SOLL
IST
SOLL
IST
SOLL
IST
Richter
105,04
105,59
103,97
104,53
100,92
–
120,07
–
117,93
–
Rechtspfleger
SOLL
IST
101,88
– 3,92
– 3,51
120,67
–
0,50
Quellen: BMJ; RH
Trotz der Verringerung von systemisierten Planstellen (Sollwert der
zur Verfügung stehenden systemisierten Planstellen) für Richter von
681 VZK (2010) auf 676 VZK (2012), sank der PAR II–Auslastungsgrad der Richter an den Bezirksgerichten von 105,04 % auf 100,92 %
um 3,92 %. Der PAR II–Auslastungsgrad nach Ist–Leistungszeit (Wert
der tatsächlich besetzten systemisierten Planstellen) sank für Richter
in den Jahren 2010 bis 2012 von 105,59 % auf 101,88 % um 3,51 %,
während der Auslastungsgrad für Rechtspfleger im selben Zeitraum
von 120,07 % auf 120,67 % um 0,50 % leicht anstieg.
Die folgende Tabelle stellt die Auslastung der Richter und Rechtspfleger in den von der Zusammenlegung betroffenen Bezirksgerichten im
Jahr 2011 dar.
278
25
Die PAR II basiert auf dem Grundprinzip, für bestimmte Aufgaben oder Geschäftsgattungen durchschnittliche Bearbeitungszeiten zu erheben und mit dem Anfall hochzurechnen. Auf Basis des tatsächlichen Mengenanfalls einer Zeitperiode kann dann
der Gesamtzeitbedarf für anfallsabhängige Tätigkeiten bestimmt werden und daraus
— unter Hinzurechnung nicht fallbezogener Tätigkeiten — der Personalbedarf ermittelt
werden. Darüber hinaus ist es möglich, die durchschnittliche Auslastung von Richtern
in Bezug auf den Soll– bzw. Iststand darzustellen.
26
Da das BMJ über keine Sollstände zu Rechtspflegern verfügte, wird auch keine Auslastung bezüglich systemisierter Planstellen durch die PAR II dargestellt. Mit Ausnahme
der Rechtspfleger (Ist–Leistungszeit) werden keine nichtrichterlichen Bediensteten durch
die PAR II erfasst.
Bund 2014/13
BMJ
Personal
Strukturreform der Bezirksgerichte
Tabelle 14:
Auslastung der Richter und Rechtspfleger in von Zusammenlegung
betroffenen Bezirksgerichten nach Ist–Leistungszeit im Jahr 2011
Struktur alt
Struktur neu
Richter
Rechtspfleger
in %
Niederösterreich
Ebreichsdorf
Baden
Baden
Laa an der Thaya
Mistelbach
Mistelbach
Stockerau
Korneuburg
Korneuburg
Zistersdorf
Gänserndorf
Gänserndorf
120,38
97,91
100,12
112,88
107,42
104,52
86,79
118,86
101,89
103,47
107,83
153,60
87,25
114,52
97,09
114,89
Haag
92,84
103,41
Waidhofen an der Ybbs
97,26
115,59
Amstetten
Amstetten
Ybbs
Melk
Melk
Gloggnitz
Neunkirchen
Neunkirchen
Purkersdorf
Wien Hietzing
Wien Hietzing
125,32
120,17
88,23
115,55
98,58
134,81
98,83
96,00
114,92
120,58
106,81
106,16
96,47
107,26
Oberösterreich
Lambach
Wels
Wels
Windischgarsten
Kirchdorf an der Krems
Kirchdorf an der Krems
Leonfelden1
101,07
106,52
105,01
122,10
109,43
152,68
90,56
133,38
132,33
204,59
Freistadt
Freistadt
90,60
149,73
Rohrbach
Rohrbach
108,35
158,65
Mondsee
85,45
125,07
Frankenmarkt
92,58
121,91
111,40
123,01
Vöcklabruck
Vöcklabruck
Pregarten2
130,83
746,17
Mauthausen
117,64
182,13
107,88
179,10
Perg
Perg
Peuerbach3
Grieskirchen
Grieskirchen
Eferding
Eferding
83,79
115,26
99,00
126,52
113,45
183,32
Enns
100,16
111,51
Weyer
105,20
133,73
99,09
97,03
Steyr
Bund 2014/13
Steyr
279
Personal
Fortsetzung Tabelle 14:
Auslastung der Richter und Rechtspfleger in von Zusammenlegung betroffenen Bezirksgerichten nach Ist–Leistungszeit
im Jahr 2011
Struktur alt
Struktur neu
Richter
Rechtspfleger
in %
Steiermark
Frohnleiten
Graz–West
Graz–West
Hartberg
Fürstenfeld
Fürstenfeld
Irdning
Liezen
Liezen
Knittelfeld
Judenburg
Judenburg
Stainz
Deutschlandsberg
Deutschlandsberg
Bad Radkersburg
Feldbach
Feldbach
Gleisdorf
Weiz
1
2
3
Weiz
113,01
103,52
113,82
129,00
102,15
118,29
101,41
142,80
108,28
114,27
93,55
108,41
85,92
115,62
85,49
139,99
110,35
145,97
114,07
146,67
114,48
117,64
104,74
111,43
112,49
109,76
88,64
131,93
Leonfelden teils zu Freistadt / teils zu Rohrbach
Pregarten teils zu Freistadt / teils zu Perg
Peuerbach teils zu Grieskirchen / teils zu Eferding
Quellen: BMJ; RH
Die Auslastungsgrade der Richter und Rechtspfleger der von der
Zusammenlegung betroffenen Bezirksgerichte nach Ist–Leistungszeit
variierten im Jahr 2011 für Richter zwischen 83,79 % (Peuerbach)
und 132,33 % (Leonfelden) und bei Rechtspflegern zwischen 96 %
(Gloggnitz) und 746,17 % (Pregarten).
Laut BMJ war es bei kleinen Bezirksgerichten schwierig, das Idealziel
von rd. 100 % Auslastungsgrad zu erreichen, ohne zusätzliche Doppelplanstellen einzurichten. Den hohen Auslastungsgrad des Rechtspflegers am Bezirksgericht Pregarten erklärte das BMJ damit, dass
einem durch die Personalanforderungsrechnung ermittelten Bedarf von
1,49 VZK ein tatsächlicher Einsatz von 0,20 VZK gegenüberstand.
Aufgrund der bevorstehenden Auflösung des Bezirksgerichts Pregarten (1. Jänner 2014) nahm das BMJ zwischenzeitlich keine Neuernennungen vor.
21.2
280
Der RH stellte fest, dass die unterschiedliche Auslastung an kleinen
Bezirksgerichten ein weiteres Argument für die Schaffung größerer
Einheiten ist, bei denen die angestrebte bedarfsgerechte Auslastung
besser erreicht werden kann.
Bund 2014/13
BMJ
Personal
Strukturreform der Bezirksgerichte
Doppelplanstellen
22.1
Eines der Ziele der Strukturreform war auch die Reduzierung von Doppelplanstellen. Laut § 45 Reisegebührenvorschrift 1955 ist als Dienstort
eines Richters, der auf eine bei zwei Gerichten systemisierte Planstelle
(Doppelplanstelle) ernannt ist, vom Bundesminister für Justiz jener Sitz
desjenigen Gerichtes zu bestimmen, bei dem der Richter überwiegend
tätig ist. Laut BMJ führte diese Mehrfachverwendung von Richtern
zu Mehrkosten in Form von Reisekosten und Arbeitsplatzinfrastruktur, welche an mehreren Standorten vorgehalten werden musste.27
Das BMJ hatte keine Übersicht betreffend die Reisekosten aufgrund von
Doppelplanstellen, weil eine Auswertung für das BMJ aufgrund der Art
der Erfassung einen nicht vertretbaren Aufwand verursachen würde.
Für die Berechnung der Dimensionen der allgemeinen Infrastruktur (z.B. Sanitärräume, Sozialraum, Reinigung, etc.) müsste laut BMJ
grundsätzlich an jedem betroffenen Standort die volle Kopfzahl berücksichtigt werden. Dadurch entstünden nach einer Schätzung des BMJ
Mehrkosten von etwa 1.000 EUR jährlich pro Doppelverwendung.28
Somit betrugen die geschätzten Kosten für arbeitsplatzbezogene Sachkosten von Doppelplanstellen im Jahr 2012 mindestens rd. 51.000 EUR.
Neben dem Nachteil der zusätzlichen Kosten für Reisegebühren und
Infrastruktur führte das BMJ noch den erhöhten Zeitaufwand für die
Reisebewegungen zwischen den Standorten und der daraus entstehenden Verringerung der effektiven Arbeitszeit an. Das BMJ hielt in seiner Machbarkeitsstudie fest, dass — im Sinne einer effizienteren Administration — die Verringerung der Doppelplanstellen von Richtern zu
einer Ersparnis von unproduktiven Reisezeiten führt.
Während sich die Anzahl an Doppelplanstellen bei den am 1. Jänner
und 1. Juli 2013 zusammengelegten Bezirksgerichten von 22 (2012)
auf zwölf (2013) um zehn (45,45 %) verringerte, sank die Anzahl an
Doppelplanstellen bundesweit lediglich um vier (7,84 %) von 51 (2012)
auf 47 (2013). So standen einer Einsparung von zehn Doppelplanstellen durch die Zusammenlegung von Bezirksgerichten die Schaffung
von sechs neuen Doppelplanstellen gegenüber.
Bund 2014/13
27
z.B. zwei Schreibtische, Sesseln, Akten– und Garderobenschränke, Computer, Bildschirme, Telefonapparate
28
Im Falle einer Dreifachverwendung würden die Kosten auf 2.000 EUR jährlich steigen.
281
Personal
22.2
Der RH stellte fest, dass sich die Anzahl an Doppelplanstellen bundesweit nur geringfügig von 51 (2012) auf 47 (2013) verringerte. Er empfahl, die Anzahl an Doppelplanstellen weiter zu verringern, um Kosten
zu sparen und unproduktive Reisezeiten zu vermeiden.
22.3
Laut Stellungnahme des BMJ seien Doppelplanstellen im Zuge der
angemessenen und zugleich möglichst ausgewogenen Personaldotation
eingerichtet worden, wenn ein Gericht keinen ganzen weiteren Richter
(mehr) benötige. Ein durch diese Erfordernisse nicht gerechtfertigter,
vollständiger Verzicht darauf hätte zur Folge, dass teils zu viele, teils
zu wenige richterliche Kapazitäten zum Einsatz kämen. Zudem böten
Doppelplanstellen die einzige Möglichkeit, einen sich ändernden Personalbedarf auszugleichen, seien Richter doch außerhalb von Organisationsänderungen ansonsten unversetzbar.
Zusammenlegungen von Bezirksgerichten hätten in aller Regel jedoch
ohnehin — insgesamt betrachtet — zu einer Abnahme der Zahl von Doppelplanstellen und der durch diese entstehenden Kosten (Reisekosten,
Zeitaufwand für Reisen zwischen den Standorten und dadurch Verringerung der effektiven Arbeitskapazität, Kosten für doppelt bzw. mehrfach bereitzustellende Infrastruktur an zwei oder mehreren Standorten
etc.) geführt.
Personalmaßnahmen
Strukturoptimierung
Begleitende Maßnahmen
23.1
(1) Das BMJ sagte dem Zentralausschuss beim Bundesministerium für
Justiz für die Beamten und Vertragsbediensteten zu, dass man sich
bei der Zusammenlegung von Bezirksgerichten — im Zuge der Strukturoptimierung — im Rahmen der gesetzlichen Möglichkeiten bemühen werde, die Interessen der betroffenen Bediensteten bestmöglich
zu berücksichtigen. So räumte das BMJ den Kanzleimitarbeitern von
aufgelösten Standorten — unter bestimmten Voraussetzungen — die
Möglichkeit ein, an einem Tag der Woche Telearbeit zu nutzen.
Das BMJ gewährte Vertragsbediensteten, bei denen sich die Notwendigkeit einer Übersiedlung ergab, eine Unterstützung in Form einer Belohnung. Das BMJ ersuchte die Präsidenten der Oberlandesgerichte Linz
und Wien mittels Erlasses vom April 2013, Belohnungen in der Gesamthöhe von rd. 17.000 EUR an 27 Personen (neun im OLG–Sprengel Linz
und 18 im OLG–Sprengel Wien) auszuzahlen. Die Belohnungen variierten zwischen 350 EUR und 730 EUR. Eine Schätzung der Gesamtkosten der einmaligen Pauschalabgeltung für die Zusammenlegung der
Bezirksgerichte in den Jahren 2013 und 2014 lag nicht vor.
282
Bund 2014/13
BMJ
Personal
Strukturreform der Bezirksgerichte
(2) Das BMJ beauftragte ein externes Unternehmen zur Durchführung
von Schulungen, um eine reibungslose Umsetzung der bevorstehenden
Zusammenlegung von Bezirksgerichten zu ermöglichen. Ziel war es,
mittels eines zweitägigen Workshops für die Mitglieder der Leitungsteams29 sowie eines eintägigen Integrations–Kickoffs für alle Mitarbeiter des konsolidierten Bezirksgerichts die Bediensteten zu informieren, sie auf die kommende Situation vorzubereiten und diesen Prozess
durch aktive, teamformende Übungen zu unterstützen.
Das BMJ schätzte die Gesamtkosten für die begleitenden Maßnahmen
in den Jahren 2013 und 2014 auf rd. 26.000 EUR.
23.2
Der RH beurteilte die Initiative des BMJ, begleitende Maßnahmen für
eine möglichst reibungslose Durchführung der Zusammenlegungen zu
ergreifen, positiv.
Dienstzulage
Bund 2014/13
24.1
Gemäß § 68 des Richter– und Staatsanwaltschaftsdienstgesetzes stand
den Vorstehern eines Bezirksgerichts — abhängig von der Anzahl an
systemisierten Richterplanstellen — eine ruhegenussfähige Dienstzulage zu. Bis 1,5 Richterplanstellen fiel für die Leitung eines Bezirksgerichts keine Dienstzulage an. Ab einer ganzen Richterplanstelle
und 0,6 Richterplanstellenanteile variierte die monatliche Dienstzulage zwischen 142,70 EUR und 485 EUR (Vorsteher des Bezirksgerichts Innere Stadt Wien). Die jährlichen Kosten der Dienstzulage
(141 Bezirksgerichte) würden ohne Strukturreform der Bezirksgerichte rd. 339.000 EUR30 betragen. Durch die Zusammenlegung von
26 Bezirksgerichten im Jahr 2013 ergab sich ein jährliches Einsparungspotenzial von rd. 9.000 EUR. Betrachtet man die der Machbarkeitsstudie zugrunde gelegte Optimierung der Gerichtsorganisation von
141 auf 68 Standorte, würde sich ein jährliches Einsparungspotenzial
von rd. 118.000 EUR ergeben.
24.2
Der RH wies darauf hin, dass das BMJ aufgrund der geringeren Anzahl
an Zusammenlegungen das mögliche Einsparungspotenzial von jährlich rd. 118.000 EUR nicht ausschöpfte.
29
Jeweils Dienst– und Geschäftsstellenleiter von aufnehmenden und aufgenommenen
Bezirksgerichten.
30
Grundlage zur Berechnung war die Übersicht über die bei den Justizbehörden in den
Ländern im Jahr 2012 systemisierten Planstellen für Richter und Richterinnen sowie
für Richteramtsanwärter und Richteramtsanwärterinnen, unter der Annahme dass alle
Planstellen der Vorsteher ganzjährig besetzt waren.
283
Zusammenhang
zwischen
Verfahrensdauer,
Produktivität und
Gerichtsgröße
25
Jedes gerichtliche Verfahren hat österreichweit einen im Wesentlichen
gleichen Verfahrensablauf. Dieser ist je nach Verfahren in unterschiedlichen Gesetzen geregelt (z.B. Zivilprozessordnung, Exekutionsordnung, Strafprozessordnung). Dauer und Verlauf einzelner Verfahrensschritte sind aber vielfach vom konkreten Verhalten der Parteien und
Verfahrensbeteiligten abhängig. Nur in wenigen Fällen laufen Verfahren in standardisierter Form ab. Beispiele für solche besonders formalisierte Verfahren sind vor allem die Mahnklagen31 und das vereinfachte Bewilligungsverfahren in Exekutionssachen32.
Für Verfahren einer bestimmten Geschäftsgattung galten österreichweit einheitliche, durchschnittliche Bearbeitungszeiten. Diese wurden
im Abstand von mehreren Jahren im Rahmen einer Personalanforderungsrechnung ermittelt.
26.1
(1) Für einzelne Geschäftsgattungen erstellte das BMJ Auswertungen
zur tatsächlichen Verfahrensdauer u.a. in einer Statistik „Verfahrensdauer Zivil“ und einer Statistik „Verfahrensdauer Straf“. In der Statistik
„Verfahrensdauer Zivil 2012“ wurden nur streitige Erledigungen des
Zivilverfahrens (Zivilverfahren vor dem Bezirks– und Landesgericht,
Arbeits– und Sozialrechtssachen) betrachtet. In der Statistik „Verfahrensdauer Straf 2012“ wurden das Ermittlungsverfahren bei der Staatsanwaltschaft und das Hauptverfahren bei Gericht dargestellt. Zudem
erfolgte eine Darstellung der „Verfahrensdauer gesamt“, die das staatsanwaltschaftliche sowie das gerichtliche Verfahren beinhaltete.
In der Machbarkeitsstudie führte das BMJ zwar nicht ausdrücklich an,
dass mit Hilfe einer Spezialisierung von Gerichtspersonal auch eine
Beschleunigung der Verfahren bzw. kürzere Verfahrensdauern erzielt
werden sollten.
In verschiedenen Dokumenten zur Strukturreform wies das BMJ jedoch
darauf hin, dass es zur Sicherstellung der im internationalen Vergleich
niedrigen durchschnittlichen Verfahrensdauern unumgänglich sei, den
Gerichtsbediensteten eine gewisse Spezialisierung zu ermöglichen.
(2) Das BMJ führte für ausgewählte Geschäftsgattungen eine Untersuchung zum Zusammenhang zwischen Gerichtsgröße und Verfahrensdauer durch. Aufgrund von Schwankungen als Folge von Extremwerten
— sowohl bei kleinen als auch bei größeren Gerichten — errechnete das
BMJ Trendlinien, um allfällige Zusammenhänge zwischen Verfahrens-
284
31
vgl. §§ 244 ff. Zivilprozessordnung
32
vgl. §§ 54b ff. Exekutionsordnung
Bund 2014/13
BMJ
Zusammenhang zwischen Verfahrensdauer,
Produktivität und Gerichtsgröße
Strukturreform der Bezirksgerichte
dauer (betreffend Zivilverfahren vor Bezirksgerichten) und Gerichtsgröße ausmachen zu können. Das BMJ kam zu dem Ergebnis, dass
die Verfahrensdauer durch größere Organisationseinheiten trotz deutlich höheren Anfallszahlen und damit höherer Effizienz nahezu nicht
beeinflusst wurde.
Die Verfahrensdauer der ausgewählten Geschäftsgattungen lag im
Bereich der OLG–Sprengel Innsbruck und Wien bei durchschnittlich
9,1 Monaten, im Bereich des OLG–Sprengels Graz bei durchschnittlich 7,5 Monaten und im Bereich des OLG–Sprengels Linz bei durchschnittlich 8,3 Monaten.
(3) Der RH führte Auswertungen hinsichtlich der durchschnittlichen
Verfahrensdauern (Bereich C – Zivilverfahren Bezirksgerichte) bei
Gerichtseinheiten mit weniger, exakt und mehr als vier systemisierten Richterplanstellen pro Bezirksgericht im Jahr 2012 durch. Diese
ergaben nur geringfügige Abweichungen zwischen diesen drei Kategorien. Gerichtseinheiten mit mehr als vier systemisierten Richterplanstellen wiesen im Durchschnitt tendenziell eine geringfügig längere Verfahrensdauer auf.
Tabelle 15:
Durchschnittliche Verfahrensdauern (Bereich C – Zivilverfahren Bezirksgerichte)
Richter–VZK
in Monaten, gerundet
VZK kleiner 4
8,00
VZK gleich 4
7,66
VZK größer 4
8,36
Quellen: BMJ; RH
Die durchschnittliche Auslastung von Richtern bei Bezirksgerichten
mit weniger als vier Richterkapazitäten war mit 102,5 % annähernd
gleich hoch wie jene an Gerichten mit mehr als vier Richterkapazitäten (103,6 %).33
Sowohl bei den kleineren als auch bei den größeren Bezirksgerichten
stellte der RH eine große Schwankungsbreite hinsichtlich der Verfahrensdauern fest:
– Gericht mit niedrigster Verfahrensdauer: 3,7 Monate (bei 2 VZK)
– Gericht mit höchster Verfahrensdauer: 14,8 Monate (bei 2,5 VZK)
33
Bund 2014/13
Auslastung der systemisierten Planstellen für Richter 2011
285
Zusammenhang zwischen Verfahrensdauer,
Produktivität und Gerichtsgröße
(4) Auswertungen des BMJ für ausgewählte Geschäftsgattungen zufolge
hätte das Personal bei größeren Organisationseinheiten einen höheren
Anfall in derselben Zeit erledigt. Diesbezüglich könne man von einer
höheren Effizienz bzw. einer höheren Produktivität sprechen. Größere Einheiten würden aber nahezu keine längeren Verfahrensdauern aufweisen.
Das BMJ übermittelte dem RH zur Untermauerung dieser Schlussfolgerung eine Grafik aus einer internationalen Vergleichsstudie der
CEPEJ34 aus dem Jahr 2009. In Bezug auf diese Grafik teilte der RH
die Schlussfolgerung des BMJ jedoch nicht zur Gänze, weil die Grafik
auch kleine Gerichtseinheiten im Bereich der produktivsten Gerichte
auswies.
26.2
Der RH stellte starke Schwankungen der Verfahrensdauer sowohl bei
kleineren als auch bei größeren Bezirksgerichten fest.
Der RH empfahl dem BMJ, die Ursachen für die teilweise starken
Schwankungen bei den Verfahrensdauern sowohl bei kleineren als auch
bei größeren Bezirksgerichten zu analysieren, um weitere Maßnahmen
zur Erreichung der angestrebten Ziele hinsichtlich Verkürzung der
Verfahrensdauer und Steigerung der Produktivität setzen zu können.
26.3
Laut Stellungnahme des BMJ seien die Grenzen jener verfahrensrelevanten Umstände, die mit statistischen Auswertungen standardisiert
aufgezeigt werden können, mit der bestehenden Statistik streitiger Zivilverfahren nahezu erreicht.
Abgesehen von den verfahrensrechtlichen Rahmenbedingungen (Rechtsmittelfristen etc.) und jenen bekannten individuellen Faktoren, die das
Gericht nicht unmittelbar beeinflussen könne (Auslandsbezug, Sachverständige, Parteienverhalten), habe zweifellos die individuelle Arbeitsweise der einzelnen Richter großen Einfluss auf die mittlere Verfahrensdauer; insoweit bedürfe es daher aus Sicht des BMJ auch keiner
vertieften Analysen. Vielmehr werde weiterhin versucht werden, statistisch zu identifizierende Ausreißer nach oben, die den (Organen der
unabhängigen Rechtsprechung einzuräumenden) individuellen Gestaltungsspielraum markant überschreiten, mit den Mitteln der Dienstaufsicht zu begegnen.
Zur Verfahrensdauer in bezirksgerichtlichen Strafsachen werde darauf
hingewiesen, dass mit dem Strafprozessrechtsänderungsgesetz 2014
für jene Strafverfahren wegen Vergehen, in denen eine diversionelle
34
286
European Commission for the Efficiency of Justice
Bund 2014/13
BMJ
Zusammenhang zwischen Verfahrensdauer,
Produktivität und Gerichtsgröße
Strukturreform der Bezirksgerichte
Erledigung wegen der Schwere der Schuld oder mangels Erfüllung der
sonstigen in § 198 StPO, § 37 SMG oder sonst geforderten Voraussetzungen nicht möglich sei, die Sach– und Rechtslage aber eine beschleunigte Verfahrensabwicklung gestatten würde, ein gänzlich neues und
in puncto Rechtsschutz gegenüber dem in Österreich bis 31. Dezember 1999 in den §§ 460 ff. StPO aF geregelten deutlich verbessertes
Mandatsverfahren eingeführt werden solle. Als Datum des Inkrafttretens sei der 1. Jänner 2015 vorgesehen. Die entsprechenden Beschlüsse
seien sowohl vom Nationalrat (am 10. Juli 2014) als auch vom Bundesrat (am 24. Juli 2014) bereits gefasst worden.
26.4
Der RH entgegnete, dass die vom BMJ angeführten verfahrensverlängernden Faktoren für alle Gerichte gelten. Sie erklären jedoch nicht
die sehr starken Schwankungen der Verfahrensdauer sowohl bei kleineren als auch bei größeren Bezirksgerichten.
Der RH wiederholte daher seine Empfehlung, die Ursachen für die teilweise starken Schwankungen bei den Verfahrensdauern sowohl bei
kleineren als auch bei größeren Bezirksgerichten zu analysieren, um
weitere Maßnahmen zur Erreichung der angestrebten Ziele hinsichtlich Verkürzung der Verfahrensdauer und Steigerung der Produktivität setzen zu können.
Bürgerservice
Justiz–Servicecenter
27.1
Zur Verbesserung des Bürgerservices beschloss das BMJ im Rahmen der
Strukturreform auch, das Modell der Justiz–Servicecenter weiter auszubauen. Diese sollten Bürgern im Eingangsbereich eines Gerichts u.a.
als Anlaufstelle für die Erteilung von Auskünften in konkret anhängigen Verfahren dienen. Auch einfache und kurzfristig erledigbare
Anliegen sollten dort entgegengenommen und rasch bearbeitet werden können.
Bereits in den Jahren 2005 bis 2012 hatte das BMJ solche an einigen
Gerichtsstandorten, wie z.B. in Wien, Linz, Graz und Salzburg, eingerichtet. Zur Zeit der Gebarungsüberprüfung waren österreichweit
an 23 Bezirks– und Landesgerichtsstandorten Justiz–Servicecenter in
Betrieb, weitere 26 in Planung bzw. Bau, davon 19 an reinen Bezirksgerichtsstandorten.35 Durch die Schaffung von Justiz–Servicecentern
35
Bund 2014/13
Auf der Website des BMJ waren die zur Zeit der Gebarungsüberprüfung bereits betriebenen Justiz–Servicecenter angeführt, u.a. auch beim Bezirksgericht Gänserndorf. Im
Zuge eines Besuchs des betreffenden Bezirksgerichts stellte der RH fest, dass es am
dortigen Standort allerdings kein Justiz–Servicecenter gab. Das BMJ korrigierte den
Fehler.
287
Bürgerservice
wollte das BMJ u.a. die Situation für die rechtssuchende Bevölkerung
vor und bei Gericht verbessern, die Kanzleien entlasten und ein modernes serviceorientiertes Erscheinungsbild der Justiz nach außen fördern.
Zu den Aufgaben, die im Bereich eines Justiz–Servicecenters erledigt
wurden, zählten bspw. Einsichtnahmen in Grundbuch und Firmenbuch, die Bearbeitung und Auszahlung von Zeugengebühren, einfache Mahnklagen, Klagen und Exekutionsanträge, Unterhaltsangelegenheiten sowie Terminvergaben.
Elektronischer
Rechtsverkehr
27.2
Der RH beurteilte die Einrichtung von Justiz–Servicecentern bei größeren Gerichtseinheiten grundsätzlich positiv, weil sie u.a. zur Entlastung von Kanzleien und Richtern beitragen und damit indirekt die Verfahrensdauer positiv beeinflussen.36
28.1
Das BMJ implementierte im Jahr 1990 einen elektronischen Rechtsverkehr (ERV), der eine papierlose und strukturierte elektronische Kommunikation in der Justiz darstellte. Laut BMJ erzielte man dadurch eine
Einsparung von Kosten, wie auch eine Reduktion des Manipulationsaufwands (z.B. durch den Entfall der händischen Datenerfassung).
Seit Jänner 2013 bestand auch für Bürger die Möglichkeit, Eingaben37 und Beilagen in elektronischer Form — kostenfrei — zu übermitteln, ohne ein Gericht persönlich aufsuchen zu müssen.38 Bis Ende
Juli 2013 brachten Bürger insgesamt 182 Eingaben (88 Ersteingaben
und 94 Folgeeingaben) über den kostenfreien Upload–Service ein. An
den 14 vom RH näher überprüften Bezirksgerichten bzw. Nebenstellen
brachten Bürger an zwei Bezirksgerichten jeweils eine Einbringung ein.
Die durch den ERV sowie aufgrund gesetzlicher Maßnahmen herbeigeführte Kostenreduktion führte laut BMJ zu einer Verringerung der
Postgebühren von rd. 29,06 Mio. EUR (2008) auf rd. 23,23 Mio. EUR
(2012) um 20,07 %.
28.2
288
Der RH anerkannte den kostenfreien Service, der die Bürger in Teilbereichen von der Erreichbarkeit der Gerichtsstandorte — auch in Anbetracht der Gerichtszusammenlegungen — unabhängig machte, aber
nur minimal genutzt wurde. Die Verringerung der Postgebühren von
rd. 29,06 Mio. EUR (2008) auf rd. 23,23 Mio. EUR (2012) um 20,07 %
36
siehe auch: „Verfahrensdauer in zivilgerichtlichen Verfahren“, Reihe Bund 2009/12,
TZ 38
37
Arten von Erst– und Folgeeingaben: z.B. Klagen, Klagebeantwortungen, Anträge,
Schriftsätze, Rechtsmittel, Mitteilungen, Anzeigen und Grundbuchsanträge
38
Eingaben mittels der Bürgerkartenfunktion (Chipkarte oder Handysignatur), mit den
auf der Website der Justiz zur Verfügung gestellten Online–Formularen
Bund 2014/13
BMJ
Strukturreform der Bezirksgerichte
sowie die Reduzierung des Manipulationsaufwands in den Kanzleien
beurteilte er als positiv.
Sonstige Feststellungen
IT–Ausstattung
29.1
Seit Jänner 2012 lagerten in den Bezirksgerichten Gleisdorf und Hartberg 41 neue, nicht genutzte Computer im Wert von rd. 14.600 EUR.
Das BMJ beschaffte die Computer mit einer dreijährigen Vor–Ort–
Garantie plus einer kostenpflichtigen Garantieverlängerung um ein
viertes Jahr. Die Initiative zur Anschaffung bzw. Zuteilung der Computer war vom Oberlandesgericht Graz ausgegangen, um regelmäßig
ältere Geräte auszutauschen.
Aufgrund der gerichtsorganisatorischen Änderungen in der Steiermark setzte das Oberlandesgericht Graz die für Frühjahr 2012 geplante
Erneuerung der Ausstattung in den beiden Dienststellen (Gleisdorf und
Hartberg) aus, um konkrete Änderungen, wie Umbau bzw. Übersiedlung abzuwarten und dann eine komplette Dienststellenumrüstung
vorzunehmen. Der RH gab jedoch zu bedenken, dass die Übersiedlung
zum Bezirksgericht Fürstenfeld erst mit Jänner 2015 geplant war und
die Computer bei einer Nutzungsphase von vier bis fünf Jahren somit
bereits drei Jahre alt wären, bevor sie in Betrieb genommen würden.
Wirkungsorientierung
Bund 2014/13
29.2
Der RH bemängelte die im Zuge der gerichtsorganisatorischen Änderungen getroffene Entscheidung, die Computer erst nach Umbau bzw.
Übersiedlung der Bezirksgerichte einer Dienststellenumrüstung zuzuführen. Er empfahl, die Computer möglichst bald anderen Bedarfsträgern zuzuteilen, um eine kürzere Nutzungsphase sowie das ungenutzte
Verstreichen der Garantiezeit zu verhindern.
29.3
Laut Stellungnahme des BMJ seien die bei den Bezirksgerichten Gleisdorf und Hartberg gelagerten Computer bereits im August 2013 bei
diesen Gerichten installiert worden und würden nach der vollständigen Schließung des jeweiligen Standorts in das jeweils aufnehmende
Bezirksgericht übersiedelt.
30.1
Das BMJ legte als Wirkungsziel vier (von insgesamt fünf Wirkungszielen) für den Bundesvoranschlag 2013 die „Sicherstellung der organisatorischen, personellen und sachlichen Voraussetzungen für eine
geordnete Rechtsverfolgung und –durchsetzung durch die Justizverwaltung“ fest.
289
Sonstige Feststellungen
Als eine von drei Maßnahmen zur Erreichung dieses Zieles führte das
BMJ die „Strukturoptimierung in der österreichischen Gerichtsorganisation (Bezirksgericht–Organisationsreform)“ an.
Als Messgröße nannte das BMJ die Anzahl der Bezirksgerichte mit
weniger als vier Richtern (Vollzeitäquivalente). Diese soll sich von 141
(2011) auf 128 (2013) verringern. Die genannten Zahlen bezogen sich
allerdings auf die Gesamtzahl aller Bezirksgerichte und nicht nur auf
die Anzahl der Bezirksgerichte mit weniger als vier Richtern.
30.2
Der RH erachtete die Maßnahme als grundsätzlich geeignet, um zur
Erreichung des Wirkungsziels vier beizutragen. Er kritisierte jedoch,
dass die Messgröße nicht das Ziel des BMJ laut Machbarkeitsstudie
nannte, sondern die Zahlen gemäß der 2012 mit drei Bundesländern
erzielten Vereinbarungen, die bei Erstellung der Wirkungsziele bereits
gesichert waren.
Der RH stellte fest, dass sich die Anzahl der Bezirksgerichte tatsächlich wie angegeben verringert hatte. Er wies allerdings darauf hin,
dass sich die genannten Zahlen auf die Gesamtzahl aller Bezirksgerichte und nicht nur auf die Anzahl der Bezirksgerichte mit weniger
als vier Richtern bezogen. Die Anzahl dieser Gerichte mit weniger als
vier Richtern verringerte sich 2013 um 19 von 95 auf 76.
290
Bund 2014/13
BMJ
Strukturreform der Bezirksgerichte
Schlussempfehlungen
31
Zusammenfassend hob der RH folgende Empfehlungen an das BMJ
hervor:
(1) Das BMJ sollte — vor dem Hintergrund, dass die geltende Rechtslage einer umfassenden bundeseinheitlichen Strukturreform entgegenstand — auf eine Änderung des Übergangsgesetzes hinwirken,
um umfassende bundeseinheitliche Reformen der Gerichtsbarkeit
zu erleichtern. (TZ 2)
(2) Die 2012 begonnene Strukturreform der Bezirksgerichte wäre
zügig fortzuführen. (TZ 3)
(3) Im Sinne der Wirkungsorientierung wären Indikatoren zur Darstellung und Messung der Erreichung der angestrebten Ziele zu entwickeln. (TZ 4)
(4) Im Sinne der Schaffung inhaltlich fundierter Entscheidungsgrundlagen wären für künftige Projekte maßgebliche Standortkriterien festzulegen. (TZ 6)
(5) Das Ziel der durch das BMJ angestrebten Mindestanzahl an Richterkapazitäten pro Gerichtsstandort wäre konsequent weiterzuverfolgen, um die erwarteten Synergieeffekte in vollem Umfang nutzen
zu können und standortbezogene Mehrkosten (bspw. für Sicherheitsschleusen) zu vermeiden. (TZ 7, 8)
(6) Im Sinne einer höheren Transparenz wäre sicherzustellen, dass
die wesentlichen Entscheidungsgründe und –prozesse für künftige
Zusammenlegungen nachvollziehbar dokumentiert werden. (TZ 7)
(7) Es wäre sicherzustellen, dass bei zukünftigen Zusammenlegungen
auch die auf detaillierten Fakten beruhenden Kostenabschätzungen
für bauliche Maßnahmen in die Standortentscheidungen einfließen. (TZ 9)
(8) Bei einer Fortsetzung der Strukturreform wären auch alternative
Standorte zu prüfen, um ein allfälliges Kosteneinsparungspotenzial
zu nutzen. (TZ 10)
(9) Bei der Wahl künftiger Zusammenlegungstermine wäre mehr
Augenmerk auf Fristen und Zeitabläufe zu legen. (TZ 11, 16)
Bund 2014/13
291
Schlussempfehlungen
(10) Es wären sowohl möglichst früh ein konkreter Investitionsbedarf festzulegen, als auch die geplanten Ausgaben nochmals zu
hinterfragen, um die Einhaltung des Gesamtrahmens sicherzustellen. (TZ 12)
(11) Der Flächenbedarf bei Zusammenlegungen wäre auf seine Notwendigkeit zu überprüfen, um Mehraufwendungen zu vermeiden
und die angestrebten Synergiepotenziale auch tatsächlich zu nutzen. (TZ 13)
(12) Es wäre eine Klausel wie beim Mietvertragsentwurf für das
Bezirksgericht Perg in alle Mietverträge aufzunehmen; die Zuschlagsmieten für den Finanzierungsanteil wären eindeutig auszuweisen.
(TZ 13)
(13) Das Projekt Amstetten wäre nochmals eingehend zu evaluieren; auch Standortalternativen in der näheren Umgebung wären
zu prüfen. (TZ 14)
(14) Bei der Planung von weiteren Zusammenlegungen wäre sicherzustellen, dass die Einrichtung von Nebenstellen unterbleiben kann.
(TZ 16)
(15) Bei zukünftigen Großprojekten wäre eine für alle Projekte
zuständige Projektleitung einzusetzen, um eine optimale Projektbetreuung zu gewährleisten. (TZ 17)
(16) Es wäre sicherzustellen, dass in Planungsvereinbarungen die
Frage der Kostentragung bei Projektabbruch entsprechend der Verantwortlichkeit geregelt wird. (TZ 18)
(17) Die im Zuge der Gerichtszusammenlegung entstandenen Synergien im Personalbereich wären zu evaluieren, um ein mögliches Einsparungspotenzial zu nutzen. (TZ 19)
(18) Es wären Maßnahmen zu forcieren, um den im Frauenförderungsplan vorgesehenen Frauenanteil von 50 % bei den Leitungsfunktionen der Bezirksgerichte zu erreichen. (TZ 20)
(19) Die Anzahl an Doppelplanstellen wäre weiter zu verringern,
um Kosten zu sparen und unproduktive Reisezeiten zu vermeiden.
(TZ 22)
292
Bund 2014/13
BMJ
Schlussempfehlungen
Strukturreform der Bezirksgerichte
(20) Die Ursachen für die teilweise starken Schwankungen bei
den Verfahrensdauern sowohl bei kleineren als auch bei größeren
Bezirksgerichten wären zu analysieren, um weitere Maßnahmen
zur Erreichung der angestrebten Ziele hinsichtlich Verkürzung der
Verfahrensdauer und Steigerung der Produktivität setzen zu können. (TZ 26)
(21) Die in Gleisdorf und Hartberg gelagerten Computer wären möglichst bald anderen Bedarfsträgern zuzuteilen, um eine kürzere Nutzungsphase sowie das ungenutzte Verstreichen der Garantiezeit zu
verhindern. (TZ 29)
Bund 2014/13
293
294
Bund 2014/13
Bericht
des Rechnungshofes
Attachéwesen
Bund 2014/13
295
296
Bund 2014/13
Inhalt
Inhaltsverzeichnis
Tabellenverzeichnis ________________________________________ 298
Abkürzungsverzeichnis _____________________________________ 299
Glossar __________________________________________________ 301
BKA
BMASK
BMBF
BMEIA
BMF
BMG
BMI
BMLFUW
BMWFW
Wirkungsbereich des Bundeskanzleramts
sowie der Bundesministerien für
Arbeit, Soziales und Konsumentenschutz
Bildung und Frauen
Europa, Integration und Äußeres
Finanzen
Gesundheit
Inneres
Land– und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft
Wissenschaft, Forschung und Wirtschaft
Attachéwesen
KURZFASSUNG ___________________________________________ 304
Prüfungsablauf und –gegenstand _____________________________ 316
Struktur im Attachéwesen ___________________________________ 317
Aufgaben, Zielvorgaben und Evaluierungen ____________________ 321
Ressourcen _______________________________________________ 332
Ressortvereinbarungen _____________________________________ 339
Personalwesen ____________________________________________ 341
Liegenschaftswesen ________________________________________ 371
Zusammenfassende Feststellungen ____________________________ 375
Schlussempfehlungen ______________________________________ 376
Bund 2014/13
297
Tabellen
Tabellenverzeichnis
Tabelle 1:
Anzahl und Standorte der Attachés an österreichischen
Vertretungen im Ausland ___________________________318
Tabelle 2:
Aufgaben der Attachés an österreichischen Vertretungen
im Ausland _____________________________________ 322
Tabelle 3:
Zielvorgaben für Attachés an österreichischen
Vertretungen im Ausland _________________________ 324
Tabelle 4:
Zeitliche Vorgaben der Ressorts für die regelmäßige
Berichterstattung (exklusive BMEIA, BMLVS und
ÖV Brüssel) _____________________________________ 330
Tabelle 5:
Personalausstattung der Attaché–Büros _____________ 333
Tabelle 6:
Ausgaben für die Attaché–Büros ___________________ 337
Tabelle 7:
Frauenanteil an den entsandten Bediensteten
(Stichtag jeweils 31. Dezember) ____________________ 342
Tabelle 8:
Vorgesehene Entsendedauer und durchschnittliche
Verweildauer der entsandten Bediensteten am
Entsendeort ____________________________________ 353
Tabelle 9:
Ausgaben der Bundesministerien für
Wohnkostenzuschuss _____________________________ 365
Tabelle 10: Standorte und Ausgaben der Bundesministerien
für Büroflächen für Attachés (Stichtag:
31. Dezember 2012) ______________________________ 373
298
Bund 2014/13
Abkürzungen
Abkürzungsverzeichnis
Abs.
ADA
Bund 2014/13
Anm.
Absatz
Austrian Development Agency (Österreichische Agentur für
Entwicklungszusammenarbeit)
Anmerkung
BGBl.
BKA
BM…
BMASK
BMBF
BMEIA
BMF
BMG
BMI
BMJ
BMLFUW
BMLVS
BMVIT
BMWFW
B–VG
bzw.
Bundesgesetzblatt
Bundeskanzleramt
Bundesministerium …
für Arbeit, Soziales und Konsumentenschutz
für Bildung und Frauen
für Europa, Integration und Äußeres
für Finanzen
für Gesundheit
für Inneres
für Justiz
für Land– und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft
für Landesverteidigung und Sport
für Verkehr, Innovation und Technologie
für Wissenschaft, Forschung und Wirtschaft
Bundes–Verfassungsgesetz
beziehungsweise
ca.
circa
EU
EUR
Europäische Union
Euro
f./ff.
FAO
folgende
Ernährungs– und Landwirtschaftsorganisation
(Sonderorganisation der UN mit Sitz in Rom)
GP
Gesetzgebungsperiode
i.d.(g.)F.
in der (geltenden) Fassung
Mio.
Million(en)
NATO
Nr.
Organisation des Nordatlantikvertrags mit Sitz in Brüssel
Nummer
299
Abkürzungen
ÖBf
OECD
Österreichische Bundesforste
Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung mit Sitz in Paris
ÖV Brüssel Ständige Vertretung Österreichs bei der EU in Brüssel
ÖV Paris Ständige Vertretung Österreichs bei der OECD in Paris
300
rd.
RH
rund
Rechnungshof
S.
Seite
tw.
TZ
teilweise
Textzahl(en)
u.a.
UN
usw.
unter anderem(n)
Vereinte Nationen
und so weiter
VBÄ
vgl.
VwGH
Vollbeschäftigungsäquivalente
vergleiche
Verwaltungsgerichtshof
WHO
WTO
Weltgesundheitsorganisation (Sonderorganisation der UN mit
Sitz in Genf)
Welthandelsorganisation mit Sitz in Genf
Z
z.B.
Zl.
Ziffer
zum Beispiel
Zahl
Bund 2014/13
Glossar
Glossar
Bilaterale Aufgaben
Vertretung der Interessen des Entsendestaates (Österreich) im Empfangsstaat (z.B. Botschaft).
Botschaft
Diplomatische Vertretung des Entsendestaates (Österreich) am Regierungssitz
des Empfangsstaates. Der Aufgabenbereich einer Botschaft umfasst insbesondere den Schutz der Interessen des Entsendestaates und seiner Angehörigen einschließlich konsularischer Aufgaben, die Durchführung von Verhandlungen mit der Regierung des Empfangsstaates, die Information über
Verhältnisse und Entwicklungen im Empfangsstaat, die Förderung freundschaftlicher Beziehungen mit dem Empfangsstaat sowie den Ausbau wirtschaftlicher, kultureller und wissenschaftlicher Beziehungen.
Multilaterale Aufgaben
Vertretung der Interessen des Entsendestaates (Österreich) in einer Internationalen Organisation („Ständige Vertretung“).
Ständige Vertretung
Diplomatische Vertretung des Entsendestaates (Österreich) bei einer Internationalen Organisation (z.B. EU, NATO, OECD, UNESCO). Der Aufgabenbereich einer Ständigen Vertretung umfasst insbesondere die Durchführung
von Verhandlungen mit und innerhalb der Internationalen Organisation, die
Berichterstattung an den Entsendestaat und die Sicherstellung der Teilnahme
des Entsendestaates an den Tätigkeiten der Internationalen Organisation.
Vertretung
Nachgeordnete Dienststelle im Ausland mit bilateralen oder multilateralen
Aufgaben.
Bund 2014/13
301
302
Bund 2014/13
BKA BMASK BMBF BMEIA BMF BMG BMI BMLFUW BMWFW
Wirkungsbereich des Bundeskanzleramts
sowie der Bundesministerien für
Arbeit, Soziales und Konsumentenschutz
Bildung und Frauen
Europa, Integration und Äußeres
Finanzen
Gesundheit
Inneres
Land– und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft
Wissenschaft, Forschung und Wirtschaft
Attachéwesen
Neben dem BMEIA und dem BMLVS hatten im Jahr 2012 acht Bundesministerien zusätzlich zur Ständigen Vertretung Österreichs bei
der EU in Brüssel 54 Attachés an österreichische Vertretungen im
Ausland entsandt. Die Personal– und Sachausgaben für die Attaché–Büros beliefen sich auf rd. 10,02 Mio. EUR und hatten sich seit
2009 um 17 % erhöht.
Die Auswahl der Standorte für Attachés mit bilateralen Aufgaben
war teilweise nicht nachvollziehbar. In den meisten Bundesministerien lagen konkrete inhaltliche Zielvorgaben für den Einsatz der
Attachés nicht vor bzw. waren pauschal formuliert und für eine
Evaluierung nicht geeignet. Evaluierungen hinsichtlich der Umsetzung von Zielvorgaben bzw. der Aufgabenerfüllung durch die Attachés fehlten überwiegend.
Die Auswahl der Attachés war überwiegend nicht transparent.
Bund 2014/13
303
KURZFASSUNG
Prüfungsziel
Gegenstand der Überprüfung des Attachéwesens waren die Struktur
und Aufgabenerfüllung jener Bediensteten, die nicht vom BMEIA,
sondern von anderen Bundesministerien an österreichische Vertretungen im Ausland entsandt und dem jeweiligen Empfangsstaat
gegenüber notifiziert waren (entsandte Bedienstete des BKA sowie
„Spezialattachés“ des BMASK, BMBF, BMF, BMG, BMI, BMLFUW
und BMWFW). (TZ 1)
Von der Überprüfung nicht umfasst waren die von den Bundesministerien entsandten Bediensteten an der Ständigen Vertretung Österreichs bei der EU in Brüssel (ÖV Brüssel) und jene des BMLVS, die
bereits Gegenstand von Prüfungen des RH waren („Ständige Vertretung Österreichs bei der EU in Brüssel“, Reihe Bund 2010/9, „Militärische Vertretungen im Ausland“, Reihe Bund 2011/4 und „Militärische Vertretungen im Ausland; Follow–up–Überprüfung“, Reihe
Bund 2014/5). (TZ 1)
Ziel der Überprüfung war insbesondere die Beurteilung der Aufgaben und Ziele im Attachéwesen, der Evaluierungsinstrumente, des
Ressourceneinsatzes, der Abstimmung mit dem BMEIA sowie des
Personal– und Liegenschaftswesens. (TZ 1)
Struktur im
Attachéwesen
Gemäß dem Bundesministeriengesetz 1986 war das BMEIA für
Angelegenheiten der österreichischen Vertretungen im Ausland
zuständig, soweit sie nicht in die Zuständigkeit eines anderen Bundesministeriums fielen. „Spezialattachés“ waren nicht Bedienstete
des BMEIA, sondern anderer Fachressorts bzw. Institutionen, die an
österreichische Vertretungen im Ausland entsandt und dem jeweiligen Empfangsstaat gegenüber notifiziert waren. (TZ 2)
Mit Stichtag 31. Dezember 2012 hatten neben dem BMEIA und dem
BMLVS acht Bundesministerien insgesamt 54 Attachés an österreichische Vertretungen im Ausland entsandt. Die zur ÖV Brüssel
entsendeten Bediensteten waren dabei nicht berücksichtigt. (TZ 2)
Gemäß einer Ausnahmeregelung im Bundesministeriengesetz 1986
fielen die Angelegenheiten der OECD sowie der Ständigen Vertretung Österreichs bei der OECD in Paris (ÖV Paris) in den Wirkungsbereich des BKA. Damit war die ÖV Paris die einzige von insgesamt
104 österreichischen Vertretungen im Ausland, deren Angelegenheiten nicht in die Zuständigkeit des BMEIA, sondern des BKA fielen. (TZ 2)
304
Bund 2014/13
BKA BMASK BMBF BMEIA BMF BMG BMI BMLFUW BMWFW
Kurzfassung
Attachéwesen
Die Standorte für Attachés mit multilateralen Aufgaben ergaben
sich aus dem Sitz Internationaler Organisationen. Die Auswahl der
Standorte für die Attachés mit bilateralen Aufgaben im Bereich des
BMASK, des BMF, des BMI und des BMLFUW war nur teilweise aus
Planungsdokumenten der Bundesministerien ableitbar bzw. wurde
erst auf Anfrage des RH — teilweise pauschal — begründet. (TZ 2)
Bei den Attachés des BMI befanden sich zwölf von 23 Standorten,
also rund die Hälfte, innerhalb der EU (Stand Juli 2013). Das BMI
hatte noch keine Maßnahmen gesetzt, um allfällige Einsparungspotenziale durch die Schließung bzw. Zusammenlegung von Standorten innerhalb der EU zu nutzen. (TZ 2)
Aufgaben,
Zielvorgaben und
Evaluierungen
Die Aufgaben der Attachés des BMBF, BMG und BMI sowie teilweise
des BMF und BMWFW waren nicht in entsprechenden Arbeitsplatzbeschreibungen konkretisiert, sondern wurden erst auf Anfrage des
RH näher dargelegt. (TZ 3)
Konkrete inhaltliche Zielvorgaben des BMASK, BMF, BMG, BMLFUW,
BMWFW und teilweise auch des BMI für den Einsatz der Attachés
lagen nicht vor bzw. waren pauschal formuliert und für eine Evaluierung nicht geeignet. Im Bundesfinanzgesetz 2013 waren zwar
Wirkungsziele des BKA hinsichtlich Angelegenheiten der OECD dargestellt, es fehlten aber Erfolgsindikatoren, um die Umsetzung dieser Wirkungsziele zu messen. (TZ 4)
Das BMBF hatte 2010 eine Strategie zur Auslandsbildungsarbeit
mit kurz– und mittelfristigen Zielsetzungen für Attachés erarbeitet
und damit eine Empfehlung des RH aus 2009 zum Auslandsschulwesen umgesetzt. (TZ 4)
Evaluierungsergebnisse des BKA, BMASK, BMBF, BMF, BMG und
BMLFUW hinsichtlich der Umsetzung von Zielvorgaben bzw. der
Aufgabenerfüllung durch die Attachés lagen nicht vor. (TZ 5)
Im BMI stellte die — periodisch vorgesehene — qualitative Evaluierung der Leistungen der Attachés mittels standardisierten Fragebogens zwar grundsätzlich einen Ansatz für ein transparentes
Verfahren dar, erfolgte jedoch unvollständig. Im BMWFW erfolgte
die Evaluierung der Leistungen der Attachés ausschließlich inputorientiert (insbesondere anhand der Anzahl der Sitzungen und
Berichte, der Teilnahme an Veranstaltungen und der Kontaktpflege)
und erfasste nicht sämtliche Attachés des Ressorts. (TZ 5)
Bund 2014/13
305
Kurzfassung
Berichtswesen
Die Aufgabenerfüllung der entsandten Bediensteten war laut Angaben der Ressorts zu einem wesentlichen Teil in der Berichterstattung an die Bundesministerien dokumentiert. Die Berichterstattung
erfolgte regelmäßig (aufgrund genereller Vorgaben der Ressorts)
oder anlassbezogen (aufgrund spezifischer Anordnungen der Ressorts bzw. aus Eigeninitiative). Das BMI erstellte eine regelmäßige
Zusammenfassung und Auswertung der Monatsberichte. (TZ 6)
Das BMASK, BMBF, BMI und BMLFUW stellten ihren Attachés konkrete Vorgaben bzw. Qualitätsstandards für die Berichtsgestaltung
zur Verfügung, um eine effektive, rasche Durchsicht der Berichte
und Informationsaufnahme zu ermöglichen. Vom BKA, BMF, BMG
und BMWFW lagen keine konkreten Vorgaben für die Berichtsgestaltung vor. (TZ 6)
Während das BMI im Rahmen der Evaluierung der Leistungen der
Attachés auch die Qualität der von den Attachés übermittelten Informationen erhob, lagen von den anderen Bundesministerien keine
qualitativen Evaluierungen der Berichterstattung der Attachés vor.
(TZ 6)
Ressourcen
Zum Stichtag 31. Dezember 2012 waren in den Attaché–Büros der
überprüften Bundesministerien 97,4 Bedienstete (VBÄ) beschäftigt,
wovon 57 VBÄ (54 Attachés und drei Bedienstete im administrativen Bereich) entsandt und 40,4 VBÄ lokal angestellt waren. Seit
2009 hatte sich der Personalstand um 5,4 VBÄ (6 %) erhöht. (TZ 7)
In der Regel entsandten die Bundesministerien jeweils einen Attaché
an die einzelnen Destinationen. Mangels Unterlagen war die erhöhte
Personalausstattung des BMF und des BMWFW für jene Standorte,
an die sie mehr als einen Attaché entsandt hatten (Paris und Genf),
nicht nachvollziehbar. Die Auswahl der Standorte für Attachés mit
bilateralen Aufgaben war nur teilweise aus Planungsdokumenten
der überprüften Bundesministerien ableitbar. (TZ 7)
Die Gesamtausgaben der überprüften Bundesministerien für die
Attaché–Büros (exklusive BMEIA, BMLVS und ÖV Brüssel) beliefen
sich im Jahr 2012 auf rd. 10,02 Mio. EUR, davon rd. 8,66 Mio. EUR
(86 %) für Personal und rd. 1,36 Mio. EUR (14 %) für Sachausgaben. Sie hatten sich seit 2009 um rd. 1,47 Mio. EUR (17 %) erhöht.
Die höchsten Ausgabensteigerungen wiesen das BMF (50 %), BMG
(128 %) und BMWFW (25 %) auf. Die Ausgabensteigerungen waren
beim BMF insbesondere auf den Personalzuwachs (3 VBÄ) zurück-
306
Bund 2014/13
BKA BMASK BMBF BMEIA BMF BMG BMI BMLFUW BMWFW
Kurzfassung
Attachéwesen
zuführen, beim BMG und BMWFW auf erhöhte Ausgaben für Personal. (TZ 8)
Fünf Bundesministerien (BKA, BMBF, BMF, BMLFUW, BMWFW) hatten für jeden ausländischen Standort, an dem entsandte Bedienstete tätig waren, eine eigene Kostenstelle eingerichtet. Nicht so das
BMASK, BMG und BMI: Das BMASK verfügte über eine allgemeine
Kostenstelle „Sozialattachés“, auf der es die Kosten sämtlicher Attachés gemeinsam verrechnete. Das BMG und BMI verrechneten die
Kosten für die Attachés zu Lasten einer Organisationseinheit in der
Zentralstelle. Damit war keine Kostentransparenz gegeben. (TZ 9)
Ressortvereinbarungen
Das BMEIA und das BKA hatten mit den entsendenden Bundesministerien Ressortvereinbarungen über die Entsendung von Attachés
an die ihrer jeweiligen Zuständigkeit unterliegenden Vertretungen
im Ausland abgeschlossen. Die Vereinbarungen sollten insbesondere
dazu dienen, Verantwortlichkeiten abzugrenzen und den gegenseitigen Informationsaustausch sowie die Kostentragung für die allfällige Mitnutzung von Infrastruktur an den österreichischen Vertretungen im Ausland zu regeln. (TZ 10)
Die einzelnen Ressortvereinbarungen des BKA waren inhaltlich weitgehend deckungsgleich. In den Ressortvereinbarungen des BMEIA
war die Regelung der Dienst– und Fachaufsicht hingegen nicht nachvollziehbar uneinheitlich. Da die Ressortvereinbarungen des BMEIA
auch Bestimmungen über die Kostenerstattung für die allfällige Mitnutzung von Infrastruktur aufwiesen, waren die zusätzlich für einzelne Standorte abgeschlossenen Nutzungsvereinbarungen im Sinne
der Verwaltungsvereinfachung entbehrlich. (TZ 10)
Personalwesen
Personalauswahl
Das BKA und das BMBF schrieben die Stellen für die entsandten
Bediensteten aus. Das BMI schrieb die Grundausbildung für die Attachés, das BMWFW die Position für einen von vier Attachés (Delegationsleiter bei der WTO in Genf) ressortintern aus. In den übrigen
Fällen (BMASK, BMF, BMG, BMLFUW und teilweise BMWFW) war
die Auswahl der Attachés mangels eines transparenten Auswahlverfahrens mit genau definierten Anforderungen nicht nachvollziehbar. (TZ 11)
Bund 2014/13
307
Kurzfassung
Genderaspekte
Der Frauenanteil bei den entsandten Bediensteten betrug im
Jahr 2012 durchschnittlich 20 %; seit 2009 hatte er sich um 33 %
verringert. (TZ 12)
Leiharbeitsverhältnisse im BMLFUW
Zwei Attachés des BMLFUW waren im Rahmen einer Arbeitskräfteüberlassung von der ÖBf Beteiligungs GmbH (ÖBf = Österreichische Bundesforste) tätig. Die Anstellung erfolgte laut ÖBf Beteiligungs GmbH „auf ausdrücklichen Wunsch des BMLFUW“. Der
Abschluss der Dienstverträge der Bediensteten mit der ÖBf Beteiligungs GmbH erfolgte zeitgleich mit der Verleihung der Bediensteten an das BMLFUW. Weder die Auswahl der Bediensteten, noch
das Erfordernis für den Abschluss der Leiharbeitsverhältnisse waren
nachvollziehbar. (TZ 13)
Gemäß einer Bestimmung in den Arbeitskräfteüberlassungsverträgen waren die Aufwendungen für die beiden Arbeitnehmer jedenfalls
vom BMLFUW zu tragen, und zwar „unabhängig von der tatsächlichen Dauer der Tätigkeit der Angestellten beim BMLFUW“. (TZ 13)
Einer der entliehenen Arbeitnehmer hatte vor Beginn der Arbeitsleihe dem Personalstand des BMLFUW angehört; zeitgleich mit
dem Beginn der Arbeitsleihe löste er sein Dienstverhältnis mit dem
BMLFUW auf. Der Abschluss des Leihvertrags erfolgte verspätet erst
3,5 Monate nach Beginn des Einsatzes als Attaché; die Befassung
des BMF erfolgte erst nachträglich. Im Mai 2013 beendete der entliehene Arbeitnehmer das Dienstverhältnis durch Kündigung. Das
BMLFUW entsendete in weiterer Folge keinen Attaché mehr an den
Standort. (TZ 13)
Für Bedienstete in einem Leiharbeitsverhältnis war keine Planstellenbindung erforderlich. Die Ausgaben bestritt das Ressort nicht
aus dem Personalaufwand, sondern aus dem Sachaufwand. Bei
Leiharbeitsverhältnissen kamen zudem die Besoldungsvorschriften des Bundes nicht zur Anwendung. Die beiden Leiharbeitskräfte
erhielten einen um durchschnittlich 55 % höheren Grundbezug
(exklusive Auslandszulagen) von rd. 106.000 EUR jährlich. Von
September 2005 bis August 2013 entstanden dem BMLFUW dadurch
Mehrausgaben von ca. 470.000 EUR. Zusätzlich fielen Dienstgeberbeiträge in Höhe von rd. 768.000 EUR an. (TZ 13)
308
Bund 2014/13
BKA BMASK BMBF BMEIA BMF BMG BMI BMLFUW BMWFW
Kurzfassung
Attachéwesen
Auf Anfrage der ÖBf Beteiligungs GmbH vom November 2005
bejahte das zuständige Finanzamt die Steuerbefreiung für Auslandszulagen auch für die entliehenen Dienstnehmer, weil sie funktional als Auslandsbeamte tätig seien. Im August 2013 teilte das BMF
dem RH jedoch mit, dass die Steuerbefreiung auf Bedienstete einer
Kapitalgesellschaft nicht anwendbar sei, und ersuchte das Finanzamt um Überprüfung und gegebenenfalls Widerruf der Auskunft aus
2005. In der Folge widerrief das Finanzamt die seinerzeitige Auskunft mit Wirksamkeit vom 1. Jänner 2013. Im September 2013
verschob es die Wirksamkeit ohne nähere Begründung auf 1. Jänner 2014. Gemäß den Berechnungen des RH entgingen der Republik
Österreich durch die Anwendung der Steuerbefreiung von 2005 bis
2012 Lohnsteuereinnahmen von ca. 300.000 EUR. (TZ 13)
Gemäß den Arbeitskräfteüberlassungsverträgen hatte das BMLFUW
der ÖBf Beteiligungs GmbH einen „Verwaltungskostenbeitrag“ in
Höhe von 2,5 % der Ausgaben für die entliehenen Arbeitnehmer zu
entrichten. Auf Wunsch des BMLFUW wurden die Verwaltungskostenbeiträge in weiterer Folge nicht eingehoben bzw. bereits bezahlte
Beiträge rückverrechnet. (TZ 13)
Die Gewährung einer gehaltsabhängigen Umzugsvergütung (einschließlich Reisekostenersatz) in Höhe von rd. 9.000 EUR an eine
Leiharbeitskraft erfolgte ohne rechtliche Grundlage. Insgesamt
widersprachen die Arbeitskräfteüberlassungsverhältnisse in mehrfacher Hinsicht den Grundsätzen der Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit. (TZ 13)
Arbeitsplatzbeschreibungen
Fünf Bundesministerien (BMF, BMG, BMI, BMLFUW, BMWFW) verfügten nicht bzw. nur teilweise über Arbeitsplatzbeschreibungen mit
Bewertungen für Attachés. (TZ 14)
Ausbildung und Vorbereitung auf die Auslandstätigkeit
Das BMI verfügte über ein standardisiertes Verfahren zur Vorbereitung und Ausbildung der Attachés. Die Durchführung der Sprachkurse für die Attachés vergab das BMI überwiegend an ein privates
Spracheninstitut, obwohl eine Kooperationsvereinbarung mit dem
Spracheninstitut der Landesverteidigungsakademie bestand. (TZ 15)
Bund 2014/13
309
Kurzfassung
Im BMBF erfolgte eine einwöchige Vorbereitung in Wien. Laut
BMASK und BMF erhielten ihre Attachés eine auf die individuellen Bedürfnisse und Vorkenntnisse abgestimmte Ausbildung. Im
BKA, BMG, BMLFUW und BMWFW war eine gesonderte Vorbereitung der Bediensteten unter Verweis auf deren Vorkenntnisse nicht
vorgesehen. (TZ 15)
Entsendedauer und Rotation
Im BMEIA war für den auswärtigen Dienst ein regelmäßiger Wechsel
des Dienstortes — üblicherweise alle vier Jahre — vorgesehen (Rotationsprinzip). Im BKA erfolgte der personelle Wechsel bei den Leitungsfunktionen und Referenten an der ÖV Paris analog der Vorgehensweise des BMEIA. Zwei im administrativen Bereich tätige
Bedienstete des BKA waren seit mehr als 30 bzw. 40 Jahren an der
Vertretung tätig. (TZ 16)
Sämtliche Attachés — ausgenommen jene des BMLFUW — waren
befristet entsendet: Die Entsendedauer betrug in der Regel vier bis
fünf Jahre; teilweise erfolgten Verlängerungen. Bei einem Attaché des BMWFW war die Entsendedauer von insgesamt zehn Jahren überdurchschnittlich lang. Das BMI setzte mit der Entsendung
für vier Jahre und einer einmaligen Verlängerungsmöglichkeit um
weitere vier Jahre eine Empfehlung des RH aus 2007 um. (TZ 16)
Im BMLFUW waren sämtliche Attachés aus dem Personalstand des
Ressorts unbefristet entsendet. Die unbefristete Entsendung eines
Attachés des BMLFUW an die ÖV Paris entsprach nicht der Ressortvereinbarung mit dem BKA. Die beiden als Leiharbeitskräfte beschäftigten Attachés des BMLFUW waren zunächst auf rund fünf Jahre
befristet entsendet; danach wurde der Vertrag bei einem Attaché
befristet und bei einem Attaché unbefristet verlängert. (TZ 16)
Mit Stichtag 31. Dezember 2012 waren die entsandten Bediensteten der Ressorts seit durchschnittlich vier Jahren an ihrem Dienstort tätig. Die Attachés des BMLFUW befanden sich im Durchschnitt
jedoch bereits seit neun Jahren, in zwei Fällen sogar länger als
13 Jahre am Dienstort. Unbefristete oder sehr lange Entsendungen
erschwerten die weitere Nutzung des erworbenen Spezialwissens
der entsandten Bediensteten im Ressort und die weitere Bindung
der Bediensteten an Österreich. (TZ 16)
310
Bund 2014/13
BKA BMASK BMBF BMEIA BMF BMG BMI BMLFUW BMWFW
Kurzfassung
Attachèwesen
Vakanzen
Die Attachés des BMI waren während ihrer Entsendung einer Organisationseinheit in der Zentralstelle dienstzugeteilt. Der RH hatte
bereits 2007 beanstandet, dass die jahrelangen Dienstzuteilungen
— zumindest ihrem besoldungsrechtlichen Charakter nach — als Versetzungen zu werten waren. (TZ 17)
Im BMI blieben die ehemaligen Arbeitsplätze der Attachés während
ihrer Auslandsverwendung zu 73 % unbesetzt, im BMASK, BMF,
BMG und BMLFUW sogar gänzlich. Die Stammdienststellen konnten
dadurch vakante Arbeitsplätze nicht bzw. nur vorübergehend nachbesetzen, was sich vor allem bei kleineren Dienststellen negativ auf
die Aufgabenerfüllung auswirken konnte. Das BMWFW besetzte die
Arbeitsplätze zu 60 % nach. Die Attachés des BMBF entstammten
in der Regel nicht der Zentralstelle des BMBF, sondern waren vorwiegend Externe mit Sondervertrag oder Lehrer. (TZ 17)
Nachverwendungen
In allen Ressorts fehlten strukturierte Konzepte über die Nachverwendung der entsandten Bediensteten. Auch ein vom BMI nach
einer Empfehlung des RH bereits 2007 zugesagtes Rückkehrkonzept fehlte. (TZ 18)
30 % der überprüften Bediensteten kehrten nach Ablauf der Entsendung unmittelbar in die jeweiligen Fachressorts zurück, während
bei weiteren 30 % eine unmittelbar anschließende Entsendung an
den bisherigen bzw. an einen anderen Dienstort im Ausland erfolgte.
12 % der Bediensteten wurden nach Ablauf der Entsendung in den
Ruhestand versetzt, 27 % beendeten das Dienstverhältnis. (TZ 18)
Zeitaufzeichnungen
Die entsandten Bediensteten erfassten ihre geleisteten Arbeitszeiten
teilweise im elektronischen Zeiterfassungssystem des Bundes (BKA,
BMASK, BMG), teilweise in anderer elektronischer bzw. schriftlicher
Form (BMF, BMI, BMWFW). Im BMLFUW führte nur einer von sechs
Attachés Zeitaufzeichnungen. Für die Attachés des BMBF lagen dem
RH keine Zeitaufzeichnungen vor. (TZ 19)
Bund 2014/13
311
Kurzfassung
Besoldung
Bezüge
Der durchschnittliche Jahresbezug eines entsandten Bediensteten
betrug im Jahr 2012 rd. 122.000 EUR, wobei der Anteil der Zulagen
und Zuschüsse aufgrund der Auslandsverwendung rd. 65.000 EUR
(54 %) ausmachte (exklusive Personal im administrativen Bereich).
(TZ 20)
Zuschlag für Öffentlichkeitsarbeit und Kontaktpflege
Nach dem Vorbild des BMEIA erhielten die Attachés einen Zuschlag
für Öffentlichkeitsarbeit und Kontaktpflege in Höhe von insgesamt
rd. 228.000 EUR bzw. durchschnittlich rd. 5.000 EUR jährlich ausbezahlt (2012). (TZ 21)
Der Zuschlag wurde in den meisten der überprüften Bundesministerien (BMASK, BMF, BMG, BMI, BMWFW) monatlich bevorschusst, die Verwendung der Mittel war nachträglich abzurechnen.
Eine Rechtsgrundlage für die Bevorschussung fehlte. Zwei der überprüften Bundesministerien (BMLFUW, BKA seit 2011) zahlten den
Zuschuss nachträglich gegen Vorlage von Belegen aus. Die Attachés des BMBF erhielten keinen entsprechenden Zuschlag. (TZ 21)
Im BMI bezog ein Attaché den Zuschlag zweifach (rd. 13.000 EUR
im Jahr 2012), weil er für zwei Destinationen akkreditiert war. Ein
weiterer Attaché des BMI legte erst im September 2013 die Abrechnungen über die Verwendung des Zuschlags für die Jahre 2010 bis
2012 vor. (TZ 21)
Wohnkostenzuschuss
Entsandte Bedienstete erhielten auf Antrag einen Wohnkostenzuschuss bis zu 100 % der Mietkosten. Der Wohnkostenzuschuss
richtete sich nach einem gemäß den Bestimmungen des Gehaltsgesetzes 1956 und der Auslandsverwendungsverordnung objektivierten Wohnbedarf. Das BKA berechnete die Höhe des Wohnkostenzuschusses für sein entsandtes Personal gemäß einer internen
Richtlinie, die der dafür maßgeblichen Auslandsverwendungsverordnung nicht entsprach. (TZ 22)
312
Bund 2014/13
BKA BMASK BMBF BMEIA BMF BMG BMI BMLFUW BMWFW
Kurzfassung
Attachéwesen
Das Ausmaß des Wohnkostenzuschusses wurde anhand der Angaben in den Anträgen der Bediensteten unter Berücksichtigung von
Wohnbedarf und Wohnungsausstattung ermittelt. Die Bemessung
des Wohnkostenzuschusses erfolgte anhand eines administrativ aufwendigen Punktesystems, das sich primär an der Wohnungsgröße,
aber nicht an der Miethöhe orientierte, wodurch wirksame Anreize
zur Sparsamkeit fehlten. Kriterien für die Bemessung des Wohnkostenzuschusses waren teilweise schwer objektivierbar (Ausstattungsstandard der Wohnung, Wohnlage). (TZ 22)
Im Jahr 2012 fielen Ausgaben für Wohnkostenzuschuss in Höhe
von rd. 1,34 Mio. EUR an. Im Durchschnitt belief sich der Wohnkostenzuschuss auf rd. 2.000 EUR monatlich. Von 2009 bis 2012
stiegen die Ausgaben für Wohnkostenzuschuss um 22 %, während
sich die Anzahl des entsandten Personals um 4 % erhöhte. In drei
von insgesamt 68 Fällen des Bezugs von Wohnkostenzuschuss im
Jahr 2012 war ein Teil der Mietausgaben selbst zu tragen. (TZ 22)
Nutzungsentgelt für Dienstwohnungen bzw. bei Bezug von Wohnkostenzuschuss
Die Unterbringung der entsandten Bediensteten erfolgte entweder in
zugewiesenen Dienstwohnungen oder auf Basis von Wohnkostenzuschuss in privat angemieteten Liegenschaften. Die Bundesministerien hatten von ihren entsandten Bediensteten keine gesetzlich vorgesehenen Nutzungsentgelte für Dienstwohnungen bzw. bei Bezug
von Wohnkostenzuschuss einbehalten. Sie orientierten sich dabei
an der Verwaltungspraxis des BMEIA, das die Nichteinhebung mit
einem Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofs (VwGH) aus 2004
begründete. Nach Ansicht des RH ergab sich aus dem Erkenntnis
des VwGH nicht zwingend das Unterbleiben der Einhebung der Nutzungsentgelte. (TZ 23)
Hauspersonalzuschuss
Bediensteten, denen für die Pflege und Reinigung ihrer Dienstwohnung im Ausland die Aufnahme von Hausangestellten aufgetragen
wurde, gebührte ein Kostenersatz unter Aufrechnung eines Eigenanteils (Hauspersonalzuschuss). Der Eigenanteil war mit 40 % des
Entgelts „für einen Hausangestellten“ in Österreich zu bemessen
(diese 40 % beliefen sich im Jahr 2013 auf 504 EUR pro Monat plus
Kaufkraftparität). Die Verrechnung des Eigenanteils erfolgte pau-
Bund 2014/13
313
Kurzfassung
schal und somit unabhängig von den tatsächlich angefallenen Ausgaben, wodurch wirksame Anreize zur Sparsamkeit fehlten. (TZ 24)
Mangels gesetzlicher Präzisierung war die Verwaltungspraxis
betreffend die Verrechnung des pauschalierten Eigenanteils, den
die Bediensteten zu tragen hatten, im BKA und im BMEIA uneinheitlich. Das BKA verrechnete den pauschalierten Eigenanteil für
jeden Hausangestellten gesondert. Im Vergleich dazu verrechnete
das BMEIA den Eigenanteil immer nur einmal pro Haushalt, also
unabhängig von der tatsächlichen Anzahl des Hauspersonals. (TZ 24)
Liegenschaftswesen
Für die Verwaltung der Auslandsliegenschaften der Republik Österreich waren gesetzlich drei Bundesministerien zuständig: BMEIA
(220 Liegenschaften), BMLVS (27 Liegenschaften) und Burghauptmannschaft Österreich als nachgeordnete Dienststelle des BMWFW
(vier Liegenschaften). Die Verwaltung der prüfungsgegenständlichen
Auslandsliegenschaften nahmen das BMEIA und die Burghauptmannschaft Österreich wahr. (TZ 25)
Die Liegenschaft für die ÖV Paris befand sich im Eigentum der Republik Österreich und wurde von der Burghauptmannschaft Österreich
verwaltet. Die Büroflächen der ÖV Paris wurden auch von Bediensteten des BMF, BMLFUW und BMWFW mitbenutzt. Das BKA verrechnete den Ressorts erstmalig im Jahr 2013 — rückwirkend ab
2010 — anteilige Betriebsausgaben für die Mitnutzung. (TZ 25)
Das BMEIA stellte den Attachés der Bundesministerien in 30 Fällen Büroflächen in österreichischen Vertretungen im Ausland gegen
Ersatz von Miet– bzw. Betriebsausgaben zur Verfügung: In einem
Fall verrechnete das BMEIA erstmalig im Mai 2013 — bei Bezug der
Räumlichkeiten im Jahr 2011 — anteilige Betriebsausgaben für die
Mitnutzung. In 22 Fällen mieteten die Bundesministerien externe
Büroflächen an. (TZ 25)
314
Bund 2014/13
BKA BMASK BMBF BMEIA BMF BMG BMI BMLFUW BMWFW
Attachéwesen
Kenndaten zum Attachéwesen
Bundesministeriengesetz, BGBl. Nr. 76/1986 i.d.g.F.
Auslandsverwendungsverordnung, BGBl. II Nr. 107/2005
i.d.g.F.
Anzahl
Attachés der Bundesministerien an österreichischen Vertretungen im Ausland
541
davon
– BKA (Botschafter und Attachés der ÖV Paris)
3
– BMASK (Sozialattachés)
3
– BMBF (Bildungsbeauftragte)
10
– BMF (Finanzattachés)
4
– BMG (Gesundheitsattaché)
1
– BMI (Verbindungsbeamte)
232
– BMLFUW (Agrarattachés bzw. Agrar– und Umweltattachés)
6
– BMWFW (Wirtschaftsattachés)
4
Ausgaben und Personalausstattung der Bundes2009
2010
2011
2012
Veränderung
ministerien für Attaché–Büros
2009 bis 2012
in Mio. EUR3
in %3
Gesamtausgaben4
8,54
9,09
9,74
10,02
17
Anzahl (VBÄ)5
Personalausstattung für Attaché–Büros 4
gesamt
92
98,3
100,4
97,4
6
davon
4
– Entsandte
55
58
61
576
– Lokalangestellte
37
40,3
39,4
40,4
9
Anzahl 8
Militärische Vertretungen im Ausland7
Rechtsgrundlagen
Attachés des BMLVS
31
2009
Ausgaben des BMLVS für militärische Vertretungen im
Ausland9
2012
18,01
17,27
Veränderung
2009 bis 2012
in %3
17,69
6
0,4
Anzahl (VBÄ)5
129,5
136,5
124,5
130
105
24,5
2009
112
24,5
2010
101
23,5
2011
107
23
2012
Ausgaben der Bundesministerien für die ÖV Brüssel11
12,78
Personalausstattung der Bundesministerien für die
ÖV Brüssel11
2011
in Mio. EUR3
16,76
Personalausstattung des BMLVS für militärische
Vertretungen im Ausland9
gesamt
davon
– Entsandte
– Lokalangestellte
ÖV Brüssel10
2010
100,5
in Mio. EUR3
12,42
13,46
Anzahl (VBÄ)5
96,5
99,5
13,05
2
–6
Veränderung
2009 bis 2012
in %3
2
98,5
–2
1
2
3
exklusive BMEIA, BMLVS und ÖV Brüssel; Stichtag 31. Dezember 2012
Ein entsandter Bediensteter des BMI war nicht akkreditiert und verfügte somit über keinen Attaché–Status (Kontaktbüro).
Rundungsdifferenzen möglich
4
ÖV Paris (BKA) und Attachés-Büros des BMASK, BMBF, BMF, BMG, BMI, BMLFUW und BMWFW an österreichischen Vertretungen im
Ausland; exklusive BMEIA, BMLVS und ÖV Brüssel
5
Anzahl an entsandtem Personal und Lokalangestellten jeweils zum Stichtag 31. Dezember
6
davon 54 Attachés und drei Bedienstete im administrativen Bereich
7
vgl. Bericht des RH Reihe Bund 2011/4 und 2014/5
8
Stichtag 31. Dezember 2012; exklusive Militärvertretung in Brüssel
9
einschließlich Militärvertretung in Brüssel
10 vgl. Bericht des RH Reihe Bund 2010/9
11 einschließlich BMEIA; exklusive Militärvertretung in Brüssel
Quellen: Bundesministerien; RH
Bund 2014/13
315
Prüfungsablauf und
–gegenstand
1
Der RH überprüfte von März bis Juni 2013 die Struktur und Aufgabenerfüllung jener Bediensteten, die nicht vom BMEIA, sondern von
anderen Bundesministerien an österreichische Vertretungen im Ausland entsandt und dem jeweiligen Empfangsstaat gegenüber notifiziert waren (entsandte Bedienstete des BKA sowie „Spezialattachés“
des BMASK, BMBF, BMF, BMG, BMI, BMLFUW und BMWFW).1
Von der gegenständlichen Überprüfung nicht umfasst waren die entsandten Bediensteten an der Ständigen Vertretung Österreichs bei der
EU in Brüssel (ÖV Brüssel) und jene des BMLVS2, die bereits Gegenstand von Prüfungen des RH waren („Ständige Vertretung Österreichs
bei der EU in Brüssel“, Reihe Bund 2010/9, „Militärische Vertretungen
im Ausland“, Reihe Bund 2011/4 und „Militärische Vertretungen im
Ausland; Follow–up–Überprüfung“, Reihe Bund 2014/5). Diese wurden jedoch bei den Kenndaten dargestellt, um einen Überblick über
die Gesamtzahl der im Ausland eingerichteten Attaché–Büros (zusätzlich zu den vom BMEIA geführten österreichischen Vertretungen im
Ausland) und des dort tätigen Personals zu geben.
Ziel der Überprüfung war insbesondere die Beurteilung der Aufgaben
und Ziele im Attachéwesen, der Evaluierungsinstrumente, des Ressourceneinsatzes, der Abstimmung mit dem BMEIA sowie des Personal– und Liegenschaftswesens. Die Überprüfung umfasste insbesondere den Zeitraum 2009 bis 2012 und fand in den Zentralstellen der
Bundesministerien statt.
Während der Erstellung des Prüfungsergebnisses erfolgte eine Novelle
des Bundesministeriengesetzes, die u.a. die Bezeichnungen der Bundesministerien teilweise änderte. Aus Gründen der leichteren Lesbarkeit verwendet der RH im vorliegenden Bericht einheitlich die seit
1. März 2014 geltenden Bezeichnungen.
Zu dem im April 2014 übermittelten Prüfungsergebnis nahmen
das BMBF im Juni 2014 und das BKA, BMASK, BMEIA, BMF, BMI,
BMLFUW und BMWFW im Juli 2014 Stellung. Laut Mitteilung des
BMG vom Mai 2014 verzichtete es auf eine Stellungnahme und sagte
zu, die Empfehlungen des RH bei einer allfälligen Nachbesetzung der
vakanten Attachéstelle in Genf zu berücksichtigen.
316
1
Drei Bundesministerien (BMJ, BMVIT und das bis Ende Februar 2014 eingerichtete
BMWF = Bundesministerium für Wissenschaft und Forschung) verfügten im überprüften Zeitraum über keine Attachés.
2
Verteidigungsattaché–Büros im bilateralen Bereich, Militärvertretung in Brüssel und
Militärberatungen im multilateralen Bereich
Bund 2014/13
BKA BMASK BMBF BMEIA BMF BMG BMI BMLFUW BMWFW
Attachéwesen
Der RH erstattete seine Gegenäußerungen an das BKA, BMASK, BMBF,
BMEIA, BMF, BMI, BMLFUW und BMWFW im September 2014.
Struktur im
Attachéwesen
2.1
(1) Gemäß dem Bundesministeriengesetz 19863 war das BMEIA für
Angelegenheiten der österreichischen Vertretungen im Ausland zuständig, soweit sie nicht in die Zuständigkeit eines anderen Bundesministeriums fielen. An den österreichischen Vertretungen im Ausland war
daher in der Regel Personal des BMEIA beschäftigt, das entweder ins
Ausland entsandt oder nach lokalem Recht angestellt war.
„Spezialattachés“ waren nicht Bedienstete des BMEIA, sondern anderer Fachressorts bzw. Institutionen, die an österreichische Vertretungen
im Ausland entsandt und dem jeweiligen Empfangsstaat gegenüber
notifiziert waren.
(2) Gemäß einer Ausnahmeregelung im Bundesministeriengesetz 1986
fielen die Angelegenheiten der OECD sowie der Ständigen Vertretung
Österreichs bei der OECD in Paris (ÖV Paris) in den Wirkungsbereich
des BKA. Die ÖV Paris war eine nachgeordnete Dienststelle des BKA
mit zehn Bediensteten des BKA (sechs Entsandte, vier Lokalangestellte).
Das BKA begründete seine Zuständigkeit damit, dass die Gesamtkoordination der Regierungspolitik beim BKA liege und die OECD als
gesamtwirtschaftlich orientierte Organisation strukturpolitische Agenden analysiere, wobei das Themenspektrum nahezu alle Bereiche der
Regierungspolitik4 abdecke.
Die ÖV Paris stellte damit die einzige von insgesamt 104 österreichischen Vertretungen im Ausland5 dar, deren Angelegenheiten nicht dem
Wirkungsbereich des BMEIA zugewiesen waren.
(3) Mit Stichtag 31. Dezember 2012 hatten neben dem BMEIA und dem
BMLVS acht Bundesministerien zusätzlich zur Ständigen Vertretung
Österreichs bei der EU in Brüssel insgesamt 54 Attachés an österreichische Vertretungen im Ausland entsandt. Neun Attachés waren in
insgesamt elf Ländern mitakkreditiert.6
Bund 2014/13
3
BGBl. Nr. 76/1986 i.d.g.F.
4
Ausnahmen bildeten im Wesentlichen die Verteidigungs– und die Kulturpolitik; außenpolitische Aspekte spielten laut BKA nur sehr begrenzt eine Rolle.
5
81 bilaterale Botschaften, sechs Ständige Vertretungen bei Internationalen Organisationen, zehn Generalkonsulate, sechs selbständige Kulturforen und ein Vertretungsbüro
6
Akkreditierung im jeweiligen Empfangsstaat ohne residenten Attaché
317
Struktur im Attachéwesen
Die Standorte für Attachés mit multilateralen Aufgaben ergaben sich
aus dem Sitz Internationaler Organisationen. Für Attachés mit bilateralen Aufgaben war die Standortwahl nur teilweise aus Planungsdokumenten der Ressorts ableitbar bzw. wurde erst auf Anfrage des
RH begründet:
Tabelle 1:
Anzahl und Standorte der Attachés an österreichischen Vertretungen im Ausland
Anzahl an
Attachés
Gesamtzahl1
Standorte
Begründungen für die Standortwahl
54
davon
1
2
3
BKA
3
Paris
– Sitz einer Internationalen Organisation (OECD)
BMASK
3
Agram, Belgrad,
Chisinau
– pauschale Begründung mit dem Bedarf
(potenzieller) EU–Beitrittskandidatenländer im
Sinne der Heranführungsstrategie der EU
– eine Darlegung der Kriterien für die konkrete
Standortwahl fehlte
Belgrad, Bukarest,
Chisinau, Odessa,
Podgorica, Pristina,
Sarajevo, Skopje,
St. Petersburg,
Tirana
– Standortwahl war aus Strategie des BMBF zur
Auslandsbildungsarbeit aus 2010 ableitbar
BMBF
10
BMF
4
London, Paris,
Washington
– teilweise Sitz Internationaler Organisationen
(OECD/Paris)
– pauschale Begründung für die Standortwahl im
bilateralen Bereich auf Anfrage des RH
BMG
12
Genf
– Sitz einer Internationalen Organisation (WHO)
BMI
233
Agram, Amman,
– Standortwahl war nur teilweise aus der
Ankara, Athen,
Internationalen Strategie des BMI aus 2012
Bangkok, Belgrad,
ableitbar
Budapest, Bukarest,
– Darlegung der Auswahl der einzelnen Standorte
Chisinau, Laibach,
erst auf Anfrage des RH
Madrid, Moskau,
Oradea (Kontaktbüro),
Prag, Pressburg,
Pristina, Rabat, Rom,
Sarajevo, Sofia, Tiflis,
Tirana, Warschau
BMLFUW
6
Agram, Budapest,
Moskau, Paris, Rom,
Washington
– teilweise Mitakkreditierungen am Sitz
Internationaler Organisationen (OECD/Paris,
FAO/Rom, UN/New York)
– Darlegung der Kriterien für die Standortwahl im
bilateralen Bereich erst auf Anfrage des RH
BMWFW
4
Genf, Paris
– Sitz Internationaler Organisationen (WTO/Genf,
OECD/Paris)
Stichtag 31. Dezember 2012; exklusive BMEIA, BMLVS und ÖV Brüssel (vgl. TZ 1)
Mit der Ruhestandsversetzung des Attachés Ende 2012 wurde das Büro aus budgetären Erwägungen geschlossen.
Ein entsandter Bediensteter des BMI war nicht akkreditiert und verfügte somit über keinen Attaché–Status (Kontaktbüro).
Quellen: Bundesministerien; RH
318
Bund 2014/13
BKA BMASK BMBF BMEIA BMF BMG BMI BMLFUW BMWFW
Struktur im Attachéwesen
Attachéwesen
(4) Bei den Attachés des BMI befanden sich zwölf von 23 Standorten,
also rund die Hälfte, innerhalb der EU (Stand Juli 2013). Der RH hatte
wegen der hohen Anzahl an Standorten innerhalb der EU bereits im
Jahr 2007 empfohlen, die Notwendigkeit von Entsendungen in neue
EU–Staaten zu prüfen.7
Das BMI führte im ersten Halbjahr 2013 eine Evaluierung der Standorte innerhalb der EU durch. Aus der Evaluierung ergab sich eine Priorisierung von Standorten sowie Einsparungspotenzial durch die Schließung bzw. Zusammenlegung von Standorten. Das BMI hatte allerdings
noch keine Maßnahmen gesetzt, um Einsparungspotenziale zu nutzen.
2.2
(1) Der RH hielt fest, dass mit Stichtag 31. Dezember 2012 neben dem
BMEIA und dem BMLVS acht Bundesministerien insgesamt 54 Attachés an österreichische Vertretungen im Ausland entsandt hatten. Dabei
waren die zur ÖV Brüssel entsandten Bediensteten nicht berücksichtigt. Die ÖV Paris stellte die einzige von insgesamt 104 österreichischen Vertretungen im Ausland dar, deren Angelegenheiten aufgrund
einer Ausnahmebestimmung im Bundesministeriengesetz 1986 nicht
in die Zuständigkeit des BMEIA, sondern des BKA fielen.
(2) Die Standorte für Attachés mit multilateralen Aufgaben ergaben
sich zwar aus dem Sitz Internationaler Organisationen. Der RH beanstandete jedoch, dass die Auswahl der Standorte für die Attachés des
BMASK, des BMF, des BMI und des BMLFUW mit bilateralen Aufgaben nur teilweise aus Planungsdokumenten der Bundesministerien
ableitbar war bzw. erst auf Anfrage des RH — teilweise pauschal —
begründet wurde.
Weiters hielt der RH kritisch fest, dass das BMI noch keine Maßnahmen
gesetzt hatte, um allfällige Einsparungspotenziale durch Schließungen
bzw. Zusammenlegungen von Standorten innerhalb der EU zu nutzen.
Der RH empfahl dem BMASK, BMF, BMI und BMLFUW, die Auswahl
der Standorte für Attachés mit bilateralen Aufgaben nachvollziehbar aus Planungsdokumenten abzuleiten und allenfalls Standorte zu
reduzieren.
Weiters empfahl er dem BMI, allfälliges Einsparungspotenzial aus der
Evaluierung der Standorte für Attachés innerhalb der EU zu nutzen.
7
Bund 2014/13
vgl. Bericht Reihe Bund 2007/16, TZ 4, S. 194 f.
319
Struktur im Attachéwesen
2.3
(1) Das BMASK teilte in seiner Stellungnahme mit, dass es die Länder
am Westbalkan und in Moldau im Sinne einer EU–Beitrittsperspektive
bzw. aufgrund der großen Anzahl an Migranten aus diesen Ländern,
die in Österreich lebten, ausgewählt habe. Hauptaufgabe der Attachés sei dabei die Vermittlung von Acquis–konformem Know–how im
Bereich Arbeit, Soziales und Konsumentenschutz. Kroatien sei mittlerweile EU–Mitglied, Serbien habe eine realistische Beitrittsperspektive,
Moldau sowie Bosnien und Herzegowina hätten ein Assoziierungsabkommen mit der EU.
(2) Das BMF verwies in seiner Stellungnahme auf die Zuständigkeit
des Wirtschafts– und Finanzattachés an der ÖV Paris (Wirtschafts–,
Finanz– und Steuersachen). Dieser nehme neben dem Botschafter eine
Schlüsselstelle in einer nationalen Vertretung an der OECD ein und sei
insbesondere im zentralen Economic Development and Review Committee, das im Jahr ca. 25– bis 30–mal tage, der Delegierte seines Entsendelandes. Dabei handle es sich um einen Vollzeitjob, weshalb eine
zusätzliche Betreuung mit bilateralen Agenden nicht zielführend sei.
Weiters teilte das BMF mit, dass es die Standorte für die Attachés vor
einer Nachbesetzung in Hinblick auf ihren Bedarf evaluiere.
(3) Das BMI führte in seiner Stellungnahme aus, dass die Festlegung
der Standorte auf Grundlage des operativen Bedarfs und der jährlichen Internationalen Strategie des Ressorts erfolge. Im Rahmen der
letzten Standortwahl 2013 (Islamabad) habe es zusätzlich ein internes
Strategiepapier erstellt, das Gründe, Ziele, die bisherige und künftig
geplante Zusammenarbeit sowie die Kosten klar darstelle. Diese Form
der Planungsdokumentation werde das BMI in Zukunft für alle möglichen Standorte verwenden. Weiters verwies das BMI auf die Schließung des Attaché–Büros in Athen (Ende Jänner 2013) sowie jene des
Büros in Laibach (Ende Dezember 2013), die aus der internen Evaluierung der Standorte innerhalb der EU resultiert hätten.
(4) Das BMLFUW teilte in seiner Stellungnahme mit, künftig ein eigenes Planungsdokument vorzusehen. Weiters habe das BMLFUW aufgrund der globalen Rahmenbedingungen den Attachéposten in Moskau vorläufig nicht nachbesetzt.
2.4
Der RH wies das BMASK und BMF neuerlich darauf hin, dass die Auswahl der Standorte für Attachés mit bilateralen Aufgaben erst auf
Anfrage des RH und lediglich pauschal begründet wurde.
Der RH hielt daher seine Empfehlung aufrecht, die Auswahl der Standorte für Attachés mit bilateralen Aufgaben nachvollziehbar aus Planungsdokumenten abzuleiten und allenfalls Standorte zu reduzieren.
320
Bund 2014/13
BKA BMASK BMBF BMEIA BMF BMG BMI BMLFUW BMWFW
Attachéwesen
Aufgaben, Zielvorgaben und Evaluierungen
Aufgaben
3.1
(1) Die Aufgaben der Attachés umfassten laut den Bundesministerien
insbesondere die Sammlung von Informationen und die Berichterstattung, die Kontakt– und Netzwerkpflege, die Unterstützung bzw. Organisation von Besuchsprogrammen, die Teilnahme an Sitzungen, Konferenzen und Fachkomitees sowie die Mitwirkung bei der Erarbeitung
bilateraler Abkommen.
Primäre Aufgabe der vom BKA geführten ÖV Paris war laut BKA die
Vertretung österreichischer Interessen in den OECD–Gremien und Fachkomitees, die Teilnahme an Sitzungen und die Berichterstattung sowie
die Analyse von Dokumenten, die Überprüfung auf ihre Vereinbarkeit
mit österreichischen Positionen und die Abgabe von Stellungnahmen
auf Basis von Weisungen der Ressorts.
Die Attachés des BMASK und des BMBF waren gemäß den Bundesministerien vorrangig für Seminare und Auslandsprojekte in Süd– und
Südosteuropa tätig, um die Partnerländer bei der Heranführung der
Sozialstandards an europäisches Niveau bzw. bei der Bildungsreform
zu unterstützen. Die Attachés des BMBF arbeiteten dabei vor Ort mit
dem Verein KulturKontakt Austria8 zusammen, der die Sachausgaben
trug und dafür Förderungen vom BMBF und von der Austrian Development Agency (ADA) erhielt (vgl. TZ 8).
(2) Die Aufgaben der Attachés ergaben sich teilweise (BKA, BMASK,
BMLFUW, teilweise BMF und BMWFW) aus Arbeitsplatzbeschreibungen
(vgl. TZ 14). Das BMBF verwies auf das in den Ausschreibungen für
Attachés geforderte Anforderungsprofil. In den übrigen Fällen (BMG,
BMI, teilweise BMF und BMWFW) konkretisierten die Bundesministerien die Aufgaben der Attachés erst auf Anfrage des RH:
8
Bund 2014/13
Der Verein KulturKontakt Austria mit Sitz in Wien engagierte sich im Kulturaustausch
Österreichs mit Ost– und Südosteuropa. Hauptförderungsgeber war das BMBF, weiterer
Förderungsgeber die ADA im Rahmen der österreichischen Entwicklungszusammenarbeit.
321
Aufgaben, Zielvorgaben und Evaluierungen
Tabelle 2:
Aufgaben der Attachés an österreichischen Vertretungen im Ausland
Attachés1
Aufgaben
bilateral
X
BKA (Botschafter und Attachés
an der ÖV Paris)
X
– Arbeitsplatzbeschreibungen
BMBF (Bildungsbeauftragte)
X
– Arbeitsplatzbeschreibungen lagen nicht
vor
– Aufgabenprofil ergab sich allgemein aus
Ausschreibungen
BMF (Finanzattachés)
X
BMI (Verbindungsbeamte)
X
BMLFUW (Agrar– und Umweltattachés)
X
BMWFW (Wirtschaftsattachés)
2
– Arbeitsplatzbeschreibungen
BMASK (Sozialattachés)
BMG (Gesundheitsattaché)2
1
multilateral
Dokumentation bzw. Konkretisierung
der Aufgaben
X
– Arbeitsplatzbeschreibungen lagen nur
teilweise vor (OECD/Paris, London)
– Darlegung der Aufgaben auf Anfrage
des RH
X
– Arbeitsplatzbeschreibungen lagen nicht
vor
– Darlegung der Aufgaben auf Anfrage
des RH
– Arbeitsplatzbeschreibungen lagen nicht
vor
– Darlegung der Aufgaben auf Anfrage
des RH
X
X
– Arbeitsplatzbeschreibungen
– Arbeitsplatzbeschreibungen lagen nur
teilweise vor (WTO/Genf)
– Darlegung der Aufgaben auf Anfrage
des RH
exklusive Bedienstete des BMEIA, des BMLVS und der ÖV Brüssel (vgl. TZ 1)
Büroschließung Ende 2012
Quellen: Bundesministerien
3.2
Der RH hielt kritisch fest, dass die Aufgaben der Attachés des BMBF,
BMG und BMI sowie teilweise des BMF und BMWFW nicht in entsprechenden Arbeitsplatzbeschreibungen konkretisiert waren, sondern
erst auf Anfrage des RH näher dargelegt wurden.
Er empfahl daher dem BMBF, BMF, BMG, BMI und BMWFW, für sämtliche Attachés klar definierte Aufgaben festzulegen und diese regelmäßig zu evaluieren.
3.3
322
(1) Das BMBF teilte in seiner Stellungnahme mit, dass es das Arbeitsprofil für die Attachés regelmäßig aktualisiere. Die Empfehlung des RH,
eine Evaluierung vorzunehmen, werde es bis Mitte 2015 umsetzen.
Bund 2014/13
BKA BMASK BMBF BMEIA BMF BMG BMI BMLFUW BMWFW
Aufgaben, Zielvorgaben und Evaluierungen
Attachéwesen
(2) Das BMF teilte in seiner Stellungnahme mit, dass die Empfehlungen des RH betreffend klare Aufgabendefinition, konkrete inhaltliche Zielvorgaben und Erfolgsindikatoren sowie die Sicherstellung von
Qualitätsstandards in eine Evaluierung der derzeitigen Prozesse einfließen würden.
(3) Das BMI führte in seiner Stellungnahme aus, dass die Aufgaben
der Attachés im Handbuch für Polizeiattachés normiert seien. Darüber
hinaus würden laufend konkrete Aufträge aus den einzelnen Bereichen
(etwa Asyl– und Migrationsbereich) erteilt werden. Die generelle Evaluierung der Aufgaben erfolge durch die Kontrolle des E–Mail–Schriftverkehrs der Attachés über das Referatspostfach sowie die Festlegung
der Monatsschwerpunkte bei der Leistungszeitschätzung. Die Dienstvorgesetzten der Attachés stünden in täglichem Kontakt mit den Bedarfsträgern des Ressorts; somit könnten die Tätigkeiten der Attachés laufend evaluiert und bei Bedarf neue Aufgaben festgelegt werden.
(4) Das BMWFW verwies in seiner Stellungnahme auf das Positionspapier „Außenwirtschaftspolitik“ aus 2013.
3.4
(1) Der RH entgegnete dem BMI, dass sich aus dem Handbuch für Polizeiattachés keine konkreten länderspezifischen Aufgaben für die einzelnen Attachés ableiten ließen und dass Arbeitsplatzbeschreibungen
für die Attachés fehlten.
(2) Dem BMWFW entgegnete der RH, dass aus dem Positionspapier
„Außenwirtschaftspolitik“ keine klar definierten Aufgaben für den
Attaché an der ÖV Paris ableitbar waren und dass keine Arbeitsplatzbeschreibung für diesen Attaché vorlag.
Zielvorgaben
Bund 2014/13
4.1
(1) Eine ressortübergreifende Gesamtstrategie mit abgestimmten Zielsetzungen für den Einsatz der Attachés an österreichischen Vertretungen im Ausland lag nicht vor. Auf Ebene der einzelnen Bundesministerien gab es nur teilweise konkrete inhaltliche Zielsetzungen,
dies in sehr unterschiedlichen Ausprägungen:
323
Aufgaben, Zielvorgaben und Evaluierungen
Tabelle 3:
1
2
3
4
5
Zielvorgaben für Attachés an österreichischen Vertretungen im Ausland1
BKA (ÖV Paris)
– Leitfaden aus 2011 betreffend „Österreichs Schwerpunktsetzung in der OECD“ mit
inhaltlichen Schwerpunkten und Zielvorgaben für die Tätigkeit im Rahmen der OECD
bzw. der vom BKA geführten ÖV Paris
BMASK
– Ziele orientierten sich am Bedarf der EU–Beitrittskandidatenländer im Sinne der
Heranführungsstrategie der EU
– konkrete Zielsetzungen des BMASK für den Einsatz der Attachés, etwa hinsichtlich
der Umsetzung österreichischer Interessen, lagen nicht vor
BMBF
– „Strategie zur Auslandsbildungsarbeit“ aus 2010 mit kurz– und mittelfristigen
Zielsetzungen für die Attachés; damit wurde eine Empfehlung des RH aus 2009
umgesetzt2
BMF
– „Strategie des BMF“ aus 2012 mit grundsätzlichen Schwerpunkten und Zielsetzungen
des Ressorts; dazu zählte auch die „Positionierung von Attachés in strategisch
bedeutsamen Metropolen zur Stärkung der Verwaltungszusammenarbeit“
– konkrete, inhaltliche Schwerpunkte bzw. Zielsetzungen für den Einsatz der Attachés
lagen nicht vor
– Darlegung pauschaler Zielsetzungen3 für die Attachés erst auf Anfrage des RH
BMG
– anlassbezogene Vorgabe von Zielsetzungen
– konkrete, inhaltliche Schwerpunkte bzw. Zielsetzungen für den Einsatz der Attachés
lagen nicht vor
BMI
– „Internationale Strategie“ aus 2012 mit grundsätzlichen Leitlinien und politisch–
strategischen Schwerpunkten des Ressorts
– konkrete inhaltliche Zielsetzungen für den Einsatz der Attachés lagen hinsichtlich
bestimmter Regionen4 und einzelner Staaten vor, aber nicht für sämtliche Standorte
BMLFUW
– Zielvorgaben ergaben sich aus Arbeitsplatzbeschreibungen, waren aber pauschal
gehalten und inhaltlich wenig konkret
BMWFW
– Positionspapier „Außenwirtschaftspolitik“ aus 2013 mit einer Darstellung der
Aufgaben5; als Ziel war die Erfüllung der darin genannten Aufgaben definiert
exklusive BMEIA, BMLVS und ÖV Brüssel
vgl. Bericht Reihe Bund 2009/1, TZ 4, S. 73
u.a. Sicherung des Standorts Österreich, Erhaltung und Stärkung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit, Weiterleitung
relevanter Informationen, Erstellung von Sitzungsberichten, Kontaktpflege, Aufbau von Netzwerken
insbesondere Westbalkan, Nordafrika, Naher und Mittlerer Osten
z.B. Vertretung österreichischer Handelsinteressen, Vorbereitung und Besuch von Sitzungen, Berichterstattung, Kontaktpflege, Wertung und Prognose möglicher künftiger Entwicklungen
Quellen: Bundesministerien; RH
(2) Angelegenheiten der OECD waren auch in den Wirkungszielen des
BKA gemäß Bundesfinanzgesetz 20139 dargestellt. Zu den Wirkungszielen zählte demnach u.a. die Sicherstellung einer ressortübergreifenden Koordination zur Umsetzung des Regierungsprogramms in Angelegenheiten der OECD durch
9
324
BGBl. I Nr. 103/2012
Bund 2014/13
BKA BMASK BMBF BMEIA BMF BMG BMI BMLFUW BMWFW
Aufgaben, Zielvorgaben und Evaluierungen
Attachéwesen
– Erarbeitung und ressortübergreifende Abstimmung von Strategien
und Positionen sowie
– effiziente, zeitgerechte und situationsadäquate Vorlage von Unterlagen an die politische Ebene.
Aus dem Bundesfinanzgesetz 2013 ergaben sich jedoch — im Gegensatz zu anderen Wirkungszielen dieses Ressorts — keine Erfolgsindikatoren, um die Umsetzung der Wirkungsziele hinsichtlich Angelegenheiten der OECD zu messen.
4.2
Der RH hielt kritisch fest, dass konkrete inhaltliche Zielvorgaben des
BKA, BMASK, BMF, BMG, BMLFUW, BMWFW und teilweise auch des
BMI für den Einsatz der Attachés nicht vorlagen, pauschal formuliert
und daher für eine Evaluierung nicht geeignet waren bzw. Erfolgsindikatoren fehlten.
Positiv wertete der RH, dass das BMBF im Jahr 2010 eine Strategie zur
Auslandsbildungsarbeit mit kurz– und mittelfristigen Zielsetzungen
für die Attachés erarbeitet und damit eine Empfehlung des RH aus
2009 umgesetzt hatte.
Der RH empfahl dem BKA, BMASK, BMF, BMI, BMLFUW und BMWFW,
konkrete inhaltliche Zielvorgaben für sämtliche Attachés sowie Erfolgsindikatoren festzulegen, um die Umsetzung der Zielvorgaben beurteilen zu können.
4.3
(1) Das BKA teilte in seiner Stellungnahme mit, dass Zielvorgaben
und Erfolgsindikatoren für Angelegenheiten der OECD im Sektionsplan 2013 der zuständigen Sektion IV des BKA enthalten seien, welcher das ressortinterne Steuerungsinstrument der 2013 eingeführten
Wirkungsorientierung im BKA darstelle. Jedoch gestalte es sich als
schwierig, komplexe Zielvorgaben (z.B. „bestmögliche Vertretung Österreichs in der OECD“) auf konkrete messbare Ziele für die jeweiligen
Attachés herunterzubrechen und im Vorfeld mit definierten Erfolgsfaktoren zu versehen, zumal die Konkretisierung derartiger Ziele von
verschiedensten Fakoren abhänge, die weder vorhersehbar noch stark
beeinflussbar seien.
(2) Das BMASK teilte in seiner Stellungnahme in Ergänzung zu den
während der Gebarungsüberprüfung gemachten Angaben mit, dass
es seit 2009 in einem bilateralen Abstimmungsprozess jährliche
Arbeitsprogramme für die Attachés hinsichtlich ihrer Seminar– und
Veranstaltungstätigkeit entwickelt habe, die als Zielvorgabe (outputorientierte Indikatoren – Anzahl der Seminare bzw. Teilnehmer) heran-
Bund 2014/13
325
Aufgaben, Zielvorgaben und Evaluierungen
gezogen würden. 2010 sei als zusätzlicher Indikator die Lukrierung von
Drittmitteln für die Abwicklung von Veranstaltungen eingeführt worden.
(3) Das BMF teilte in seiner Stellungnahme mit, dass die Empfehlungen des RH betreffend klare Aufgabendefinition, konkrete inhaltliche Zielvorgaben und Erfolgsindikatoren sowie die Sicherstellung von
Qualitätsstandards in eine Evaluierung der derzeitigen Prozesse einfließen würden.
(4) Laut Stellungnahme des BMI habe es die Anregungen des RH aufgegriffen und eine Übersicht mit konkreten inhaltlichen Zielvorgaben
für die einzelnen Attachés erstellt. Die Evaluierung der Umsetzung der
Zielvorgaben erfolge im Zuge von Revisionen.
(5) Das BMLFUW verwies in seiner Stellungnahme auf die Arbeitsplatzbeschreibungen für die Attachés. Aufgrund der unterschiedlichen
Aufgabenstellungen für die einzelnen Attaché–Standorte liege keine
unmittelbare Vergleichbarkeit vor.
(6) Laut Stellungnahme des BMWFW seien Zielvorgaben bereits vorhanden. Diese würden sich aus dem jeweiligen Regierungsprogramm,
der Geschäftseinteilung, den Mitarbeitergesprächen sowie im Einzelfall durch Weisungen ergeben.
4.4
(1) Der RH entgegnete dem BMASK, dass die in der Stellungnahme
dargelegten Arbeitsprogramme des Ressorts für die Seminar– und
Veranstaltungstätigkeit der Attachés keine strategischen Zielvorgaben darstellten. Konkrete Zielsetzungen des BMASK für den Einsatz
der Attachés, etwa hinsichtlich der Umsetzung österreichischer Interessen, lagen nicht vor.
(2) Dem BMLFUW entgegnete der RH, dass die Zielvorgaben in den
Arbeitsplatzbeschreibungen für die Attachés des Ressorts pauschal
gehalten und inhaltlich wenig konkret waren.
(3) Der RH wies das BMWFW neuerlich darauf hin, dass konkrete
inhaltliche Zielvorgaben des Ressorts für den Einsatz der Attachés
nicht vorlagen.
Der RH hielt daher seine Empfehlung gegenüber dem BMASK, BMLFUW
und BMWFW aufrecht, konkrete inhaltliche Zielvorgaben für sämtliche Attachés sowie Erfolgsindikatoren festzulegen, um die Umsetzung der Zielvorgaben beurteilen zu können.
326
Bund 2014/13
BKA BMASK BMBF BMEIA BMF BMG BMI BMLFUW BMWFW
Aufgaben, Zielvorgaben und Evaluierungen
Evaluierungen
5.1
Attachéwesen
(1) Laut BKA erfolgten Evaluierungen hinsichtlich der Umsetzung von
Zielvorgaben für die ÖV Paris durch den Leiter der Vertretung bzw.
im Rahmen von regelmäßigen Besprechungen. Evaluierungsergebnisse
lagen dem RH nicht vor.
(2) Laut BMASK, BMF, BMG und BMLFUW evaluierten die Ressorts die
Tätigkeit der Attachés anhand ihrer Leistungen (z.B. Berichte, Besuche
und Kontaktpflege) sowie durch regelmäßige Kommunikation, Sprechtage, Mitarbeitergespräche und im Rahmen von jährlichen Seminarveranstaltungen. Evaluierungsergebnisse der Ressorts über die Umsetzung von Zielvorgaben durch die Attachés konnten die Ressorts dem
RH nicht vorlegen.
(3) Im BMI war nach dem ersten und vierten Jahr der Entsendung eine
Evaluierung der Leistungen der Attachés vorgesehen. Dabei wurden
ressortinterne und lokale Ansprechpartner der Attachés mittels eines
standardisierten Fragebogens über die Qualität der Tätigkeit10 der Attachés befragt und die Ergebnisse anschließend ausgewertet. Die Ergebnisse wurden laut BMI z.B. für die Verlängerung von Entsendungen
herangezogen.
Der RH erhob anhand einer — nach dem Zufallsprinzip ausgewählten —
Stichprobe, dass bei sieben von zwölf überprüften Attachés (58 %) des
BMI keine qualitativen Beurteilungen vorlagen. Darüber hinaus fehlten Evaluierungen über die Umsetzung von Zielvorgaben des Ressorts
durch die Attachés.
(4) Der Verein KulturKontakt Austria evaluierte die Projekte der Attachés des BMBF und übermittelte die Berichte dem Ressort. Das BMBF
konnte dem RH aber keine Evaluierungen über die Umsetzung von Zielvorgaben des Ressorts bzw. über die Tätigkeiten der Attachés vorlegen.
(5) Das BMWFW erfasste und bewertete seit 2012 die Leistungen der
Attachés an einem der beiden Standorte (Genf) anhand eines inputorientierten Bewertungssystems (insbesondere anhand der Anzahl der
Sitzungen und Berichte, der Teilnahme an Veranstaltungen und der
Kontaktpflege). Evaluierungen hinsichtlich der Umsetzung von Zielvorgaben des Ressorts konnte das BMWFW dem RH jedoch nicht vorlegen.
10
Bund 2014/13
Zusammenarbeit mit der Organisationseinheit, Zufriedenheit hinsichtlich der Umsetzung der erteilten Aufträge, Informationsfluss, Aktualität und Nützlichkeit der Informationen, Abwicklung von Abrechnungen usw.
327
Aufgaben, Zielvorgaben und Evaluierungen
5.2
Der RH beanstandete, dass das BKA, BMASK, BMBF, BMF, BMG und
BMLFUW keine Evaluierungsergebnisse hinsichtlich der Umsetzung
von Zielvorgaben bzw. der Aufgabenerfüllung durch die Attachés vorlegen konnten.
Im BMI stellte die — periodisch vorgesehene — qualitative Evaluierung der Leistungen der Attachés des BMI mittels standardisierten
Fragebogens einen Ansatz für ein transparentes Verfahren dar. Der
RH wies jedoch kritisch darauf hin, dass die Evaluierungen unvollständig erfolgten.
Weiters beanstandete der RH, dass die Evaluierung der Leistungen der
Attachés des BMWFW mittels Punktesystems ausschließlich inputorientiert war und nicht sämtliche Attachés des Ressorts erfasste.
Der RH empfahl daher dem BKA, BMASK, BMBF, BMF, BMI, BMLFUW
und BMWFW, die Umsetzung der Zielvorgaben der Ressorts bzw. die
Aufgabenerfüllung durch die Attachés regelmäßig anhand outputorientierter Indikatoren zu evaluieren.
5.3
(1) Das BKA teilte in seiner Stellungnahme mit, dass es die Zielvorgaben und Erfolgsindikatoren für Angelegenheiten der OECD, die im Sektionsplan 2013 der zuständigen Sektion (Sektion IV) definiert seien,
2014 evaluiert habe.
(2) Laut Stellungnahme des BMASK würden die Attachés einen
Abschlussbericht zu ihren Aktivitäten vorlegen bzw. über aktuelle Ereignisse sofort berichten. Die Überprüfung der Umsetzung der Zielvorgaben werde im Rahmen der Jahresberichte dokumentiert und bei jährlichen Mitarbeitergesprächen behandelt.
(3) Laut Stellungnahme des BMBF überprüfe es die Aufgabenerfüllung
durch die Attachés in jährlichen Feedback–Gesprächen und durch Projektevaluationen. Zur besseren Dokumentation werde das BMBF 2014
outputorientierte Indikatoren zur Evaluation erarbeiten und ab Mitte
2015 einsetzen, so dass es die Umsetzung von Zielvorgaben bzw. die
Aufgabenerfüllung durch die Attachés effizienter überprüfen könne.
(4) Das BMF teilte in seiner Stellungnahme mit, dass die Empfehlungen des RH betreffend klare Aufgabendefinition, konkrete inhaltliche Zielvorgaben und Erfolgsindikatoren sowie die Sicherstellung von
Qualitätsstandards in eine Evaluierung der derzeitigen Prozesse einfließen würden.
328
Bund 2014/13
BKA BMASK BMBF BMEIA BMF BMG BMI BMLFUW BMWFW
Aufgaben, Zielvorgaben und Evaluierungen
Attachéwesen
(5) Laut Stellungnahme des BMI strebe es im Sinne der Empfehlung
des RH an, die qualitative Evaluierung der Leistung der Attachés mittels standardisiertem Fragebogen, Revisionen vor Ort und Rücksprache mit lokalen Ansprechpartnern zu verstärken. Das BMI habe ein
Konzept entwickelt, um Ablauf und Struktur der Revisionen zu verbessern und die Aufgabenerfüllung der Attachés anhand ergebnisorientierter Indikatoren besser feststellen zu können. Weiters habe das
BMI ein standardisiertes Evaluierungsformular für die Durchführung
von Revisionen erarbeitet. Auf Grundlage dieser neuen Qualitätsstandards habe das BMI im Juni 2014 bereits eine Revision des Attaché–
Büros in Budapest durchgeführt.
(6) Laut Stellungnahme des BMLFUW erfolge die Erfolgsfeststellung
bzw. die Rückmeldung an die Attachés anhand von Mitarbeitergesprächen, Sprechtagen und in regelmäßigen Attachékonferenzen. Das
BMLFUW plane, eine Attachéstrategie zu verabschieden, auf deren
Basis in Zukunft die Evaluierungen erfolgen würden.
(7) Das BMWFW vertrat in seiner Stellungnahme die Ansicht, dass die
Empfehlung des RH nicht nachvollziehbar sei. Es sei nicht möglich, die
Verwaltungstätigkeit nur mit Rastern und Punkteschemata zu bewerten.
5.4
(1) Der RH entgegnete dem BMASK, dass in den Jahresberichten der
Attachés im Wesentlichen arbeits– und sozialpolitische Daten der Empfangsstaaten sowie die Aktivitäten der Attachés dargestellt waren. Die
Berichte wiesen aber keine Evaluierungsergebnisse des BMASK hinsichtlich der Umsetzung von Zielvorgaben bzw. der Aufgabenerfüllung durch die Attachés auf.
(2) Der RH wies das BMWFW neuerlich darauf hin, dass die Evaluierung der Leistungen der Attachés mittels Punktesystems ausschließlich
inputorientiert war und nicht sämtliche Attachés des Ressorts erfasste.
Der RH hielt daher seine Empfehlung gegenüber dem BMASK und
BMWFW aufrecht, die Umsetzung der Zielvorgaben der Ressorts bzw.
die Aufgabenerfüllung durch die Attachés regelmäßig anhand outputorientierter Indikatoren zu evaluieren.
Bund 2014/13
329
Aufgaben, Zielvorgaben und Evaluierungen
Berichtswesen
6.1
(1) Die Aufgabenerfüllung der entsandten Bediensteten war laut Angaben der Ressorts zu einem wesentlichen Teil in der Berichterstattung
an die Bundesministerien dokumentiert. Die Berichterstattung erfolgte
regelmäßig (aufgrund genereller Vorgaben der Ressorts) oder anlassbezogen (aufgrund spezifischer Anordnungen der Ressorts bzw. aus
Eigeninitiative). Das BMI erstellte eine regelmäßige Zusammenfassung
und Auswertung der Monatsberichte.
Tabelle 4:
Zeitliche Vorgaben der Ressorts für die regelmäßige Berichterstattung
(exklusive BMEIA, BMLVS und ÖV Brüssel)
BKA
ausschließlich anlassbezogen entsprechend dem Sitzungskalender der Gremien der OECD
BMASK
quartalsweise (bis Mitte 2012) bzw. monatlich (ab Mitte 2012); zusätzlich
Jahresberichte
BMBF
im ersten Jahr der Entsendung monatlich, danach halbjährlich
BMF
jährlich
BMG
monatlich (2009) bzw. jährlich (ab 2010) und anlassbezogen
BMI
monatlich und anlassbezogen
BMLFUW
quartalsweise
BMWFW
wöchentlich bzw. jährlich und anlassbezogen
Quellen: Bundesministerien
(2) Das BMASK, BMBF, BMI und BMLFUW stellten ihren Attachés konkrete Vorgaben bzw. Qualitätsstandards für die Berichtsgestaltung zur
Verfügung, um eine effektive, rasche Durchsicht und Informationsaufnahme zu ermöglichen. Vom BKA, BMF, BMG und BMWFW lagen
keine konkreten Vorgaben für die Berichtsgestaltung vor.
(3) Im Rahmen der Evaluierung der Leistungen der Attachés erhob das
BMI auch bei seinen Fachdienststellen sowie bei ausländischen Partnerbehörden die Qualität der von den Attachés übermittelten Informationen (vgl. TZ 5). Die anderen Bundesministerien konnten dem RH
hingegen keine qualitativen Evaluierungen der Berichterstattung der
Attachés vorlegen.
6.2
Der RH wertete die Vorgaben bzw. Qualitätsstandards des BMASK,
BMBF, BMI und BMLFUW für die Berichtsgestaltung der Attachés und
die Evaluierung der Berichterstattung der Attachés des BMI positiv.
Er empfahl dem BKA, BMASK, BMBF, BMF, BMLFUW und BMWFW,
Qualitätsstandards für die Berichtsgestaltung festzulegen bzw. deren
Einhaltung sicherzustellen und zu evaluieren.
330
Bund 2014/13
BKA BMASK BMBF BMEIA BMF BMG BMI BMLFUW BMWFW
Aufgaben, Zielvorgaben und Evaluierungen
6.3
Attachéwesen
(1) Laut Stellungnahme des BKA könnten Standards für die Berichtsgestaltung der diesbezüglich hervorgehobenen Ressorts auf best practice durchgesehen werden. Die Qualität der Berichte und insbesondere
die Berichtsgestaltung hingen jedoch stark vom jeweiligen Dossier und
vom Zeithorizont ab, weshalb ein allgemein gültiger Standard nicht
immer angemessen sei.
(2) Das BMASK verwies in seiner Stellungnahme auf die Aktivitäten
des Ressorts betreffend Standards für die Berichtsgestaltung und auf
die laufende Bewertung der Berichte durch die Zentralstelle.
(3) Laut Stellungnahme des BMBF werde es ab Mitte 2015 eine qualitative Evaluierung der Berichte der Attachés durchführen.
(4) Das BMF verwies in seiner Stellungnahme auf die regelmäßige
Berichterstattung durch die Attachés des Ressorts. Die Empfehlungen
des RH betreffend klare Aufgabendefinition, konkrete inhaltliche Zielvorgaben und Erfolgsindikatoren sowie die Sicherstellung von Qualitätsstandards würden in eine Evaluierung der derzeitigen Prozesse
einfließen.
(5) Das BMI teilte in seiner Stellungnahme mit, dass es das standardisierte Formular für die monatliche Berichterstattung regelmäßig bei
den Attaché–Jahreskonferenzen evaluiere und zur Qualitätssteigerung
in den letzten Jahren mehrfach aktualisiert habe. Falls bei der monatlichen Kontrolle der Berichte Verbesserungen erfolgten, würden unmittelbare Rückmeldungen an die Attachés stattfinden.
(6) Das BMLFUW verwies in seiner Stellungnahme auf die Standards
des Ressorts für die Berichterstattung und die Quartalsberichte der
Attachés mittels einheitlicher Formulare.
(7) Laut Stellungnahme des BMWFW habe es bis dato keinen Anlass
gegeben, die Art der Berichterstattung zu ändern, da keine Klagen über
deren Qualität und Verwertbarkeit für die Fachabteilungen in der Zentralleitung bekannt seien.
6.4
Bund 2014/13
Der RH wies das BKA, BMASK, BMLFUW und BMWFW neuerlich auf
seine Empfehlung hin, Qualitätsstandards für die Berichtsgestaltung
festzulegen, um eine effektive, rasche Durchsicht und Informationsaufnahme zu ermöglichen, sowie die Einhaltung der Qualitätsstandards sicherzustellen und zu evaluieren.
331
Ressourcen
Personalausstattung
der Attaché–Büros
7.1
(1) Zum Stichtag 31. Dezember 2012 waren in den Attaché–Büros
der überprüften Bundesministerien insgesamt 97,4 Bedienstete (VBÄ)
beschäftigt, wobei 57 VBÄ (54 Attachés und drei Bedienstete im administrativen Bereich) entsandt und 40,4 VBÄ lokal angestellt waren.
Im Vergleich zum Stichtag 31. Dezember 2009 war der Personalstand
um 5,4 VBÄ (6 %) gestiegen. Erhöhungen des Personalstands ergaben sich beim BKA (0,4 VBÄ), BMF (3 VBÄ), BMG (1 VBÄ) und BMI
(5 VBÄ). Verringert hatte sich der Personalstand hingegen beim BMBF
(– 1 VBÄ) und beim BMLFUW (– 3 VBÄ). Beim BMASK und beim
BMWFW blieben die Personalstände unverändert:
332
Bund 2014/13
BKA BMASK BMBF BMEIA BMF BMG BMI BMLFUW BMWFW
Ressourcen
Tabelle 5:
Attachéwesen
Personalausstattung der Attaché–Büros
2009
2010
2011
2012
Anzahl1
Veränderung
2009 bis 2012
in %
BMASK
Personalstand
– Attachés
– Lokalangestellte
7
3
4
7
3
4
7
3
4
7
3
4
–
–
–
11
11
–
12
12
–
12
12
–
10
10
–
– 9,1
– 9,1
–
4
3
1
5
3
2
7
4
3
7
4
3
75,0
33,3
200,0
–
–
–
1
1
–
1
1
-
1
1
–
–
–
–
43
21
22
45
22
23
47
24
23
48
23
25
11,6
9,5
13,6
12
8
4
12
8
4
11
7
4
9
6
3
– 25,0
– 25,0
– 25,0
6
4
2
6
4
2
6
4
2
6
4
2
–
–
–
8,95
5
3,95
10,3
5
5,3
9,4
6
3,38
9,4
6
3,38
4,8
20,0
– 14,4
92
55
37
98,3
58
40,3
100,4
61
39,4
97,4
57
40,4
5,9
3,6
9,3
BMBF
Personalstand
– Attachés
– Lokalangestellte
BMF
Personalstand
– Attachés
– Lokalangestellte
BMG
Personalstand
– Attachés
– Lokalangestellte
BMI
Personalstand
– Attachés
– Lokalangestellte
BMLFUW
Personalstand
– Attachés
– Lokalangestellte
BMWFW
Personalstand
– Attachés
– Lokalangestellte
BKA (ÖV Paris)
Personalstand
– Entsandte
– Lokalangestellte
Gesamtpersonalstand
– Entsandte
– Lokalangestellte
1
in VBÄ (Stand jeweils 31. Dezember); Rundungsdifferenzen möglich; exklusive Bedienstete des BMEIA, des BMLVS und der
ÖV Brüssel
Quellen: Bundesministerien; RH
Bund 2014/13
333
Ressourcen
(2) In der Regel entsandten die Bundesministerien jeweils einen Attaché an die einzelnen Destinationen. In drei Fällen befanden sich mehrere Attachés eines Ressorts an einem Standort:
– BKA – Botschafter und zwei Attachés an der ÖV Paris;
– BMF – zwei Attachés in Paris;
– BMWFW – drei Attachés in Genf.
Das BKA hatte auf Basis jährlicher Personalbedarfsplanungen den Personalstand an der ÖV Paris von 2002 (14 Bedienstete, davon neun Entsandte) bis 2012 (zehn Bedienstete, davon sechs Entsandte) um insgesamt vier Bedienstete (davon drei Entsandte) reduziert und damit
eine Empfehlung der Internen Revision des BKA aus 2004 umgesetzt.
Das BMF hatte zwei Attachés nach Paris entsandt, um multilaterale
(ÖV Paris) und bilaterale Aufgaben (österreichische Botschaft) wahrzunehmen. Im Vergleich dazu nahm der (einzige) Attaché des BMLFUW
in Paris sowohl multilaterale als auch bilaterale Agenden wahr.
Das Attaché–Büro des BMWFW an der Ständigen Vertretung Österreichs bei der WTO in Genf verfügte über drei Entsandte und zwei
Lokalangestellte. Das BMWFW begründete den Personalbedarf pauschal mit dem Arbeitsanfall.
Unterlagen, aus denen der erhöhte Personalbedarf des BMF und des
BMWFW für die Attaché–Büros in Paris bzw. Genf unmittelbar ableitbar gewesen wäre, konnten die Ressorts dem RH nicht vorlegen.
7.2
Der RH hielt fest, dass sich die Personalausstattung der Attaché–Büros
der überprüften Bundesministerien mit Stichtag 31. Dezember 2012 auf
97,4 VBÄ belief, davon 57 Entsandte und 40,4 Lokalangestellte. Seit
2009 hatte sich der Personalstand um 5,4 VBÄ (6 %) erhöht.
Der RH wies in diesem Zusammenhang kritisch darauf hin, dass die
erhöhte Personalausstattung des BMF und des BMWFW an jenen
Standorten, an die sie mehr als einen Attaché entsandt hatten (Paris
bzw. Genf), mangels Unterlagen nicht nachvollziehbar war. Da auch
die Auswahl der Standorte für die Attachés mit bilateralen Aufgaben
nur teilweise aus Planungsdokumenten der Bundesministerien ableitbar war (vgl. TZ 2), empfahl er dem BMASK, BMF, BMI, BMLFUW und
BMWFW, die Personalausstattung ihrer Attaché–Büros zu evaluieren
und allenfalls entsprechende organisatorische Maßnahmen zu setzen.
334
Bund 2014/13
BKA BMASK BMBF BMEIA BMF BMG BMI BMLFUW BMWFW
Ressourcen
Attachéwesen
7.3
(1) Laut Stellungnahme des BMASK habe es die Entsendung eines Attachés nach Kroatien mit dem EU–Beitritt Kroatiens im Juli 2013 beendet; die Mitakkreditierung des Attachés für Mazedonien werde nunmehr von Wien aus wahrgenommen.
(2) Das BMBF führte in seiner Stellungnahme aus, dass es den Personalstand bei den Attachés Mitte 2014 weiter reduziert habe. Analog dazu sei eine inhaltliche Neukonzeption der Aufgabenbereiche der
Entsandten erfolgt.
(3) Das BMI begründete in seiner Stellungnahme die Steigerung der
Personalausstattung in den Jahren 2009 bis 2012 mit der Eröffnung
von zusätzlichen Attaché–Büros.
(4) Laut Stellungnahme des BMLFUW liege eine erhöhte Personalausstattung (mit Lokalangestellten) nur dann vor, wenn ein Attaché mehrere Standorte zu betreuen habe (Mitakkreditierungen). Weiters verwies das BMLFUW auf die vorläufig unterbliebene Nachbesetzung des
Attachépostens in Moskau und auf die beabsichtigte Erstellung eines
Planungsdokuments für die Auswahl der Standorte (vgl. TZ 2).
(5) Laut Stellungnahme des BMWFW evaluiere es die Personalausstattung an den Vertretungen regelmäßig. Während die von den Attachés
wahrzunehmenden Aufgaben in den vergangenen Jahren immer komplexer geworden seien, sei die Anzahl der Attachés konstant geblieben.
Ausgaben für die
Attaché–Büros
7.4
Der RH wies das BMF und BMWFW neuerlich darauf hin, dass die
erhöhte Personalausstattung an jenen Standorten, an die die Ressorts
mehr als einen Attaché entsandt hatten (Paris bzw. Genf), mangels
Unterlagen nicht nachvollziehbar war.
8.1
Die Gesamtausgaben der überprüften Bundesministerien für die
Attaché–Büros beliefen sich im Jahr 2012 auf rd. 10,02 Mio. EUR,
davon rd. 8,66 Mio. EUR (86 %) für Personal11 und rd. 1,36 Mio. EUR
(14 %) für Sachausgaben. Seit 2009 hatten sich die Ausgaben um
rd. 1,47 Mio. EUR (17 %) erhöht. Die höchsten Ausgabensteigerungen
wiesen das BMF (50 %), BMG (128 %) und BMWFW (25 %) auf. Die
Ausgabensteigerungen waren beim BMF insbesondere auf den Per-
11
Bund 2014/13
einschließlich Ausgaben für Lokalangestellte, Leiharbeitskräfte, Zulagen und Zuschüsse
aufgrund der Auslandsverwendung sowie Zuschläge für Öffentlichkeitsarbeit und Kontaktpflege
335
Ressourcen
sonalzuwachs (3 VBÄ) zurückzuführen, beim BMG und BMWFW auf
erhöhte Ausgaben für Personal.12
Der Attaché des BMG war zudem im Jahr 2009 nur acht Monate (bis
August 2009), im Jahr 2012 hingegen zwölf Monate entsandt.
12
336
Aufgrund der Personalrotationen waren starke Schwankungen bei den — vom Dienstalter und den persönlichen Lebensverhältnissen abhängigen — Ausgaben für das entsandte Personal möglich.
Bund 2014/13
BKA BMASK BMBF BMEIA BMF BMG BMI BMLFUW BMWFW
Ressourcen
Tabelle 6:
Attachéwesen
Ausgaben für die Attaché–Büros
2009
2010
2011
2012
in 1.000 EUR1
BMASK
Ausgaben
– Ausgaben für Personal
– Sachausgaben
BMBF
Ausgaben
– Ausgaben für Personal
– Sachausgaben2
BMF
Ausgaben
– Ausgaben für Personal
– Sachausgaben
BMG
Ausgaben
– Ausgaben für Personal
– Sachausgaben
BMI
Ausgaben
– Ausgaben für Personal
– Sachausgaben3
BMLFUW
Ausgaben
– Ausgaben für Personal
– Sachausgaben
BMWFW
Ausgaben
– Ausgaben für Personal
– Sachausgaben
BKA (ÖV Paris)
Ausgaben
– Ausgaben für Personal
– Sachausgaben
Gesamtausgaben
– Ausgaben für Personal
– Sachausgaben
Veränderung
2009 bis 2012
in %
562
463
99
604
485
119
521
442
79
548
474
73
– 2,6
2,6
– 26,4
915
915
–
842
842
–
937
937
–
966
966
–
5,5
5,5
–
510
448
62
544
505
39
660
607
53
766
738
29
50,2
64,5
– 53,6
120
107
13
178
164
14
338
306
32
273
240
33
128,0
125,5
148,5
3.460
2.685
775
3.702
2.865
837
4.089
3.234
855
4.237
3.376
862
22,5
25,7
11,2
1.192
1.125
67
1.226
1.163
63
1.141
1.080
61
1.060
1.010
50
– 11,1
– 10,2
– 25,6
864
739
126
929
809
121
1.042
881
161
1.080
925
155
25,0
25,3
23,2
920
797
123
8.543
7.279
1.264
1.068
953
115
9.094
7.787
1.308
1.006
865
141
9.736
8.354
1.382
1.087
929
158
10.016
8.657
1.359
18,1
16,5
28,8
17,2
18,9
7,5
1
Exklusive BMEIA, BMLVS und ÖV Brüssel; Rundungsdifferenzen möglich. Die Ausgaben für Personal umfassten auch Ausgaben
für Lokalangestellte, Leiharbeitskräfte, Zulagen und Zuschüsse aufgrund der Auslandsverwendung sowie Zuschläge für
Öffentlichkeitsarbeit und Kontaktpflege beim entsandten Personal.
2
Sachausgaben wurden vom Verein KulturKontakt Austria getragen, der vom BMBF dafür Subventionen erhielt.
3
Sachausgaben für 2012 waren zum Ende der Gebarungsüberprüfung erst bis Juni 2012 abgerechnet und wurden daher vom
RH auf das gesamte Jahr hochgerechnet.
Quellen: Bundesministerien; RH
Bund 2014/13
337
Ressourcen
Kosten– und
Leistungsrechnung
8.2
Der RH hielt fest, dass sich die Gesamtausgaben (Personal– und Sachausgaben) für die Attaché–Büros im Jahr 2012 auf rd. 10,02 Mio. EUR
beliefen und sich seit 2009 um 17 % erhöht hatten. Angesichts der
gestiegenen Ausgaben verwies der RH neuerlich auf das Erfordernis
konkreter inhaltlicher Zielvorgaben und Evaluierungen, um Entsendungen hinsichtlich der Zielerreichung beurteilen und den Ressourceneinsatz entsprechend steuern zu können (vgl. TZ 4, 5).
9.1
Fünf Bundesministerien (BKA, BMBF, BMF, BMLFUW, BMWFW) hatten für jeden ausländischen Standort, an dem entsandte Bedienstete
tätig waren, eine eigene Kostenstelle eingerichtet. Das BMASK verfügte über eine allgemeine Kostenstelle „Sozialattachés“, auf der es
die Kosten sämtlicher Attachés des Ressorts gemeinsam verrechnete.
Das BMG und das BMI verrechneten die Kosten für die Attachés zu
Lasten einer Organisationseinheit in der Zentralstelle.
Auswertungen aus der Kosten– und Leistungsrechnung erfolgten zeitnah und wurden den zuständigen Organisationseinheiten in den Zentralstellen der Bundesministerien im Wege von Monats– bzw. Quartalsberichten mitgeteilt. In den meisten Bundesministerien wurden die
Auswertungen angesichts des vergleichsweise geringen Ressourceneinsatzes für Attachés nicht nachweislich als Steuerungsinstrument eingesetzt. Laut BMI habe es Auswertungen aus der Kosten– und Leistungsrechnung im Zusammenhang mit der Schließung von Standorten
für Attachés (Griechenland – Schließung Jänner 2013) und der Einreichung von EU–geförderten Projekten herangezogen.
9.2
Der RH hielt kritisch fest, dass das BMASK, BMG und BMI über keine
eigenen Kostenstellen für die einzelnen Standorte der Attachés verfügten. Damit war keine Kostentransparenz gegeben.
Der RH empfahl dem BMASK, BMG und BMI, im Sinne der Kostentransparenz für sämtliche Attaché–Büros eigene Kostenstellen einzurichten, um die Kosten– und Leistungsrechnung als Steuerungsinstrument zu nutzen.
9.3
338
(1) Das BMASK vertrat in seiner Stellungnahme die Auffassung, dass
die Eröffnung eigener Kostenstellen für jeden einzelnen Attaché mit
einem entsprechenden Mehraufwand verbunden wäre. Aus inhaltlicher
Sicht sei aber kein Mehrwert einer gesonderten Betrachtung ersichtlich, weil sich allfällige Unterschiede in den Kosten primär aus Mitakkreditierungen ergeben würden.
Bund 2014/13
BKA BMASK BMBF BMEIA BMF BMG BMI BMLFUW BMWFW
Attachéwesen
(2) Laut Stellungnahme des BMI sei es verwaltungsökonomisch wenig
sinnvoll, für jeweils eine einzige Person eine eigene Kostenstelle einzurichten. Weiters verwies das BMI auf allfällige datenschutzrechtliche
Bedenken. Darüber hinaus strebe das BMI eine Stammdatenreduktion
in der Kosten– und Leistungsrechnung an, um künftigen Anforderungen (z.B. Wirkungsorientierung) gerecht zu werden und die Komplexität in der Verrechnung zu reduzieren.
Ressortvereinbarungen
9.4
Der RH wies das BMASK und BMI darauf hin, dass andere Bundesministerien bereits eigene Kostenstellen für die einzelnen Attaché–
Büros eingerichtet hatten, wodurch eine höhere Kostentransparenz
vorlag. Die vom BMI geäußerten datenschutzrechtlichen Bedenken
waren für den RH nicht nachvollziehbar.
10.1
(1) Das BMEIA und das BKA hatten mit den entsendenden Bundesministerien Ressortvereinbarungen über die Entsendung von Attachés
an die ihrer Zuständigkeit unterliegenden Vertretungen im Ausland
abgeschlossen. Die Vereinbarungen sollten insbesondere dazu dienen,
Verantwortlichkeiten an den österreichischen Vertretungen im Ausland
abzugrenzen und den gegenseitigen Informationsaustausch sowie die
Kostentragung für die allfällige Mitnutzung von Infrastruktur an den
Vertretungen zu regeln.
(2) Das BMEIA hatte mit den Bundesministerien (BMASK, BMBF, BMF,
BMG, BMI, BMLFUW, BMWFW) Ressortvereinbarungen über die Entsendung von Attachés an österreichische Vertretungen im Ausland
abgeschlossen. Die Vereinbarungen wiesen zwar grundsätzlich Bestimmungen hinsichtlich Dienst– und Fachaufsicht, Berichterstattung sowie
Kostenerstattung für die allfällige Mitnutzung von Infrastruktur auf.
In den Vereinbarungen war die Dienst– und Fachaufsicht jedoch nicht
einheitlich geregelt; teilweise lag sie beim jeweiligen Leiter der Vertretung (z.B. Vereinbarung mit dem BMASK aus 1992), teilweise beim
entsendenden Fachressort (z.B. Vereinbarung mit dem BMI aus 2001).
Zusätzlich hatte das BMEIA für einzelne Standorte (Pristina, Agram)
befristete Nutzungsvereinbarungen über die Mitnutzung von Büroräumlichkeiten abgeschlossen.
(3) Auch das BKA verfügte über Ressortvereinbarungen mit dem BMF,
BMLFUW und BMWFW; diese betrafen die Entsendung von Attachés an die ÖV Paris. Die Vereinbarungen waren inhaltlich weitgehend deckungsgleich und wiesen u.a. Bestimmungen hinsichtlich Weisungsrecht, Fachaufsicht, Berichterstattung sowie Kostentragung für
die Mitnutzung von Büroflächen auf.
Bund 2014/13
339
Ressortvereinbarungen
10.2
Der RH verwies kritisch auf die nicht nachvollziehbare, uneinheitliche Regelung der Dienst– und Fachaufsicht in den Ressortvereinbarungen des BMEIA mit den Bundesministerien über die Entsendung
von Attachés an österreichische Vertretungen im Ausland. Da die Vereinbarungen auch Bestimmungen über die Kostenerstattung für die
allfällige Mitnutzung von Infrastruktur aufwiesen, erachtete der RH
die zusätzlich für einzelne Standorte abgeschlossenen Nutzungsvereinbarungen im Sinne der Verwaltungsvereinfachung als entbehrlich.
Der RH empfahl dem BMEIA, in den Ressortvereinbarungen über die
Entsendung von Bediensteten aus Bundesministerien an österreichische
Vertretungen im Ausland die Dienst– und Fachaufsicht und das Weisungsrecht möglichst einheitlich zu regeln. Darüber hinaus empfahl er
dem BMEIA, die Relevanz der zusätzlich abgeschlossenen Nutzungsvereinbarungen zu prüfen.
10.3
Laut Stellungnahme des BMEIA sei eine Vereinheitlichung der verschiedenen Texte in den Ressortvereinbarungen rein normativ nicht
erforderlich. Bisher seien dadurch auch keine Konflikte betreffend die
Reichweite der jeweiligen Dienst– und Fachaufsicht aufgetreten. Das
BMEIA sei aber entsprechend der Empfehlung des RH bestrebt, eine
Textvereinheitlichung herbeizuführen, weil dies administrativ vorteilhaft sei, und habe entsprechende Verhandlungen mit den anderen Ressorts bereits aufgenommen.
Weiters teilte das BMEIA mit, dass sich das Instrument standortbezogener Nutzungsvereinbarungen bewährt habe und beibehalten werde.
10.4
340
Der RH entgegnete dem BMEIA, dass die Nutzungsvereinbarungen,
die jeweils befristet für einzelne Attaché–Büros abgeschlossen wurden, einen administrativen Mehraufwand für das Ressort darstellten,
weshalb er im Sinne der Verwaltungsvereinfachung weiterhin empfahl, die Relevanz der Nutzungsvereinbarungen zu prüfen.
Bund 2014/13
BKA BMASK BMBF BMEIA BMF BMG BMI BMLFUW BMWFW
Attachéwesen
Personalwesen
Personalauswahl
11.1
(1) Das BKA schrieb die Stellen für die an die ÖV Paris entsandten
Bediensteten regelmäßig aus.
Auch das BMBF schrieb die Stellen für Attachés öffentlich aus.
Das BMI schrieb die Grundausbildung für Attachés ressortintern aus;
eine Entsendung erfolgte erst nach Abschluss der Ausbildung.
Das BMWFW schrieb die Position für einen von vier Attachés (Delegationsleiter bei der WTO in Genf) intern aus, wobei sich 2013 nur der
bisherige Amtsinhaber bewarb und neuerlich mit der Position betraut
wurde.
(2) Das BMASK, BMF, BMG, BMLFUW und teilweise das BMWFW hatten das Auswahlverfahren für die zu besetzenden Positionen der Attachés nicht dokumentiert. Auch hatten sie die Stellen für die Attachés
nicht ausgeschrieben (extern bzw. intern), wobei dies gesetzlich nicht
zwingend erforderlich war.
11.2
Der RH wies kritisch darauf hin, dass mangels eines transparenten
Auswahlverfahrens mit genau definierten Anforderungen die Auswahl der Attachés des BMASK, BMF, BMG, BMLFUW und teilweise
des BMWFW nicht nachvollziehbar war.
Er empfahl dem BMASK, BMF, BMG, BMLFUW und BMWFW, sämtliche Stellen für Attachés zumindest ressortintern auszuschreiben und
ein transparentes Auswahlverfahren mit genau definierten Anforderungen sicherzustellen.
11.3
(1) Laut Stellungnahme des BMASK habe es die Empfehlung des
RH umgesetzt und eine 2014 nachzubesetzende Attachéstelle an der
ÖV Paris ausgeschrieben.
(2) Das BMLFUW sagte in seiner Stellungnahme zu, ein internes Ausschreibungsverfahren festzulegen, das die Anforderungen an die jeweilige Stelle enthalten werde.
(3) Laut Stellungnahme des BMWFW werde eine Standardisierung
von Ausschreibungen angedacht, um ein transparentes Auswahlverfahren für die Auslandsentsendungen zu ermöglichen. Weiters wies
das BMWFW darauf hin, dass in den gesetzlich vorgesehenen Fällen
schon bisher Ausschreibungen stattgefunden hätten.
Bund 2014/13
341
Personalwesen
Genderaspekte
Tabelle 7:
12.1
Mit Stichtag 31. Dezember 2012 waren 11 von 54 entsandten Bediensteten (20 %) Frauen. Von 2009 bis 2012 reduzierte sich der Frauenanteil um 33 %:
Frauenanteil an den entsandten Bediensteten (Stichtag jeweils 31. Dezember)1
2009
Ressort
entsandte
Bedienstete
2012
davon
Frauen
Frauenanteil
Anzahl
2
3
davon
Frauen
Anzahl
Frauenanteil
in %
BKA
3
2
672
3
2
672
BMASK
3
1
33
3
0
0
BMBF
11
6
55
10
5
50
BMF
3
1
33
4
1
25
BMG
–
–
–
1
0
0
BMI
21
2
103
23
1
43
BMLFUW
8
2
25
6
2
33
BMWFW
4
2
50
4
0
0
53
16
30
54
11
20
Summe bzw.
Durchschnitt
1
in %
entsandte
Bedienstete
exklusive Bedienstete des BMEIA, des BMLVS und der ÖV Brüssel
exklusive entsandtes Personal im administrativen Bereich
Der Frauenanteil in den Verwendungsgruppen, aus denen sich die Attachés des BMI rekrutierten, lag bei 6 %.
Quellen: Bundesministerien; RH
12.2
Der RH hielt fest, dass der Frauenanteil bei den entsandten Bediensteten im Jahr 2012 durchschnittlich 20 % betrug; seit 2009 hatte er
sich um 33 % verringert.
Der RH empfahl dem BKA, BMASK, BMBF, BMF, BMI, BMLFUW und
BMWFW, bei Auslandsentsendungen Frauen unter Zugrundelegung
der im Bundes–Gleichbehandlungsgesetz13 festgelegten Grundsätze
zu berücksichtigen.
12.3
(1) Das BKA teilte in seiner Stellungnahme mit, dass sich die Frauenquote beim zugeteilten Personal mittlerweile von 67 % auf 100 %
erhöht habe.
13
342
BGBl. Nr. 100/1993 i.d.g.F.
Bund 2014/13
BKA BMASK BMBF BMEIA BMF BMG BMI BMLFUW BMWFW
Personalwesen
Attachéwesen
(2) Laut Stellungnahme des BMASK seien für die 2014 nachzubesetzende, ausgeschriebene Attachéstelle an der ÖV Paris keine Bewerbungen von Frauen vorgelegen.
(3) Das BMBF führte in seiner Stellungnahme aus, dass der Frauenanteil bei den Attachés im Prüfungszeitraum zwischen 50 % und 55 %
betragen habe.
(4) Das BMI wies in seiner Stellungnahme darauf hin, dass der Frauenanteil in den entsprechenden Verwendungsgruppen sehr gering sei
und dass es kaum weibliche Bewerber gebe.
(5) Laut Stellungnahme des BMLFUW habe sich der Frauenanteil bei
den Attachés mittlerweile auf 50 % erhöht.
(6) Das BMWFW wies in seiner Stellungnahme darauf hin, dass sich
der Frauenanteil bei den Attachés aufgrund einer stichtagsbezogenen
Betrachtungsweise ergebe und sich mittlerweile wieder auf 50 % erhöht
habe.
Leiharbeitsverhältnisse im
BMLFUW
13.1
(1) Zwei Attachés des BMLFUW waren im Rahmen einer Arbeitskräfteüberlassung von der ÖBf Beteiligungs GmbH14 (ÖBf = Österreichische
Bundesforste) tätig. Die Arbeitskräfteüberlassungsverträge zwischen
dem BMLFUW und der ÖBf Beteiligungs GmbH wurden „vorbehaltlich der Begründung eines Dienstverhältnisses zwischen der ÖBf Beteiligungs GmbH und den Angestellten“ abgeschlossen. Der Abschluss
der Dienstverträge der Bediensteten mit der ÖBf Beteiligungs GmbH
erfolgte zeitgleich mit der Verleihung der Bediensteten an das BMLFUW.
Beide Verträge wurden zunächst auf fünf Jahre und drei Monate befristet abgeschlossen und in weiterer Folge verlängert.
(2) Die entliehenen Arbeitnehmer waren seit Beginn ihres Dienstverhältnisses mit der ÖBf Beteiligungs GmbH ausschließlich für das
BMLFUW tätig. Laut ÖBf Beteiligungs GmbH war die Anstellung „auf
ausdrücklichen Wunsch des BMLFUW“ erfolgt. Aus den dem RH vorliegenden Unterlagen des BMLFUW waren weder die Auswahl der
Bediensteten noch das Erfordernis für den Abschluss von Leiharbeitsverhältnissen nachvollziehbar.
14
Bund 2014/13
Die ÖBf Beteiligungs GmbH stand zur Gänze im Eigentum der Österreichischen Bundesforste AG. Alleinaktionär der Österreichischen Bundesforste AG war der Bund, Eigentümervertreter das BMLFUW.
343
Personalwesen
Einer der entliehenen Arbeitnehmer war seit September 2005 Attaché
des BMLFUW; zuvor war er in leitender Funktion bei einem Interessenverband im Agrarbereich tätig.
Der zweite entliehene Arbeitnehmer hatte vor Beginn der Arbeitsleihe dem Personalstand des BMLFUW angehört; zeitgleich mit dem
Beginn der Arbeitsleihe löste er sein Dienstverhältnis mit dem BMLFUW
auf. Der entliehene Bedienstete war ab September 2007 Attaché. Der
Arbeitskräfteüberlassungsvertrag zwischen BMLFUW und ÖBf Beteiligungs GmbH wurde am 14. Dezember 2007 und somit verspätet erst
3,5 Monate nach Beginn des Einsatzes als Attaché abgeschlossen. Im
Mai 2013 beendete der entliehene Arbeitnehmer das Dienstverhältnis
mit der ÖBf Beteiligungs GmbH durch Kündigung; auch wurde die
Arbeitsleihe mit dem BMLFUW beendet. Das BMLFUW entsendete in
weiterer Folge keinen Attaché mehr an den Standort.
(3) Nach den Arbeitskräfteüberlassungsverträgen waren sämtliche Aufwendungen für die entliehenen Arbeitnehmer jedenfalls vom BMLFUW
zu tragen, und zwar „unabhängig von der tatsächlichen Dauer der
Tätigkeit der Angestellten beim BMLFUW“. Somit hätte das BMLFUW
auch nach allfälliger Beendigung der — in einem Fall — weiterhin aufrechten Arbeitsleihe den Personalaufwand für den Arbeitnehmer der
ÖBf Beteiligungs GmbH zu tragen.
(4) Für den Abschluss der Arbeitskräfteüberlassungsverträge war gemäß
den Durchführungsbestimmungen zu den Bundesfinanzgesetzen 2005
und 2007 die Zustimmung des BMF erforderlich. In einem Fall wurde
das BMF erst nach Abschluss des Arbeitskräfteüberlassungsvertrags
befasst.
(5) Für Bedienstete in einem Leiharbeitsverhältnis war keine Planstellenbindung erforderlich; die Ausgaben für entliehene Arbeitnehmer
bestritt das BMLFUW nicht aus dem Personalaufwand, sondern aus
dem Sachaufwand.
Der RH erhob, dass sich der durchschnittliche Grundbezug ohne Auslandszulagen für einen Attaché mit Leiharbeitsverhältnis im Jahr 2012
auf rd. 106.000 EUR belief. Er war somit um durchschnittlich 55 %
höher als die Ausgaben für Attachés im Personalstand des BMLFUW
(rd. 69.000 EUR). Bezogen auf die durchschnittlichen Ausgaben15 des
BMLFUW für Attachés entstanden von September 2005 bis August 2013
Mehrausgaben in Höhe von ca. 470.000 EUR für den Grundbezug der
15
344
Durchschnittswert 2009 bis 2012
Bund 2014/13
BKA BMASK BMBF BMEIA BMF BMG BMI BMLFUW BMWFW
Personalwesen
Attachéwesen
beiden Leiharbeitskräfte. Zusätzlich fielen Dienstgeberbeiträge in Höhe
von rd. 768.000 EUR an.
(6) In den Dienstverträgen zwischen der ÖBf Beteiligungs GmbH und
den verliehenen Arbeitnehmern war vertraglich vereinbart, bei der
Besoldung die Regelungen des Beamtendienstrechts für Auslandsbeamte (§ 21 Gehaltsgesetz 195616) sinngemäß anzuwenden. Nach
§ 3 Abs. 1 Z 8 Einkommensteuergesetz17 waren Zulagen aufgrund
einer Verwendung als Auslandsbeamter steuerfrei. Die ÖBf Beteiligungs GmbH richtete im November 2005 eine Anfrage an das zuständige Finanzamt, ob die Steuerbefreiung für Auslandszulagen auch auf
die entliehenen Arbeitnehmer anwendbar sei. Das Finanzamt bejahte
dies, weil die Arbeitnehmer funktional als Auslandsbeamte tätig seien.
§ 26 Bundesabgabenordnung18 definierte Auslandsbeamte als „in
einem Dienstverhältnis zu einer Körperschaft des öffentlichen Rechts
stehende österreichische Staatsbürger, die ihren Dienstort im Ausland
haben“. Die beiden Attachés waren demgegenüber Dienstnehmer einer
privatrechtlichen Kapitalgesellschaft. Im August 2013 teilte das BMF
dem RH mit, dass die Steuerbefreiung auf Bedienstete einer Kapitalgesellschaft nicht anwendbar sei und ersuchte das zuständige Finanzamt
um Überprüfung und allfälligen Widerruf der 2005 erteilten, aus Sicht
des BMF unrichtigen Auskunft. Im August 2013 widerrief das zuständige Finanzamt die seinerzeitige Auskunft aus 2005 mit Wirksamkeit
vom 1. Jänner 2013. Im September 2013 verschob es die Wirksamkeit
ohne nähere Begründung auf 1. Jänner 2014.
Von dem Gesamtbezug der beiden Attachés im Jahr 2012 in Höhe von
insgesamt rd. 310.000 EUR entfielen rd. 97.000 EUR (31 %) auf Auslandszulagen19. Da die Steuerbefreiung für Auslandsbeamte auf die
beiden entliehenen Arbeitnehmer laut Widerruf des Finanzamts nicht
anwendbar gewesen wäre, entgingen der Republik Österreich gemäß
den Berechnungen des RH von 2005 bis 2012 Lohnsteuereinnahmen
in Höhe von ca. 300.000 EUR.
(7) Einer der beiden Leiharbeitskräfte erhielt 2009 nach der Rückübersiedlung seiner Familie nach Österreich eine — nach dem Gesamtbezug berechnete — Umzugsvergütung (einschließlich Reisekostenersatz)
in Höhe von rd. 9.000 EUR gemäß § 35e der Reisegebührenvor-
Bund 2014/13
16
BGBl. Nr. 54/1956 i.d.g.F.
17
BGBl. Nr. 400/1988 i.d.F. BGBl. I Nr. 53/2013
18
BGBl. Nr. 194/1961 i.d.F. BGBl. I Nr. 70/2013
19
Zulagen und Zuschüsse aufgrund der Auslandsverwendung; exklusive Wohnkostenzuschuss und Zuschlag für Öffentlichkeitsarbeit und Kontaktpflege
345
Personalwesen
schrift 195520. Die Reisegebührenvorschrift 1955 war auf Bedienstete
des Bundes anwendbar, nicht jedoch auf das Dienstverhältnis des Attachés mit der ÖBf Beteiligungs GmbH. Auch im Arbeitskräfteüberlassungsvertrag mit dem BMLFUW war die Anwendung der Reisegebührenvorschrift nicht vorgesehen.
(8) Für die Anstellung und Überlassung der beiden Arbeitnehmer verrechnete die ÖBf Beteiligungs GmbH dem BMLFUW gemäß den Arbeitskräfteüberlassungsverträgen einen „Verwaltungskostenbeitrag“ in Höhe
von 2,5 % der Ausgaben für die entliehenen Arbeitnehmer. Auf Wunsch
des BMLFUW wurden die Verwaltungskostenbeiträge in weiterer Folge
nicht eingehoben bzw. bereits bezahlte Beiträge rückverrechnet.
13.2
Der RH kritisierte die laut ÖBf Beteiligungs GmbH „auf ausdrücklichen
Wunsch des BMLFUW“ abgeschlossenen Leiharbeitsverhältnisse, weil
weder die Auswahl der Bediensteten noch das Erfordernis für den
Abschluss der Leiharbeitsverhältnisse nachvollziehbar waren.
Bei Leiharbeitsverhältnissen kamen die Besoldungsvorschriften des
Bundes nicht zur Anwendung. Die beiden Leiharbeitskräfte, von denen
einer unmittelbar zuvor dem Personalstand des BMLFUW angehört
hatte, erhielten einen um durchschnittlich 55 % höheren Grundbezug
in Höhe von rd. 106.000 EUR jährlich (exklusive Auslandszulagen).
Bis August 2013 entstanden dem BMLFUW für den Grundbezug der
beiden Leiharbeitskräfte Mehrausgaben in Höhe von ca. 470.000 EUR.
Weiters kritisierte der RH
– die konträre Auslegung des zuständigen Finanzamts hinsichtlich
der Zuerkennung von steuerfreien Zulagen für Auslandsbeamte
an Leiharbeitskräfte, wodurch der Republik Österreich von 2005
bis 2012 Lohnsteuereinnahmen in Höhe von ca. 300.000 EUR entgangen waren;
– die für die Republik Österreich nachteilige Bestimmung in den Leihverträgen, wonach die Aufwendungen für die beiden Arbeitnehmer jedenfalls vom BMLFUW zu tragen waren, und zwar „unabhängig von der tatsächlichen Dauer der Tätigkeit der Angestellten
beim BMLFUW“;
– den um 3,5 Monate verspäteten Abschluss eines der beiden Leihverträge und die verspätete Befassung des BMF;
20
346
BGBl. Nr. 133/1955 i.d.F. BGBl. I Nr. 153/2009
Bund 2014/13
BKA BMASK BMBF BMEIA BMF BMG BMI BMLFUW BMWFW
Personalwesen
Attachéwesen
– die Gewährung einer gehaltsabhängigen Umzugsvergütung (einschließlich Reisekostenersatz) in Höhe von rd. 9.000 EUR an eine
Leiharbeitskraft ohne rechtliche Grundlage sowie
– die Vereinbarung eines „Verwaltungskostenbeitrags“ in Höhe von
2,5 % der Ausgaben für die entliehenen Arbeitnehmer, den das
BMLFUW der ÖBf Beteiligungs GmbH zu entrichten hatte.
Nach Ansicht des RH widersprachen die Leiharbeitsverhältnisse somit
in mehrfacher Hinsicht den Grundsätzen der Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit.
Er empfahl daher dem BMLFUW, beim Abschluss von Arbeitskräfteüberlassungsverträgen einen strengen Maßstab hinsichtlich Nachvollziehbarkeit, Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit
anzulegen.
Weiters empfahl er dem BMF, im Hinblick auf die konträre und für
den RH nicht nachvollziehbare Auslegung des zuständigen Finanzamts eine allfällige rückwirkende Einhebung der Lohnsteuer von den
Leiharbeitskräften des BMLFUW zu prüfen.
13.3
(1) Das BMF teilte in seiner Stellungnahme mit, dass es sich um eine
Einzelerledigung des Finanzamts gehandelt habe und dass die entsprechende Rechtsfrage einmalig aufgetreten sei. Im August 2013 habe das
BMF nach Kenntnisnahme des Sachverhalts unverzüglich den Widerruf der Auskunft des Finanzamts mit Wirkung vom Jänner 2013 veranlasst. In Hinblick auf den Grundsatz von Treu und Glauben und um eine
Rückwirkung zu vermeiden, sei im September 2013 die Wirksamkeit des
Widerrufs von Jänner 2013 auf Jänner 2014 verschoben worden.
(2) Laut Stellungnahme des BMLFUW seien die Abschlüsse von Leiharbeitsverträgen deswegen notwendig gewesen, weil die Tätigkeit als
Attaché eher von kurzer Dauer sei und große Anforderungen in Hinblick auf die besondere hohe fachliche Qualifikation, die erforderlichen ausgezeichneten Fremdsprachenkenntnisse, eine intensive Reisetätigkeit und eine flexible Arbeitszeit an die jeweilige Person stelle.
Es wäre nur schwer möglich gewesen, entsprechende Mitarbeiter zu
den Gehaltsansätzen des Bundes zu finden, die dieses Anforderungsprofil abdeckten. Weiters führe das Eingehen eines Arbeitsleihvertrags
zu keiner Vermehrung von Planstellen im Ressort.
Bund 2014/13
347
Personalwesen
Hinsichtlich der Kritik des RH an der Bezahlung einer gehaltsabhängigen Umzugsvergütung ohne rechtliche Grundlage teilte das BMLFUW
mit, dass die Bestimmungen der Reisegebührenvorschrift 1955, auf
denen die Auszahlung der Umzugsvergütung basierte, im gegenständlichen Dienstvertrag vollinhaltlich vereinbart gewesen seien.
Weiters teilte das BMLFUW mit, dass es die für die Republik nachteilige Bestimmung, wonach die Aufwendungen für den Arbeitnehmer
unabhängig von der tatsächlichen Dauer seiner Tätigkeit für das Ressort vom BMLFUW zu tragen waren, entsprechend angepasst habe. Eine
Befassung des BMF beim Abschluss von Leiharbeitsverträgen sei mit
Inkrafttreten des Bundeshaushaltsgesetzes 2013 nicht mehr notwendig.
Aufgrund der Empfehlung des RH habe das BMLFUW das Leiharbeitsverhältnis mit der ÖBf Beteiligungs GmbH beendet. Die gesetzlichen
Vorgaben für die steuerfreie Behandlung der Auslandszulagen seien
damit erfüllt worden. Mit der Beendigung des Leiharbeitsverhältnisses
mit der ÖBf Beteiligungs GmbH sei auch die Vereinbarung über den
„Verwaltungskostenbeitrag“ hinfällig.
Ergänzend teilte das BMLFUW dem RH mit, dass statt dessen seit Jänner 2014 „im Interesse des BMLFUW“ ein Leiharbeitsvertrag mit der
„Landwirtschaftskammer Österreich“ vereinbart worden sei. Weiters
übermittelte das BMLFUW dem RH eine mit dem BMF akkordierte Auskunft des zuständigen Finanzamts vom November 2013 hinsichtlich
der Lohnsteuerpflicht. Demnach stünde einer steuerfreien Behandlung
der Auslandsverwendungszulagen nichts im Wege, falls der Attaché
Arbeitnehmer der „Präsidentenkonferenz der Landwirtschaftskammern
Österreichs“ (entspricht der „Landwirtschaftskammer Österreich“) wäre.
13.4
(1) Der RH entgegnete dem BMLFUW, dass die Leiharbeitnehmer bereits
seit September 2005 bzw. seit September 2007 als Attachés für das
BMLFUW tätig waren und ihre Tätigkeit somit nicht von „kurzer Dauer“
war. Hinsichtlich der „erforderlichen ausgezeichneten Fremdsprachenkenntnisse“ merkte der RH an, dass einer der beiden Leiharbeitnehmer in ein englischsprachiges Land entsandt war und der andere laut
BMLFUW trotz langjähriger Entsendung nur über Kenntnisse der Landessprache „in Grundzügen“ verfügte.
Zu den Ausführungen des BMLFUW, dass die Gehaltsansätze des
Bundes zu wenig attraktiv für die Gewinnung entsprechender Mitarbeiter seien, erwiderte der RH, dass einer der beiden Leiharbeitnehmer
unmittelbar zuvor dem Personalstand des BMLFUW angehört hatte.
348
Bund 2014/13
BKA BMASK BMBF BMEIA BMF BMG BMI BMLFUW BMWFW
Personalwesen
Attachéwesen
Hinsichtlich der Anmerkung des BMLFUW, dass es durch das Eingehen von Leiharbeitsverhältnissen zu „keiner Vermehrung von Planstellen im Ressort“ käme, hielt der RH fest, dass damit auch der Personalplan des Bundes, der die höchstzulässige Personalkapazität des
Ressorts festlegt, umgangen wurde.
Die Ausführungen des BMLFUW, wonach die Bestimmungen der Reisegebührenvorschrift 1955 im betreffenden Dienstvertrag vollinhaltlich
vereinbart gewesen seien und somit auch die Bezahlung einer gehaltsabhängigen Umzugsvergütung, waren für den RH mangels entsprechender Regelungen im Dienstvertrag nicht nachvollziehbar.
(2) Weiters wies der RH das BMF und BMLFUW darauf hin, dass es
sich bei der „Landwirtschaftskammer Österreich“ nicht um eine Körperschaft öffentlichen Rechts, sondern um einen privatrechtlichen Verein nach Vereinsgesetz 200221 handelte und der betreffende Attaché
daher nicht in einem Dienstverhältnis zu einer Körperschaft öffentlichen Rechts stand.
Der RH empfahl daher dem BMLFUW weiterhin, beim Abschluss von
Arbeitskräfteüberlassungsverträgen einen strengen Maßstab hinsichtlich Nachvollziehbarkeit, Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit anzulegen.
Arbeitsplatzbeschreibungen
14.1
(1) Arbeitsplätze für Beamte des allgemeinen Verwaltungsdienstes
waren gemäß dem Beamten–Dienstrechtsgesetz 197922 auf Antrag
des zuständigen Bundesministers vom Bundeskanzler zu bewerten, für
die Besoldung einer bestimmten Verwendungsgruppe zuzuordnen und
im Personalplan des Bundes auszuweisen. Die Bewertung der Arbeitsplätze erfolgte u.a. anhand der zugewiesenen Aufgaben (Arbeitsplatzbeschreibungen) und war vom jeweiligen Inhaber unabhängig.
(2) Für die Attachés des BMG, BMI, BMLFUW23 sowie für zwei von
vier Attachés des BMF und drei von vier Attachés des BMWFW fehlten Arbeitsplatzbeschreibungen mit Bewertungen (vgl. TZ 3).
14.2
Bund 2014/13
Der RH wertete kritisch, dass einige Bundesministerien (BMF, BMG,
BMI, BMLFUW, BMWFW) nicht bzw. nur teilweise über Arbeitsplatzbeschreibungen mit Bewertungen für Attachés verfügten.
21
BGBl. I Nr. 66/2012 i.d.F. BGBl. I Nr. 161/2013
22
vgl. § 137 Beamten–Dienstrechtsgesetz 1979, BGBl. Nr. 333/1979 i.d.g.F.
23
Im BMLFUW lagen zwar Arbeitsplatzbeschreibungen vor; diese waren jedoch nicht
bewertet.
349
Personalwesen
Er empfahl dem BMF, BMG, BMI, BMLFUW und BMWFW, Arbeitsplatzbeschreibungen mit Bewertungen für sämtliche Attachés sicherzustellen.
14.3
(1) Das BMBF teilte in seiner Stellungnahme mit, dass es 2014 zusätzlich zu den bereits bestehenden Arbeitsplatzbeschreibungen einen Kriterienkatalog zur Evaluierung der Aufgabenerfüllung erarbeiten und
ab Mitte 2015 einsetzen werde.
(2) Laut Stellungnahme des BMI habe es bereits anlässlich einer Überprüfung durch den RH im Jahr 200724 die Einrichtung entsprechend
bewerteter Arbeitsplätze angestrebt und sei diesbezüglich an das BKA
herangetreten. Eine endgültige Klärung habe jedoch auch aufgrund
der Vorgaben zur Planstellenreduktion im Ressort nicht erzielt werden können.
Weiters verwies das BMI auf die prinzipielle Schwierigkeit der Einrichtung solcher „Muster–Arbeitsplätze“ angesichts der Unterschiedlichkeit
und Vielfältigkeit der Aufgaben der Attachés. Nach Ansicht des BMI
könne durch eine einheitliche Schulung der Attachés vor ihrer Entsendung etwaigen Unterschieden in Hinblick auf die besoldungsrechtliche
Einstufung effektiver und kostengünstiger begegnet werden als durch
Errichtung neuer Arbeitsplätze samt dafür aufzubringender Planstellen.
(3) Das BMLFUW teilte in seiner Stellungnahme mit, dass für alle
Attachés Arbeitsplatzbeschreibungen mit Bewertungen, soweit gesetzlich erforderlich, vorhanden seien. Neubewertungen müssten aufgrund
der Entsendung nicht erfolgen.
(4) Laut Stellungnahme des BMWFW beabsichtige es, die Anregung
des RH umzusetzen und Arbeitsplatzbeschreibungen mit Bewertungen
für alle Attachés sicherzustellen.
14.4
(1) Der RH wies das BMI und BMLFUW neuerlich darauf hin, dass
— vom jeweiligen Inhaber unabhängige — Arbeitsplatzbeschreibungen
mit Bewertungen für Attachés entgegen den Bestimmungen des Beamten–Dienstrechtsgesetzes 1979 fehlten.
Der RH hielt daher seine Empfehlung gegenüber dem BMI und BMLFUW
aufrecht, Arbeitsplatzbeschreibungen mit Bewertungen für sämtliche
Attachés sicherzustellen.
24
350
vgl. Bericht des RH „Auslandseinsätze“, Reihe Bund 2007/16, TZ 5, S. 195 f.
Bund 2014/13
BKA BMASK BMBF BMEIA BMF BMG BMI BMLFUW BMWFW
Personalwesen
Ausbildung und
Vorbereitung auf die
Auslandstätigkeit
Attachéwesen
15.1
Die 23 Attachés des BMI erhielten eine etwa fünfmonatige standardisierte Ausbildung und Vorbereitung. Diese umfasste einen allgemeinen Teil (z.B. über Dienststellen des BMI mit internationalen Aufgaben,
internationale Kooperationen, Kommunikation, besondere Tätigkeitsschwerpunkte) und einen gastlandspezifischen Teil (z.B. Landeskunde,
Sprachkurse, Funktionseinweisung durch die Vorgänger). Die Durchführung der Sprachkurse vergab das BMI überwiegend an ein privates Spracheninstitut, obwohl eine Kooperationsvereinbarung mit
dem Spracheninstitut der Landesverteidigungsakademie bestand.
Im BMBF, dessen Attachés in der Regel nicht der Zentralstelle des
BMBF entstammten (vgl. TZ 17), erfolgte eine einwöchige Vorbereitung in Wien sowie nach Möglichkeit eine mehrtägige Übergabe am
ausländischen Dienstort.
Laut BMASK und BMF erhielten ihre Attachés eine auf die individuellen Bedürfnisse und Vorkenntnisse abgestimmte Vorbereitung.
Im BKA, BMG, BMLFUW und BMWFW war eine gesonderte Vorbereitung der entsandten Bediensteten unter Verweis auf deren Vorkenntnisse nicht vorgesehen.
15.2
Der RH wertete positiv, dass das BMI über ein standardisiertes Verfahren zur Vorbereitung und Ausbildung der Attachés verfügte und wies
auf die im Gegensatz zu BKA, BMLFUW und BMWFW im BMBF in
Ansätzen vorhandene Vorbereitung hin.
Er empfahl dem BKA, BMASK, BMF, BMG, BMLFUW und BMWFW,
bei Auslandsentsendungen eine adäquate Vorbereitung und Qualifikation sicherzustellen. Dem BMI empfahl er, bei der Sprachausbildung
der Attachés eine verstärkte Nutzung der Ressourcen des Spracheninstituts der Landesverteidigungsakademie anzustreben.
15.3
(1) Das BKA teilte in seiner Stellungnahme mit, dass die entsandten
Bediensteten aufgrund ihrer fachlichen Qualifikationen und ihrer Vorkenntnisse im Bereich der OECD ausgewählt worden seien, weshalb
eine zusätzliche Einschulung vor Beginn ihrer Tätigkeit nicht erforderlich gewesen sei.
(2) Laut Stellungnahme des BMASK seien die Attachés durch langjährige Tätigkeit im Ressort (Tätigkeit im internationalen Bereich bzw. im
Büro des Staatssekretärs) oder durch entsprechende Ausbildungsmaßnahmen (mehrmonatige Einschulung) umfassend vorbereitet worden.
Bund 2014/13
351
Personalwesen
(3) Das BMBF teilte in seiner Stellungnahme ergänzend mit, dass die
Vorbereitung und Ausbildung der Attachés standardisiert erfolge, aber
auch an die individuellen Bedürfnisse angepasste Elemente enthalte.
Weiters werde jedem Attaché im ersten Dienstjahr ein Mentor zugeteilt.
(4) Das BMF wies in seiner Stellungnahme auf die auf individuelle
Bedürfnisse und Vorkenntnisse abgestimmte Vorbereitung der Attachés hin.
(5) Das BMI teilte in seiner Stellungnahme mit, dass eine Inanspruchnahme des Spracheninstituts der Landesverteidigungsakademie angestrebt werde, aber nur in Einzelfällen umsetzbar sei. Die Kurse an der
Landesverteidigungsakademie dauerten zu lange und könnten daher
von Personen aus den Bundesländern nicht genutzt werden. Um die
Sprachkurse im Rahmen der zweimonatigen länderspezifischen Ausbildung durchführen zu können, seien Intensivkurse notwendig.
(6) Laut Stellungnahme des BMLFUW habe es Vor– und Sprachkenntnisse sowie berufliche und persönliche Qualifikationen berücksichtigt.
Künftig werde das BMLFUW darüber hinaus eine genaue Definition der
Anforderungen vornehmen und ein standardisiertes Verfahren festlegen. Weiters würden bei Bedarf erforderliche Zusatzausbildungen vor
der Entsendung durchgeführt werden.
(7) Das BMWFW teilte in seiner Stellungnahme mit, dass sämtliche
Attachés über eine entsprechende Vorbereitung und Qualifikation verfügten und nur aufgrund ihrer Eignung für eine Auslandstätigkeit entsandt würden.
15.4
(1) Der RH wies das BKA und BMWFW neuerlich darauf hin, dass eine
gesonderte Vorbereitung der entsandten Bediensteten unter Verweis
auf deren Vorkenntnisse nicht vorgesehen war.
Der RH hielt daher seine Empfehlung aufrecht, bei Auslandsentsendungen eine adäquate Vorbereitung und Qualifikation sicherzustellen.
(2) Weiters wiederholte der RH seine Empfehlung an das BMI, bei der
Sprachausbildung der Attachés eine verstärkte Nutzung der Ressourcen
des Spracheninstituts der Landesverteidigungsakademie anzustreben.
352
Bund 2014/13
BKA BMASK BMBF BMEIA BMF BMG BMI BMLFUW BMWFW
Personalwesen
Attachéwesen
Entsendedauer und
Rotation
16.1
(1) Im BMEIA war für die Bediensteten des auswärtigen Dienstes ein
regelmäßiger Wechsel des Dienstortes gesetzlich vorgesehen, der üblicherweise alle vier Jahre erfolgte (Rotationsprinzip).25
Die vorgesehene Entsendedauer und durchschnittliche Verweildauer
der entsandten Bediensteten aus den übrigen Bundesministerien zeigt
die folgende Tabelle:
Tabelle 8:
Vorgesehene Entsendedauer und durchschnittliche Verweildauer der
entsandten Bediensteten am Entsendeort1
vorgesehene Entsendedauer
BKA
4 Jahre
2,63
BMASK
4 Jahre; tw. Verlängerung um rd. 3 Jahre
4,5
BMBF
1 Jahr; mehrfache Verlängerung bis maximal 5 Jahre
(Sonderverträge) bzw. 8 Jahre (Dienstzuteilungen) üblich
2,2
BMF
5 Jahre; tw. Verlängerung um 2 Jahre
4,0
BMG
unterschiedliche Befristungen
2,6
BMI
4 Jahre; tw. Verlängerung um 4 Jahre
3,7
BMLFUW
– Bedienstete im Personalstand des BMLFUW unbefristet
– Leiharbeitskräfte rd. 5 Jahre; Verlängerung tw. befristet, tw.
unbefristet
8,94
BMWFW
– grundsätzlich 2 Jahre; Verlängerung um 1 bis 2 Jahre
– ein Attaché 5 Jahre; Verlängerung um 5 Jahre
2,5
Durchschnitt
1
2
3
4
durchschnittliche
Verweildauer
(in Jahren)2
3,9
exklusive BMEIA, BMLVS und ÖV Brüssel
Stichtag 31. Dezember 2012
exklusive drei entsandte Bedienstete des BKA im administrativen Bereich, von denen zwei seit mehr als 30 Jahren an der
ÖV Paris tätig waren und eine kurzfristig als Karenzersatzkraft entsandt war
einschließlich Leiharbeitskräfte (vgl. TZ 13)
Quellen: Bundesministerien; RH
(2) Im BKA erfolgte der personelle Wechsel bei den Leitungsfunktionen und Referenten an der ÖV Paris analog der Vorgehensweise des
BMEIA. Zwei entsandte Bedienstete des BKA, die im administrativen
Bereich tätig waren, waren unbefristet entsendet und bereits seit mehr
als 30 bzw. 40 Jahren an der Vertretung tätig.
25
Bund 2014/13
vgl. § 15 des Bundesgesetzes über Aufgaben und Organisation des auswärtigen Dienstes – Statut, BGBl. I Nr. 129/1999 i.d.F. BGBl. I Nr. 135/2009
353
Personalwesen
(3) In den Ressortvereinbarungen, die das BKA mit den Bundesministerien über die Entsendung von Attachés an die ÖV Paris abgeschlossen
hatte, war vorgesehen, „die jeweilige Entsendungsdauer auf maximal
vier Jahre zu begrenzen“. Im Gegensatz dazu enthielten die Ressortvereinbarungen des BMEIA mit den Bundesministerien über die Entsendung von Attachés an österreichische Vertretungen im Ausland
keine derartige Regelung.
Sämtliche Attachés — ausgenommen jene des BMLFUW — waren
befristet entsendet: Die Entsendedauer betrug in der Regel vier bis
fünf Jahre; teilweise gab es Verlängerungen.
Im BMBF war die Entsendedauer mit einem Jahr befristet; mehrfache
Verlängerungen waren die Regel (maximal fünf Jahre bei Sonderverträgen bzw. acht Jahre bei Dienstzuteilungen).
Das BMI setzte mit der Entsendung für vier Jahre sowie einer einmaligen Verlängerungsmöglichkeit um weitere vier Jahre eine Empfehlung des RH aus 2007 um.26
Im BMWFW betrug die Entsendedauer grundsätzlich zwei Jahre (Verlängerung um ein bis zwei Jahre), beim Delegationsleiter bei der WTO
in Genf fünf Jahre mit einer Verlängerung um weitere fünf Jahre.
(4) Im BMLFUW waren sämtliche Attachés aus dem Personalstand
des Ressorts unbefristet entsendet.27 Die beiden als Leiharbeitskräfte beschäftigten Attachés des BMLFUW waren zunächst auf
rund fünf Jahre befristet entsendet; danach wurde der Vertrag bei
einem Attaché befristet und bei einem Attaché unbefristet verlängert
(vgl. TZ 13).
(5) Mit Stichtag 31. Dezember 2012 waren die entsandten Bediensteten der Ressorts seit durchschnittlich vier Jahren an ihrem Dienstort
tätig. Die Attachés des BMLFUW befanden sich im Durchschnitt seit
neun Jahren, in zwei Fällen länger als 13 Jahre am Dienstort.
16.2
354
Der RH kritisierte die unbefristeten Entsendungen der Attachés des
BMLFUW sowie des administrativen Personals des BKA an die ÖV Paris.
Die unbefristete Entsendung des Attachés des BMLFUW an die ÖV Paris
entsprach zudem nicht der Ressortvereinbarung mit dem BKA, wonach
„die jeweilige Entsendungsdauer auf maximal vier Jahre zu begrenzen“
26
vgl. Bericht des RH Reihe Bund 2007/16, TZ 11, S. 199
27
Stichtag 31. Dezember 2012
Bund 2014/13
BKA BMASK BMBF BMEIA BMF BMG BMI BMLFUW BMWFW
Personalwesen
Attachéwesen
war. Weiters war die Entsendedauer von insgesamt zehn Jahren bei
einem Attaché des BMWFW überdurchschnittlich lang.
Nach Ansicht des RH erschwerten unbefristete oder sehr lange Entsendungen die weitere Nutzung des erworbenen Spezialwissens der entsandten Bediensteten im Ressort und die weitere Bindung der Bediensteten an Österreich (vgl. TZ 18).
Er empfahl daher dem BMASK, BMBF, BMF, BMG, BMI, BMLFUW und
BMWFW, nach dem Vorbild des BMEIA für die Attachés alle vier Jahre
einen personellen Wechsel vorzusehen und nur aus besonders berücksichtigungswürdigen Gründen eine einmalige Verlängerung zuzulassen.
Von unbefristeten Entsendungen wäre generell Abstand zu nehmen
und Attachés mit überdurchschnittlich langer Entsendedauer wären
in absehbarer Zeit einzuberufen.
Weiters empfahl der RH dem BKA, das Rotationsprinzip bei allen entsandten Bediensteten anzuwenden.
16.3
(1) Das BKA teilte in seiner Stellungnahme mit, dass beim entsandten Personal alle vier bis fünf Jahre ein Wechsel stattfinde. Bei den
beiden im administrativen Bereich tätigen Bediensteten des Ressorts
handle es sich nicht um entsandtes Personal, sondern um Lokalangestellte, bei denen das Rotationsprinzip keine Anwendung finde. Nach
Ausscheiden der betreffenden Bediensteten aus dem Dienstverhältnis
sei eine Nachbesetzung im Rahmen von befristeten Dienstzuteilungen
vorgesehen.
(2) Laut Stellungnahme des BMASK seien alle Attachés befristet entsandt und Rotationen erfolgt. Verlängerungen der Entsendungen seien
bei örtlichem Bedarf und nach Überprüfung der Leistungen der Attachés möglich.
(3) Das BMBF wies in seiner Stellungnahme auf die mit 2,2 Jahren
geringste durchschnittliche Verweildauer hin. Das Rotationsprinzip
werde somit im BMBF umgesetzt.
(4) Das BMI teilte in seiner Stellungnahme mit, dass alle Attachés
befristet entsendet seien. Mit der Entsendung für vier Jahre sowie einer
einmaligen Verlängerungsmöglichkeit um weitere vier Jahre setze das
BMI eine Empfehlung des RH um. Eine Verlängerung erfolge nur aus
besonders berücksichtigungswürdigen Gründen und werde im Einzelfall abgewogen.
Bund 2014/13
355
Personalwesen
(5) Laut Stellungnahme des BMLFUW erfolgten Neuentsendungen
bereits jetzt befristet. Eine längerfristige Entsendung könne in Ausnahmefällen gerechtfertigt sein. Auch bei unbefristeten Entsendungen
sei eine Rückholung des Attachés jederzeit möglich. Hinsichtlich der
unbefristeten Entsendung des Attachés an die ÖV Paris habe es sich bei
der in der Ressortvereinbarung festgelegten Entsendedauer von maximal vier Jahren lediglich um eine Empfehlung gehandelt.
(6) Das BMWFW teilte in seiner Stellungnahme mit, dass mittlerweile
schon alle Zuteilungen befristet erfolgten. Die Umsetzung dieser Empfehlung würde jedoch der Empfehlung des RH hinsichtlich der Personalauswahl widersprechen (vgl. TZ 11).
16.4
(1) Der RH entgegnete dem BKA, dass die beiden im administrativen
Bereich tätigen Bediensteten nicht über Dienstverträge nach lokalem
Recht, sondern nach österreichischem Recht gemäß Vertragsbedienstetengesetz 194828 verfügten und Auslandszulagen bezogen (Auslandsverwendungszulage, Kaufkraftausgleichszulage). Weiters ordnete das
BKA die betreffenden Bediensteten im Zuge der Gebarungsüberpüfung
durch den RH sowie in einem Internen Revisionsbericht des BKA aus
2004 nicht den „Lokalangestellten“ , sondern dem „entsandten Personal“ zu.
(2) Dem BMLFUW hielt der RH neuerlich entgegen, dass sämtliche
überprüften Attachés aus dem Personalstand des Ressorts unbefristet
entsendet waren und dass die durchschnittliche Verweildauer der Attachés mit neun Jahren außerordentlich lang war.
(3) Dem BMWFW entgegnete der RH, dass sich seine Kritik auf die
überdurchschnittlich lange Entsendedauer bei einem Attaché von insgesamt zehn Jahren bezog. Zu seiner Empfehlung hinsichtlich der Personalauswahl sah der RH keinen Widerspruch.
Vakanzen
356
17.1
Die Attachés des BMI waren während ihrer Entsendung einer Organisationseinheit in der Zentralstelle dienstzugeteilt. Der RH hatte bereits
2007 beanstandet, dass die jahrelangen Dienstzuteilungen — zumindest ihrem besoldungsrechtlichen Charakter nach — als Versetzungen
zu werten waren.29 Die Stammdienststellen konnten dadurch vakante
Arbeitsplätze nicht bzw. nur vorübergehend nachbesetzen, was sich
vor allem bei kleineren Dienststellen negativ auf die Aufgabenerfüllung auswirken konnte.
28
BGBl. Nr. 86/1948 i.d.g.F.
29
vgl. Bericht des RH Reihe Bund 2007/16, TZ 5, S. 195 f.
Bund 2014/13
BKA BMASK BMBF BMEIA BMF BMG BMI BMLFUW BMWFW
Personalwesen
Attachéwesen
Im BMI blieben die ehemaligen Arbeitsplätze der Attachés während
ihrer Auslandsverwendung zu 73 % unbesetzt, im BMASK, BMF, BMG
und BMLFUW sogar gänzlich. Das BMWFW besetzte die Arbeitsplätze
zu 60 % nach.
Die Attachés des BMBF entstammten in der Regel nicht der Zentralstelle des BMBF, sondern waren vorwiegend Externe mit Sondervertrag oder Lehrer.
17.2
Der RH hielt kritisch fest, dass die ehemaligen Arbeitsplätze der Attachés in den Stammdienststellen in der Regel während der Auslandsverwendung nicht bzw. nur vorübergehend nachbesetzt wurden.
Er empfahl dem BMASK, BMF, BMG, BMI, BMLFUW und BMWFW,
den tatsächlichen Bedarf bei längerfristig unbesetzten Arbeitsplätzen
zu prüfen und gegebenenfalls entsprechende organisatorische Anpassungen zu treffen.
17.3
(1) Laut Stellungnahme des BMASK würden grundsätzlich alle Arbeitsplätze für die Dauer der Entsendung lückenlos nachbesetzt, soweit sie
nicht aus Anlass der Entsendung eines Attachés neu geschaffen bzw.
— im Fall eines Arbeitsplatzes in einem ehemaligen Staatssekretariat — aufgelöst worden seien. Ergänzend teilte das BMASK mit, dass
die Arbeitsplätze der beiden aktuellen Attachés einer Abteilung der
Zentralstelle des Ressorts zugeteilt seien. Die Planstellen der Spezialattachés im Ausland verwende es zur Bewirtschaftung der Stellen in
den Entsendungsländern, weshalb eine gleichzeitige Nachbesetzung in
Wien nicht möglich sei.
(2) Das BMI teilte in seiner Stellungnahme mit, dass eine dauerhafte Neubesetzung der Arbeitsplätze aus dienstrechtlicher Sicht zur
Folge hätte, dass die Attachés nicht weiter mittels Dienstzuteilung
gemäß § 39 Beamten–Dienstrechtsgesetz 197930 (BDG 1979) zuzuteilen wären, sondern jedenfalls eine Versetzung gemäß § 38 BDG 1979
erfolgen müsse. Nach Beendigung einer Auslandsverwendung wäre
jedoch eine neuerliche Versetzung aufgrund des strengen Maßstabes,
der bei der Beurteilung des erforderlichen wichtigen dienstlichen Interesses anzulegen sei, nicht ohne Weiteres möglich.
30
Bund 2014/13
BGBl. Nr. 333/1979 i.d.g.F.
357
Personalwesen
(3) Laut Stellungnahme des BMLFUW sei nach dem Personalplan
des Bundes während der Zeit der Auslandsverwendung eine befristete
Nachbesetzung auf die dadurch frei gewordene Planstelle möglich.
Die Notwendigkeit dafür werde insbesondere in Hinblick auf Einsparungsmöglichkeiten im Personalbereich und den damit verbundenen
Aufnahmestopp im Einzelfall geprüft, weshalb in vielen Fällen keine
Nachbesetzung erfolgt sei.
(4) Das BMWFW teilte in seiner Stellungnahme mit, dass die Besetzung der an den Vertretungen implementierten Stellen für das Ressort
prioritär sei und dass eine Nachbesetzung in den jeweiligen Organisationseinheiten der Zentralleitung aufgrund der von der Bundesregierung vorgegebenen Rahmenbedingungen (Aufnahmestopp) nur schwer
bzw. nicht immer in der gewünschten Zeit erfolgen könne.
Nachverwendungen
17.4
Der RH wies das BMASK, BMI, BMLFUW und BMWFW in Hinblick
darauf, dass die ehemaligen Arbeitsplätze der Attachés in den Stammdienststellen in der Regel während der Auslandsverwendung nicht
bzw. nur vorübergehend nachbesetzt wurden, neuerlich auf seine Empfehlung hin, den tatsächlichen Bedarf bei längerfristig unbesetzten
Arbeitsplätzen im Ressort zu prüfen und gegebenenfalls entsprechende
organisatorische Anpassungen zu treffen.
18.1
(1) Strukturierte Konzepte über die Nachverwendung der entsandten
Bediensteten lagen in den Ressorts nicht vor.
Trotz Zusage nach einer entsprechenden Empfehlung des RH aus 2007
verfügte auch das BMI über kein Konzept, in welcher Weise zurückkehrende Attachés die erworbenen Erfahrungen und Kenntnisse im
Inland einsetzen können.31
(2) Im Anschluss an die Entsendung kehrten von den 33 vom RH überprüften Bediensteten32, deren Entsendung im Zeitraum 2009 bis 2012
geendet hatte, zehn Bedienstete (30 %) unmittelbar in die jeweiligen
Fachressorts zurück. Bei zehn weiteren Bediensteten (30 %) erfolgte
eine unmittelbar anschließende Entsendung an den bisherigen bzw.
an einen anderen Dienstort im Ausland.
Vier Bedienstete (12 %) wurden unmittelbar nach der Auslandsentsendung in den Ruhestand versetzt. Neun Bedienstete (27 %) beendeten nach Ablauf der Entsendung das Dienstverhältnis.
358
31
vgl. Bericht des RH Reihe Bund 2007/16, TZ 6, S. 196
32
Bedienstete sämtlicher Bundesministerien mit Ausnahme des BMI; beim BMI wurden
zehn Bedienstete nach dem Zufallsprinzip ausgewählt.
Bund 2014/13
BKA BMASK BMBF BMEIA BMF BMG BMI BMLFUW BMWFW
Personalwesen
Attachéwesen
18.2
Der RH beanstandete, dass in allen Ressorts strukturierte Konzepte
über die Nachverwendung der entsandten Bediensteten fehlten. Auch
im BMI fehlte das bereits 2007 zugesagte Rückkehrkonzept.
Weiters hielt der RH kritisch fest, dass 12 % der überprüften Bediensteten nach Ablauf der Entsendung in den Ruhestand versetzt wurden
und 27 % der Bediensteten ihr Dienstverhältnis beendeten. Er verwies darauf, dass den Ressorts durch Ruhestandsversetzungen von
Bediensteten unmittelbar nach Ablauf der Entsendungen das im Ausland erworbene Spezialwissen verloren ging.
Er empfahl daher dem BMASK, BMBF, BMF, BMG, BMI, BMLFUW und
BMWFW, Konzepte zu entwickeln, um bei zurückkehrenden Attachés
die erworbenen Erfahrungen und Kenntnisse im Ressort zu nutzen.
18.3
(1) Laut Stellungnahme des BMASK erfolge eine effiziente Nutzung
des Wissens der Attachés im Ressort, weil die Attachés nach ihrer
Rückkehr im Bereich EU und Internationales eingesetzt würden. Weiters würden die Berichte der Attachés einem breiten Adressatenkreis
im Ressort zur Verfügung gestellt bzw. gebe es periodische Jours Fixes,
wodurch der Wissenstransfer sichergestellt werde.
(2) Das BMBF führte in seiner Stellungnahme aus, dass etwa die
Hälfte der im Prüfungszeitraum entsandten Bediensteten ausgebildete
Lehrer gewesen seien, die nach ihrer Rückkehr ihre Kenntnisse im
Projektmanagement und ihre interkulturellen Erfahrungen ins österreichische Schulwesen einbringen würden. Attachés ohne Lehrerausbildung seien immer wieder ins Ressort aufgenommen, beim Verein
KulturKontakt Austria eingesetzt bzw. in ihrer Arbeitssuche bei entsprechenden östereichischen Institutionen im Bildungsbereich unterstützt worden.
(3) Das BMF teilte in seiner Stellungnahme mit, dass das während der
Auslandsverwendung erworbene Wissen im Ressort durch eine systematische und mit zeitlichem Vorlauf geplante Wiedereingliederung
genutzt und weitergegeben werden könne. Darüber hinaus stünden
zurückgekehrte Bedienstete zum Erfahrungsaustausch und als Mentoren für andere Kollegen zur Verfügung.
(4) Laut Stellungnahme des BMI habe es bereits Konzepte entwickelt.
Aufgrund der Arbeitsplatzproblematik und fehlender Planstellen habe
es die Konzepte bisher jedoch nicht zur Gänze umsetzen können.
Bund 2014/13
359
Personalwesen
(5) Das BMLFUW teilte in seiner Stellungnahme mit, dass eine Rückkehr der Attachés des Ressorts nicht unbedingt in die entsendende
Organisationseinheit erfolge. Dies werde unter Berücksichtigung der
gewonnenen Erkenntnisse und Erfahrungen im Einzelfall entschieden.
(6) Laut Stellungnahme des BMWFW sei aufgrund der hohen Qualifikation der Auslandsbediensteten sichergestellt, dass deren Erfahrungen
in die Organisationseinheiten einfließen würden, zumal sich im Regelfall mehrere Sektionen um die Rückkehrenden bemühten.
18.4
Der RH wies das BMASK, BMBF, BMF, BMI, BMLFUW und BMWFW
erneut darauf hin, dass insgesamt 12 % der überprüften Bediensteten
nach Ablauf der Entsendung in den Ruhestand versetzt wurden und
27 % ihr Dienstverhältnis beendeten. Den Ressorts ging dadurch das
im Ausland erworbene Spezialwissen verloren, strukturierte Konzepte
über die Nachverwendung des entsandten Personals fehlten.
Der RH hielt daher seine Empfehlung aufrecht, Konzepte zu entwickeln, um bei zurückkehrenden Attachés die erworbenen Erfahrungen
und Kenntnisse im Ressort zu nutzen.
Zeitaufzeichnungen
19.1
Die entsandten Bediensteten des BKA, BMASK und BMG erfassten ihre
geleisteten Arbeitszeiten im elektronischen Zeiterfassungssystem des
Bundes (ESS/pm–sap). Die Attachés des BMI und BMWFW dokumentierten sie in anderer elektronischer Form, jene des BMF schriftlich.
Im BMLFUW führte nur einer von sechs Attachés Zeitaufzeichnungen.
Für die Attachés des BMBF lagen dem RH keine Zeitaufzeichnungen
vor.
19.2
Der RH beanstandete, dass für die Attachés des BMBF und für jene des
BMLFUW überwiegend keine Arbeitszeiterfassungen vorlagen. Weiters hielt er kritisch fest, dass die Attachés des BMF, BMI und BMWFW
zwar schriftliche bzw. elektronische Zeitaufzeichnungen führten, aber
nicht im elektronischen Zeiterfassungssystem des Bundes.
Der RH empfahl dem BMBF, BMF, BMI, BMLFUW und BMWFW, eine
elektronische Arbeitszeiterfassung für Attachés im Rahmen des Zeiterfassungssystems des Bundes zu führen.
19.3
360
(1) Laut Stellungnahme des BMBF werde es mit Herbst 2014 ein
elektronisches Zeiterfassungssystem einführen. Die angedachte Lösung
werde über den Verein KulturKontakt Austria abgewickelt, der die Projektarbeit inhaltlich begleite.
Bund 2014/13
BKA BMASK BMBF BMEIA BMF BMG BMI BMLFUW BMWFW
Personalwesen
Attachéwesen
(2) Das BMI teilte in seiner Stellungnahme mit, dass die geleisteten
Arbeitszeiten der Attachés seit Jänner 2014 im elektronischen Zeiterfassungssystem des Bundes erfasst würden und eine frühere Erfassung
aus technischen Gründen nicht möglich gewesen sei.
(3) Laut Stellungnahme des BMLFUW wende es seit Jänner 2014 im
gesamten Bereich der Zentralstelle, und damit auch bei den Attachés,
das elektronische Zeiterfassungssystem des Bundes an.
(4) Das BMWFW teilte in seiner Stellungnahme mit, eine Umsetzung
der elektronischen Zeitverwaltung an den Vertretungen anzudenken.
19.4
Besoldung
Der RH wies das BMBF neuerlich auf seine Empfehlung hin, im Ressort eine elektronische Arbeitszeiterfassung für Attachés im Rahmen
des Zeiterfassungssystems des Bundes zu führen.
Bezüge
20
Die Auslandsbesoldung der entsandten Bediensteten erfolgte nach
den Bestimmungen der Auslandsverwendungsverordnung33 der Bundesregierung. Die nach dieser Verordnung zustehenden Zulagen und
Zuschüsse waren für Bedienstete im Personalstand der Bundesministerien von der Einkommensteuer bzw. Lohnsteuer befreit. Weiters wurde
den Bediensteten in der Regel für die Pflege von Kontakten im Gastland ein Zuschlag für Öffentlichkeitsarbeit und Kontaktpflege ausbezahlt (vgl. TZ 21).
Der durchschnittliche Jahresbezug eines entsandten Bediensteten
(exklusive Personal im administrativen Bereich) betrug im Jahr 2012
rd. 122.000 EUR, wobei der Anteil der Zulagen und Zuschüsse aufgrund der Auslandsverwendung einschließlich Zuschlag für Öffentlichkeitsarbeit und Kontaktpflege rd. 65.000 EUR (54 %) ausmachte.
Zuschlag für Öffentlichkeitsarbeit und Kontaktpflege
21.1
Bund 2014/13
(1) Für die Pflege von Kontakten erhielten die entsandten Bediensteten34 nach dem Vorbild des BMEIA35 einen Zuschlag für Öffentlichkeitsarbeit und Kontaktpflege in Höhe von insgesamt 228.000 EUR bzw.
durchschnittlich rd. 5.000 EUR jährlich ausbezahlt (2012). Der Zuschlag
33
BGBl. II Nr. 107/2005 i.d.F. BGBl. II Nr. 405/2012
34
exklusive Personal im administrativen Bereich
35
vgl. Bericht des RH, „Ständige Vertretung Österreichs bei der EU in Brüssel“, Reihe
Bund 2010/9
361
Personalwesen
wurde in den meisten der überprüften Bundesministerien (BMASK,
BMF, BMG, BMI, BMWFW) monatlich bevorschusst, die Verwendung
der Mittel war nachträglich abzurechnen. Eine gesetzliche Grundlage
für die Bevorschussung fehlte.36 Zwei der überprüften Bundesministerien37 (BMLFUW, BKA seit 2011) zahlten den Zuschlag nachträglich
gegen Vorlage von Belegen aus. Die Attachés des BMBF erhielten keinen entsprechenden Zuschlag.
(2) Im BMI bezog ein Attaché den Zuschlag zweifach (insgesamt
rd. 13.000 EUR im Jahr 2012), weil er für zwei Destinationen akkreditiert war. Im Zuge der Gebarungsüberprüfung durch den RH stellte
das BMI die zweifache Ausbezahlung des Zuschlags an den Attaché
mit 1. September 2013 ein.
Ein weiterer Attaché legte dem BMI trotz mehrfacher Urgenzen erst im
September 2013 die Abrechnungen über die Verwendung des Zuschlags
für die Jahre 2010 bis 2012 vor; gemäß internen Regelungen des BMI
waren die Abrechnungen bis 31. Jänner des jeweiligen Folgejahres
vorzulegen.
21.2
Der RH kritisierte, dass das BMASK, BMF, BMG, BMI und BMWFW entsandten Bediensteten einen Zuschlag für Öffentlichkeitsarbeit und Kontaktpflege weiterhin in Form von monatlichen Vorschüssen gewährten,
obwohl eine gesetzliche Grundlage dafür fehlte.
Weiters beanstandete der RH die mehrfache Auszahlung sowie die um
Jahre verspätete Vorlage von Abrechnungen des Zuschlags bei einzelnen Attachés des BMI.
Er empfahl dem BMASK, BMF, BMG, BMI und BMWFW, Aufwendungen für Öffentlichkeitsarbeit und Kontaktpflege erst nachträglich
zu refundieren, weil eine gesetzliche Grundlage für die monatliche
Bevorschussung fehlt und die nachträgliche Refundierung einen stärkeren Anreiz zur sparsamen Verwendung der Mittel darstellt.
Darüber hinaus empfahl der RH dem BMI, die fristgerechte Abrechnung
des Zuschlags für Öffentlichkeitsarbeit und Kontaktpflege bei sonstiger Rückforderung des ausbezahlten Betrags sicherzustellen.
362
36
vgl. Bericht des RH Reihe Bund 2010/9, TZ 22, S. 44 f.
37
zum gleichen Vorgehen durch das BMLVS siehe Bericht des RH, „Militärische Vertretungen im Ausland; Follow–up–Überprüfung“, Reihe Bund 2014/5
Bund 2014/13
BKA BMASK BMBF BMEIA BMF BMG BMI BMLFUW BMWFW
Personalwesen
Attachéwesen
21.3
(1) Laut Stellungnahme des BMASK strebe es ab Jänner 2015 eine
nachträgliche Refundierung der Aufwendungen für Öffentlichkeitsarbeit und Kontaktpflege an.
(2) Laut Stellungnahme des BMI werde es die Aufwendungen für Öffentlichkeitsarbeit und Kontaktpflege ab Jänner 2015 nachträglich refundieren, um eine bessere Kontrollmöglichkeit sicherzustellen.
Weiters teilte das BMI mit, dass es nunmehr die Anweisung des
Zuschlags für Öffentlichkeitsarbeit und Kontaktpflege bei nicht fristgerechter Vorlage bis auf Widerruf einstelle. Die Rückforderung des
ausbezahlten Betrags erfolge im Wege der Besoldung bzw. über Rückzahlung mittels Erlagschein. Hinsichtlich der vom RH angesprochenen
doppelten Ausbezahlung des Zuschlags an einen Attaché habe das BMI
die Rückzahlung veranlasst.
(3) Laut Stellungnahme des BMWFW halte es an der Bevorschussung
der Aufwendungen für Öffentlichkeitsarbeit und Kontaktpflege fest.
Eine Bevorschussung durch die Attachés sei unzumutbar, eine nachträgliche Refundierung durch das Ressort wäre mit einem erhöhten
Verwaltungsaufwand verbunden. Dessen ungeachtet sehe das BMWFW
der Ausarbeitung einer gesetzlichen Grundlage bzw. einer zielführenden Regelung durch das BKA entgegen.
21.4
Der RH wies das BMWFW neuerlich darauf hin, dass eine Rechtsgrundlage für die monatliche Bevorschussung der Aufwendungen für Öffentlichkeitsarbeit und Kontaktpflege fehlt und die nachträgliche Refundierung einen stärkeren Anreiz zur sparsamen Verwendung der Mittel
darstellt.
Der RH hielt daher seine Empfehlung einer nachträglichen Refundierung der Aufwendungen für Öffentlichkeitsarbeit und Kontaktpflege
aufrecht.
Wohnkostenzuschuss
22.1
(1) Die entsandten Bediensteten erhielten — mit Ausnahme des Leiters
der ÖV Paris, dem eine Residenz zugewiesen wurde — auf Antrag einen
Wohnkostenzuschuss bis zu 100 % der Mietkosten für ihre angemieteten Wohnungen. Der Wohnkostenzuschuss richtete sich nach einem
gemäß den Bestimmungen des Gehaltsgesetzes 1956 und der Auslandsverwendungsverordnung38 objektivierten Wohnbedarf. Der objekti38
Bund 2014/13
§ 21c Abs. 1 Gehaltsgesetz 1956, BGBl. Nr. 54/1956 i.d.g.F. und § 4 Auslandsverwendungsverordnung, BGBl. II Nr. 107/2005 i.d.g.F.
363
Personalwesen
vierte Wohnbedarf wurde anhand eines administrativ aufwendigen
Punktesystems ermittelt, das u.a. genormte Nutzflächen, Ausstattungsstandard der Wohnung und Wohnlage berücksichtigte. Dafür hatten
die Bediensteten standardisierte Antragsformulare gemäß der Auslandsverwendungsverordnung auszufüllen.
Das Ausmaß des Wohnkostenzuschusses wurde anhand der Angaben
in den Anträgen der Bediensteten unter Berücksichtigung von Wohnbedarf und Wohnungsausstattung ermittelt. Die Bemessung des Wohnkostenzuschusses orientierte sich primär an der Wohnungsgröße, aber
nicht an der Miethöhe. Der RH hatte diesen Umstand in der Vergangenheit bereits mehrfach kritisiert.39 Zudem waren Kriterien für die
Bemessung des Wohnkostenzuschusses wie Ausstattungsstandard der
Wohnung und Wohnlage schwer objektivierbar. Somit war die inhaltliche Überprüfung der Anträge kaum möglich.
Das BKA ermittelte die Höhe des Wohnkostenzuschusses für seine entsandten Bediensteten nicht gemäß der dafür maßgeblichen Auslandsverwendungsverordnung, sondern gemäß einer internen Richtlinie mit
abweichenden Regelungen.
(2) Im Jahr 2012 fielen Ausgaben für Wohnkostenzuschuss in Höhe
von rd. 1,34 Mio. EUR an. Im Durchschnitt belief sich der Wohnkostenzuschuss auf rd. 2.000 EUR monatlich. Von 2009 bis 2012 stiegen
die Ausgaben für Wohnkostenzuschuss um 22 %, während sich die
Anzahl des entsandten Personals um 4 % erhöhte (vgl. TZ 7).
39
364
vgl. Berichte des RH Reihe Bund 2006/7, TZ 27, S. 31 sowie Reihe Bund 2011/4, TZ 21,
S. 271
Bund 2014/13
BKA BMASK BMBF BMEIA BMF BMG BMI BMLFUW BMWFW
Personalwesen
Tabelle 9:
Attachéwesen
Ausgaben der Bundesministerien für Wohnkostenzuschuss
2009
2010
2011
2012
auf 1.000 EUR gerundet1
Gesamtausgaben2
Veränderung
2009 bis 2012
in %1
1.102.000
1.183.000
1.280.000
1.342.000
22
BKA
37.000
58.000
72.000
92.000
145
BMASK
60.000
58.000
56.000
53.000
– 11
BMBF
103.000
112.000
118.000
135.000
31
BMF
80.000
93.000
115.000
150.000
87
BMG
18.000
24.000
46.000
48.000
167
BMI
384.000
395.000
448.000
445.000
16
BMLFUW
274.000
284.000
254.000
244.000
– 11
BMWFW
146.000
158.000
172.000
175.000
20
davon
1
2
Rundungsdifferenzen möglich
exklusive BMEIA, BMLVS und ÖV Brüssel
Quellen: Bundesministerien; RH
(3) Falls eine angemietete Wohnung in Größe, Ausstattungsstandard
oder Wohnlage über den objektivierten Wohnbedarf hinausging, hatten
die Bediensteten den übersteigenden Anteil an den Mietkosten selbst
zu tragen. 2012 war in drei von insgesamt 68 Fällen40 eines Bezugs
von Wohnkostenzuschuss ein Teil der Mietausgaben selbst zu tragen.
22.2
Der RH beanstandete neuerlich,41 dass die Bemessung des Wohnkostenzuschusses anhand eines administrativ aufwendigen Punktesystems
erfolgte, das sich primär an der Wohnungsgröße, aber nicht an der
Miethöhe orientierte. Somit fehlten nach Ansicht des RH wirksame
Anreize zur Sparsamkeit.
Weiters verwies der RH kritisch darauf, dass die Kriterien für die Bemessung des Wohnkostenzuschusses — wie Ausstattungsstandard der Wohnung und Wohnlage — schwer objektivierbar waren.
Bund 2014/13
40
Die Zahl der Fälle für den Bezug von Wohnkostenzuschuss war höher als der Personalstand an Attachés zum Stichtag 31. Dezember 2012 aufgrund unterjähriger Rotationen.
41
vgl. Berichte des RH „Österreichische Vertretungen in Belgrad, Budapest und Buenos
Aires“, Reihe Bund 2006/7, TZ 27, S. 31 sowie „Militärische Vertretungen im Ausland“,
Reihe Bund 2011/4, TZ 21, S. 271
365
Personalwesen
Der RH hielt auch kritisch fest, dass das BKA den Wohnkostenzuschuss für seine entsandten Bediensteten gemäß einer internen Richtlinie berechnet hatte, die der dafür maßgeblichen Auslandsverwendungsverordnung nicht entsprach.
Der RH empfahl dem BKA, im Zusammenwirken mit dem BMEIA sowie
den anderen Bundesministerien wirksamere Anreize zur Sparsamkeit
bei der Bemessung des Wohnkostenzuschusses durch eine stärkere
Berücksichtigung der Miethöhe zu regeln (z.B. durch einen prozentualen Eigenanteil).42
Darüber hinaus empfahl er dem BKA, bei der Bemessung des Wohnkostenzuschusses die Auslandsverwendungsverordnung zu beachten.
22.3
(1) Das BKA, BMI und BMLFUW verwiesen in ihren Stellungnahmen
auf die bestehenden rechtlichen Regelungen (Gehaltsgesetz 1956 bzw.
Auslandsverwendungsverordnung).
(2) Das BMASK teilte in seiner Stellungnahme mit, dass es bezüglich
der Einhebung von Eigenanteilen bei Bezug von Wohnkostenzuschuss
mit dem BKA und BMEIA Kontakt im Sinne einer einheitlichen Regelung aufnehmen werde.
(3) Laut Stellungnahme des BMBF orientiere es sich bei der Bemessung des Wohnkostenzuschusses an der Verwaltungspraxis des BMEIA.
(4) Das BMEIA teilte in seiner Stellungnahme mit, dass das Bewertungsschema für anzumietende Wohnobjekte bereits präzisiert worden sei. Weiters sei ein für jeden individuellen Fall eigens berechneter
Richtmietwert eingeführt worden. Bei der Bemessung des Richtwerts
lege das BMEIA strenge Maßstäbe in Hinblick auf die gebotene Sparsamkeit an.
Darüber hinaus teilte das BMEIA mit, dass in der Vergangenheit stets
ein Eigenanteil eingehoben worden sei. Diese Praxis sei jedoch vom
VwGH als unzulässig qualifiziert worden. Ein Eigenanteil werde daher
nur mehr eingehoben, wenn die Wohnfläche des Bediensteten über dem
objektivierten Wohnbedarf liege. Das Ziel der Sparsamkeit werde somit
durch die amtliche Festlegung eines objektivierten Wohnbedarfs sowie
durch Richtmietwerte erreicht.
42
366
vgl. dazu auch Bericht des RH „Struktur österreichischer Vertretungen innerhalb der
EU“, Reihe Bund 2014/8, TZ 19, S. 235 ff.
Bund 2014/13
BKA BMASK BMBF BMEIA BMF BMG BMI BMLFUW BMWFW
Personalwesen
Attachéwesen
(5) Laut Stellungnahme des BMWFW sehe es einer bundeseinheitlichen Regelung des BKA im Zusammenhang mit der Bemessung und
Berechnung des Wohnkostenzuschusses im Sinne eines Anreizes zur
Sparsamkeit entgegen.
22.4
(1) Der RH wies das BKA, BMBF, BMI, BMLFUW und BMWFW neuerlich darauf hin, dass die Bemessung des Wohnkostenzuschusses administrativ aufwendig war und sich primär an der Wohnungsgröße, aber
nicht an der Miethöhe orientierte. Zudem waren die Kriterien für die
Bemessung des Wohnkostenzuschusses schwer objektivierbar.
(2) Dem BMEIA entgegnete der RH, dass ihm keine Unterlagen zur
Präzisierung des Bewertungsschemas für anzumietende Wohnobjekte
hinsichtlich schwer objektivierbarer Kriterien wie Ausstattungsstandard der Wohnung und Wohnlage sowie zu Richtmietwerten vorgelegt wurden.
Weiters verwies der RH darauf, dass der VwGH im Jahr 199743 die Einbehaltung eines pauschalen Eigenanteils von 20 % verworfen hatte,
weil diese nur in Beilagen zu einem Rundschreiben des BMF aus dem
Jahr 1992 („Auslandsbesoldungsrichtlinien“) vorgesehen gewesen
und somit ohne rechtliche Grundlage (Verordnung) erfolgt war. Seit
April 2005 basierte die Bemessung des Wohnkostenzuschusses auf
einer rechtlich verbindlichen Grundlage (Auslandsverwendungsverordnung). In der Verordnung war die Einbehaltung eines pauschalen Eigenanteils nicht mehr enthalten. Die Bemessung des Wohnkostenzuschusses orientierte sich nicht primär an der Miethöhe, sondern
an der Wohnungsgröße. Dem RH fehlten daher weiterhin wirksamere
Anreize zur Sparsamkeit.
Nutzungsentgelt für Dienstwohnungen bzw. bei Bezug von Wohnkostenzuschuss
23.1
Bund 2014/13
(1) Die Unterbringung der entsandten Bediensteten erfolgte entweder
in zugewiesenen Dienstwohnungen oder auf Basis von Wohnkostenzuschuss in privat angemieteten Liegenschaften (vgl. TZ 22). Bedienstete
mit Dienstwohnungen hatten gemäß den Bestimmungen des Gehaltsgesetzes 195644 ein angemessenes Nutzungsentgelt (Grundvergütung,
Eigenanteil an den Nebenkosten und pauschalierter Eigenanteil an den
öffentlichen Abgaben und Betriebskosten) zu leisten. Beziehern von
43
VwGH, 26. Februar 1997, Zl. 95/12/0097, zu einem Bescheid betreffend Auslandsaufenthaltszuschuss (Aufhebung wegen Rechtswidrigkeit)
44
§§ 24a und 112e Gehaltsgesetz 1956, BGBl. Nr. 54/1956 i.d.g.F.
367
Personalwesen
Wohnkostenzuschuss war ein entsprechender Betrag für das Nutzungsentgelt vom Wohnkostenzuschuss abzuziehen.
(2) Die Bundesministerien hatten von ihren entsandten Bediensteten
keine Nutzungsentgelte für Dienstwohnungen bzw. bei Bezug von
Wohnkostenzuschuss einbehalten. Sie orientierten sich dabei an der
Verwaltungspraxis des BMEIA, das die Nichteinhebung mit einem
Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofs (VwGH) aus 200445 begründete. Gegenstand des Verfahrens vor dem VwGH war aber die Verrechnung von Nebenkosten durch das BMEIA und nicht die Einhebung
einer Grundvergütung. Dabei hatte der VwGH ausgesprochen, dass
„bei Zuweisung einer Dienst– oder Naturalwohnung die Grundvergütung, die Betriebskosten und die öffentlichen Abgaben zur Gänze im
Rahmen der dem Beamten nach § 21 Gehaltsgesetz 1956 gebührenden
Ansprüche (für im Ausland verwendete Bedienstete, Anm.) abgedeckt
sind, also insoweit ein ,Nullsummenspiel’ vorliegt“.
23.2
Nach Ansicht des RH ergab sich aus dem Erkenntnis des VwGH nicht
zwingend das Unterbleiben der Einhebung der Nutzungsentgelte.
Der RH empfahl dem BKA, im Zusammenwirken mit dem BMEIA sowie
den anderen Bundesministerien die Rechtslage hinsichtlich der Einhebung von Nutzungsentgelten (Grundvergütung sowie anteilige öffentliche Abgaben und Betriebskosten) für zugewiesene Dienstwohnungen
bzw. bei Bezug von Wohnkostenzuschuss zu klären.46
23.3
(1) Laut Stellungnahme des BKA werde es versuchen, gemeinsam mit
dem BMEIA und BMF eine Klärung der Rechtslage herbeizuführen. Bei
der Gewährung von Wohnkostenzuschüssen würden die allgemeinen
verbrauchsunabhängigen Betriebskosten und öffentlichen Abgaben, die
gemäß § 4 Abs. 2 Z 1 Auslandsverwendungsverordnung anspruchsbegründende Kosten darstellten, jährlich nach Vorlage der Betriebskostenabrechnung refundiert.
(2) Das BMASK teilte in seiner Stellungnahme mit, bezüglich der Einhebung von Nutzungsentgelten bei Bezug von Wohnkostenzuschuss mit
dem BKA und BMEIA Kontakt im Sinne einer einheitlichen Regelung
aufzunehmen.
(3) Laut Stellungnahme des BMBF orientiere es sich bei der Einhebung
von Nutzungsentgelten an der Verwaltungspraxis des BMEIA.
368
45
VwGH 13. Oktober 2004, Zl. 2001/12/0061, zu einem Bescheid über Nebenkosten unter
Verweis auf die Gesetzesmaterialien (Abweisung)
46
vgl. dazu auch Bericht des RH „Struktur österreichischer Vertretungen innerhalb der
EU“, Reihe Bund 2014/8, TZ 20, S. 238 f.
Bund 2014/13
BKA BMASK BMBF BMEIA BMF BMG BMI BMLFUW BMWFW
Personalwesen
Attachéwesen
(4) Laut Stellungnahme des BMI werde es eine akkordierte Normierung mit anderen betroffenen Ressorts anstreben.
(5) Das BMLFUW verwies in seiner Stellungnahme auf die Auslandsverwendungsverordnung.
(6) Laut Stellungnahme des BMWFW sehe es einer bundeseinheitlichen Regelung des BKA im Zusammenhang mit der Bemessung und
Berechnung des Wohnkostenzuschusses im Sinne eines Anreizes zur
Sparsamkeit entgegen.
23.4
Der RH wies das BKA darauf hin, dass sich angesichts der unklaren
Rechtslage die Notwendigkeit ergab, rasch eine Klärung hinsichtlich
der Einhebung von Nutzungsentgelten herbeizuführen.
Hauspersonalzuschuss
24.1
Bediensteten, denen für die Pflege und Reinigung ihrer Dienstwohnung im Ausland die Aufnahme von Hausangestellten aufgetragen
wurde, gebührte der Ersatz der dafür notwendigen Kosten unter Aufrechnung eines Eigenanteils (Hauspersonalzuschuss).47 Der Eigenanteil
war mit 40 % des Entgelts „für einen Hausangestellten“ in Österreich
zu bemessen48 (diese 40 % beliefen sich im Jahr 2013 auf 504 EUR
pro Monat49 plus Kaufkraftparität).
Für die Pflege seiner Residenz verfügte der Leiter der ÖV Paris im
überprüften Zeitraum (2009 bis 2012) über zwei Hausangestellte. Die
Ausgaben des BKA für das Hauspersonal betrugen in diesem Zeitraum
durchschnittlich rd. 48.000 EUR pro Jahr.
Mangels gesetzlicher Präzisierung war die Verwaltungspraxis betreffend die Verrechnung des pauschalierten Eigenanteils, den die Bediensteten zu tragen hatten, im BKA und im BMEIA uneinheitlich. Der Eigenanteil, den der Leiter der ÖV Paris an das BKA zu entrichten hatte,
wurde für jeden der beiden Hausangestellten gesondert berechnet und
belief sich im Jahr 2012 auf insgesamt rd. 12.000 EUR. Im Vergleich
dazu verrechnete das BMEIA den Eigenanteil der entsandten Bediensteten für Hauspersonal immer pauschal — also unabhängig von der
Anzahl des Hauspersonals und den tatsächlich angefallenen Ausgaben — mit 40 % je Haushalt.
Bund 2014/13
47
§ 112e Abs. 8 Gehaltsgesetz 1956, BGBl. Nr. 54/1956 i.d.g.F.
48
§ 21b Gehaltsgesetz 1956, BGBl. Nr. 54/1956 i.d.g.F.
49
berechnet auf Basis des österreichischen Kollektivvertrags (Mindestlohntarif für im
Haushalt Beschäftigte in Österreich)
369
Personalwesen
24.2
Der RH hielt kritisch fest, dass der Eigenanteil, den die Bezieher von
Hauspersonalzuschuss zu tragen hatten, pauschal und somit unabhängig von der Höhe der tatsächlich angefallenen Ausgaben für Hauspersonal verrechnet wurde. Nach Ansicht des RH fehlten daher wirksame
Anreize zur Sparsamkeit.
Darüber hinaus verwies der RH kritisch auf die unterschiedliche Verwaltungspraxis des BKA und des BMEIA bei der Verrechnung des
Eigenanteils an die Bezieher von Hauspersonalzuschuss. Während das
BMEIA seinen Bediensteten den Pauschalbetrag immer nur einmal pro
Haushalt verrechnete, also unabhängig von der tatsächlichen Anzahl
an Hauspersonal, verrechnete das BKA den Pauschalbetrag für jeden
Hausangestellten gesondert.
Der RH empfahl dem BKA als für Dienstrechtsangelegenheiten zuständigem Ressort, im Zusammenwirken mit dem BMEIA auf wirksamere
Anreize zur Sparsamkeit bei der Gestaltung des Hauspersonalzuschusses
durch stärkere Berücksichtigung der tatsächlichen Ausgaben für Hauspersonal hinzuwirken (z.B. durch einen prozentualen Eigenanteil).50
Darüber hinaus empfahl er dem BKA und BMEIA, in Anlehnung an
die im BKA geübte Verwaltungspraxis auf eine gesetzliche Präzisierung hinzuwirken, wonach der Pauschalbetrag für den Eigenanteil an
Hauspersonalzuschuss den Bediensteten für jeden Hausangestellten
gesondert zu verrechnen ist.
24.3
(1) Das BKA teilte in seiner Stellungnahme mit, dass es eine Neufassung der entsprechenden Bestimmungen im Gehaltsgesetz 1956 in die
sozialpartnerschaftlichen Verhandlungen zur Dienstrechtsnovelle 2014
aufnehmen werde.
(2) Laut Stellungnahme des BMEIA lege es Normzahlen für Hauspersonal in dem für die Pflege der Immobilien und des Inventars unbedingt notwendigen Ausmaß fest. Seit 2011 seien die Hauspersonalnormzahlen an zahlreichen Standorten reduziert worden; dieser Prozess
werde fortgeführt. Die Verrechnung des Eigenanteils für jeden einzelnen Hausangestellten würde insbesondere bei größeren Residenzen mit
höherem Pflege– und Reinigungsbedarf eine unzumutbare finanzielle
Belastung der entsandten Bediensteten darstellen.
50
370
vgl. dazu auch Bericht des RH „Struktur österreichischer Vertretungen innerhalb der
EU“, Reihe Bund 2014/8, TZ 21, S. 240 ff.
Bund 2014/13
BKA BMASK BMBF BMEIA BMF BMG BMI BMLFUW BMWFW
Attachéwesen
Liegenschaftswesen
24.4
Der RH wies das BMEIA neuerlich darauf hin, dass der Eigenanteil,
den die Bediensteten des Ressorts bei Bezug von Hauspersonalzuschuss
zu bezahlen hatten, pauschal und somit unabhängig von den tatsächlichen Ausgaben für Hauspersonal und von der Anzahl des angestellten Hauspersonals verrechnet wurde. Nach Ansicht des RH fehlten
daher wirksamere Anreize zur Sparsamkeit.
25.1
(1) Gemäß den gesetzlichen Grundlagen51 waren grundsätzlich drei
Bundesministerien für die Verwaltung der Auslandsliegenschaften der
Republik Österreich zuständig: BMEIA (220 Liegenschaften), BMLVS
(27 Liegenschaften) und Burghauptmannschaft Österreich als nachgeordnete Dienststelle des BMWFW (vier Liegenschaften).52 Die Verwaltung der prüfungsgegenständlichen Auslandsliegenschaften nahmen das BMEIA und die Burghauptmannschaft Österreich wahr.
(2) Das BKA erwarb für die Republik Österreich im Jahr 1958 die Liegenschaft für die ÖV Paris. An der ÖV Paris standen Büroflächen im
Ausmaß von 289 m2 sowie eine Residenz für den Leiter der ÖV Paris
mit 464 m2 (davon 226 m2 Repräsentationsfläche) zur Verfügung.
Gemäß Bundesimmobiliengesetz verwaltete die Burghauptmannschaft Österreich die Liegenschaft. Für den Erhalt (Investitionen in
Baumaßnahmen) wendete das BMWFW im Zeitraum 2009 bis 2012
rd. 55.000 EUR auf.
Nach den Erläuterungen zur Regierungsvorlage des Bundesimmobiliengesetzes53 war „aus Gründen der Kostenwahrheit und zur Stärkung
des Kostenbewusstseins“ vorgesehen, den Bundesnutzern fiktive Mieten zu verrechnen.54 Dies war durch das BMWFW hinsichtlich der Liegenschaft für die ÖV Paris noch nicht erfolgt.
Das BKA kam für den laufenden Betrieb der ÖV Paris auf. Die Betriebsausgaben beliefen sich im Jahr 2012 auf rd. 69.000 EUR. Den Mitnutzern der Büroflächen an der ÖV Paris stellte das BKA anteilige
Betriebsausgaben in Höhe von insgesamt rd. 11.000 EUR in Rechnung
(Flächenanteile: BMF 4 %, BMLFUW 4 %, BMWFW 8 %). Das BKA
verrechnete den Ressorts die anteiligen Betriebsausgaben erstmalig im
Jahr 2013 rückwirkend ab 2010.
Bund 2014/13
51
Anlage zu § 2, Teil 2, Abschnitte B und H Bundesministeriengesetz 1986,
BGBl. Nr. 76/1986 i.d.g.F. sowie § 22 Bundesimmobiliengesetz, BGBl. I Nr. 141/2000
i.d.g.F.
52
Stand August 2013
53
298 der Beilagen zu den Stenographischen Protokollen des Nationalrates, XXI. GP, S. 184
54
vgl. Bericht des RH „Burghauptmanschaft Österreich“, Reihe Bund 2011/11, TZ 15, S. 244 f.
371
Liegenschaftswesen
(3) Die Büroflächen für Attachés waren in 30 Fällen in den österreichischen Vertretungen vor Ort untergebracht; in 22 Fällen mieteten
die Ressorts auch eigene Objekte an. Die Unterbringung des entsandten Personals erfolgte in der Regel nicht in zugewiesenen Dienstwohnungen, sondern auf Basis von Wohnkostenzuschuss in privat angemieteten Liegenschaften (vgl. TZ 22).
Die Abrechnung für die Mitnutzung von Amtsräumlichkeiten des
BMEIA an österreichischen Vertretungen im Ausland erfolgte gemäß
den jeweiligen Ressort– bzw. Nutzungsvereinbarungen. In einem Fall
(Bangkok) hatte das BMEIA dem BMI erstmalig im Mai 2013 anteilige Betriebsausgaben verrechnet. Die Nachforderung der anteiligen
Betriebsausgaben ab Bezug der Räumlichkeiten 2011 war laut BMEIA
während der Gebarungsüberprüfung noch im Gange.
372
Bund 2014/13
BKA BMASK BMBF BMEIA BMF BMG BMI BMLFUW BMWFW
Liegenschaftswesen
Attachéwesen
Die folgende Tabelle zeigt die Ausgaben der Bundesministerien für die
Auslandsliegenschaften:
Tabelle 10:
Standorte und Ausgaben der Bundesministerien für Büroflächen für Attachés
(Stichtag: 31. Dezember 2012)
Standorte
gesamt1
Unterbringung
in Vertretungen
externe
Unterbringung
Anzahl
gesamt 3
52
Ausgaben 2012
auf 1.000 EUR
gerundet2
30
22
564.000
44
1
3
55.000
BMBF
105
–
10
BMF
47
3
1
89.000
BMG
18
–
1
33.000
BMI
259
19
6
119.000
BMLFUW
610
6
–
158.000
BMWFW
211
1
1
111.000
davon
BMASK
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
–6
einschließlich Büroflächen für Mitakkreditierungen
Rundungsdifferenzen möglich
exklusive BMLVS und ÖV Brüssel
Unterbringung in einer Vertretung: Chisinau (Auslandsbüro der ADA); externe Unterbringung: Agram, Belgrad, Sarajevo
(Mitakkreditierung)
Unterbringung in Liegenschaftsobjekten des Gastlandes: Belgrad, Bukarest, Chisinau, Odessa, Podgorica, Pristina, Sarajevo,
Skopje, St. Petersburg, Tirana
Die Infrastruktur stellte das jeweilige Gastland zur Verfügung; die Sachausgaben trug der Verein KulturKontakt Austria (vgl.
TZ 8).
Unterbringung in Vertretungen: London, Washington, Paris (ÖV Paris); externe Unterbringung: Paris (UNESCO–Gebäude)
externe Unterbringung: Genf (Büroschließung Ende 2012)
Unterbringung in Vertretungen: Agram, Amman, Ankara, Bangkok, Belgrad, Budapest, Bukarest, Chisinau (Auslandsbüro
der ADA), Kiew (Mitakkreditierung), Laibach, Moskau, Prag, Pressburg, Pristina, Rom, Sarajevo, Skopje (Mitakkreditierung),
Warschau; externe Unterbringung: Athen, Madrid, Oradea (Kontaktbüro), Rabat, Sofia, Tiflis, Tirana
Unterbringung in Vertretungen: Agram, Budapest, Moskau, Paris, Rom, Washington
Unterbringung in einer Vertretung: Paris; externe Unterbringung: Genf
Quellen: Bundesministerien; RH
25.2
Bund 2014/13
(1) Der RH hielt kritisch fest, dass das BKA den Ressorts erstmalig im
Jahr 2013 — rückwirkend ab 2010 — anteilige Betriebsausgaben für
die Mitnutzung von Büroflächen an der ÖV Paris verrechnet hatte.
In einem Fall hatte auch das BMEIA dem BMI erstmalig im Mai 2013
anteilige Betriebsausgaben für die Mitnutzung von Büroflächen an
einer Vertretung verrechnet.
373
Liegenschaftswesen
Der RH empfahl dem BKA und BMEIA, die vollständige Verrechnung
anteiliger Betriebsausgaben für die Mitnutzung von Büroflächen an
österreichischen Vertretungen im Ausland durch externe Institutionen
sicherzustellen.55
(2) Für den RH war die Befassung von drei Bundesministerien zur Verwaltung der Auslandsliegenschaften aus Gründen der Sparsamkeit,
Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit nicht nachvollziehbar.
Er empfahl daher dem BMEIA und BMWFW, eine Bündelung der Kompetenzen für die Verwaltung der Auslandsliegenschaften der Republik
Österreich unter Einbeziehung des BMLVS zu prüfen.
25.3
(1) Laut Stellungnahme des BKA habe es von einer vollständigen Verrechnung der Raumnutzungen vor 2010 Abstand genommen, weil die
betroffenen Ressorts das BKA vor 2010 verstärkt inhaltlich unterstützt
hätten.
(2) Das BMEIA führte in seiner Stellungnahme aus, dass die in einem
Fall ausstehenden Nutzungsgebühren 2013 nachverrechnet und durch
das BMI beglichen worden seien.
Weiters teilte das BMEIA mit, dass es weltweit an 35 Standorten
58 Fremdattaché–Büros untergebracht habe (einschließlich der insgesamt 30 Büros für Attachés aus anderen Bundesministerien). Das
BMEIA sei grundsätzlich bestrebt, anderen Ressorts weltweit die bevorzugte Möglichkeit zur Mitunterbringung anzubieten.
(3) Laut Stellungnahme des BMWFW teile es die Meinung des RH über
die Prüfung der Bündelung der Kompetenzen für die Verwaltung der
Auslandsliegenschaften.
Gemäß § 6 Abs. 1 der Leistungsabgeltungs–Verordnung 201356 habe
die Burghauptmannschaft Österreich eine Benützungsvergütung erst
ab Jänner 2015 vorzuschreiben. Die Rahmenbedingungen dafür würden derzeit in einer Arbeitsgruppe erarbeitet.
374
55
vgl. auch Bericht des RH „Militärische Vertretungen im Ausland“, Reihe Bund 2011/4,
TZ 9, S. 263
56
BGBl. II Nr. 509/2012
Bund 2014/13
BKA BMASK BMBF BMEIA BMF BMG BMI BMLFUW BMWFW
Attachéwesen
Zusammenfassende
Feststellungen
26.1
Der RH stellte noch einmal zusammenfassend fest, dass im Jahr 2012
97 Bedienstete (Vollbeschäftigungsäquivalente) für acht Bundesministerien an österreichischen Vertretungen im Ausland tätig waren (neben
dem BMEIA und dem BMLVS und zusätzlich zur Ständigen Vertretung Österreichs bei der EU in Brüssel). Dies verursachte Ausgaben
von rd. 10,02 Mio. EUR.
Die Standortwahl war teilweise nicht nachvollziehbar. Konkrete inhaltliche Zielvorgaben lagen meist nicht vor bzw. waren pauschal formuliert. Ebenso fehlten Evaluierungen der Aufgabenerfüllung überwiegend.
26.2
Daher empfahl der RH dem BKA, BMASK, BMBF, BMF, BMG, BMI,
BMLFUW und BMWFW, vor der Entsendung von Attachés den Bedarf
insbesondere hinsichtlich der Standorte, der Personalausstattung, der
Aufgaben und der Zielvorgaben nachvollziehbar festzulegen und regelmäßig Evaluierungen anhand definierter Erfolgsindikatoren durchzuführen mit dem Ziel, die Zweckmäßigkeit der Entsendungen unter
Kosten–Nutzen–Abwägungen zu erheben und die Ausgaben im Hinblick auf Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit zu optimieren.
26.3
(1) Laut Stellungnahme des BKA finde eine Evaluierung der Personalausstattung jährlich im Rahmen der Personalbedarfsplanung statt.
(2) Das BMASK teilte in seiner Stellungnahme mit, dass es vor der
jeweiligen Entsendung genau prüfe, welchen Status das jeweilige Land
in Bezug auf die EU habe und welcher Handlungsbedarf sich daraus
ergebe. Weiters verwies das BMASK auf die Sparsamkeit und Effizienz durch Mitakkreditierungen und durch die Teilzeitbeschäftigung
von Lokalangestellten.
(3) Das BMBF führte in seiner Stellungnahme aus, dass es den Bedarf
vor der Entsendung von Attachés laufend erhebe und verwies auf seine
Strategie zur Auslandsbildungsarbeit aus 2010. Aufgaben und Ziele
der Attachés seien im Arbeitsprofil abgebildet; für die einzelnen Projekte würden genaue Projektpläne erarbeitet. Hinsichtlich einer regelmäßigen Evaluierung der Entsendungen anhand definierter Erfolgsfaktoren werde das BMBF bis Ende 2014 ein Konzept erarbeiten, das es
ab Mitte 2015 umsetzen werde.
(4) Das BMF verwies in seiner Stellungnahme auf seine Ausführungen
zu TZ 2 (Struktur im Attachéwesen).
Bund 2014/13
375
Zusammenfassende Feststellungen
(5) Das BMI teilte in seiner Stellungnahme mit, dass es den Bedarf
vor der Entsendung von Attachés auf Grundlage einer Internationalen
Strategie festlege. Hinsichtlich der Entsendung nach Islamabad 2013
sei zudem zunächst eine temporäre dreimonatige Entsendung erfolgt,
um Kooperationsmöglichkeiten im Sicherheitsbereich auszuloten und
den Standort als mögliche Attaché–Destination zu prüfen. Erst nach
Auswertung der temporären Entsendung habe das BMI über die fixe
Eröffnung eines Attaché–Büros in Islamabad entschieden.
(6) Das BMLFUW und BMWFW verwiesen in ihren Stellungnahmen
auf ihre Ausführungen zu TZ 4 (Zielvorgaben), TZ 5 (Evaluierungen)
und TZ 7 (Personalausstattung der Attaché–Büros).
26.4
(1) Der RH wies das BMASK und BMF darauf hin, dass die Auswahl
der Standorte für Attachés mit bilateralen Aufgaben erst auf Anfrage
des RH und lediglich pauschal begründet wurde (vgl. TZ 2).
Der RH hielt daher gegenüber dem BMASK und BMF seine Empfehlung aufrecht, die Auswahl der Standorte für Attachés mit bilateralen
Aufgaben nachvollziehbar aus Planungsdokumenten abzuleiten und
allenfalls Standorte zu reduzieren.
(2) Dem BMLFUW und BMWFW entgegnete der RH, dass konkrete
inhaltliche Zielvorgaben der Ressorts für den Einsatz der Attachés
nicht vorlagen (vgl. TZ 4).
Der RH hielt daher seine Empfehlung gegenüber dem BMLFUW und
BMWFW aufrecht, konkrete inhaltliche Zielvorgaben für sämtliche
Attachés sowie Erfolgsindikatoren festzulegen, um die Umsetzung der
Zielvorgaben beurteilen zu können.
Schlussempfehlungen
27
376
Zusammenfassend hob der RH folgende Empfehlungen hervor:
Bund 2014/13
BKA BMASK BMBF BMEIA BMF BMG BMI BMLFUW BMWFW
(2)
(4)
Für sämtliche Attachés wären konkrete inhaltliche
Zielvorgaben sowie Erfolgsindikatoren festzulegen, um
die Umsetzung der Zielvorgaben beurteilen zu können.
(TZ 4)
X
X
Die Umsetzung der Zielvorgaben der Ressorts bzw. die
Aufgabenerfüllung durch die Attachés wäre regelmäßig
anhand outputorientierter Indikatoren zu evaluieren.
(TZ 5)
X
X
Qualitätsstandards für die Berichtsgestaltung wären
festzulegen bzw. deren Einhaltung sicherzustellen und
zu evaluieren. (TZ 6)
X
X
(7)
(8)
(9)
(10)
(11)
(12)
X
Im Sinne der Kostentransparenz wären für sämtliche
Attaché–Büros eigene Kostenstellen einzurichten,
um die Kosten– und Leistungsrechnung als
Steuerungsinstrument zu nutzen. (TZ 9)
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Sämtliche Stellen für Attachés wären zumindest
ressortintern auszuschreiben und ein transparentes
Auswahlverfahren mit genau definierten Anforderungen
wäre sicherzustellen. (TZ 11)
Bund 2014/13
X
X
In den Ressortvereinbarungen über die Entsendung von
Bediensteten aus Bundesministerien an österreichische
Vertretungen im Ausland wären die Dienst– und
Fachaufsicht und das Weisungsrecht möglichst
einheitlich zu regeln und die Relevanz der zusätzlich
abgeschlossenen Nutzungsvereinbarungen wäre zu
prüfen. (TZ 10)
Beim Abschluss von Arbeitskräfteüberlassungsverträgen wäre ein strenger Maßstab hinsichtlich
Nachvollziehbarkeit, Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit
und Zweckmäßigkeit anzulegen. (TZ 13)
X
BMWFW
BMG
BMF
BMEIA
X
Die Personalausstattung der Attaché–Büros wäre
zu evaluieren; allenfalls wären entsprechende
organisatorische Maßnahmen zu setzen. (TZ 7)
Bei Auslandsentsendungen wären Frauen
unter Zugrundelegung der im Bundes–
Gleichbehandlungsgesetz festgelegten Grundsätze zu
berücksichtigen. (TZ 12)
X
X
Für sämtliche Attachés wären klar definierte Aufgaben
festzulegen und diese regelmäßig zu evaluieren. (TZ 3)
(6)
X
Allfälliges Einsparungspotenzial aus der Evaluierung
der Standorte für Attachés innerhalb der EU wäre zu
nutzen. (TZ 2)
(3)
(5)
BMBF
X
BMLFUW
Die Festlegung der Standorte für Attachés mit
bilateralen Aufgaben wäre nachvollziehbar aus
Planungsdokumenten abzuleiten; allenfalls wären
Standorte zu reduzieren. (TZ 2)
BMI
(1)
BMASK
Empfehlung
Attachéwesen
BKA
Schlussempfehlungen
X
X
X
X
X
X
X
X
X
377
X
X
(15)
Bei Auslandsentsendungen wäre eine adäquate
Vorbereitung und Qualifikation sicherzustellen. (TZ 15)
X
X
(16)
Bei der Sprachausbildung der Attachés wäre
eine verstärkte Nutzung der Ressourcen des
Spracheninstituts der Landesverteidigungsakademie
anzustreben. (TZ 15)
X
X
Das Rotationsprinzip wäre bei allen entsandten
Bediensteten anzuwenden. (TZ 16)
(18)
Nach dem Vorbild des BMEIA wäre für die Attachés
alle vier Jahre ein personeller Wechsel vorzusehen;
eine einmalige Verlängerung wäre nur aus besonders
berücksichtigungswürdigen Gründen zuzulassen. Von
unbefristeten Entsendungen wäre generell Abstand zu
nehmen und Attachés mit überdurchschnittlich langer
Entsendedauer wären in absehbarer Zeit einzuberufen.
(TZ 16)
X
Bei längerfristig unbesetzten Arbeitsplätzen wären
der tatsächliche Bedarf zu prüfen und gegebenenfalls
entsprechende organisatorische Anpassungen zu
treffen. (TZ 17)
X
Konzepte wären zu entwickeln, um bei zurückkehrenden
Attachés die erworbenen Erfahrungen und Kenntnisse
im Ressort zu nutzen. (TZ 18)
X
(20)
(21)
(22)
(23)
378
Die fristgerechte Abrechnung des Zuschlags für
Öffentlichkeitsarbeit und Kontaktpflege wäre bei
sonstiger Rückforderung des ausbezahlten Betrags
sicherzustellen. (TZ 21)
X
X
X
X
X
Für Attachés wäre eine elektronische Arbeitszeiterfassung im Rahmen des Zeiterfassungssystems
des Bundes zu führen. (TZ 19)
Aufwendungen für Öffentlichkeitsarbeit und
Kontaktpflege wären erst nachträglich zu refundieren,
weil eine gesetzliche Grundlage für die monatliche
Bevorschussung fehlt und die nachträgliche
Refundierung einen stärkeren Anreiz zur sparsamen
Verwendung der Mittel darstellt. (TZ 21)
X
X
(17)
(19)
BMWFW
Arbeitsplatzbeschreibungen mit Bewertungen wären
für sämtliche Attachés sicherzustellen. (TZ 14)
BMLFUW
(14)
BMI
X
(13)
BMF
Im Hinblick auf die konträre Auslegung des
zuständigen Finanzamts betreffend die Zuerkennung
steuerfreier Zulagen für Leiharbeitskräfte im Ausland
wäre eine allfällige rückwirkende Einhebung der
Lohnsteuer von den Leiharbeitskräften des BMLFUW zu
prüfen. (TZ 13)
Empfehlung
BKA
BMG
BMEIA
BMBF
BMASK
Schlussempfehlungen
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Bund 2014/13
BKA BMASK BMBF BMEIA BMF BMG BMI BMLFUW BMWFW
BMBF
BMEIA
BMF
BMG
BMI
BMLFUW
BMWFW
(24)
BMASK
Empfehlung
Attachéwesen
BKA
Schlussempfehlungen
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Wirksamere Anreize zur Sparsamkeit bei der Bemessung
des Wohnkostenzuschusses durch eine stärkere
Berücksichtigung der Miethöhe wären zu regeln (z.B.
durch einen prozentualen Eigenanteil). (TZ 22)
(25)
Bei der Bemessung des Wohnkostenzuschusses wäre die
Auslandsverwendungsverordnung zu beachten. (TZ 22)
X
(26)
Die Rechtslage hinsichtlich der Einhebung von
Nutzungsentgelten (Grundvergütung sowie anteilige
öffentliche Abgaben und Betriebskosten) für
zugewiesene Dienstwohnungen bzw. bei Bezug von
Wohnkostenzuschuss wäre zu klären. (TZ 23)
X
Auf wirksamere Anreize zur Sparsamkeit bei der
Gestaltung des Hauspersonalzuschusses durch stärkere
Berücksichtigung der tatsächlichen Ausgaben für
Hauspersonal wäre hinzuwirken (z.B. durch einen
prozentualen Eigenanteil). (TZ 24)
X
X
In Anlehnung an die im BKA geübte Verwaltungspraxis
wäre auf eine gesetzliche Präzisierung hinzuwirken,
wonach der Pauschalbetrag für den Eigenanteil an
Hauspersonalzuschuss den Bediensteten für jeden
Hausangestellten gesondert zu verrechnen ist. (TZ 24)
X
X
(27)
(28)
(29)
(30)
(31)
Eine Bündelung der Kompetenzen für die Verwaltung
der Auslandsliegenschaften der Republik Österreich
wäre unter Einbeziehung des BMLVS zu prüfen. (TZ 25)
X
Die vollständige Verrechnung anteiliger
Betriebsausgaben für die Mitnutzung von Büroflächen
an österreichischen Vertretungen im Ausland durch
externe Institutionen wäre sicherzustellen. (TZ 25)
X
Vor der Entsendung von Attachés wäre der
Bedarf insbesonders hinsichtlich der Standorte,
der Personalausstattung, der Aufgaben und der
Zielvorgaben nachvollziehbar festzulegen und
wären regelmäßig Evaluierungen anhand definierter
Erfolgsindikatoren durchzuführen. (TZ 26)
X
Bund 2014/13
X
X
X
X
X
X
X
X
X
379
380
Bund 2014/13
Bericht
des Rechnungshofes
Qualitätssicherungsmaßnahmen in der
Patientenbehandlung in Salzburger Krankenanstalten;
Follow–up–Überprüfung
Bund 2014/13
381
382
Bund 2014/13
Inhalt
Inhaltsverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis _____________________________________ 384
BMG
Wirkungsbereich des Bundesministeriums für
Gesundheit
Qualitätssicherungsmaßnahmen in der Patientenbehandlung in
Salzburger Krankenanstalten; Follow–up–Überprüfung
KURZFASSUNG ___________________________________________ 385
Prüfungsablauf und –gegenstand _____________________________ 390
Indikatorenmodell _________________________________________ 390
Vorgaben im Krankenanstaltenrecht __________________________ 391
Hygieneteams in den überprüften Krankenanstalten _____________ 392
Infektionsüberwachung _____________________________________ 397
Fehlermeldesysteme ________________________________________ 399
WHO–Checklist____________________________________________ 402
Leistungsbezogene Strukturqualitätskriterien ___________________ 402
Fachbezogene Strukturqualitätskriterien _______________________ 404
Zeitdauer Narkose und OP im LKH Salzburg ____________________ 406
Verweildauern im OP _______________________________________ 407
Zeiterfassung/OP im KH Hallein ______________________________ 408
Schlussempfehlungen ______________________________________ 410
ANHANG
Bund 2014/13
Entscheidungsträger der überprüften Unternehmen ______________ 413
383
Abkürzungen
Abkürzungsverzeichnis
384
Abs.
Art.
Absatz
Artikel
B–VG
BGBl.
Bundes–Verfassungsgesetz
Bundesgesetzblatt
EUR
Euro
i.d.g.F.
IT
in der geltenden Fassung
Informationstechnologie
KAKuG
KH
Bundesgesetz über Kranken– und Kuranstalten
Krankenhaus
LKH
Landeskrankenhaus
Mio.
Million(en)
Nr.
Nummer
ÖSG
Österreichischer Strukturplan Gesundheit
rd.
RSG
RH
rund
Regionaler Strukturplan Gesundheit
Rechnungshof
SALK
S–KAG
SOP
Salzburger Landeskliniken Betriebsgesellschaft mbH
Salzburger Krankenanstaltengesetz 2000
Standard Operating Procedure
TZ
Textzahl(en)
u.a.
unter anderem
vgl.
vergleiche
WHO
World Health Organization, Weltgesundheitsorganisation
z.B.
Z
zum Beispiel
Ziffer
Bund 2014/13
BMG
Wirkungsbereich des Bundesministeriums für
Gesundheit
Qualitätssicherungsmaßnahmen in der Patientenbehandlung in Salzburger Krankenanstalten;
Follow–up–Überprüfung
Das LKH Salzburg sowie die KH Schwarzach und Hallein setzten
die meisten der vom RH im Jahr 2012 zu den Qualitätssicherungsmaßnahmen in der Patientenbehandlung veröffentlichten Empfehlungen um.
In allen Krankenanstalten waren nunmehr interne Fehlermeldesysteme implementiert. Die Hygieneteams wurden in allen Krankenanstalten ergänzt, entsprachen aber noch nicht vollständig den in
der PROHYG 2.0 enthaltenen Empfehlungen des BMG.
Das KH Schwarzach nahm — der Empfehlung des RH entsprechend —
ab 1. Jänner 2014 keine Teil–/Entfernungen der Bauchspeicheldrüse
mehr vor. Das KH Hallein führte in Umsetzung der Empfehlung des
RH keine Schilddrüsen–, Brustkrebs– und Knieoperationen mehr
durch. Die Empfehlung, auch das unfallchirurgische Leistungsangebot im KH Hallein im Einklang mit den Strukturqualitätskriterien
zu bereinigen, war hingegen nur teilweise umgesetzt.
KURZFASSUNG
Prüfungsziel
Bund 2014/13
Ziel der Follow–up–Überprüfung der Qualitätssicherungsmaßnahmen in der Patientenbehandlung im LKH Salzburg sowie in den
KH Schwarzach und Hallein war es, die Umsetzung von Empfehlungen zu beurteilen, die der RH bei einer vorangegangenen Gebarungsüberprüfung gegenüber dem BMG, dem Land Salzburg, der
Gemeinnützigen Salzburger Landeskliniken Betriebsgesellschaft mbH
(SALK), der Kardinal Schwarzenberg’sches Krankenhaus Betriebsgesellschaft m.b.H. (KH Schwarzach) sowie gegenüber der Halleiner
Krankenanstalten Betriebsgesellschaft m.b.H. (KH Hallein) abgegeben hatte. (TZ 1)
385
Kurzfassung
BMG
Das BMG setzte die Empfehlung des RH, die Bemühungen zur flächendeckenden Einführung eines Indikatorenmodells voranzutreiben, um, indem das entsprechende Projekt abgeschlossen wurde
und sich mit A–IQI (Austrian Inpatient Quality Indicators) ein bundesweites Instrument zur Ergebnisqualitätsmessung im Echtbetrieb
befand. (TZ 2)
Land Salzburg
Das Land setzte die Empfehlung des RH, eine Verordnung zur näheren Bestimmung von Qualitätssicherungsmaßnahmen und deren
Kontrolle zu erlassen, nicht um. Allerdings fiel durch den Landtagsbeschluss vom 26. März 2014 die Grundlage für die vom RH
empfohlene Verordnungserlassung formell weg. In Anbetracht der
Vielfalt an Krankenanstaltenträgern im Land Salzburg wäre eine
Verordnung für einen einheitlichen Standard bezüglich der in den
Krankenanstalten zu treffenden Qualitätssicherungsmaßnahmen
jedenfalls zweckmäßig gewesen. Die Krankenanstaltenträger selbst
hatten mit der Umsetzung der entsprechenden Empfehlungen des
RH wichtige Schritte in Richtung eines solchen einheitlichen Standards gesetzt. (TZ 3)
Die Empfehlung des RH, das unfallchirurgische Leistungsangebot im
KH Hallein im Einklang mit den Strukturqualitätskriterien zu bereinigen, wurde teilweise umgesetzt. Das Land Salzburg traf diesbezüglich zwar Maßnahmen, schloss jedoch die notwendigen Schritte
noch nicht ab. (TZ 17)
Salzburger Landeskliniken Betriebsgesellschaft mbH
(SALK)
Die SALK setzte die Empfehlung des RH teilweise um, weil zwar
das Hygieneteam im LKH Salzburg um Hygienefachkräfte erweitert wurde, jedoch noch keine Ergänzung des Teams auf ärztlicher
Seite erfolgte. (TZ 4)
Da die SALK über ein umfassendes Fehlermeldesystem im Echtbetrieb verfügte und dieses auch kontinuierlich weiterentwickelte,
setzte sie die entsprechende Empfehlung des RH um. (TZ 11)
In Umsetzung der Empfehlung des RH entwickelte die SALK ein kontinuierliches OP–Monitoring, indem sie mit einem neuen OP–Statut Berichte über die OP–Zeiten an die Kollegiale Führung und die
Abteilungsleiter der Kliniken einführte. Außerdem stellte die SALK
durch eine Adaptierung der OP–Software sicher, dass die im OP–
Statut definierten Zeitmarken — wie vom RH empfohlen — lückenlos erfasst wurden. (TZ 19)
386
Bund 2014/13
BMG
Kurzfassung
Qualitätssicherung in Salzburger
Krankenanstalten; Follow–up–Überprüfung
Auch die Empfehlung des RH, die Gründe für die längeren Verweildauern im OP zu erheben und Maßnahmen zur Sicherstellung eines
strafferen OP–Ablaufs zu treffen, setzte die SALK um. Die Auswirkungen der getroffenen Maßnahmen waren an nunmehr kürzeren
Maximalwerten zwischen Anästhesie–Einleitung und erstem Hautschnitt ablesbar. (TZ 20)
Kardinal Schwarzenberg‘sches Krankenhaus Betriebsgesellschaft m.b.H.
(KH Schwarzach)
Das KH Schwarzach setzte die Empfehlung des RH, das Hygieneteam zu ergänzen, teilweise um. Mit der Ernennung eines stellvertretenden Hygienebeauftragten und den Bemühungen, zusätzlich
einen Facharzt für Hygiene und Mikrobiologie anzustellen, traf das
KH zwar Maßnahmen zur Ergänzung des Hygieneteams auf ärztlicher, nicht aber auf pflegerischer Seite. (TZ 5)
Eine eigene Facharztstelle für Hygiene und Mikrobiologie wurde,
der Empfehlung des RH entsprechend, geschaffen. (TZ 6)
In Umsetzung einer weiteren Empfehlung des RH weitete das
KH Schwarzach die Infektions–Surveillance nunmehr auf die neonatologische Intensivstation und an der Fachabteilung für Chirurgie zusätzlich auf die Eingriffe am Kolon aus. (TZ 9)
Auch die Empfehlungen des RH, ein internes Fehlermeldesystem
und die WHO–Checklist einzuführen, setzte das KH Schwarzach
um. (TZ 12, 14)
Darüber hinaus nahm das KH Schwarzach, entsprechend der Empfehlung des RH, ab 1. Jänner 2014 keine Teil–/Entfernungen der
Bauchspeicheldrüse mehr vor. (TZ 15)
Halleiner Krankenanstalten Betriebsgesellschaft m.b.H.
(KH Hallein)
Das KH Hallein setzte die Empfehlung des RH, das Hygieneteam zu
ergänzen, teilweise um, weil es zwar auf ärztlicher, nicht aber auf
pflegerischer Seite erweitert wurde. (TZ 7)
Umgesetzt wurde hingegen die Empfehlung des RH, einen Hygienebeauftragten zu ernennen. (TZ 8)
Die Empfehlung des RH, ein dem Stand der medizinischen Wissenschaft entsprechendes Infektions–Surveillance–System einzuführen, wurde erst teilweise umgesetzt, weil die Einführung in Vorbereitung, aber noch nicht realisiert war. (TZ 10)
Bund 2014/13
387
Kurzfassung
Das KH Hallein, der Empfehlung des RH entsprechend, führte ein
internes Fehlermeldesystem ein. (TZ 13)
In Umsetzung der Empfehlung des RH, stellte das KH Hallein Schilddrüsen–, Brustkrebs– und Knieoperationen ein. (TZ 16)
Die Empfehlung des RH, das unfallchirurgische Leistungsangebot im
Einklang mit den Strukturqualitätskriterien zu bereinigen, wurde
teilweise umgesetzt. Das KH Hallein traf zwar diesbezüglich Maßnahmen, schloss jedoch die notwendigen Schritte noch nicht ab.
(TZ 17)
Das KH Hallein beendete die Zusammenarbeit mit den externen
Fachärzten für Orthopädie zum 31. Dezember 2012 und setzte damit
die Empfehlung des RH um. (TZ 18)
Teilweise umgesetzt wurde die Empfehlung des RH, die Zeiten für
Einschleusen in den OP–Saal, Einleitung der Narkose, erster Hautschnitt, letzte Naht, Ausleiten der Narkose und Ausschleusen aus
dem OP–Saal zu erfassen und IT–mäßig auszuwerten. Das KH Hallein erfasste zwar die entsprechenden OP–Zeiten, diese konnten aber
nicht IT–mäßig ausgewertet werden. (TZ 21)
388
Bund 2014/13
BMG
Qualitätssicherung in Salzburger
Krankenanstalten; Follow–up–Überprüfung
Kenndaten zu den Qualitätssicherungsmaßnahmen in der Patientenbehandlung
in Salzburger Krankenanstalten
Krankenanstalten
Landeskrankenhaus Salzburg – Universitätsklinikum der
Paracelsus Medizinischen Privatuniversität (LKH Salzburg);
Kardinal Schwarzenberg’sches Krankenhaus der
Barmherzigen Schwestern vom heiligen Vinzenz von Paul
(KH Schwarzach); Krankenhaus der Stadtgemeinde Hallein
(KH Hallein)
Rechtsträger
Gemeinnützige Salzburger Landeskliniken Betriebsgesellschaft m.b.H. (Alleingesellschafter ist das Land
Salzburg); Kardinal Schwarzenberg’sches Krankenhaus
Betriebsgesellschaft m.b.H. (Alleingesellschafter ist
die Kongregation der Barmherzigen Schwestern vom
heiligen Vinzenz von Paul); Halleiner Krankenanstalten
Betriebsgesellschaft m.b.H. (Alleingesellschafter ist die
Stadtgemeinde Hallein)
kompetenzrechtliche Grundlage
Art. 12 Abs. 1 Z 1 B–VG, Angelegenheiten der Heil– und
Pflegeanstalten, BGBl. 1/1930 i.d.g.F.
Bundesrecht
Bundesgesetz über Kranken– und Kuranstalten (KAKuG),
BGBl. Nr. 1/1957 i.d.g.F.
Landesrecht
Salzburger Krankenanstaltengesetz 2000 (S–KAG),
LGBl. Nr. 24/2000 i.d.g.F.
Rechtsgrundlagen bezüglich Qualität
Bundesgesetz zur Qualität von Gesundheitsleistungen
(Gesundheitsqualitätsgesetz – GQG), BGBl. I Nr. 179/2004
Leistungsdaten 2012
LKH Salzburg
KH Schwarzach
KH Hallein
Anzahl
tatsächliche Betten
1.202
505
163
stationäre Aufenthalte
77.693
29.867
7.586
ambulante Frequenzen
494.942
132.896
37.228
in %
Auslastung nach Belagstagen
67,24
78,64
68,18
Anzahl
durchschnittliche Belagsdauer in Tagen
3,81
4,86
5,37
3.442,78
998,45
241,19
Endkosten in Mio. EUR
380,53
93,66
22,15
LKF–Punkte in Mio.
216,93
73,24
18,02
Personal in VZÄ
in EUR
Kosten je LKF–Punkt
1,75
1,28
1,23
Quellen: DIAG, Kostenstellenstatistik, Aufenthalte und durchschnittliche Belagsdauer aus „Krankenhausaufenthalte“
Bund 2014/13
389
Prüfungsablauf und
–gegenstand
1
Der RH überprüfte im Jänner und Februar 2014 beim BMG, beim
Land Salzburg, bei der Gemeinnützigen Salzburger Landeskliniken
Betriebsgesellschaft mbH (SALK), bei der Kardinal Schwarzenberg’sches
Krankenhaus Betriebsgesellschaft m.b.H. (KH Schwarzach) und bei der
Halleiner Krankenanstalten Betriebsgesellschaft m.b.H. (KH Hallein)
die Umsetzung von Empfehlungen, die er bei einer vorangegangenen
Gebarungsüberprüfung zum Thema „Qualitätssicherungsmaßnahmen
in der Patientenbehandlung im Landeskrankenhaus Salzburg sowie in
den Krankenhäusern Schwarzach und Hallein“ abgegeben hatte. Der
in der Reihe Salzburg 2012/9 veröffentlichte Bericht wird in der Folge
als Vorbericht bezeichnet.
Weiters hatte der RH zur Verstärkung der Wirkung seiner Empfehlungen deren Umsetzungsstand bei den überprüften Stellen nachgefragt. Das Ergebnis dieses Nachfrageverfahrens hatte er in seinem
Bericht Reihe Salzburg 2013/10 veröffentlicht.
Zu dem im Mai 2014 übermittelten Prüfungsergebnis nahmen die SALK
im Mai 2014, das KH Schwarzach und das KH Hallein im Juni 2014
sowie das Land Salzburg im August 2014 Stellung. Das BMG gab keine
Stellungnahme ab. Der RH erstattete seine Gegenäußerung an das Land
Salzburg im September 2014.
Indikatorenmodell
2.1
(1) Der RH hatte dem BMG in seinem Vorbericht (TZ 8) empfohlen, die
flächendeckende Einführung eines Indikatorenmodells1 zur Erhebung
der Ergebnisqualität voranzutreiben. Dies vor dem Hintergrund, dass
im Rahmen eines von der Bundesgesundheitskommission beschlossenen Projekts geplant war, dieses Indikatorenmodell auf alle Krankenanstalten Österreichs auszuweiten.
(2) Das BMG hatte im Nachfrageverfahren mitgeteilt, dass den Leistungserbringern ihre Ergebnisse bereits flächendeckend zur Verfügung
gestellt würden.
(3) Wie der RH nunmehr feststellte, wurde das Projekt zur flächendeckenden Einführung des Indikatorenmodells A–IQI mittlerweile abgeschlossen. Einen Bericht über die Einführungsphase legte das BMG
der Bundeszielsteuerungskommission im November 2013 vor. Dieser enthielt u.a. die Ergebnisse externer Analysen (sogenannte „peer
reviews“) zu den drei Krankheitsbildern Herzinfarkt, Pneumonien und
Schenkelhalsfrakturen, für die in der Probephase schwerpunktmäßig
Daten erfasst worden waren. Damit befand sich ein auf den Abrech1
390
Austrian Inpatient Quality Indicators – A–IQI
Bund 2014/13
BMG
Indikatorenmodell
Qualitätssicherung in Salzburger
Krankenanstalten; Follow–up–Überprüfung
nungsdaten der leistungsorientierten Krankenanstaltenfinanzierung
basierendes System der Ergebnisqualitätsmessung, das alle österreichischen Krankenanstalten umfasste, nunmehr im Echtbetrieb.
A–IQI wurde im Zuge der Gesundheitsreform 2013 für den stationären Bereich als bundesweites Instrument zur Ergebnisqualitätsmessung unter Anwendung von Peer–Review–Verfahren sowohl in der
Art. 15a–Vereinbarung Zielsteuerung–Gesundheit (Art. 7 Abs. 3 Z 1)
als auch im Gesundheits–Zielsteuerungsgesetz (§ 7 Abs. 2 Z 1) rechtlich verankert. Die entsprechenden Bestimmungen sehen vor, A–IQI
unter Ergänzung von Qualitätsregistern auf Bundesebene fortzusetzen und auszubauen.
Vorgaben im
Krankenanstaltenrecht
2.2
Das BMG setzte die Empfehlung des RH um, indem das Projekt zur
flächendeckenden Einführung des Indikatorenmodells abgeschlossen
war und sich damit ein bundesweites Instrument zur Ergebnisqualitätsmessung im Echtbetrieb befand.
3.1
(1) Der RH hatte dem Land Salzburg in seinem Vorbericht (TZ 5) empfohlen, die Verordnung zur näheren Bestimmung von Qualitätssicherungsmaßnahmen und deren Kontrolle im Hinblick auf die Struktur–, Prozess– und Ergebnisqualität umgehend zu erlassen. Dies vor
dem Hintergrund, dass § 33 Salzburger Krankenanstaltengesetz 2000
(S–KAG)2 seit 1996 eine gesetzliche Verpflichtung zum Erlass einer
solchen Verordnung enthielt.
(2) Das Land Salzburg hatte im Nachfrageverfahren auf die Zielsetzung des Gesundheitsqualitätsgesetzes verwiesen, ein gesamtösterreichisches Qualitätssystem zu entwickeln, umzusetzen und regelmäßig
zu evaluieren.
(3) Der RH stellte nunmehr fest, dass der Salzburger Landtag am
26. März 2014 im Rahmen einer Novellierung des S–KAG die betreffende Gesetzesbestimmung aufgehoben und damit die Landesregierung
von der Verpflichtung zur Erlassung einer Verordnung über Qualitätssicherungsmaßnahmen und deren Kontrolle enthoben hatte. Damit war
das Land Salzburg nicht mehr verpflichtet, einen einheitlichen Standard über die von den Krankenanstaltenträgern zu treffenden Qualitätssicherungsmaßnahmen per Verordnung zu erlassen.
2
Bund 2014/13
LGBl. Nr. 24/2000 i.d.g.F
391
Vorgaben im Krankenanstaltenrecht
3.2
Das Land setzte die Empfehlung des RH nicht um. Allerdings fiel durch
den Landtagsbeschluss vom 26. März 2014 die Grundlage für die vom
RH empfohlene Verordnungserlassung formell weg.
Der RH wies neuerlich darauf hin, dass Vorgaben darüber, welche konkreten Maßnahmen der Qualitätssicherung im Rahmen der Organisation
einer Krankenanstalt vorzusehen sind, aufgrund der verfassungsgesetzlichen Kompetenzverteilung in die Zuständigkeit der Länder fallen.
In Anbetracht der Vielfalt an Krankenanstaltenträgern im Land Salzburg wäre eine Verordnung für einen einheitlichen Standard bezüglich der in den Krankenanstalten zu treffenden Qualitätssicherungsmaßnahmen jedenfalls zweckmäßig gewesen. Ein solcher war, wie der
RH im Vorbericht aufgezeigt hatte, z.B. für die Infektionssurveillance,
für Fehlermeldesysteme oder für die Anwendung der WHO–Checklist
nicht vorhanden gewesen. Der RH anerkannte aber, dass die Krankenanstaltenträger selbst mit der Umsetzung seiner diesbezüglichen Empfehlungen (siehe TZ 9 bis 14) wichtige Schritte in Richtung eines solchen einheitlichen Standards gesetzt hatten.
3.3
Das Land Salzburg teilte mit, dass der Entfall der Verordnungsermächtigung im Rahmen des Gesetzwerdungsverfahrens ausführlich erörtert
worden sei und verwies dazu auf die Regierungsvorlage sowie auf die
Ausschussberatung.
3.4
Vor dem Hintergrund der Erläuterungen zur Regierungsvorlage, wonach
der bisher im § 33 Abs. 1 S–KAG enthaltene Verordnungsauftrag „auf
Grund der detaillierten Vorgaben des Gesundheitsqualitätsgesetzes (GQG)
für entbehrlich erachtet wird und entfallen soll“, stellte der RH neuerlich klar, dass es sich beim Gesundheitsqualitätsgesetz um ein Bundesgesetz ohne Vorgaben darüber handelt, welche konkreten Qualitätssicherungsmaßnahmen von den Krankenanstaltenträgern vorzusehen sind;
solche können aufgrund der verfassungsgesetzlichen Kompetenzverteilung nur von den Ländern erlassen werden. Der RH verblieb daher bei
seiner Auffassung, dass eine Verordnung für einen einheitlichen Standard bezüglich der in den Krankenanstalten zu treffenden Qualitätssicherungsmaßnahmen insbesondere in Anbetracht der Vielfalt an Krankenanstaltenträgern im Land Salzburg jedenfalls zweckmäßig gewesen
wäre.
Hygieneteams in den überprüften Krankenanstalten
Salzburger Landeskliniken Betriebsgesellschaft mbH
392
4.1
(1) Der RH hatte der SALK in seinem Vorbericht (TZ 11) empfohlen, das
Hygieneteam im LKH Salzburg entsprechend den Vorgaben des BMG
zu ergänzen. Dies vor dem Hintergrund, dass eine adäquate PersonalBund 2014/13
BMG
Hygieneteams in den überprüften
Krankenanstalten
Qualitätssicherung in Salzburger
Krankenanstalten; Follow–up–Überprüfung
ausstattung für das Hygieneteam Voraussetzung war, um die gesetzlich vorgesehenen3 Aufgaben in vollem Umfang erfüllen zu können.
(2) Die SALK hatte im Nachfrageverfahren mitgeteilt, dass bereits 2012
das Team der Anstaltshygiene um eine Hygienefachkraft aufgestockt
worden sei. Zudem sei zur Entlastung der Hygienekräfte ein Techniker aufgenommen worden, was sich außerordentlich bewährt habe. Im
laufenden Budgetierungsprozess für die Jahre 2014 und 2015 sei eine
weitere Erhöhung beabsichtigt.
(3) Der RH stellte nunmehr fest, dass die vom RH empfohlene Ergänzung des Hygieneteams im LKH Salzburg um einen Krankenhaushygieniker bisher nicht erfolgt war. Laut Mitteilung der Krankenhausleitung
war allerdings eine Aufstockung des Teams durch einen zusätzlichen
Arzt im Rahmen des Budgets 2015 beabsichtigt.
Auf pflegerischer Seite war das Hygieneteam im Jahr 2012 um eine
Hygienefachkraft aufgestockt worden. Für das Jahr 2014 wurden zwei
weitere Stellen beantragt und die entsprechenden Schritte zu deren
Besetzung bereits eingeleitet. Es handelte sich dabei um eine Hygienefachkraft im Ausmaß eines VZÄ und um eine Biomedizinische Analytikerin im Ausmaß von 0,75 VZÄ. Budgetmittel für eine weitere Aufstockung um eine Hygienefachkraft im Jahr 2015 sollen laut Mitteilung
der Krankenhausleitung beantragt werden.
KH Schwarzach
4.2
Die SALK setzte die Empfehlung des RH teilweise um, weil zwar das
Hygieneteam im LKH Salzburg um Hygienefachkräfte erweitert wurde,
jedoch noch keine Ergänzung des Teams auf ärztlicher Seite erfolgte.
Der RH empfahl daher der SALK, das Hygieneteam des LKH Salzburg
— wie geplant — um einen weiteren Krankenhaushygieniker zu ergänzen.
4.3
Das Land Salzburg und die SALK wiesen darauf hin, dass die Aufstockung des Hygieneteams weiterhin verfolgt werde. Die Erhöhung um
einen Krankenhaushygieniker sei für 2015 budgetiert und vorgesehen.
5.1
(1) Der RH hatte auch dem KH Schwarzach in seinem Vorbericht (TZ 11)
empfohlen, das Hygieneteam entsprechend den Vorgaben des BMG zu
ergänzen. Dies vor dem Hintergrund, dass eine adäquate Personalausstattung für das Hygieneteam Voraussetzung war, um die gesetzlich
vorgesehenen Aufgaben in vollem Umfang erfüllen zu können.
3
Bund 2014/13
§ 28 Abs. 5 S–KAG
393
Hygieneteams in den überprüften
Krankenanstalten
(2) Das KH Schwarzach hatte im Nachfrageverfahren mitgeteilt, dass
bereits im Budgetjahr 2013 die Aufstockung des Hygieneteams zum
Ansatz gebracht worden sei. Trotz intensiver Personalsuche sei es
jedoch nicht gelungen, die Facharztstelle für Hygiene und Mikrobiologie zu besetzen. Um diesen Umstand abzufedern, sei das Hygieneteam durch einen zusätzlichen hygienebeauftragten Arzt mit entsprechendem Diplom für Krankenhaushygiene der Österreichischen
Ärztekammer erweitert worden. Sobald eine entsprechend qualifizierte Person gefunden sei, werde die Stelle des Krankenhaushygienikers besetzt.
(3) Der RH stellte nunmehr fest, dass das KH Schwarzach Maßnahmen gesetzt hatte, um das Hygieneteam auf ärztlicher Seite zu ergänzen. Neben der Ernennung eines stellvertretenden hygienebeauftragten Arztes, der im Fall der Abwesenheit des Hygienebeauftragten tätig
wurde, hatte das KH Schwarzach eine Facharztstelle für Hygiene und
Mikrobiologie im Ausmaß eines VZÄ geschaffen, die jedoch bisher
trotz aktiver Suche und Unterstützung durch eine auf die Rekrutierung von Fachärzten spezialisierte Personalberatung nicht besetzt werden konnte.
Die Geschäftsführung des KH Schwarzach versuchte daher, einen Facharzt für Hygiene und Mikrobiologie zumindest für eine beratende Tätigkeit und eine wöchentliche Anwesenheit vor Ort zu gewinnen. Zusätzlich war geplant, mittelfristig einen eigenen Mitarbeiter zum Facharzt
für Hygiene und Mikrobiologie ausbilden zu lassen.
Auch die vom RH ebenfalls empfohlene Ergänzung des Hygieneteams
um eine weitere Hygienefachkraft4 erfolgte nicht. Die Geschäftsführung erwog jedoch — wie vom BMG ebenfalls im Dokument PROHYG 2.0 empfohlen — das Hygieneteam durch eine Schreibkraft zumindest administrativ zu unterstützen.
5.2
Das KH Schwarzach setzte die Empfehlung des RH teilweise um. Mit
der Ernennung eines stellvertretenden Hygienebeauftragten und den
Bemühungen, zusätzlich einen Facharzt für Hygiene und Mikrobiologie anzustellen, traf das KH zwar Maßnahmen zur Ergänzung des
Hygieneteams auf ärztlicher, nicht aber auf pflegerischer Seite. Der RH
empfahl daher neuerlich, das Hygieneteam entsprechend den Vorgaben des BMG um eine weitere Hygienefachkraft zu ergänzen und weiterhin zu versuchen, einen Facharzt für Hygiene und Mikrobiologie
zumindest für eine beratende Tätigkeit zu gewinnen.
4
394
Laut § 28 Abs. 3 S–KAG kann sowohl eine qualifizierte Person des gehobenen Dienstes für Gesundheits– und Krankenpflege als auch des gehobenen medizintechnischen
Dienstes als Hygienefachkraft tätig werden.
Bund 2014/13
BMG
Hygieneteams in den überprüften
Krankenanstalten
Qualitätssicherung in Salzburger
Krankenanstalten; Follow–up–Überprüfung
5.3
Das KH Schwarzach teilte mit, dass zur Verstärkung des bestehenden
Hygieneteams mit August 2014 ein Facharzt für Hygiene und Mikrobiologie in Teilzeit beschäftigt worden sei. Die Aufstockung um eine
weitere Hygienefachkraft sei aufgrund äußerst restriktiver budgetärer
Rahmenbedingungen im Jahr 2014 nicht umsetzbar gewesen, werde
aber bei den Planungen für 2015 berücksichtigt werden.
6.1
(1) Im Zusammenhang mit seiner Empfehlung, das Hygieneteam entsprechend den Vorgaben des BMG zu ergänzen, hatte der RH dem KH
Schwarzach in seinem Vorbericht (TZ 11) auch empfohlen, mittelfristig eine eigene Facharztstelle für Hygiene und Mikrobiologie (Krankenhaushygieniker) im Ausmaß eines VZÄ zu schaffen.
(2) Das KH Schwarzach hatte im Nachfrageverfahren diesbezüglich auf
seine Ausführungen im Zusammenhang mit dem Punkt „Ergänzung
des Hygieneteams“ (TZ 5) verwiesen.
(3) Der RH stellte nunmehr fest, dass das KH Schwarzach im Sinne der
Empfehlung des RH eine eigene Facharztstelle für Hygiene und Mikrobiologie im Ausmaß eines VZÄ schuf. Die Stelle konnte jedoch bisher
nicht besetzt werden (siehe TZ 5).
KH Hallein
6.2
Das KH Schwarzach setzte die Empfehlung des RH um, indem es eine
Facharztstelle für Hygiene und Mikrobiologie im Ausmaß eines VZÄ
schuf. Da die Besetzung der neu geschaffenen Stelle trotz Bemühungen
des KH Schwarzach bisher aber noch nicht gelungen war, empfahl der
RH — wie mittelfristig geplant — einen eigenen Mitarbeiter zum Facharzt für Hygiene und Mikrobiologie ausbilden zu lassen.
6.3
Das KH Schwarzach teilte diesbezüglich mit, dass die Suche nach einem
geeigneten Kandidaten laufe, aber noch nicht absehbar sei, wann ein
solcher gefunden und mit der Ausbildung begonnen werden könne.
7.1
(1) Der RH hatte dem KH Hallein in seinem Vorbericht (TZ 11) ebenfalls empfohlen, das Hygieneteam entsprechend den Empfehlungen
des BMG zu ergänzen. Dies vor dem Hintergrund, dass eine adäquate
Personalausstattung für das Hygieneteam Voraussetzung war, um die
gesetzlich vorgesehenen Aufgaben in vollem Umfang erfüllen zu können.
(2) Das KH Hallein hatte im Nachfrageverfahren mitgeteilt, dass sich
der Ärztliche Direktor bereit erklärt hatte, selbst die Funktion des
hygienebeauftragten Arztes zu übernehmen. Er werde die diesbezüg-
Bund 2014/13
395
Hygieneteams in den überprüften
Krankenanstalten
liche Ausbildung voraussichtlich spätestens Ende 2014 abschließen. Der
Werkvertrag mit dem Krankenhaushygieniker des Landeskrankenhauses
Salzburg bestehe weiterhin, um diverse Spezialfragen unter Beiziehung eines Facharztes für Hygiene und Mikrobiologie lösen zu können.
(3) Wie der RH nunmehr feststellte, hatte das KH Hallein Maßnahmen
getroffen, um das Hygieneteam auf ärztlicher Seite mit einem krankenhauseigenen Arzt als Hygienebeauftragten zu ergänzen. Der Primararzt für Anästhesie und nunmehrige Ärztliche Direktor des KH Hallein
befand sich am Ende einer zweijährigen Ausbildung zum Zusatzdiplom
Krankenhaushygiene und war bereits jetzt im Bereich des Hygienemanagements tätig. Er wurde zusätzlich von dem weiterhin per Werkvertrag beschäftigten Facharzt für Hygiene und Mikrobiologie des Landeskrankenhauses Salzburg unterstützt.
Eine Ergänzung des Hygieneteams auf pflegerischer Seite erfolgte bisher nicht. Nach Mitteilung des Ärztlichen Direktors war aber geplant,
das Hygieneteam — wie vom BMG ebenfalls im Dokument PROHYG 2.0
empfohlen — durch eine Schreibkraft aus der Ärztlichen Direktion bei
Bedarf administrativ zu unterstützen.
7.2
Die Empfehlung des RH, das Hygieneteam zur ergänzen, war nur teilweise umgesetzt, weil eine Ergänzung zwar auf ärztlicher Seite erfolgte,
jedoch auf pflegerischer Seite ausblieb. Der RH hielt daher seine Empfehlung aufrecht, das Hygieneteam des KH Hallein entsprechend den
Vorgaben des BMG zu ergänzen.
8.1
(1) Im Zusammenhang mit seiner Empfehlung, das Hygieneteam entsprechend den Vorgaben des BMG zu ergänzen, hatte der RH dem KH
Hallein in seinem Vorbericht (TZ 11) auch empfohlen, einen Hygienebeauftragten zu ernennen. Dies vor dem Hintergrund, dass mangels
entsprechend ausgebildeten Personals kein krankenhauseigener Arzt
als Hygienebeauftragter ernannt war.
(2) Das KH Hallein hatte dazu im Nachfrageverfahren mitgeteilt, dass
nunmehr der Ärztliche Direktor zum hygienebeauftragten Arzt ernannt
worden sei und diese Tätigkeit in enger Zusammenarbeit mit dem
Krankenhaushygieniker des Landeskrankenhauses Salzburg durchführe.
(3) Der RH stellte nunmehr fest, dass der Ärztliche Direktor sich am
Ende der gemäß § 28 S–KAG5 erforderlichen zweijährigen Ausbil5
396
Danach dürfen nur Ärzte bestellt werden, die die Absolvierung einer Grundausbildung
und die Fortbildung für Krankenhaushygieniker an einem einschlägigen Universitätsinstitut oder eine gleichwertige Qualifikation nachweisen.
Bund 2014/13
BMG
Qualitätssicherung in Salzburger
Krankenanstalten; Follow–up–Überprüfung
dung zum Zusatzdiplom Krankenhaushygiene befand. Dementsprechend stand er als designierter hygienebeauftragter Arzt kurz vor der
formellen Ernennung und wurde schon in der Praxis für Belange der
Krankenhaushygiene tätig.
8.2
Das KH Hallein setzte die Empfehlung des RH, einen Hygienebeauftragten zu ernennen, um. Der Ärztliche Direktor war bereits als Hygienebeauftragter designiert und befand sich am Ende der für die formelle Ernennung notwendigen Ausbildung.
9.1
(1) Der RH hatte dem KH Schwarzach in seinem Vorbericht (TZ 12)
empfohlen, Infektionen auch an der neonatologischen Intensivstation
zu erfassen, wie dies im LKH Salzburg seit 1998 der Fall war. In diesem Zusammenhang hatte er dem KH Schwarzach ebenfalls empfohlen, in der Fachabteilung für Chirurgie neben den Schilddrüsen–Eingriffen Infektionsraten auch bei Eingriffen am Kolon6 zu erfassen.
Infektionsüberwachung
KH Schwarzach
(2) Das KH Schwarzach hatte im Nachfrageverfahren mitgeteilt, dass
es in Hinkunft nosokomiale Infektionen bei Frühgeborenen auf der
neonatologischen Intensivstation im NEO–KISS (Surveillance–System nosokomialer Infektionen für Frühgeborene auf Intensivstationen)
erfassen werde. Die Qualifizierung von Mitarbeitern — entsprechend
den Vorgaben des Referenznetzwerks des Robert Koch–Instituts — für
eine zukünftige Erfassung laufe derzeit. Eine Erfassung sei erst mit
Abschluss der entsprechenden Qualifikation möglich. Die Erhebung
von Infektionsraten bei Eingriffen am Kolon sei begonnen worden.
(3) Der RH stellte nunmehr fest, dass im KH Schwarzach seit 1. Jänner 2014 nosokomiale Infektionen auch auf der neonatologischen
Intensivstation und an der Fachabteilung für Chirurgie zusätzlich bei
Eingriffen am Kolon erfasst wurden. Die Überwachung erfolgte über
das vom Robert Koch–Institut in Berlin betriebene KISS (Krankenhaus–Infektionssurveillance–System) und damit anhand eines dem
Stand der medizinischen Wissenschaft entsprechenden Surveillance–
Systems gemäß § 8a Abs. 4 des Bundesgesetzes über Kranken– und
Kuranstalten (KAKuG)7 bzw. § 28 Abs. 5 lit. h S–KAG.
9.2
Bund 2014/13
Das KH Schwarzach setzte die Empfehlung um. Seit 1. Jänner 2014
erfolgte eine Erfassung von nosokomialen Infektionen auch auf der
6
Abschnitt des Dickdarms, der auch als Grimmdarm bezeichnet wird.
7
BGBl. Nr. 1/1957 i.d.g.F.
397
Infektionsüberwachung
neonatologischen Intensivstation und an der Fachabteilung für Chirurgie zusätzlich bei Eingriffen am Kolon.
KH Hallein
10.1
(1) Der RH hatte dem KH Hallein in seinem Vorbericht (TZ 12) empfohlen, ehestens ein dem Stand der Wissenschaft entsprechendes System zur Infektionsüberwachung einzuführen.
(2) Das KH Hallein hatte im Nachfrageverfahren mitgeteilt, dass die
Einführung eines dem Stand der Wissenschaft entsprechenden Infektions–Surveillance–Systems in Vorbereitung sei, wobei als Indikator
vorrangig die Operationen auf dem Bereich der Adipositaschirurgie
(bariatrische Chirurgie)8 fungieren sollen. Diesbezüglich gebe es entsprechende hochwertige Einführungsseminare, für die eine Teilnahme
bis dato aufgrund beschränkter Teilnahmemöglichkeiten noch nicht
stattfinden konnte. Es sei jedenfalls geplant, im Jahr 2014 eine Veranstaltung zu besuchen und in der Folge das Infektionsüberwachungssystem zu installieren.
Das KH Hallein hatte ferner mitgeteilt, dass bereits hausintern über ein
eigenes Meldesystem an die Hygienebeauftragten die nosokomialen
Infektionen erfasst und in den regelmäßigen Hygienebesprechungen
die entsprechenden Maßnahmen gesetzt würden.
(3) Der RH stellte nunmehr fest, dass sich die Einführung eines dem
Stand der Wissenschaft entsprechenden Infektions–Surveillance–Systems zwar in Vorbereitung befand, aber noch nicht realisiert war. Die
für eine Teilnahme an dem vom Robert Koch–Institut in Berlin betriebenen KISS erforderlichen Seminare wurden im Februar 2014 besucht.
Da im Rahmen des vom Robert Koch–Institut in Berlin betriebenen
KISS für die Adipositaschirurgie noch kein Modul zur Erfassung von
nosokomialen Infektionen existiert, soll die Infektionsüberwachung
laut Krankenhausleitung nunmehr anhand des Indikatoreingriffs Kaiserschnitt an der Abteilung für Gynäkologie und Geburtshilfe erfolgen.
10.2
Das KH Hallein setzte die Empfehlung des RH teilweise um, weil sich
die Einführung eines dem Stand der Wissenschaft entsprechenden
Infektions–Surveillance–Systems zwar in Vorbereitung befand, aber
noch nicht realisiert war. Er empfahl dem KH Hallein daher, die diesbezüglichen Bemühungen fortzusetzen und — wie geplant — an der
Abteilung für Gynäkologie und Geburtshilfe eine Infektionsüberwachung anhand des Indikatoreingriffs Kaiserschnitt einzuführen.
8
398
Darunter werden jene chirurgischen Eingriffe verstanden, die der Bekämpfung von
krankhaftem Übergewicht dienen.
Bund 2014/13
BMG
Qualitätssicherung in Salzburger
Krankenanstalten; Follow–up–Überprüfung
Fehlermeldesysteme
Salzburger Landeskliniken Betriebsgesellschaft mbH
11.1
(1) Der RH hatte der SALK in seinem Vorbericht (TZ 15) empfohlen, zur
Verbesserung der Patientensicherheit ein internes Fehlermeldesystem
zu installieren. Dies vor dem Hintergrund, dass das LKH Salzburg ein
internes Fehlermeldesystem zunächst im Rahmen eines Pilotprojekts
an drei Kliniken testete.
(2) Die SALK hatte im Nachfrageverfahren mitgeteilt, dass in den Landeskliniken ein Fehlermeldesystem im Volleinsatz sei.
(3) Der RH stellte fest, dass im LKH Salzburg, ausgehend von dem im
Jahr 2007 initiierten Pilotprojekt, ein umfassendes Fehlermeldesystem
(Critical Incident Reporting System – CIRS) mit festgelegten Prozessen
für fachabteilungsspezifische und fachabteilungsübergreifende Themen
implementiert war. An den Kliniken waren jeweils zwei CIRS–Vertrauenspersonen ernannt, eine aus dem Kreis der Ärzte und eine aus dem
Bereich der Pflege. Meldungen wurden in einer zentralen Datenbank
gesammelt, von der Stabsstelle Qualitätsmanagement/Risikomanagement aufbereitet und zur Bearbeitung an die CIRS–Vertrauenspersonen
der betroffenen Kliniken geschickt.
Das Fehlermeldesystem im LKH Salzburg wurde zudem kontinuierlich weiterentwickelt. Ende 2012 installierte die SALK z.B. eine neue
CIRS–Software, die es ermöglichte, den anonymen Meldern einen Code
für allfällig auftretende Rückfragen zuzuweisen. Damit konnte bei
unklaren Sachverhaltsdarstellungen eine Rückfrage an den anonymen
Melder geschickt werden, ohne dass dieser seine Anonymität preisgeben musste.
11.2
Bund 2014/13
Die SALK setzte die Empfehlung des RH um. Sie verfügte über ein
umfassendes Fehlermeldesystem im Echtbetrieb und entwickelte dieses kontinuierlich weiter. Der RH hob die im System implementierte
anonyme Rückfragemöglichkeit bei unklarem Sachverhalt positiv hervor.
399
Fehlermeldesysteme
KH Schwarzach
12.1
(1) Der RH hatte auch dem KH Schwarzach in seinem Vorbericht (TZ 15)
empfohlen, zur Verbesserung der Patientensicherheit ein internes Fehlermeldesystem zu installieren.
(2) Das KH Schwarzach hatte im Nachfrageverfahren mitgeteilt, dass
ein softwaregestütztes Fehlermeldesystem mit Ende 2012 implementiert
worden sei. Gemeldete Ereignisse würden zentral durch das Qualitätsmanagement — unter Einbeziehung der Kollegialen Führung, insbesondere der ärztlichen Leitung — bearbeitet und entsprechende organisatorische oder medizinische Maßnahmen gesetzt.
(3) Der RH stellte nunmehr fest, dass im KH Schwarzach seit Dezember 2012 ein internes Fehlermeldesystem etabliert war. Dabei wurden die Abteilungen als Meldekreise definiert und pro Abteilung zwei
Mitarbeiter als CIRS–Beauftragte ausgebildet. Pro Quartal fand mindestens eine CIRS–Sitzung statt.
Die Mitarbeiter des KH Schwarzach konnten anonym melden; freiwillig
war auch die Nennung des Namens möglich. Das Team der Stabsstelle
Qualitätsmanagement fungierte dabei als zentrales Risikomanagementteam und erhielt alle Meldungen. Es führte eine Priorisierung sowie
Anonymisierung durch und entschied, ob die Meldung für das ganze
Haus oder nur für einzelne Meldekreise relevant war. In Zusammenarbeit mit den CIRS–Beauftragten der betroffenen Abteilungen wurden
in der Folge Lösungen erarbeitet, wobei auch die Mitarbeiter dieser
Abteilungen einbezogen wurden. Die bearbeiteten Meldungen wurden
zusammen mit den daraufhin gesetzten Präventions– und Korrekturmaßnahmen im Intranet des KH Schwarzach publiziert und waren für
alle Mitarbeiter einsehbar.
Die CIRS–Beauftragten der Abteilungen und das Qualitätsmanagement waren für das Controlling und die Evaluierung der gesetzten
Maßnahmen verantwortlich. Halbjährlich verschickte das Qualitätsmanagement eine Auswertung an die Kollegiale Führung und alle Abteilungs– bzw. Stationsleiter.
Der RH hob hervor, dass das Projekt der Konzeptionierung und Einführung eines CIRS im KH Schwarzach auch international Anerkennung fand, wie die Verleihung des ersten Preises beim Qualitätsforum
des Städtischen Klinikums München 2014 zeigte.
12.2
400
Das KH Schwarzach setzte die Empfehlung des RH um, indem es im
Dezember 2012 ein umfassendes Fehlermeldesystem einführte. Positiv
hob der RH die nachgängige Kontrolle der aufgrund von Meldungen
gesetzten Maßnahmen durch das Qualitätsmanagement hervor.
Bund 2014/13
BMG
Fehlermeldesysteme
KH Hallein
Qualitätssicherung in Salzburger
Krankenanstalten; Follow–up–Überprüfung
13.1
(1) Der RH hatte auch dem KH Hallein in seinem Vorbericht (TZ 15)
empfohlen, zur Verbesserung der Patientensicherheit ein internes Fehlermeldesystem zu installieren.
(2) Das KH Hallein hatte im Nachfrageverfahren mitgeteilt, dass im
März 2013 eine Arbeitsgruppe zum Thema „internes Fehlermeldesystem“ unter Leitung eines Facharztes für Anästhesie eingerichtet worden sei. Das Krankenhaus nehme, vor allem aufgrund der Hausgröße
und der notwendigen Anonymisierung, an dem von der Österreichischen Ärztekammer betriebenen Fehlermeldesystem teil.
(3) Der RH stellte nunmehr fest, dass in der im KH Hallein eingerichteten Arbeitsgruppe alle Abteilungen des Krankenhauses durch Ärzte
und Pflegekräfte vertreten waren. Sie trat mindestens einmal pro Quartal zusammen.
Die Arbeitsgruppe beschloss, Informationen über das krankenhausinterne Fehlermeldesystem sowie das Fehlermeldeformular zum Ausdrucken im Intranet des Krankenhauses bereitzustellen. Die Abgabe der
Meldung erfolgte nunmehr schriftlich durch Einwurf des ausgefüllten
Fehlermeldeformulars in den dafür vorgesehenen Briefkasten. Diesen
sollten die Mitglieder der CIRS–Arbeitsgruppe regelmäßig entleeren;
in welchen zeitlichen Abständen, war nicht geregelt.
Überdies war geplant, nicht nur im KH Hallein aufgetretene sogenannte
„Beinahe–Fehler“ zu besprechen, sondern auch Fälle aus der CIRS–
Datenbank der österreichischen Ärztekammer dahingehend zu analysieren, ob solche Ereignisse auch im KH Hallein auftreten und welche
Präventionsmaßnahmen getroffen werden könnten.
13.2
Das KH Hallein setzte die Empfehlung des RH um, indem es ein krankenhausinternes Fehlermeldesystem einrichtete. Die Besprechung von
Fällen anderer Krankenanstalten unter dem Blickwinkel, ob diese im
eigenen Krankenhaus auch passieren könnten, hob der RH (insbesondere unter dem Aspekt, dass das Fehlermeldesystem erst kürzlich eingeführt wurde) positiv hervor.
Er empfahl dem KH Hallein jedoch sicherzustellen, dass die im vorgesehenen Briefkasten einlaufenden Fehlermeldungen unverzüglich
nach deren Einwurf bearbeitet werden können.
Bund 2014/13
401
WHO–Checklist
14.1
(1) Der RH hatte dem KH Schwarzach in seinem Vorbericht (TZ 17)
empfohlen, die empirisch bestätigte OP–Checklist der Weltgesundheitsorganisation (WHO) zu verwenden.
(2) Das KH Schwarzach hatte im Nachfrageverfahren mitgeteilt, dass
die WHO–OP–Sicherheitschecklist seit Anfang 2013 implementiert
und eine entsprechende Standard Operating Procedure (SOP)9 in Kraft
sei. Zur Zeit des Nachfrageverfahrens seien zur Ergebnisoptimierung
Ergänzungen und Anpassungen in der Checklist und in der SOP durchgeführt worden; diese würden bis Ende des Jahres abgeschlossen sein.
(3) Der RH stellte nunmehr fest, dass die Primarärzte des KH Schwarzach im November 2012 einen Beschluss zur Einführung einer OP–
Checklist in der Krankenhaussoftware mit Anfang Dezember 2012
fassten.
Da eine Auswertung für das Jahr 2013 zeigte, dass bei rund einem
Drittel10 der Operationen die OP–Checklist in der Krankenhaussoftware
nicht ausgefüllt wurde, entschied die Kollegiale Führung Ende 2013, die
Checklist in dieser Form aus der Krankenhaussoftware wieder zu entfernen und vorerst in Papierform einzuführen. Im Jänner 2014 erließ sie
dafür eine entsprechende Weisung. Danach sollte die OP–Checklist zwar
am Papier ausgefüllt, nach Abschluss der Patientenakte jedoch eingescannt und elektronisch aufbewahrt werden. Laut Auskunft des Qualitätsmanagements im KH Schwarzach war es aber weiterhin das Ziel,
die OP–Checklist in das Krankenhausinformationssystem zu implementieren und elektronisch umzusetzen.
14.2
Das KH Schwarzach setzte die Empfehlung des RH um, indem es eine
den Vorgaben der WHO entsprechende Checklist einführte.
Leistungsbezogene Strukturqualitätskriterien
KH Schwarzach
402
15.1
(1) Der RH hatte dem KH Schwarzach in seinem Vorbericht (TZ 20)
empfohlen, die Operationsart Teil–/Entfernung der Bauchspeicheldrüse
im Einklang mit den Strukturqualitätskriterien einzustellen. Dies vor
dem Hintergrund, dass die Anzahl dieser Operationen im KH Schwarzach im mehrjährigen Durchschnitt nur etwa halb so hoch war wie die
in der Leistungsmatrix des Österreichischen Strukturplans Gesundheit
(ÖSG) enthaltene Mindestfrequenz.
9
Dabei handelte es sich um eine Vorgabe für eine standardisierte Anwendung der Checklist.
10
Darin inkludiert waren jedoch auch jene Fälle, bei denen die OP–Checklist nicht zwingend auszufüllen war (z.B. Notfälle).
Bund 2014/13
BMG
Leistungsbezogene Strukturqualitätskriterien
Qualitätssicherung in Salzburger
Krankenanstalten; Follow–up–Überprüfung
(2) Das KH Schwarzach hatte im Nachfrageverfahren mitgeteilt, auf
Basis tiefergehender Kooperationsüberlegungen in der Versorgungsregion 5211 sei im Hinblick auf eine Schwerpunktbildung im Bereich
der Pankreaschirurgie vereinbart worden, dass diese Operationen ab
1. Jänner 2014 ausschließlich am Krankenhaus Zell am See erbracht
werden sollen. Durch die damit verbundenen Fallzahlen sei jedenfalls
sichergestellt, dass die in der Leistungsmatrix enthaltenen Mindestfrequenzen gemäß den Strukturqualitätskriterien des ÖSG eingehalten
und eine entsprechende medizinische Versorgungsqualität der Bevölkerung in der Versorgungsregion 52 gesichert sei.
(3) Der RH stellte nunmehr fest, dass das KH Schwarzach mit dem
KH Zell am See im Jahr 2013 die wechselseitige Zusammenführung
bestimmter operativer Leistungen vereinbart hatte. Dies hatte zur Folge,
dass seit 1. Jänner 2014 Entfernungen der Bauchspeicheldrüse sowie
operative Eingriffe an der Speiseröhre und am Brustkorb nur mehr
vom KH Zell am See sowie Entfernungen der Schilddrüse und gefäßchirurgische Eingriffe nur mehr vom KH Schwarzach erbracht werden.
KH Hallein
15.2
Das KH Schwarzach setzte die Empfehlung um, indem ab 1. Jänner 2014 keine Teil–/Entfernung der Bauchspeicheldrüse mehr vorgenommen wird. In Umsetzung einer Kooperationsvereinbarung werden
derartige Eingriffe in der Versorgungsregion 52 seither ausschließlich
am Standort Zell am See erbracht.
16.1
(1) Der RH hatte dem KH Hallein in seinem Vorbericht (TZ 20) empfohlen, die Schilddrüsen–, Brustkrebs– und Knieoperationen im Hinblick auf die strukturbezogenen und fachbezogenen Qualitätskriterien
in Zukunft nicht mehr durchzuführen.
(2) Das KH Hallein hatte im Nachfrageverfahren mitgeteilt, dass — trotz
hoher Expertise der Operateure — auf Schilddrüsen und Brustkrebsoperationen zukünftig verzichtet werde. Die Tätigkeit der Orthopäden
im KH Hallein sei mit 31. Dezember 2012 beendet worden, womit auch
keine Knieoperationen mehr durchgeführt werden könnten.
(3) Der RH stellte nunmehr fest, dass die für das zweite Halbjahr 2013
vorliegenden Daten die Angaben des KH Hallein im Nachfrageverfahren bestätigten.
11
Bund 2014/13
Die Versorgungsregion 52 „Pinzgau–Pongau–Lungau“ umfasst die KH Mittersill,
Schwarzach, St. Veit, Tamsweg und Zell am See.
403
Im zweiten Halbjahr 2013 wurden weder Schilddrüsenoperationen noch
Brustkrebsoperationen erbracht oder Knieendoprothesen implantiert.
Fachbezogene
Strukturqualitätskriterien
16.2
Das KH Hallein setzte die Empfehlung des RH um, indem es eine Bereinigung des Leistungsangebots vornahm und sowohl Schilddrüsen– als
auch Brustkrebsoperationen sowie die Implantation von künstlichen
Kniegelenken einstellte.
17.1
(1) Der RH hatte dem Land Salzburg und dem KH Hallein in seinem Vorbericht (TZ 21) empfohlen, im Bereich der elektiven unfallchirurgischen und orthopädischen Leistungen eine Bereinigung des
Leistungsangebots im Einklang mit den Strukturqualitätskriterien des
ÖSG vorzunehmen. Dies vor dem Hintergrund, dass im KH Hallein seit
Jahren unfallchirurgische und orthopädische Leistungen im Rahmen
der Abteilung für Allgemeinchirurgie erbracht wurden, anstatt — wie
vom ÖSG vorgesehen — an einer entsprechenden Fachabteilung oder
einer reduzierten Organisationsform; die Landesregierung hatte dies
trotz ihrer aufsichtsbehördlichen Pflichten geduldet.
(2) Das Land Salzburg hatte im Nachfrageverfahren mitgeteilt, dass
orthopädische Leistungen durch Konsiliarärzte für Orthopädie nicht
mehr erbracht würden. Der Antrag auf Führung eines Satellitendepartments werde im Rahmen der Verhandlungen zum Regionalen Strukturplan Gesundheit 2020 (RSG) erörtert und entschieden werden.
Das KH Hallein hatte im Nachfrageverfahren mitgeteilt, dass es einen
Antrag auf Genehmigung eines Satellitendepartments im Regionalen
Strukturplan für Salzburg abgegeben habe, darüber habe das Land
aber noch nicht entschieden. In der Zwischenzeit habe das KH Hallein
mit der Universitätsklinik für Unfallchirurgie in Salzburg einen unterschriftsreifen Kooperationsvertrag ausgearbeitet, der — mangels entsprechender Genehmigung durch das Land Salzburg — bis dato aber
noch nicht umgesetzt sei.
(3) Der RH stellte nunmehr fest, dass der zuständige Landesrat das
LKH Salzburg und das KH Hallein im Jänner 2014 mit Arbeiten zur
Errichtung eines unfallchirurgischen Satellitendepartments12 des LKH
Salzburg im KH Hallein und mit der Vorlage eines unterschriftsreifen
Vertrags beauftragt hatte. Ein erster Entwurf für einen Kooperationsvertrag lag bereits vor, war aber noch Gegenstand von Gesprächen
zwischen den Krankenhäusern.
12
404
vgl. § 1 Abs. 1 Z 3 S–KAG
Bund 2014/13
BMG
Fachbezogene Strukturqualitätskriterien
Qualitätssicherung in Salzburger
Krankenanstalten; Follow–up–Überprüfung
Wie der RH ebenfalls feststellte, war im Salzburger Krankenanstaltenplan noch kein unfallchirurgisches Satellitendepartment im KH Hallein vorgesehen. Grund dafür war, dass sich das Land mitten in den
Verhandlungen über einen neuen RSG befand. Daher war geplant, den
Krankenanstaltenplan erst nach Beschluss des neuen RSG in der Landesgesundheitskommission entsprechend anzupassen.13
17.2
Die Empfehlung des RH, das Leistungsangebot im Einklang mit den
Strukturqualitätskriterien zu bereinigen, war teilweise umgesetzt.
Sowohl das KH Hallein als auch das Land Salzburg reagierten und
trafen Maßnahmen, die für die Realisierung einer ÖSG– und rechtskonformen Lösung notwendigen Schritte waren jedoch noch nicht
abgeschlossen.
Der RH hielt daher seine Empfehlung aufrecht, den vom KH Hallein und
dem Land Salzburg angestrebten ÖSG– und rechtskonformen Zustand
bei gleichzeitiger qualitätsgesicherter Versorgung so rasch wie möglich zu realisieren.
17.3
Das Land Salzburg und das KH Hallein teilten dazu mit, dass sich
— um die notwendige Grundlage für einen ÖSG– und rechtskonformen
Zustand bei gleichzeitig qualitätsgesicherter Versorgung zu schaffen —
eine Verordnung zur Änderung des Salzburger Krankenanstaltenplans
in Vorbereitung befinde; darin sei ein Satellitendepartment für Unfallchirurgie am KH Hallein unter Angliederung an die Abteilung für
Unfallchirurgie am LKH Salzburg vorgesehen.
18.1
(1) Im Zusammenhang mit seiner Empfehlung, das Leistungsangebot
im Einklang mit den Strukturqualitätskriterien zu bereinigen (TZ 17),
hatte der RH dem KH Hallein in seinem Vorbericht (TZ 21) außerdem empfohlen, die Zusammenarbeit mit den externen Fachärzten für
Orthopädische Chirurgie ehestmöglich zu beenden.
(2) Das KH Hallein hatte im Nachfrageverfahren diesbezüglich auf
seine Ausführungen zu der vom RH empfohlenen Bereinigung des
Leistungsangebots (TZ 17) verwiesen.
(3) Der RH stellte nunmehr fest, dass das KH Hallein die Zusammenarbeit mit den externen Fachärzten für Orthopädie beendete und diese
seit Jänner 2013 dort nicht mehr tätig waren.
13
Bund 2014/13
vgl. § 4 S–KAG
405
Zeitdauer Narkose
und OP im
LKH Salzburg
18.2
Das KH Hallein setzte die Empfehlung des RH, die Zusammenarbeit
mit den externen Fachärzten für Orthopädie zu beenden, um. Seit Jänner 2013 waren die Fachärzte nicht mehr am KH Hallein tätig.
19.1
(1) Der RH hatte der SALK in seinem Vorbericht (TZ 24) empfohlen, für
den OP–Bereich Maßnahmen zu treffen, dass die Erfassung der Zeitmarken nach den Definitionen des OP–Statuts erfolgt. Darüber hinaus
hatte er empfohlen, zur Qualitätskontrolle ein kontinuierliches OP–
Monitoring mit einschlägigen Kennzahlen zu entwickeln, auf die Einhaltung einer lückenlosen Dokumentation zu achten und die Ergebnisse den Abteilungsverantwortlichen sowie dem ärztlichen Leiter zur
Kenntnis zu bringen. Jedenfalls sollten zusätzlich die Zeiten für Ein–
und Ausleitung der Narkose vollständig erfasst werden.
(2) Die SALK hatte im Nachfrageverfahren mitgeteilt, dass die Kollegiale Führung des LKH Salzburg die vom RH empfohlenen einheitlichen
Zeitmarken in der OP–Dokumentation eingeführt und adaptiert habe.
Weiters sei im März 2013 ein neues OP–Statut eingeführt worden.
(3) Der RH stellte nunmehr fest, dass die SALK für das LKH Salzburg
ein neues OP–Statut erstellte und dieses jährlich auf den Bedarf der
Aktualisierung überprüfte. Darin waren die Planung der Operationen,
die Zuständigkeiten und Kompetenzen des OP–Managements sowie die
Evaluierung und Überprüfung der Abläufe und Maßnahmen geregelt.
Im OP–Statut war vorgesehen, über die Beginn– und Wartezeiten einen
Bericht an die Kollegiale Führung zu verfassen, der als Basis für Prozessoptimierungen dienen soll. Außerdem hatte das OP–Management
die Kollegiale Führung und die Primarärzte der einzelnen Abteilungen
einmal pro Monat über den Grad der Zielerreichung zu informieren,
wobei auch die Wartezeiten im OP zu berichten waren.
Die OP–Software hatte die SALK dahingehend adaptiert, dass das
Abschließen der OP–Dokumentation nur nach Eingabe der vom RH
empfohlenen Zeitmarken — u.a. die Zeiten für Ein– und Ausleitung
der Narkose — möglich war.
19.2
406
Die SALK setzte die Empfehlung des RH um, indem sie ein neues OP–
Statut für das LKH Salzburg erarbeitete, mit dem Berichte über die OP–
Zeiten an die Kollegiale Führung und die Abteilungsleiter der Kliniken
eingeführt wurden. Im OP–Statut waren weiters die zu dokumentierenden Zeitmarken definiert. Durch eine Adaptierung der OP–Software
war sichergestellt, dass die Zeitmarken im Sinne der Empfehlung des
RH lückenlos erfasst wurden.
Bund 2014/13
BMG
Qualitätssicherung in Salzburger
Krankenanstalten; Follow–up–Überprüfung
Verweildauern
im OP
20.1
(1) Der RH hatte der SALK in seinem Vorbericht (TZ 23) empfohlen,
die Gründe für eine im Vergleich mit anderen Krankenanstalten teilweise deutlich längere Verweildauer im OP–Bereich zu erheben und
Maßnahmen zur Sicherstellung eines strafferen OP–Ablaufs zu treffen.
Dies vor dem Hintergrund, dass das LKH Salzburg bei dem Zeitintervall zwischen Narkoseeinleitung und erstem Hautschnitt hohe Maximalwerte aufwies.
(2) Die SALK hatte im Nachfrageverfahren mitgeteilt, dass Steuerungsmaßnahmen gesetzt worden seien, um die Prozesssicherheiten sowie
die Patientensicherheit zu erhöhen und konstante OP–Beginnzeiten
umzusetzen.
(3) Der RH stellte nunmehr fest, dass die SALK die Gründe für die
teilweise langen Wartezeiten im OP erhob. Die Verzögerungen waren
hauptsächlich auf die räumlichen Gegebenheiten im LKH Salzburg
zurückzuführen. Die Einleitung der Narkose fand in einem Narkosevorbereitungsraum statt, danach waren noch Tätigkeiten, wie Verbringen
des Patienten in den Operationssaal, Anbringen allfälliger Gerätschaften, Lagerung des Patienten, maschinelle Beatmung und Andocken an
das stationäre Monitoring, Desinfektion und Abdeckung des Operationsfeldes, Abarbeiten der OP–Checklist sowie Überprüfung der Geräte,
durchzuführen.
Der folgende Vergleich zeigt die Maximalwerte bei den Wartezeiten im
OP (von Anästhesiebeginn bis erstem Hautschnitt) vom letzten Quartal 2011 bis zum letzten Quartal 2013:
Maximalwerte Anästhesiebeginn–Schnitt im LKH Salzburg
4. Quartal 2011
4. Quartal 2013
in Minuten
in %
Cholezystektomie (Gallenblasenentfernung)
129
92
– 29
Appendektomie (Blinddarmentfernung)
100
81
– 19
Implantation einer Totalendoprothese der
Hüfte
140
93
– 34
65
73
+ 12
Arthroskopie1 am Knie
1
Differenz
minimalinvasiver Eingriff zur Behandlung von Kniegelenksverletzungen
Quellen: LKH Salzburg; RH
Bund 2014/13
407
Verweildauern im OP
Die Tabelle stellt den teilweise deutlichen Rückgang der maximalen
Wartezeit zwischen Anästhesiebeginn und erstem Hautschnitt innerhalb von zwei Jahren dar und spricht für die Wirksamkeit des Monitoring der OP–Zeiten durch das OP–Management. Die Erhöhung bei
der Arthroskopie am Knie war auf besondere Umstände in Einzelfällen zurückzuführen und für den RH erklärbar.
Zeiterfassung/OP
im KH Hallein
20.2
Die SALK setzte die Empfehlung des RH um, indem sie die Gründe für
die langen Wartezeiten zwischen Narkoseeinleitung und erstem Hautschnitt erhob und Maßnahmen zur Straffung des OP–Ablaufs (siehe
auch TZ 19) traf.
21.1
(1) Der RH hatte dem KH Hallein in seinem Vorbericht (TZ 25) empfohlen, zumindest die Zeiten für Einschleusen in den OP–Saal, Einleitung der Narkose, erster Hautschnitt, letzte Naht, Ausleiten der Narkose und Ausschleusen aus dem OP–Saal zu erfassen und IT–mäßig
auszuwerten. Dies deshalb, weil er es im Sinne eines wirkungsvollen
Qualitätsmanagements für wesentlich erachtet hatte, die einzelnen
Schritte während einer Operation zeitlich zu erfassen.
(2) Das KH Hallein hatte im Nachfrageverfahren mitgeteilt, dass die
genannten Zeiten nunmehr erfasst würden. Aufgrund der Kleinheit und
Kompaktheit der Operationseinheit im KH Hallein bringe jedoch eine
nachhaltige Zeitenauswertung nur geringe zusätzliche Erkenntnisse,
weil auf hohe Effektivität und Effizienz im Operationssaal ohnedies
durch eine mit umfassenden Kompetenzen ausgestattete OP–Managerin und durch den Ärztlichen Direktor — der auch gleichzeitig Leiter
der Anästhesieabteilung ist — unmittelbar geachtet werde.
Das KH Hallein hatte weiters darauf verwiesen, dass es lediglich drei
Operationsplätze in einem Zentral–OP gebe. Die Anschaffung weiterer
IT–Programme erscheine in diesem Fall weder zweckmäßig noch sinnvoll.
(3) Der RH stellte nunmehr fest, dass das KH Hallein die Zeitmarken
„Patient im OP“, „Aufliegezeit“, „Narkosebeginn“, „Schnitt“, „Naht“,
„Narkoseende“ und „Abliegezeit“ erfasste. Zudem war eine allfällige
Wartezeit erfassbar und musste bei Vorliegen einer solchen begründet werden. Aufgrund der baulichen Gegebenheiten der drei OP–Säle
war der OP–Bereich gut einsehbar und die OP–Managerin konnte auf
jede auftretende Verzögerung unmittelbar reagieren.
408
Bund 2014/13
BMG
Zeiterfassung/OP im KH Hallein
Qualitätssicherung in Salzburger
Krankenanstalten; Follow–up–Überprüfung
Aufgrund der hohen Kosten für die Anschaffung zusätzlicher Softwarepakete führte das KH Hallein bisher allerdings keine IT–mäßige
Auswertung der OP–Zeiten durch.
21.2
Das KH Hallein setzte die Empfehlung des RH teilweise um. Die entsprechenden Zeiten wurden erfasst, konnten aber nicht IT–mäßig ausgewertet werden.
Der RH empfahl dem KH Hallein ergänzend, bei einem eventuellen
Update der bestehenden oder der Anschaffung einer neuen Krankenhaussoftware auf die Möglichkeit einer IT–mäßigen Auswertung der
OP–Zeiten zu achten und von dieser Möglichkeit Gebrauch zu machen.
Bund 2014/13
409
Schlussempfehlungen
22
Der RH stellte fest, dass das BMG die Empfehlung umsetzte. Das
Land Salzburg setzte eine Empfehlung nicht und eine Empfehlung
teilweise um. Die SALK setzte von vier überprüften Empfehlungen
drei um und eine teilweise um. Das KH Schwarzach setzte von sechs
überprüften Empfehlungen fünf um und eine teilweise um. Das
KH Hallein setzte von acht überprüften Empfehlungen vier um und
vier teilweise um.
Umsetzungsgrad der Empfehlungen des Vorberichts Reihe Salzburg 2012/9
Vorbericht
TZ
Follow–up–Überprüfung
Empfehlungsinhalt
TZ
umgesetzt
flächendeckende Einführung eines
Indikatorenmodells (A–IQI)
2
x
teilweise
umgesetzt
nicht
umgesetzt
BMG
8
Land Salzburg
5
Erlassung einer Verordnung zur näheren
Bestimmung von Qualitätssicherungsmaßnahmen
3
21
Bereinigung des Leistungsangebots im Einklang mit
den Strukturqualitätskriterien des ÖSG
17
x
11
Ergänzung des Hygieneteams
4
x
15
Installierung eines internen Fehlermeldesystems
11
x
24
Sicherstellung der Erfassung der Zeitmarken nach
den Definitionen des OP–Status und Entwicklung
eines kontinuierlichen OP–Monitorings
19
x
23
Erhebung der Gründe für die längeren
Verweildauern und Treffen von Maßnahmen zur
Sicherstellung eines strafferen OP–Ablaufs
20
x
x
SALK
KH Scharzach
11
Ergänzung des Hygieneteams
5
11
Schaffung einer Facharztstelle für Hygiene und
Mikrobiologie
6
x
12
Erfassung von Infektionsraten an der
neonatologischen Intensivstation und bei
Eingriffen am Kolon
9
x
15
Installierung eines internen Fehlermeldesystems
12
x
17
Verwendung der WHO–Checklist
14
x
20
Einstellung der Operationsart Teil–/Entfernung der
Bauchspeicheldrüse
15
x
410
x
Bund 2014/13
BMG
Schlussempfehlungen
Fortsetzung:
Qualitätssicherung in Salzburger
Krankenanstalten; Follow–up–Überprüfung
Umsetzungsgrad der Empfehlungen des Vorberichts Reihe Salzburg 2012/9
Vorbericht
TZ
Empfehlungsinhalt
Follow–up–Überprüfung
TZ
umgesetzt
teilweise
umgesetzt
nicht
umgesetzt
KH Hallein
11
Ergänzung des Hygieneteams
7
x
11
Ernennung eines Hygienebeauftragten
8
12
Einführung eines dem Stand der medizinischen
Wissenschaft entsprechenden Infektions–
Surveillance–Systems
10
15
Installierung eines internen Fehlermeldesystems
13
x
20
Einstellung der Schilddrüsen–, Brustkrebs– und
Knieoperationen
16
x
21
Bereinigung des Leistungsangebots im Einklang mit
den Strukturqualitätskriterien des ÖSG
17
21
Beendigung der Zusammenarbeit mit externen
Fachärzten für Orthopädie
18
25
Erfassung und IT–mäßige Auswertung der Zeiten
für Einschleusen in den OP–Saal, Einleitung der
Narkose, erster Hautschnitt, letzte Naht, Ausleiten
der Narkose und Ausschleusen aus dem OP–Saal
21
x
x
x
x
x
Aus Anlass der nunmehrigen Follow–up–Überprüfung hob der RH
folgende Empfehlungen hervor:
Land Salzburg und
Halleiner Krankenanstalten Betriebsgesellschaft m.b.H.
(1) Der angestrebte ÖSG– und rechtskonforme Zustand betreffend
die Bereinigung des Leistungsangebots im KH Hallein bei gleichzeitiger qualitätsgesicherter Versorgung wäre so rasch wie möglich
zu realisieren. (TZ 17)
Gemeinnützige
Salzburger Landeskliniken Betriebsgesellschaft mbH
(2) Das Hygieneteam wäre — wie geplant — um einen weiteren Arzt
aufzustocken. (TZ 4)
Bund 2014/13
411
Schlussempfehlungen
Kardinal Schwarzenberg’sches Krankenhaus Betriebsgesellschaft m.b.H.
(3) Es wäre weiterhin zu versuchen, das Hygieneteam entsprechend
den Vorgaben des BMG um eine weitere Hygienefachkraft zu ergänzen und einen Facharzt für Hygiene und Mikrobiologie zumindest
für eine beratende Tätigkeit zu gewinnen. (TZ 5)
(4) Wie mittelfristig geplant, wäre ein eigener Mitarbeiter zum Facharzt für Hygiene und Mikrobiologie ausbilden zu lassen. (TZ 6)
Halleiner Krankenanstalten Betriebsgesellschaft m.b.H.
(5) Das Hygieneteam sollte entsprechend den Vorgaben des BMG
auf pflegerischer Seite ergänzt werden. (TZ 7)
(6) An der Abteilung für Gynäkologie und Geburtshilfe wäre — wie
geplant — eine Infektionsüberwachung anhand des Indikatoreingriffs Kaiserschnitt einzuführen. (TZ 10)
(7) Es wäre eine unverzügliche Bearbeitung der einlaufenden Fehlermeldungen sicherzustellen. (TZ 13)
(8) Bei einem eventuellen Update der bestehenden oder der Anschaffung einer neuen Krankenhaussoftware wäre auf die Möglichkeit
einer IT–mäßigen Auswertung der OP–Zeiten zu achten und von
dieser Möglichkeit Gebrauch zu machen. (TZ 21)
412
Bund 2014/13
BMG
ANHANG
Entscheidungsträger
ANHANG
Entscheidungsträger
der überprüften Unternehmen
Anmerkung:
im Amt befindliche Entscheidungsträger in Blaudruck
Bund 2014/13
413
Gemeinnützige Salzburger Landeskliniken
Betriebsgesellschaft mbH (SALK)
Aufsichtsrat
Vorsitzender
Hubert KUPRIAN
(seit 4. März 2004)
Stellvertreter des
Vorsitzenden
Mag. Georg ZINIEL
(27. Juni 2005 bis 10. Juni 2009)
Dr. Christian FLANDERA
(7. September 2009 bis 13. Mai 2012)
Dr. Roland FRIEDLMEIER
(11. September 2012 bis 9. September 2013)
Univ.–Prof. Dr. Kurt GRÜNEWALD
(seit 9. September 2013)
Geschäftsführung
Dipl. Vw. Dr. Max LAIMBÖCK
(1. Dezember 2003 bis 30. November 2008)
Burkhard VON DER VORST
(1, Dezember 2008 bis 13. Jänner 2014)
Priv. Doz. Dr. Paul SUNGLER
(seit 13. Jänner 2014)
414
Bund 2014/13
BMG
ANHANG
Entscheidungsträger
Halleiner Krankenanstalten Betriebsgesellschaft m.b.H.
Aufsichtsrat
Vorsitzender
Dr. Christian STÖCKL
(1. Juni 1999 bis 14. August 2013)
Gerhard ANZENGRUBER
(seit 15. August 2013)
Stellvertreter des
Vorsitzenden
Dr. Astrid STRANGER
(1. Juni 1999 bis 27. April 2009)
Gerhard ANZENGRUBER
(28. April 2009 bis 14. August 2013)
Josef RUSSEGGER
(seit 15. August 2013)
Geschäftsführung
Bund 2014/13
Mag. Gerald HEITZENBERGER
(seit 31. Dezember 1992)
415
416
Bund 2014/13
Wien, im Oktober 2014
Der Präsident:
Dr. Josef Moser
Bund 2014/13
417
418
Bund 2014/13
Bisher erschienen:
Reihe Bund 2014/1
Bericht des Rechnungshofes
– Liegenschaftsverkäufe ausgewählter Sozialversicherungsträger und
Anmietung der Roßauer Lände 3 durch die Universität Wien
– Neuaufnahmen, Vergabe und Löschung von Steuernummern und
Umsatzsteuer–Identifikationsnummern
Reihe Bund 2014/2
Bericht des Rechnungshofes
– EU–Finanzbericht 2011
– Haftungen des Landes Kärnten für HYPO–ALPE–ADRIA–BANK
INTERNATIONAL AG und HYPO–ALPE–ADRIA–BANK AG
– Projekt Allgemeines Krankenhaus Informationsmanagement (AKIM)
des Allgemeinen Krankenhauses der Stadt Wien
Reihe Bund 2014/3
Bericht des Rechnungshofes
– Verländerung der Bundesstraßen
– Bekämpfung des Abgabenbetrugs mit dem Schwerpunkt Steuerfahndung;
Follow–up–Überprüfung
– Pilotprojekt e–Medikation
– Pilotprojekt Freiwilligenmiliz
– Auswirkungen des Kollektivvertrags für die ArbeitnehmerInnen der
Universitäten
– Errichtung von MedAustron; Follow–up–Überprüfung
– Familienbezogene Leistungen des Bundes und ausgewählter Länder;
Follow–up–Überprüfung
Reihe Bund 2014/4
Bericht des Rechnungshofes
– Förderung der staatsbürgerlichen Bildungsarbeit in den Bildungseinrichtungen der politischen Parteien
Reihe Bund 2014/5
Bericht des Rechnungshofes
– Zahlungsströme im Zusammenhang mit bundesfinanzierten Pensionen
– Liegenschaftstransaktionen des BMLVS, der ASFINAG und des Stadtentwicklungsfonds Korneuburg
– Staatsanwaltschaftliches Ermittlungsverfahren
– Bundeswohnbaufonds
– Militärische Vertretungen im Ausland; Follow–up–Überprüfung
– Blutversorgung durch die Universitätsklinik für Blutgruppenserologie
und Transfusionsmedizin in Wien; Follow–up–Überprüfung
Reihe Bund 2014/6
Bericht des Rechnungshofes
– Pensionsrecht der Bediensteten der Oesterreichischen Nationalbank
– Generalsanierung und Erweiterung des Museums für zeitgenössische
Kunst (21er Haus)
– Personalmaßnahmen im Rahmen der Reorganisation der
Österreichischen Post AG
– Maßnahmen zur Förderung der Personalmobilität im Bundesdienst
– Stipendienstiftung der Republik Österreich
– Kriegsopfer– und Behindertenfonds
Reihe Bund 2014/7
Bericht des Rechnungshofes
– Altenbetreuung in Kärnten und Tirol; Entwicklungen unter
Berücksichtigung der Pflegereform 2011/2012
– Eingliederungsbeihilfe „Come Back“ des AMS
– Qualitätssicherungsmaßnahmen in der Patientenbehandlung in burgenländischen Krankenanstalten
– Justizbetreuungsagentur
– ÖBB–Infrastruktur AG: Erste Teilprojekte der Koralmbahn
– Binnenschifffahrtsfonds
Reihe Bund 2014/8
Bericht des Rechnungshofes
– Bezirkshauptmannschaften – Sprengelgrößen und Effizienz
– Register im Hauptverband der österreichischen Sozialversicherungsträger
– Struktur österreichischer Vertretungen innerhalb der EU
– Technische Betriebsführung und bauliche Erhaltungsmaßnahmen des
AKH Wien – Medizinischer Universitätscampus
Reihe Bund 2014/9
Bericht des Rechnungshofes
– Bedarfsorientierte Mindestsicherung
– Flächenfreihaltung für Infrastrukturprojekte; Follow–up–Überprüfung
– Universitätslehrgänge; Follow–up–Überprüfung
– Tagesklinische Leistungserbringung am Beispiel des Landes Steiermark;
Follow–up–Überprüfung
Reihe Bund 2014/10
Bericht des Rechnungshofes
– Bundestheater–Holding GmbH
– Öffentliche Pädagogische Hochschulen
– Controlling im Bundesschulwesen; Follow–up–Überprüfung
– Verein Schulungszentrum Fohnsdorf
– Nationale Maßnahmen zum 7. EU–Rahmenprogramm für Forschung,
technologische Entwicklung und Demonstration
Reihe Bund 2014/11
Bericht des Rechnungshofes
– Verkehrsverbünde: Vergleich der Leistungen und der Finanzierung
in Kärnten und Salzburg
– Weinmarketing
– Familie & Beruf Management GmbH
Reihe Bund 2014/12
Bericht des Rechnungshofes
– Schulstandortkonzepte/–festlegung im Bereich der allgemein bildenden
Pflichtschulen in den Ländern Oberösterreich und Steiermark
– Science Park Graz GmbH
– Finanzielle Berichtigungen im Agrarbereich
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Seele and Geist
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