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Handout zum Kolloquium vom 14. November 2014 von - Gerichte

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Bau-, Umwelt- und Wirtschaftsdepartement
Bahnhofstrasse 15
Postfach 3768
6002 Luzern
Kolloquium
für Rechtspraktikantinnen und Rechtspraktikanten
Planungs- und Baurecht
14. November 2014
Pascal Wyss-Kohler, Stv. Leiter Rechtsdienst
Luzern, 11. November 2014
2
INHALTSÜBERSICHT
Seite
A. Planungsrecht
I. Allgemeines
II. System und Grundsätze
III. Konzepte und Sachpläne
IV. Richtpläne
V. Nutzungspläne
VI. Sondernutzungspläne
VII. Instrumente zur Sicherung der Planung
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5
5
6
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10
B. Baurecht
I. IVHB und deren Umsetzung im Kanton Luzern
II. Nutzungsziffern
III. Bauvorschriften
IV. Baubewilligung
V. Verfahrenskoordination und Leitverfahren
VI. Aufsicht, Strafen, Wiederherstellung und Bestandesgarantie
VII. Kosten und Rechtsschutz
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C. Rechtsprechung und Materialien
21
D. Übungsfall "Hünenberg"
22
3
A. Planungsrecht
I.
Allgemeines
1.
Rechtsgrundlagen
Stufe Bund: Raumplanungsgesetz
Rechtliche Grundlagen: Bundesverfassung (Art. 75 BV); Bundesgesetz über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) vom 22. Juni 1979 (SR 700) und Raumplanungsverordnung (RPV) vom 28. Juni 2000 (SR 700.1).
Stufe Kanton: Planungs- und Baugesetz
Rechtliche Grundlagen: Planungs- und Baugesetz (PBG) vom 7. März 1989 (SRL Nr. 735);
Planungs- und Bauverordnung (PBV) vom 29. Oktober 2013 (SRL Nr. 736) und erläuternde
Skizzen des Bau-, Umwelt- und Wirtschaftsdepartements zu den Baubegriffen und Messweisen (verfügbar unter baurecht.lu.ch).
Stufe Gemeinde: Bau- und Zonenreglement (BZR)
2.
Ziele
Art. 1 Abs. 1 RPG umschreibt in nicht abschliessender Form die Ziele der Raumplanung:
- haushälterische Nutzung des Bodens,
- Koordination der raumwirksamen Tätigkeiten,
- Ausrichtung der Besiedlung auf die erwünschte Entwicklung.
3.
Planungspflicht
Der Bund wird mit Art. 75 BV beauftragt, die Raumplanung in den Grundzügen zu regeln.
Diesem verfassungsmässigen Auftrag ist er mit dem Erlass des Raumplanungsgesetzes
nachgekommen. Entsprechend dem verfassungsmässigen Auftrag beschränkt sich das
Raumplanungsgesetz auf den Erlass von Grundsätzen. Im Rahmen dieser Grundsätze untersteht die Raumplanung der Regelung durch die Kantone.
Art. 2 RPG verpflichtet Bund, Kantone und Gemeinden zur Planung. Dazu gehören die
Grundlagen, Sachpläne und Konzepte des Bundes (Art. 13 RPG), die Richtpläne der Kantone (Art. 6 bis 12 RPG) und die Nutzungspläne der Kantone und Gemeinden (Art. 14 bis 27
RPG).
4.
Planungsträger
Der Bund hat Grundlagen, Konzepte und Sachpläne zu erarbeiten und aufeinander abzustimmen (Art. 13 RPG).
Den Kantonen steht das Planungsinstrument der Richtpläne zur Verfügung. Das Planungsund Baugesetz gibt dem Kanton aber auch die Kompetenz, in genau bestimmten Bereichen
kantonale Nutzungspläne zu erlassen (§§ 33a und b PBG).
Die Regionalplanungsverbände haben die Kompetenz, regionale Teilrichtpläne für ihre Planungsregion zu erlassen (§ 8 PBG).
4
Die Planung obliegt im Wesentlichen den Gemeinden (§ 34 PBG). Nebst Richtplänen (§ 9
PBG) erlassen die Gemeinden auch Nutzungspläne (§ 17 PBG).
II.
System und Grundsätze
1.
System des RPG
Planungsinstrument
Planungsträger
Bund
Kanton
Region
Gemeinde
2.
Konzepte
Sachpläne
ja
(Art. 13 RPG, Art. 14
RPV)
ja
(gestützt auf kantonales
Recht)
Richtpläne
Nutzungspläne
nein
(keine Bundeskompetenz)
ja
(Art. 6 ff. RPG, Art. 4 ff.
RPV)
nein
(keine Bundeskompetenz)
ja
(Art. 14 ff. RPG, Art. 31
ff. RPV)
Richtpläne
Nutzungspläne
Kantonaler Richtplan
(§ 7 PBG)
Kantonaler Nutzungsplan
(§ 17 Abs. 2, §§ 33a
und b PBG)
nein
Sondernutzungspläne
nein
System des PBG
Planungsinstrument
Planungsträger
Kanton
Region
Regionaler Teilrichtplan
(§ 8 PBG)
Gemeinde
Kommunaler Richtplan
(§ 9 PBG)
Zonenplan und BZR
(Bau- und Zonenordnung; § 17 Abs. 1,
§§ 34 ff. PBG)
Private
nein
nein
3.
nein
Bebauungsplan
(§ 17 Abs. 1, §§ 65 ff.
PBG)
Gestaltungsplan
(§ 74 Abs. 2 bis 4 PBG)
Gestaltungsplan
(§ 74 Abs. 1 PBG)
Planungsgrundsätze
Die materiellen Planungsgrundsätze (Art. 1 Abs. 2 und Art. 3 RPG) gelten auch für die kantonale Planung (§ 2 Abs. 1 PBG), dienen als Wertungshilfen bei der Konkretisierung und
Umsetzung der Planung und betreffen im Wesentlichen die vier Hauptbereiche:
- Landschafts- und Umweltschutz
- Siedlungsgestaltung und Erschliessung
- Förderung und Schutz der Wirtschaft
- Förderung und Schutz sozialer und kultureller Werte
Zu den formellen Planungsgrundsätzen gehören
- Planvollständigkeit, Planoffenheit
- Planabstimmung, Planautonomie
- Plananpassung, Planbeständigkeit
- Planöffentlichkeit
5
III.
Konzepte und Sachpläne
Konzepte sind Planungen über Sachbereiche, die aufzeigen, in welche Richtung Pläne entwickelt werden sollen. Sie stellen die Vorstufe zu den Sachplänen dar.
Sachpläne sind Planungen des Bundes über Sachbereiche, für welche dieser über verfassungsrechtliche Kompetenzen verfügt (z.B. Zivilluftfahrt, Bahnen, Nationalstrassen). Sachpläne zeigen die räumlichen, zeitlichen und finanziellen Auswirkungen der vorgesehenen
Tätigkeiten auf.
IV.
Richtpläne
1.
Begriff und Funktion
Die Richtpläne dienen gleichzeitig mehreren raumplanerischen Aufgaben (Art. 6 und Art. 8
RPG, § 10 PBG). Ihre Schwerpunkte liegen in folgenden Bereichen:
- Bestimmung der angestrebten räumlichen Entwicklung des Kantons,
- Abstimmung der raumwirksamen Tätigkeiten der verschiedenen Planungsebenen (Koordination innerhalb des Kantons und der Regionen, zwischen Regionen, zwischen Bund
und Kantonen, zwischen Nachbarkantonen),
- Erfüllung der raumwirksamen Aufgaben (zeitliche Folge und erforderliche Mittel),
- Vorbereitung und Begrenzung der Nutzungsplanung der Gemeinden.
2.
Inhalt und Form
Der Richtplan vermittelt eine Übersicht über die geplanten räumlichen Veränderungen in
einem bestimmten Gebiet. Massgebend für die Aufnahme eines Vorhabens in den Richtplan
ist dessen räumliche Wesentlichkeit, respektive dessen überörtliche Bedeutung.
Nach Art. 6 RPV hat der Richtplan zwingend aus Karte und Text zu bestehen. Der Text ist
genauso verbindlich wie die kartographische Darstellung. Nach Art. 7 RPV sind dem Richtplan überdies Erläuterungen beizugeben, wobei diesen keine Verbindlichkeit zukommt. Art. 5
Abs. 2 RPV schreibt den Kantonen in verbindlicher Weise die Gliederung der raumplanerischen Inhalte (Festsetzungen, Zwischenergebnisse, Vororientierungen) vor.
3.
Planungsebenen
Der kantonale Richtplan kennzeichnet die wesentlichen räumlichen Bedürfnisse des Kantons
und dient den untergeordneten Planungsbehörden als Massstab und Koordinationsinstrument.
Der regionale Teilrichtplan wird für je eine der sechs Planungsregionen des Kantons aufgestellt. Teilrichtpläne verschiedenen Inhalts können zu einem Plan zusammengefasst werden.
Im Gegensatz zum kantonalen Richtplan kann sich auch der kommunale Richtplan auf einzelne Teilrichtpläne beschränken. Nach § 9 PBG und § 20 PBV haben die Gemeinden mindestens einen kommunalen Erschliessungsrichtplan zu erlassen.
6
4.
Verbindlichkeit
Richtpläne sind für die Behörden verbindlich (Art. 9 Abs. 1 RPG, § 11 Abs. 1 PBG). Im Gegensatz zu den Nutzungsplänen kommt den Richtplänen keine unmittelbare Grundeigentümerverbindlichkeit zu. Sie wirken aber trotzdem auf Private, da die grundeigentümerverbindliche Nutzungsplanung mit den Richtplänen übereinstimmen muss (Art. 26 Abs. 2 RPG und
§ 20 Abs. 2 PBG).
5.
Verfahren
Entwurf
Vorprüfung durch
das BUWD
Auflage mit öffentlicher Bekanntmachung
Erlass (Beschluss)
Genehmigung
Kantonaler Richtplan
(§ 7 PBG)
Behörde des Kantons
(Rücksprache mit Bund,
Nachbarkantonen, Gemeinden und regionalen Entwicklungsträgern)
Nein
Regionaler Teilrichtplan
(§ 8 PBG)
Regionaler Entwicklungsträger (RET)
Kommunaler Richtplan
(§ 9 PBG)
Gemeinde
Ja
Ja
60 Tage
30 Tage
30 Tage
Regierungsrat
Regionaler Entwicklungsträger
Regierungsrat
Gemeinde
Kantonsrat und Bundesrat
Geltungsdauer
Regierungsrat (im Rahmen von § 9 Abs. 3 PBG)
Überprüfung alle 10 Jahre
Nach § 13 Abs. 4 PBG ist auf kantonaler Ebene sowohl die Verwaltungs- als auch die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Erlass und die Genehmigung von Richtplänen ausgeschlossen.
V.
Nutzungspläne
1.
Begriff und Funktion
Im Nutzungsplan werden Zweck, Ort und Mass der Bodennutzung grundeigentümerverbindlich festgelegt (Art. 14 Abs. 1 RPG, § 15 PBG). Er bestimmt den örtlichen Geltungsbereich
der verschiedenen Nutzungsvorschriften des BZR (§ 16 PBG). Der Nutzungsplan darf den
übergeordneten Richtplänen (kantonal oder regional) nicht widersprechen.
Die Zonenpläne stellen für jedes Gemeindegebiet eine allgemeine, flächendeckende Grundordnung auf. Die Bau- und Zonenordnung (Zonenplan und BZR) erfasst das Planungsgebiet
lückenlos und regelt die zulässige Bodennutzung durch die Unterscheidung von Nutzungszonen (§ 36 Abs. 1 PBG). Demgegenüber verfeinern Sondernutzungspläne (Bebauungsplan
und Gestaltungsplan) für kleinere Flächen im Siedlungsgebiet die allgemeine Grundordnung
und ändern sie in unterschiedlichem Ausmass ab (§§ 65 und 74 PBG).
Die Nutzungsplanung beschränkt sich darauf, die in den einzelnen Zonen maximal zulässige
Bodennutzung zu bezeichnen. Im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens entfaltet der Nutzungsplan seine konkrete, grundeigentümerverbindliche Wirkung, indem Bauvorhaben dem
Nutzungsplan entsprechen müssen.
7
2.
Nutzungszonen des RPG
Das RPG unterscheidet drei Zonen: die Bauzone (Art. 15 RPG), die Landwirtschaftszone
(Art. 16 RPG) und die Schutzzone (Art. 17 RPG), wobei das kantonale Recht weitere Nutzungszonen vorsehen kann (Art. 18 RPG). Die Umschreibung der Zonenart und des Masses
der Nutzung überlässt das RPG den Kantonen und den Gemeinden.
Die Bauzone dient Siedlungszwecken. Das kantonale Recht bestimmt im Einzelnen die zulässigen Bauten und Anlagen, indem es Unterteilungen nach den verschiedenen baulichen
Nutzungsarten festlegt. Art. 15 RPG schreibt den Kantonen die Kriterien für die Festsetzung
der Bauzonen vor. Die Bauzone darf nur Land umfassen, das sich für die Überbauung eignet
und weitgehend überbaut ist oder voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen
wird.
Die Landwirtschaftszone ist multifunktional (Art. 16 RPG). Sie dient der langfristigen Sicherung der Ernährungsbasis des Landes, der Erhaltung der Landschaft und des Erholungsraums oder dem ökologischen Ausgleich. Die Landwirtschaftszone umfasst demnach in erster Linie Land, das sich für die landwirtschaftliche Bewirtschaftung oder den produzierenden
Gartenbau eignet und zur Erfüllung der verschiedenen Aufgaben der Landwirtschaft benötigt
wird.
In Schutzzonen sind alle Nutzungen untersagt, welche die geschützten Objekte beeinträchtigen könnten. Art. 17 Abs. 1 RPG zählt die zu schützenden Objekte auf. Um den Kantonen
mehr Flexibilität zu gewähren, gestattet Art. 17 Abs. 2 RPG anstelle von Schutzzonen auch
den Erlass anderer geeigneter Schutzmassnahmen (Schutzverordnungen, Schutzverfügungen, Vereinbarungen).
3.
Nutzungszonen des PBG
Auch im PBG wird unterschieden zwischen Bauzonen (§§ 44 ff. PBG), Nichtbauzonen (§§ 54
ff. PBG) und Schutzzonen (§ 60 PBG). Die Gemeinden sind verpflichtet, in den Zonenplänen
die zulässige Nutzung ihres Gebietes zu ordnen (§ 34 PBG). Zu diesem Zwecke muss im
Planungsgebiet die zulässige Bodennutzung durch Ausscheidung von Nutzungszonen bestimmt werden. Gleichzeitig erlassen die Gemeinden das BZR (§ 36 PBG), worin die zu den
Festlegungen im Zonenplan korrespondierenden maximal oder minimal zulässigen Grundstücksnutzungen festgelegt werden (beispielsweise Bauziffern, Gesamt- und Fassadenhöhe,
Gebäudelänge und -breite, Dachgestaltung; § 36 PBG). Nebst den im PBG aufgeführten
können die Gemeinden auch weitere Bau- und Nichtbauzonen vorsehen und die Schutzzonen unterteilen (§ 35 Abs. 5 PBG). Auch gemischte und überlagernde Zonen sind zulässig,
soweit sich die einzelnen Nutzungen nicht widersprechen (§ 35 Abs. 6 PBG).
Bauzonen
- Kern- oder Dorfzone (§ 44 PBG)
- Wohnzone (§ 45 PBG)
- Arbeitszone (§ 46 PBG)
- Weilerzone (§ 47 PBG)
- Zone für öffentliche Zwecke (§ 48 PBG)
- Zone für Sport- und Freizeitanlagen (§ 49 PBG)
- Grünzone (§ 50 PBG)
- Deponiezone, Abbauzone (§ 51 PBG)
- Verkehrszone (§ 52 PBG)
8
Nichtbauzonen
- Landwirtschaftszone (§ 54 PBG)
- Reservezone (§ 55 PBG)
- Übriges Gebiet (§ 56 PBG)
- Gefahrenzone (§ 57 PBG)
- Freihaltezone (§ 58 PBG)
Schutzzonen
§ 60 PBG
4.
Fruchtfolgeflächen
Das qualitativ bestgeeignete ackerfähige Kulturland wird als Fruchtfolgeflächen (FFF) bezeichnet. FFF stehen unter einem besonderen Schutz, weshalb die Einzonung solcher Flächen nur unter strengen Voraussetzungen erfolgen kann(§ 3 PBV). Eine Einzonung muss
stets durch überwiegende öffentliche Interessen gerechtfertigt sein (§ 3 Abs. 1 PBV). Daneben müssen weitere Vorgaben erfüllt sein (Richtplan, Siedlungsleitbild, Bedarfsnachweis; § 3
Abs. 2 PBV). Wenn dieser Prüfkatalog erfolgreich durchlaufen wurde und die Einzonung von
FFF ohne Alternative bleibt, sind flächengleiche Ersatzmassnahmen zu leisten (§ 3 Abs. 4
und 5 PBV).
5.
Inhalt und Verbindlichkeit
Nutzungspläne sind für jedermann verbindlich, weil sie parzellengenau die zulässige Nutzung eines Grundstückes festlegen (§ 15 Abs. 2 PBG). Haben sich die Verhältnisse erheblich geändert, werden die Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst oder aufgehoben (§ 22 Abs. 1 PBG, Art. 21 Abs. 2 RPG).
6.
Ortsplanungsverfahren (§§ 17 Abs. 1, 19 ff., 61 bis 65 und 206 PBG, § 6 PBV)
Das nachfolgende Verfahren gilt für den Zonenplan und den Bebauungsplan (siehe unten VI.
2.).
Entwurf
Vorprüfung
Auflageverfahren
a) öffentliche Auflage (mit Planungszonenwirkung und Hinweis auf Einsprachemöglichkeit)
b) Zustellung
c) Markierung im Gelände in geeigneter Weise
Einspracheverfahren
a) Wahrung des rechtlichen Gehörs
b) Einspracheverhandlung (zwingend)
Beschlussverfahren
a) Erlass (Beschluss)
b) Mitteilung an Einsprecher
c) Rechtsmittel
Gemeinde
Bau-, Umwelt- und Wirtschaftsdepartement
Gemeinde (während 30 Tagen)
an alle Grundeigentümer und Haushaltungen
Gemeinde (nur für neue Bauzonen)
Einsprache (während der Auflagefrist)
Gemeinde
-gütliche Erledigung: Antrag auf Gutheissung oder
Erledigterklärung
-keine Einigung: Antrag auf Ablehnung oder
Nichteintreten
Stimmberechtigte / evtl. Gemeindeparlament
Gemeinde innert 3 Tagen
Verwaltungsbeschwerde innert 20 Tagen
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Genehmigungsverfahren
a) Genehmigung
b)
c)
Veröffentlichung
Rechtsmittel
Geltungsdauer
Änderungen
Regierungsrat
mit Entscheid über allfällige Verwaltungsbeschwerden und evtl. Erteilung des Enteignungsrechts
Gemeinde
Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Kantonsgericht, anschliessend Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht
Überprüfung in der Regel alle 10 Jahre
unterliegen dem gleichen Verfahren
Neu kann die Gemeinde nach § 64a PBG die Kosten ganz oder teilweise den interessierten
Grundeigentümern überbinden, wenn eine Änderung der BZO der Realisierung eines bestimmten Vorhabens dient.
VI.
Sondernutzungspläne
1.
Begriff und Funktion
Sondernutzungspläne (Bebauungsplan und Gestaltungsplan) gestalten die im Zonenplan
und BZR enthaltene Grundnutzungsordnung näher aus oder schaffen davon abweichende
Regelungen. Sie bezwecken namentlich die Festlegung massgeblicher Elemente einer
Überbauung, die Realisierung der Erschliessungs- und Gemeinschaftsanlagen oder die Ausscheidung des im öffentlichen Interesse nicht zu überbauenden Gebietes. Sie müssen eine
siedlungsgerechte, erschliessungsmässig gute, auf das übergeordnete Verkehrsnetz abgestimmte, der baulichen und landschaftlichen Umgebung angepasste Überbauung eines zusammenhängenden Gebietes aufzeigen und eine architektonisch hohe Qualität aufweisen.
Bei Wohnüberbauungen ist den Erfordernissen der Wohnhygiene, der Wohnqualität und der
effizienten Nutzung der Energie in besonderem Mass Rechnung zu tragen (§ 65 PBG, §§ 7
und 8 PBV).
2.
Bebauungsplan
Der Bebauungsplan ist ein verfeinertes Ortsplanungsinstrument der Gemeinden. Er kann die
Bau- und Zonenordnung näher bestimmen und dabei von dieser Ordnung abweichen (§ 68
PBG). Damit sind grössere Abweichungen als beim Gestaltungsplan möglich.
3.
Gestaltungsplan
Der Gestaltungsplan ist grundsätzlich das Planungsinstrument der Privaten. Im Grundsatz
sind deshalb die Grundeigentümerinnen für das Aufstellen, Ändern und Aufheben von Gestaltungsplänen zuständig (§ 74 Abs. 1 PBG). Es ist erst dann Aufgabe der Gemeinde, einen
Gestaltungsplan aufzustellen, zu ändern oder aufzuheben, wenn sich die Grundeigentümer
uneinig sind (§ 74 Abs. 2 PBG).
Der Gestaltungsplan kann unterschiedlich stark vom Zonenplan, dem Bau- und Zonenreglement oder dem Bebauungsplan abweichen (§ 75 PBG). Je nach Variante (Gestaltungsplanpflicht im Zonen- oder Bebauungsplan bereits vorgesehen) ist die zulässige Abweichung bei
der Gesamthöhe und der Überbauungsziffer beschränkt (§ 75 Abs. 1 und 2 PBG). Die Vo-
10
raussetzungen für die Gewährung von Abweichungen sind in § 75 Abs. 3 PBG und allenfalls
verschärfend im BZR aufgeführt.
4.
Verfahren
Das Verfahren orientiert sich am möglichen Ausmass der Abweichung von der Grundordnung. Der Bebauungsplan kann hingegen umfangreich von der Grundordnung abweichen
und bedarf im selben Verfahren wie die Zonenplanung der Genehmigung durch den Regierungsrat (§ 69 PBG, siehe Schema oben unter V. 6 zum Ortsplanungsverfahren). Der Gestaltungsplan kann nur beschränkt von der Grundordnung abweichen, weshalb die Gemeinde in einem baubewilligungsähnlichen Verfahren über den Gestaltungsplan entscheidet (§ 77
PBG):
Entwurf
Grundeigentümer oder Gemeinde
Vorprüfung
Gemeinde
Auflageverfahren
Gemeinde (während 20 Tagen)
a) öffentliche Auflage (mit Planungszonenwirkung und Hinweis auf Einsprachemöglichkeit)
b) Zustellung
an Grundeigentümer (im Plangebiet und angrenzend)
c) Markierung / Aussteckung
Modell (evtl. weitere Unterlagen)
evtl. Aussteckung
Einspracheverfahren
a) rechtliches Gehör
Einsprache während der Auflagefrist
b) Einspracheverhandlung (fakultativ)
Gemeinde
- gütliche Erledigung: Gutheissung oder Erledigterklärung
- keine Einigung: Abweisung oder Nichteintreten
Entscheidverfahren
a) Entscheid
Gemeinde (mit Entscheid Einsprachen)
b) Veröffentlichung
Gemeinde
c) Anmerkung
Gemeinde
d) Rechtsmittel
Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Kantonsgericht und anschliessend Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht
Geltungsdauer
Baubeginn innert 5 Jahren seit Inkrafttreten, mit
zweimaliger Verlängerung maximal 9 Jahre
Änderungen
unterliegen dem gleichen Verfahren
Geringfügige Änderungen
Verzicht auf öffentliche Bekanntmachung und
Auflage bei unterschriftlicher Zustimmung aller
betroffenen Grundeigentümer
VII.
Instrumente zur Sicherung der Planung
1.
Planungszone
Die Planungszone stellt eine Planungssicherungsmassnahme dar. Sie soll verhindern, dass
vor Erlass der grundeigentümerverbindlichen Nutzungspläne Baubewilligungen erteilt werden, welche die Planungsziele vereiteln könnten. Planungszonen dienen somit der Sicherstellung der Nutzungsplanung (§ 81 Abs. 1 PBG). Innerhalb der Planungszone darf nichts
unternommen werden, was die Nutzungsplanung erschweren könnte (Art. 27 RPG). Mit der
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Bestimmung der Planungszone sind zugleich die provisorischen Bau- und Nutzungsvorschriften festzulegen (§ 81 Abs. 2 PBG). Diese Vorschriften werden mit der öffentlichen Auflage der Planungszone wirksam (§ 85 Abs. 1 PBG).
Die Gemeinde ist zuständig für die Bestimmung von Planungszonen für genau bezeichnete
Gebiete in der Gemeinde und der Regierungsrat ist zuständig für die Bestimmung von Planungszonen auf Kantonsgebiet (§ 82 PBG). Die Planungszone wird mit der öffentlichen Auflage der massgebenden Pläne und Vorschriften wirksam; neue Nutzungspläne und BZRBestimmungen gelten ab ihrer öffentlichen Auflage als Planungszone (§ 85 PBG). Gegen
den Erlass einer Planungszone kann während der Auflagefrist von 30 Tagen bei der Behörde, welche die Planungszone erlassen hat, Einsprache eingereicht werden (§ 84 Abs. 1 und
3 PBG). Der Einspracheentscheid der Gemeinde bzw. des Regierungsrates kann ohne aufschiebende Wirkung mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Kantonsgericht angefochten
werden.
Mit der Geltungsdauer von zwei Jahren und der einmaligen Verlängerungsmöglichkeit um
ein Jahr ab Erlass der Planungszone bis zur Planauflage des entsprechenden Nutzungsplans schöpft § 83 Abs. 1 PBG die Frist von fünf Jahren gemäss Art. 27 Abs. 2 RPG nicht
aus. Die Planungszone erlischt auch dann, wenn die Nutzungspläne nicht innert fünf Jahren
seit der Auflage der Planungszone in Kraft getreten sind, wobei der Regierungsrat diese Frist
um höchstens zwei Jahre verlängern kann (§ 83 Abs. 2 PBG).
2.
Baulinien
Baulinien begrenzen die Bebauung und dienen insbesondere der Sicherung bestehender
und geplanter Anlagen und Flächen sowie der baulichen Gestaltung (§ 30 Abs. 1 PBG). Die
wichtigsten Anwendungsfälle betreffen die Freihaltung von Räumen für Verkehrsanlagen,
Gewässer oder Wälder.
Baulinien gehen allen anderen öffentlich-rechtlichen Abstandsvorschriften, beispielsweise im
Strassen- oder Wasserbaugesetz, aber auch den Grenzabständen nach § 122 PBG, vor
(§ 30 Abs. 4 PBG).
Sie können Bestandteil eines Nutzungsplanes (Bebauungs-, Gestaltungs- oder Strassenplan) sein und werden in dem für diesen Plan massgebenden Verfahren festgelegt, geändert
oder aufgehoben (§ 31 Abs. 1 PBG). In den übrigen Fällen ist ein separater Baulinienplan
nach den Vorschriften des Strassengesetzes zu erlassen (§§ 64 bis 66 des Strassengesetzes).
12
B.
I.
Baurecht
IVHB und deren Umsetzung im Kanton Luzern
Da das öffentliche Baurecht eine kantonale Aufgabe ist, besteht gesamtschweizerisch eine
grosse Regelungsvielfalt. So verwenden die Kantone für die Ermittlung der Gebäudehöhe
nicht weniger als sieben verschiedene Definitionen. Einheitliche Baubegriffe und Messweisen erleichtern und verbessern die Zusammenarbeit mit den zuständigen Stellen der Kantone und der Gemeinden. Darum verabschiedete die Schweizerische Bau-, Planungs- und
Umweltdirektoren-Konferenz im Jahr 2005 die Interkantonale Vereinbarung über die Harmonisierung der Baubegriffe (IVHB). Gegenstand der Vereinbarung sind Baubegriffe und
Messweisen, die sich unter anderem mit dem Terrain, den Gebäuden, den Höhen, den Geschossen, den Abständen und den Nutzungsziffern befassen. Die Vereinbarung ist am 26.
November 2010 in Kraft getreten. Der Beitritt des Kantons Luzern war Auslöser für die letztjährige Revision von PBG und PBV und erfolgte zusammen mit dem Inkrafttreten der genannten Erlasse per 1. Januar 2014.
Mit der Umsetzung der IVHB ist ein Systemwechsel - vor allem bei den Baubegriffen und
Messweisen - verbunden. So ersetzt beispielsweise die Überbauungsziffer die bisherige
Ausnützungsziffer, die nicht untereinander kompatibel oder umzurechnen sind. Bevor diese
neuen Vorschriften zur Anwendung kommen, müssen die Gemeinden bis spätestens Ende
2023 eine Gesamtrevision der Ortsplanung durchführen, um diese dem neuen Regime anzupassen. Anschliessend wird der Regierungsrat die neuen Bestimmungen gemeindeweise
in Kraft setzen. Das wird für die ersten Gemeinden frühestens 2015 der Fall sein.
Das gilt aber nicht für alle Änderungen. So können beispielsweise neue Verfahrensvorschriften sofort umgesetzt werden. Um festzustellen, welche Paragraphen sofort oder erst nach
der erwähnten Gesamtrevision anwendbar sind, dienen die Fussnoten im PBG und PBV
beim entsprechenden Paragraphen. Wenn diese „der Regierungsrat setzt die Bestimmung
gemeindeweise in Kraft (vgl. Anhang)“ lautet, ist der Paragraph im Anhang von PBG und
PBV in der bisherigen Fassung weiterhin gültig. Der Anhang gibt aus Gründen der Benutzerfreundlichkeit den bisherigen Wortlaut wider.
II.
Nutzungsziffern
1.
Zweck
Zur Bestimmung der zulässigen maximalen und minimalen Nutzung in den Bauzonen können im BZR Überbauungsziffern und Grünflächenziffern festgelegt werden (§ 23 PBG). Diese werden jeweils als Verhältnis zur anrechenbaren Grundstücksfläche definiert. Als anrechenbare Grundstücksfläche gelten die in der entsprechenden Bauzone liegenden Grundstücksflächen beziehungsweise Grundstücksteile (§ 11 PBV).
2.
Arten
Die Überbauungsziffer ist das Verhältnis der anrechenbaren Gebäudefläche zur anrechenbaren Grundstücksfläche. Sie kann für Zonen, Nutzungen und Gebäude sowie innerhalb einer
Zone differenziert nach Gesamthöhen festgelegt werden (§ 25 PBG). Als anrechenbare Gebäudefläche gilt die Fläche innerhalb der projizierten Fassadenlinie (§ 12 Abs. 2 PBV).
13
Die Grünflächenziffer ist das Verhältnis der anrechenbaren Grünfläche zur anrechenbaren
Grundstücksfläche. Sie kann je nach Zone unterschiedlich festgelegt werden (§ 27 PBG). Als
anrechenbare Grünfläche gelten natürliche und bepflanzte Bodenflächen eines Grundstücks,
die nicht versiegelt sind und die nicht als Abstellflächen dienen (§ 18 PBV).
III.
Bauvorschriften
1.
Gesamthöhe
Die Gesamthöhe ist der grösste Höhenunterschied zwischen den höchsten Punkten der
Dachkonstruktion und den lotrecht darunter liegenden Punkten auf dem massgebenden Terrain. Die Gemeinde legt die Gesamthöhen fest (§ 139 PBG). Gemäss § 34 PBV darf die
Oberkante der Dachfläche höchstens 50 cm über den für die Gesamthöhe massgebenden
höchsten Punkten der Dachkonstruktion liegen, wobei diese Beschränkung nicht für technisch bedingte Aufbauten gilt.
2.
Grenzabstand
Der Grenzabstand ist die Entfernung zwischen der projizierten Fassadenlinie und der Parzellengrenze. Vorspringende und unbedeutend rückspringende Gebäudeteile bleiben bei der
Berechnung des Grenzabstands unberücksichtigt. (§ 120 PBG). Bei den gesetzlichen
Grenzabständen handelt es sich um Minimalabstände. Baulinien gehen sämtlichen Grenzabstandsvorschriften vor (§ 30 Abs. 4 PBG). Betreffend Strassen-, Wald- und Gewässerabstand wird auf die entsprechenden Gesetzesbestimmungen verwiesen (§§ 135 bis 137
PBG).
Der minimale ordentliche Grenzabstand für Bauten ergibt sich aus der - gemäss Bau- und
Zonenordnung, Bebauungsplan und Gestaltungsplan - zulässigen Gesamthöhe. Er beträgt
beispielsweise 5 m bei einer Gesamthöhe bis 14 m (§ 122 Abs. 1 PBG).
Besondere Grenzabstände, in der Regel geringere, gelten in Kern-, Dorf- und Arbeitszonen,
in Zonen für öffentliche Zwecke und in Zonen für Sport- und Freizeitanlagen sowie in Gebieten mit geschlossener Bauweise und zur Erhaltung architektonisch und historisch wertvoller
Ortsteile (§ 122 Abs. 2 PBG), bei Klein- und Anbauten (§ 124 PBG) und bei unterirdischen
und Unterniveaubauten (§ 125 PBG).
Die Grenzabstände von Mauern, Einfriedungen, Böschungen und Gewächsen berechnen
sich in Abhängigkeit von ihrer Höhe zum massgebenden (nicht tiefer gelegten) Terrain
(§ 126 Abs. 1 PBG). Für Gewächse wird in § 126 Abs. 3 PBG auf § 86 des Einführungsgesetzes zum Schweizerischen Zivilgesetzbuch (EGZGB) verwiesen.
In allen Fällen kann die Gemeinde eine Ausnahmebewilligung nach § 133 PBG erteilen,
wenn die dort aufgeführten Voraussetzungen gegeben sind.
3.
Gebäudeabstand
Der minimale Gebäudeabstand entspricht der Summe der gesetzlichen Grenzabstände. Bei
Bauten auf dem gleichen Grundstück ist der minimale Gebäudeabstand so zu bemessen,
wie wenn eine Grenze zwischen ihnen wäre (§ 131 PBG).
Besondere Gebäudeabstände, in der Regel geringere, gelten für Kleinbauten und masslich
beschränkte Bauten mit Nebennutzflächen (§ 132 PBG).
14
Auch hier ist eine Ausnahmebewilligung der Gemeinde nach § 133 PBG möglich.
5.
Schutz des Orts- und Landschaftsbildes
§ 140 Abs. 1 PBG stellt eine generelle Ästhetikklausel (Eingliederungsgebot / Verunstaltungsverbot) dar. Ihre Anwendung ist beschränkt. In erster Linie ist im Rahmen der Nutzungsplanung und mittels Bauvorschriften der Schutz des Orts- und Landschaftsbildes sicherzustellen. Soweit deshalb ein Bauvorhaben die entsprechenden Bauvorschriften einhält,
darf grundsätzlich vermutet werden, dass es sich in die Umgebung eingliedert.
6.
Sicherheit und Gesundheit
Das kantonale Recht macht Vorgaben zur Sicherheit und zum Schutz der Gesundheit. Die
Regelungsinhalte umfassen dabei Vorschriften für Bauten und Grundstücke (§ 145 PBG),
Baubeschränkungen oder -verbote in gefährdeten Gebieten, wobei Gefahrenkarten in der
Nutzungsplanung umzusetzen sind (§ 146 PBG), Brandmauern (§ 147 PBG), Seilbahnen
und Skilifte (§ 149 PBG), baubiologische und ökologische Vorgaben (§ 150 PBG), Besonnung (§ 153 PBG), Radonstrahlung (§ 44 PBV) Belichtung und Belüftung (§ 153 PBG), Mindestmasse von Räumen zum Aufenthalt von Menschen (§ 154 PBG), Isolation (§ 155 PBG),
behindertengerechtes Bauen (§ 157 PBG und § 45 PBV) Spielplätze und Freizeitanlagen
und entsprechende Ersatzabgaben (§§ 158 und 159 PBG), zum Immissionsschutz (§ 161
PBG) und Voraussetzungen für den Bezug von Neubauten (§ 162 PBG). Die Gemeinde
kann Ausnahmen von den §§ 152 bis 155 PBG bewilligen (§ 156 PBG).
Wenn die Benützung von Räumen gesundheitsschädlich oder mit Gefahr verbunden ist, hat
sie die Gemeinde zu verbieten (§ 151 PBG).
7.
Energie
In den §§ 163 bis 165 PBG werden Vorgaben zur Ausnützung der Energie, zur Isolation gegen Wärmeverlust und zu gemeinsamen Heizzentralen und Fernheizwerken gemacht.
8.
Hochhäuser
Hochhäuser sind Bauten mit einer Gesamthöhe von mehr als 25 m. Für deren Errichtung
gelten strengere Vorgaben als für Bauten mit kleinerer Gesamthöhe. Je nach Gesamthöhe
sind ein Bebauungs- oder ein Gestaltungsplan erforderlich, die Baubewilligung hat darüber
hinaus die Vorgaben von § 166 Abs. 3 zu erfüllen.
9.
Einkaufs- und Fachmarktzentren
Einkaufs- oder Fachmarktzentren sind Betriebe von einem oder mehreren Unternehmen des
Detailhandels mit einem Warenangebot für Selbstverbraucher und gegebenenfalls von
Dienstleistungsunternehmen, deren Nettoflächen in enger räumlicher Beziehung zueinander
stehen und die planerisch oder baulich eine Einheit bilden (§ 169 PBG). Für deren Errichtung
ist je nach realisierter Nettofläche (§ 46 PBV) ein Gestaltungs- oder ein Bebauungsplan erforderlich (§ 170 PBG). Ihr Standort, ihre Grösse und ihr Einzugsgebiet haben sich nach der
im kantonalen Richtplan umschriebenen Bedeutung und Funktion der Siedlungszentren zu
richten, denen sie sich zuordnen lassen (§ 171 PBG).
15
10.
Camping
Abhängig von der Verweildauer, der beanspruchten Landfläche, der Anzahl Standplätze von
Wohnwagen, Wohnmobilen, Zelten und dergleichen benötigt Campieren eine Baubewilligung, eine spezielle Zone in der Nutzungsplanung und/oder einer Betriebsbewilligung (§ 174
PBG und §§ 48 bis 50 PBV). Für Fahrende gilt die Ausnahmemöglichkeit nach § 177 PBG.
IV.
Baubewilligung
1.
Baubewilligungspflichtige Bauten und Anlagen
Gemäss Art. 22 Abs. 1 RPG dürfen auf Dauer angelegte Bauten und Anlagen nur mit behördlicher Bewilligung errichtet oder geändert werden. Bauliche Massnahmen bedürfen einer
Bewilligung, sofern sie bestimmt oder geeignet sind, die Vorstellungen über die Nutzungsordnung zu beeinflussen, sei es, dass sie den Raum äusserlich erheblich verändern, die Erschliessung belasten, oder die Umwelt beeinträchtigen. Bewilligungsbedürftig sind daher alle
bau- oder planungsrechtlich relevanten äusseren Veränderungen von Grundstücken oder
von deren Nutzung (§ 184 Abs. 1 PBG). Die Bewilligung nach Art. 22 Abs. 1 RPG ist nicht
nur eine Bau-, sondern auch eine Nutzungsbewilligung. Eine wesentliche Nutzungsänderung
bedarf daher auch dann einer Bewilligung, wenn keine baulichen Änderungen vorgenommen
werden. § 53 Abs. 1 PBV enthält eine exemplarische Aufzählung bewilligungspflichtiger Bauten und Anlagen. Diese Aufzählung ist nicht abschliessend, da Art. 22 Abs. 1 RPG als Bundesrecht direkt anwendbar ist. Die Baubewilligung ist eine Polizeibewilligung, die bei Vorliegen der entsprechenden Voraussetzungen erteilt werden muss (§ 195 Abs. 1 PBG).
§ 54 Abs. 2 PBV enthält eine exemplarische Aufzählung baubewilligungsfreier Bauten und
Anlagen (§ 184 Abs. 2 PBG). Daneben bedürfen Reparatur- und Unterhaltsarbeiten keiner
Baubewilligung (§ 184 Abs. 2 PBG).
2.
Zonenkonformität
Zentrale Voraussetzung für die Erteilung der Baubewilligung ist die Übereinstimmung der
Bauten und Anlagen mit dem Zweck der Nutzungszone (Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG). Das Bauvorhaben muss zonenkonform sein. Die Zonenkonformität ergibt sich für jede Zone aus dem
Nutzungsplan und den zugehörigen Nutzungsvorschriften im BZR.
Das kantonale Recht kann Ausnahmen vom Erfordernis der Zonenkonformität innerhalb der
Bauzone vorsehen (Art. 23 RPG). Das PBG delegiert diese Möglichkeit an die Gemeinden,
die aus wichtigen Gründen Ausnahmen von den Vorschriften des BZR bewilligen können
(§ 37 PBG).
Ausserhalb der Bauzonen ist die kantonale Dienststelle Raum und Wirtschaft (rawi) für Ausnahmebewilligungen zuständig (Art. 24 bis 24d, 25 Abs. 2 und 37a RPG, Art. 39 RPV,
§§ 180 bis 182 PBG, § 51 PBV).
3.
Erschliessung
Die Erschliessung ist ebenfalls Voraussetzung für die Erteilung der Baubewilligung. Sie darf
nur erteilt werden, wenn das Land im Zeitpunkt des Baubewilligungsentscheides sowohl in
tatsächlicher als auch in rechtlicher Hinsicht erschlossen ist (Art. 22 Abs. 1 lit. b RPG). Land
ist erschlossen, wenn für die betreffende Nutzung eine hinreichende Zufahrt besteht und die
16
erforderlichen Wasser-, Energie- sowie Abwasserleitungen so nahe heranführen, dass ein
Anschluss ohne erheblichen Aufwand möglich ist (Art. 19 RPG).
Die Erschliessung muss den Beanspruchungen gewachsen sein, die sich einerseits aus der
Nutzung des Baugrundstücks, anderseits aus der Nutzung der weiteren Grundstücke ergeben können. Bei der Beurteilung der tatsächlich genügenden Erschliessung ist somit auf die
nach den geltenden Zonenvorschriften gesamthaft mögliche Nutzung abzustellen. Diese
Beurteilung richtet sich nach den Gesetzesvorschriften, bei Fehlen gesetzlicher Bestimmungen nach den anerkannten Regeln von Fachverbänden.
Neben der tatsächlichen muss auch die rechtlich genügende Erschliessung dauernd gesichert sein. Muss bis zum Anschluss an ein öffentliches Werk (Leitung, Strasse) ein Drittgrundstück in Anspruch genommen werden, ist die privatrechtliche Regelung dann genügend, wenn der Bestand eines Rechts (Dienstbarkeit) aus dem Grundbuch ersichtlich ist
(Grundbucheintragung). Die Baubewilligungsbehörde kann sich auf eine summarische Prüfung beschränken. Nach erfolgreicher Prüfung sind allfällige Einsprachen zu diesem Punkt
an den Zivilrichter zu verweisen (§ 62 Abs. 2 PBV).
Erschliessungsanspruch
Gemäss Art. 19 Abs. 2 RPG sind die Bauzonen durch das Gemeinwesen innerhalb der im
Erschliessungsprogramm (kommunaler Erschliessungsrichtplan gemäss § 9 PBG und § 20
PBV) vorgesehenen Fristen zu erschliessen. Erschliesst das Gemeinwesen Bauzonen nicht
fristgerecht, ist den Grundeigentümern zu gestatten, ihr Land nach den vom Gemeinwesen
genehmigten Plänen selber zu erschliessen oder die Erschliessung durch das Gemeinwesen
nach den Bestimmungen des kantonalen Rechts bevorschussen zu lassen (Art. 19 Abs. 3
RPG, § 117b PBG, §§ 21 und 22 PBV).
Die Gemeinde kann, wenn das öffentliche Interesse es erfordert, auf Gesuch einer Grundeigentümerin hin Erschliessungsanlagen erstellen, sofern aufgrund des kommunalen Erschliessungsrichtplanes die Grundeigentümer dazu verpflichtet sind, sich aber nicht einigen.
Die Gemeinde entscheidet im jeweiligen Plangenehmigungs- oder Projektbewilligungsverfahren über das Gesuch und die Erstellung, den Ausbau oder den Ersatz der Erschliessungsanlagen. Die interessierten Grundeigentümerinnen haben die Kosten zu tragen. Einigen sie
sich nicht, verteilt die Gemeinde die Kosten nach dem Perimeterverfahren (§ 117a PBG).
4.
Baubewilligungsverfahren
a.
ordentliches Verfahren
Das Verfahren wird mit dem Baugesuch eingeleitet. Es muss alle Unterlagen enthalten, die
für die Beurteilung des Bauvorhabens erforderlich sind (§ 188 PBG, § 55 PBV).
Projekte für neue Bauten und Anlagen und für bauliche Massnahmen, welche die äussere
Form einer Baute oder Anlage verändern, sind spätestens am Tag der Einreichung des Baugesuchs so auszustecken, dass daraus der gesamte Umfang der Baute oder der Anlage
ersichtlich ist. Dabei sind die Oberkante des Erdgeschossbodens und die Oberkante der
Dachfläche zu kennzeichnen. (§ 191 Abs. 1 PBG).
Vorprüfung: Die Gemeinde prüft formal, welches Baubewilligungsverfahren (ordentliches
oder vereinfachtes) durchzuführen ist, ob das Baugesuch mit den erforderlichen Beilagen
vorliegt, das Baugespann (Aussteckung) mit den Plänen übereinstimmt und ob neben der
Baubewilligung in der gleichen Sache weitere Bewilligungen erforderlich sind (§ 192 PBG).
17
Allenfalls verlangt die Gemeinde vom Gesuchsteller die Behebung der gerügten Mängel innert angesetzter Frist mit der Androhung, dass andernfalls auf das Baugesuch nicht eingetreten werde.
Öffentliche Bekanntmachung: Entspricht das Baugesuch den formellen Anforderungen, hat
die Baubewilligungsbehörde das Vorhaben sofort öffentlich bekanntzumachen und zusammen mit den Beilagen während 20 Tagen öffentlich aufzulegen (§ 193 Abs. 1 und 2 PBG).
Den Anstössern an das Baugrundstück ist die Auflage mit eingeschriebenem Brief und dem
Hinweis auf die Einsprachemöglichkeit während der Auflagefrist bekannt zu geben (§ 193
Abs. 3 PBG).
Einspracheverfahren: Während der Auflagefrist können öffentlich-rechtliche und privatrechtliche Einsprachen eingereicht werden (§ 194 Abs. 1 PBG). Die Einsprachen sind dem Bauherrn und den Grundeigentümerinnen zur Stellungnahme zuzustellen (§ 194 Abs. 3 PBG).
Sonderbewilligungen: Während und nach der Auflagefrist werden die für das Bauvorhaben
erforderlichen Sonderbewilligungen eingeholt (Unterschreitung des Strassenabstandes, des
Waldabstandes, des Gewässerabstandes usw.). Bei einem Bauvorhaben ausserhalb der
Bauzone, das eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG voraussetzt, darf der Gemeinderat erst nach Vorliegen des Entscheids der Dienststelle rawi (§ 58 PBV) die Baubewilligung
erteilen (§ 182 Abs. 2 PBG). Andernfalls ist die erteilte Baubewilligung nichtig. Baubewilligung und Sonderbewilligungen sind gleichzeitig zu eröffnen (§ 196 Abs. 3 PBG; siehe dazu
auch unten Kap. IV. zur Verfahrenskoordination).
Entscheid: Nach Ablauf der Einsprachefrist und nach Vorliegen der erforderlichen Sonderbewilligungen hat der Gemeinderat ohne Verzug über das Baugesuch sowie die öffentlichrechtlichen Einsprachen zu entscheiden (§ 196 Abs. 1 PBG). Privatrechtliche Einsprachen
sind an den Zivilrichter zu verweisen (§ 62 Abs. 2 PBV). Entspricht das Bauvorhaben den
öffentlich-rechtlichen Bau- und Nutzungsvorschriften, ist die Baubewilligung zu erteilen (195
Abs. 1 PBG). Andernfalls ist die Baubewilligung zu verweigern, sofern die Mängel nicht mit
Nebenbestimmungen (Auflagen und Bedingungen) behoben werden können.
b.
vereinfachtes Verfahren
Im vereinfachten Baubewilligungsverfahren entfallen die Pflicht zur Aussteckung, zur öffentlichen Bekanntmachung und zur Auflage des Bauvorhabens (§ 198 PBG). Das vereinfachte
Baubewilligungsverfahren kommt in den Fällen von § 53 Abs. 2 PBV zur Anwendung, sofern
dadurch keine wesentlichen privaten oder öffentlichen Interessen beeinträchtigt werden. Auf
die Zustellung des Baugesuchs an die Anstösser sowie an weitere betroffene Grundeigentümerinnen kann verzichtet werden, wenn diese dem Baugesuch unterschriftlich zugestimmt
haben. Ansonsten wird diesen das Bauvorhaben mit dem Hinweis auf eine Einsprachefrist
von 10 Tagen angezeigt (§ 198 lit. d PBG).
Sind neben der Baubewilligung in der gleichen Sache weitere Bewilligungen oder Verfügungen erforderlich und gebieten es die Grundsätze der Koordination, ist das vereinfachte Verfahren ausgeschlossen und das ordentliche durchzuführen (§ 53 Abs. 3 PBV).
c.
Anzeigeverfahren
Das Anzeigeverfahren ist im PBG für Abbrucharbeiten vorgesehen, der Eigentümer einer
Baute oder Anlage hat der Gemeinde Abbrucharbeiten spätestens 20 Tage vorher zu melden (§ 187 PBG). Im Gegensatz zum vereinfachten Baubewilligungsverfahren ergeht für
Abbrucharbeiten keine förmliche Baubewilligung, sondern bloss eine formlose Baufreigabe.
18
Ein weiteres Anzeigeverfahren ergibt sich gestützt auf die bundesrechtliche Vorgabe in
Art. 18a RPG), wonach Solaranlagen über 20 m2 der zuständigen Behörde 20 Tage vor der
Erstellung zu melden sind (§ 54 Abs. 2b PBV).
d.
Baubeginn
Mit den Bauarbeiten darf grundsätzlich erst dann begonnen werden, wenn eine rechtskräftige Baubewilligung vorliegt. In begründeten Fällen kann die zuständige Behörde dem Bauherrn den Baubeginn auf sein Risiko hin bereits vorher bewilligen (§ 200 Abs. 1 PBG).
5.
Geltungsdauer
Die Geltungsdauer der Baubewilligung beträgt zwei Jahre ab Rechtskraft der Baubewilligung
oder im Falle einer Zivilklage ab deren rechtskräftigen Erledigung. Diese Frist kann von der
Gemeinde bei Einhaltung der gesetzlichen Vorgaben höchstens um drei Jahre erstreckt werden (§ 201 Abs. 1 lit. a und 2 PBG).
6.
Planänderungen
Für die Ausführung der Bauten und Anlagen sind die genehmigten Pläne verbindlich (§ 202
Abs. 1 PBG). Für jede Abweichung von den genehmigten Plänen ist das Baubewilligungsverfahren erneut durchzuführen, sofern die Abweichung als solche der Bewilligungspflicht untersteht. Auf das Auflageverfahren kann verzichtet werden, wenn alle betroffenen Grundeigentümer (Anstösser sowie weitere Grundeigentümerinnen) den geänderten Plänen unterschriftlich zugestimmt haben (§ 202 Abs. 2 PBG). Abweichungen, die offensichtlich keine
schutzwürdigen privaten Interessen Dritter und keine wesentlichen öffentlichen Interessen
berühren, kann die Gemeinde oder die von ihr bezeichnete Stelle von sich aus gestatten
(§ 202 Abs. 3 PBG).
V.
Verfahrenskoordination und Leitverfahren
a.
Verfahrenskoordination
Sind für ein Bauvorhaben neben der Baubewilligung noch andere Bewilligungen (z.B. Ausnahmebewilligungen und Sonderbewilligungen) einzuholen, müssen die Verfahren formell
und materiell (inhaltlich) koordiniert werden (Art. 25a RPG, § 192 lit. c PBG, § 61 PBV).
Formelle Koordination heisst, dass die Verfahren gleichzeitig eingeleitet, die Gesuchsunterlagen den beteiligten Amtsstellen und Behörden gleichzeitig zur Bearbeitung überwiesen und
die Entscheide dem Bauherrn unter Gewährung eines Rechtsmittels gesamthaft eröffnet
werden (§ 193 Abs. 1, § 196 Abs. 3 PBG).
Materielle Koordination heisst, dass die verschiedenen Stellungnahmen und Entscheide einander nicht widersprechen dürfen (§ 195 Abs. 2 PBG).
b.
Leitverfahren
Als Leitverfahren gilt das Verfahren vor dem Regierungsrat, wenn neben der Baubewilligung
in der gleichen Sache ein Entscheid des Regierungsrates erforderlich ist, andernfalls das
Nutzungsplan- oder Baubewilligungsverfahren (§ 192a PBG).
19
VI.
Aufsicht, Strafbarkeit, Wiederherstellung und Bestandesgarantie
a.
Aufsicht
Der Regierungsrat übt die Aufsicht über die Anwendung der Bau- und Nutzungsvorschriften
aus (§ 208 Abs. 1 PBG).
b.
Strafbarkeit
Vorsätzliche und fahrlässige Widerhandlungen gegen Bestimmungen des Planungs- und
Baugesetzes sind strafbar (§ 213 PBG), wobei jedermann anzeigeberechtigt ist (§ 214 PBG).
c.
Wiederherstellung
Wer einer gestützt auf das RPG und das PBG erlassenen Verfügung zuwiderhandelt oder
eine Bedingung oder Auflage nicht erfüllt, hat auf seine Kosten den rechtswidrigen Zustand
zu beseitigen. Die Gemeinde hat nach den Vorschriften des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG) für die Wiederherstellung des gesetzmässigen Zustandes zu sorgen (§ 209 PBG).
Zu berücksichtigen sind dabei die Verhältnismässigkeit (nachträgliches Bewilligungsverfahren), der Vertrauensschutz (nach Massgabe der behördlichen Zusicherung), die Verwirkung
(30 Jahre) und die Rechtsgleichheit (nach Massgabe der Gleichbehandlung im Unrecht).
Es wird unterschieden zwischen formeller Rechtswidrigkeit (Baute wurde ohne die erforderliche Bewilligung erstellt) und materieller Rechtswidrigkeit (Baute verletzt Bauvorschriften).
Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit führt vorab zur Prüfung, ob die formell rechtswidrig
erstellte Baute in der bestehenden Form nachträglich bewilligt werden kann. Dieses nachträgliche Baubewilligungsverfahren erfolgt von Amtes wegen, der Bauherr ist jedoch bezüglich der Abklärung des Sachverhalts mitwirkungspflichtig. Je nach Baufortschritt verfügt die
zuständige Behörde die Einstellung der Bauarbeiten (§ 210 Abs. 1 PBG).
Wenn die Baute nachträglich nicht bewilligt werden kann oder von vornherein materiell
rechtswidrig ist, verweigert die Gemeinde die Baubewilligung (a) und verfügt die Beseitigung
innert Frist (b). Für den Fall der Nichtbefolgung wird die Ersatzvornahme durch die erstinstanzliche Verwaltungsbehörde, in diesem Fall die Gemeinde, nach §§ 209 ff. VRG vollzogen (c) und eine Strafanzeige wegen Missachtung von Art. 292 StGB erhoben (d). Die Kosten werden dem Bauherrn auferlegt (e). Die Inhalte a-e sind Bestandteil des Rechtsspruchs.
d.
Bestandesgarantie
Das revidierte PBG soll nicht dazu führen, dass unter dem bisherigen Recht bewilligte und
erstellte Bauten und Anlagen entfernt oder geändert werden müssen, wenn sie dem neuen
Recht widersprechen. Vielmehr sollen diese im Rahmen des Bestehenden erhalten, erneuert, umgebaut, geändert und erweitert werden dürfen.
Bauten und Anlagen innerhalb der Bauzonen, die rechtmässig erstellt wurden, aber nicht
mehr zonenkonform (z.B. Schreinereibetrieb in einer Wohnzone) oder baupolizeiwidrig (z.B.
nicht eingehaltene Grenzabstandsvorschriften) geworden sind, dürfen erhalten und zeitgemäss erneuert werden. Ein Umbau, eine Nutzungsänderung oder eine angemessene Erweiterung sind zulässig, wenn dadurch ihre Rechtswidrigkeit nicht oder nur unwesentlich verstärkt wird und keine überwiegenden öffentlichen oder privaten Interessen entgegenstehen
(§ 178 PBG).
20
Ausnahmen von der Zonenkonformität für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen
sind bundesrechtlich geregelt (§ 180 PBG, Art. 24 ff. RPG). Zudem sind in § 181 PBG weitere kantonalrechtliche Ausnahmetatbestände geregelt.
VII.
Kosten und Rechtsschutz
1.
Kosten
Die Kosten für das Baubewilligungsverfahren werden der Gesuchstellerin nach Massgabe
der entsprechenden Bestimmung im Bau- und Zonenreglement auferlegt (§ 212 Abs. 1
PBG).
Die planungs- und baurechtliche Einsprache stellt kein Rechtsmittel dar, sondern gilt als
Formalisierung des Anspruchs auf rechtliches Gehör. Dies hat zur Folge, dass im Rahmen
des Einspracheverfahrens keine Parteientschädigung zugesprochen werden kann (vgl.
§§ 201 und 127 VRG).
Im Baubewilligungs- bzw. Gestaltungsplanverfahren sind die durch die Einsprache verursachten amtlichen Kosten dem unterliegenden Einsprecher bzw. dem Einsprecher zu überbinden, sofern auf dessen Einsprache nicht eingetreten wird. Bei leichtfertigen oder trölerischen Einsprachen gilt dies auch für die weiteren Verfahrenskosten (§ 212 Abs. 2 PBG). Die
amtlichen Kosten können jedoch erlassen oder angemessen reduziert werden, wenn die
Einsprache zurückgezogen wird (§ 64 PBV).
Im Rechtsmittelverfahren richtet sich die Kostenverlegung nach §§ 193 ff. VRG bzw. nach
den bundesrechtlichen Bestimmungen.
2.
Rechtsmittel
Entscheide und Beschlüsse in Anwendung des Bundesgesetzes über die Raumplanung und
des Planungs- und Baugesetzes können innert 20 Tagen (Zwischenentscheide innert 10
Tagen) mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Kantonsgericht angefochten werden
(§ 206 PBG). Gegen den Entscheid des Kantonsgerichts ist die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht gegeben.
3.
Legitimation
Zur Erhebung von Einsprachen und Beschwerden nach dem Planungs- und Baugesetz sind
die in § 207 Abs. 1 PBG aufgeführten Personen, Behörden, Dienststellen, Organisationen
und Gemeinden befugt.
Insbesondere sind Personen, die an der Abweisung eines Gesuchs oder an der Änderung
oder Aufhebung eines Entscheids ein schutzwürdiges Interesse haben, einsprache- und beschwerdelegitimiert. Als schutzwürdig gelten nicht nur die rechtlich geschützten Interessen,
sondern auch die wirtschaftlichen, ideellen und tatsächlichen Interessen. Ein schutzwürdiges
Interesse ist zu bejahen, wenn die Einsprecherin oder der Beschwerdeführer eine tatsächliche Benachteiligung von sich abwenden oder einen praktischen Nutzen und Erfolg erreichen
will. Ein bloss mittelbares oder ausschliesslich öffentliches Interesse begründet für sich allein
keine Einsprache- oder Beschwerdebefugnis.
21
C. Rechtsprechung und Materialien
Entscheide des Regierungsrates und Urteile des Verwaltungs- bzw. Kantonsgerichts des
Kantons Luzern finden sich unter http://www.gerichte.lu.ch/index/rechtsprechung.htm
unter anschliessender Auswahl aus den Rechtsgebieten Bau- und Planungsrecht, Bauen
ausserhalb der Bauzonen und Raumplanung.
Rechtsgrundlagen, Materialien, Erläuterungen, Skizzen, Anwendungshilfen und Kontakte
sind auf der dafür vom Bau-, Umwelt- und Wirtschaftsdepartement zur Verfügung gestellten Seite http://www.baurecht.lu.ch/ zu finden.
22
D. Übungsfall "Hünenberg"
(Aus dem Skript "Luzerner Bau-, Planungs- und Umweltrecht" von Erik Lustenberger)
Ausgangslage
Oberhalb der Schachenstrasse in Ebikon steht in erhöhter Lage das Schlösschen Hünenberg. Der im 18. Jahrhundert erstellte herrschaftliche Landsitz steht unter Denkmalschutz.
Die unmittelbare Umgebung des Sitzes ist nicht überbaut (Wald/Wiese), mit Ausnahme eines
kleinen Landwirtschaftsbetriebes, der sich rund 50 m westlich des Schlösschens befindet.
Das Schlösschen Hünenberg liegt zurzeit im Übrigen Gebiet. Im Rahmen einer Teilrevision
der Ortsplanung will die Gemeinde das Gebiet der zweigeschossigen Wohnzone zuweisen.
Die Teilrevision liegt auf der Gemeindekanzlei Ebikon, Riedmattstrasse 14, 6030 Ebikon vom
1. - 30. März 2012 öffentlich auf. Der Luzerner Heimatschutz, der sich als Verein seit Jahrzenten mit Fragen des Natur- und Heimatschutzes befasst, kommt zu Ihnen als Rechtsanwalt und ersucht Sie um Hilfe. Er möchte um jeden Preis verhindern, dass das Grundstück
verbaut wird. Es gebe ohnehin schon genug Bauzonen in Ebikon und man müsse die letzten
grünen Flecken bewahren. Zudem stehe das Schlösschen unter Denkmalschutz.
Aufgabe
1. Schreiben Sie eine Einsprache für den Luzerner Heimatschutz. Welche formellen Anforderungen sind zu beachten?
2. Welche Zonen würden dem Anliegen des Luzerner Heimatschutzes dienen?
3. Mit welchen Argumenten begründen Sie Ihre Einsprache?
4. Welche Beweismittel würden Sie beantragen?
23
24
I. Voraussetzungen der Einsprache
§ 61 Abs. 5 PBG:
5
Die Einsprachen sind während der Auflagefrist mit einem Antrag und dessen Begründung
schriftlich bei der in der öffentlichen Bekanntmachung und in der Zustellung an die Grundeigentümer und an die Haushaltungen angegebenen Stelle einzureichen.
Wann? während der Auflagefrist (30 Tage § 61 Abs. 1 PBG)
Wo? bei der angegebenen Stelle
Wie? schriftlich, mit Antrag, mit Begründung des Antrags
Bei der konkreten Ausgestaltung der Einsprache sind formal verschiedene Lösungen möglich (Briefform, Rechtsschrift, Mischformen).
II. Formelle Mängel der Planung
Hier aus dem Sachverhalt keine ersichtlich.
III. Materielle Mängel der Planung
§ 20 Abs. 2 PBG:
2
Bei der Genehmigung sind die Pläne und Vorschriften auf ihre Recht- und Zweckmässigkeit
und auf ihre Übereinstimmung mit den Richtplänen zu überprüfen.
1. RECHTMÄSSIGKEIT
A. Bund
• Bundesverfassung (z.B. Eigentumsgarantie)
• RPG; Planungsziele und -grundsätze (Art. 1 und 3 RPG), Art. 14 - 18 RPG (insb. Definition
von Bauzonen gemäss Art. 15 RPG)
• übriges Bundesrecht (USG, NHG, WaG etc.)
B. Kanton
• PBG
• andere kantonale Gesetze (z.B. Gesetz über den Schutz der Kulturdenkmäler)
C. Gemeinde
• Vorschriften über Naturgefahren im BZR (in roten Gefahrengebieten gemäss Gefahrenkarte
ist grundsätzlich keine Einzonung möglich)
• Vorschriften zum Schutz von Kulturobjekte im BZR
2. ZWECKMÄSSIGKEIT
Überzeugt die Interessenabwägung (vgl. Art. 3 RPV)?
3. RICHTPLAN
Übereinstimmung mit dem Richtplan auf kantonaler, regionaler oder kommunaler Stufe
25
Gemeinderat
6030 Ebikon
Luzern, 19. März 2012
Einsprache
(§ 61 Abs. 5 PBG)
für
Luzerner Heimatschutz, vertreten durch Rechtsanwältin X, ….., Luzern,
gegen
Entwurf der Zonenplanänderung im Gebiet des Schlösschens Hünenberg gemäss öffentlicher Auflage vom 1. - 30 März 2012
Sehr geehrter Herr Gemeindepräsident
Sehr geehrte Damen und Herren Gemeinderäte
Namens und im Auftrage der Einsprecherin stelle ich Ihnen folgende
ANTRÄGE
1. Das Gebiet Hünenberg sei nicht wie im Entwurf vorgesehen einer zweigeschossigen
Wohnzone zuzuweisen.
2. Das Gebiet Hünenberg sei der Grünzone zuzuweisen.
3. Eventuell sei das Gebiet Hünenberg der Landwirtschaftszone zuzuweisen.
(4. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Einwohnergemeinde Ebikon.)
BEGRÜNDUNG
I. Formelles
1. Die unterzeichnete Anwältin ist bevollmächtigt.
BEWEISMITTEL
Urkunde: Bel. 1 Vollmacht vom 15. März 2012
2. Einsprachen sind im Ortsplanungsverfahren während der Auflagefrist mit einem Antrag und dessen Begrünung schriftlich bei der in der öffentlichen Bekanntmachung und in
der Zustellung an die Grundeigentümer und an die Haushaltungen angegebenen Stelle
einzureichen (§ 61 Abs. 5 PBG). Mit heutiger Eingabe wird diese Frist gewahrt.
3. Nach § 207 Abs. 1d PBG sind private Vereinigungen für Natur- und Heimatschutz im
Rahmen ihres statuarischen Zwecks zur Beschwerde befugt, die sich seit fünf Jahren
dem Natur- und Heimatschutz oder verwandten Zielen im Kanton Luzern widmen, soweit
26
die Interessen des Natur und Heimatschutzes berührt werden. Diese Voraussetzungen
sind vorliegend erfüllt, weil der Luzerner Heimatschutz sich gemäss seinen Statuten seit
Jahrzehnten für Anliegen des Heimatschutzes im Kanton Luzern einsetzt und die Zuweisung zu einer zweigeschossigen Wohnzone das unter Denkmalschutz stehende
Schlösschen Hünenberg und seine Umgebung unmittelbar betrifft.
II. Materielles (in Stichworten)
• Es bestehen bereits genügend grosse Bauzonen, um den Bedarf längerfristig zu decken (haushälterischer Umgang mit dem Boden, Art. 1 Abs. 1 RPG)
• Verhindern einer Ausuferung der Besiedlung (Begrenzung der Siedlungsausdehnung,
Art. 3 Abs. 3 RPG)
• Die Einzonung ist unzweckmässig, weil andernorts in Ebikon noch Übrige Gebiete bestehen, die ohne Konflikte mit dem Natur- und Heimatschutz eingezont werden könnten.
• Naturnahe Landschaften und Erholungsräume sind zu erhalten (Art. 3 Abs. 2d RPG)
• Natürliche Siedlungsgrenze von grosser landschaftlicher Schönheit.
• Siedlungstrennung als Planungsziel wird missachtet. Die Grünzone dient der Trennung
von Quartieren und Gemeinden und soll Freiflächen im Baugebiet schaffen (§ 50 Abs. 1b
PBG).
• Das Gebiet ist schlecht erschliessbar. Aufgrund des Höhenunterschiedes lässt sich
eine kanalisationsmässige Erschliessung nur schwer verwirklichen. Das Strassensystem
genügt nicht, um den zusätzlichen Verkehr aufzunehmen.
• Im Denkmalverzeichnis eingetragene Immobilien (so das Schloss Hünenberg) dürfen in
ihrer Wirkung nicht beeinträchtigt werden (§ 5 Abs. 1 Gesetz über den Schutz der Kulturdenkmäler [DSchG]). Die Gemeinden berücksichtigen in ihren Zonenplänen die Baudenkmäler gemäss Denkmalverzeichnis (Koordinationsaufgabe S3-2 [Kantonal geschützte Kulturdenkmäler]). Der Umgebungsschutz des Schlosses Hünenberg ist nur
durch die Einzonung des Gebietes Hünenberg in eine Grünzone oder die Landwirtschaftszone gewährleistet.
BEWEISMITTEL
- Augenschein vor Ort (§§ 100 ff. VRG)
- Amtsbericht (§ 70 VRG) bei der kantonalen
Denkmalpflege
- Gutachten eines Sachverständigen (§§ 93 ff.
VRG)
- Kantonaler und regionaler Richtplan
Ich ersuche Sie den eingangs gestellten Anträgen zu entsprechen.
Mit freundlichen Grüssen
Rechtsanwältin X
Im Doppel
EINSCHREIBEN
Kopie: Klient
Beilage: gemäss Aktenverzeichnis
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Variante: Einsprache Privatperson
Gemeinderat
6030 Ebikon
Luzern, 19. März 2012
Einsprache gegen Einzonung des Schlösschens Hünenberg
Sehr geehrter Herr Gemeindepräsident
Sehr geehrte Damen und Herren Gemeinderäte
In oben genannter Angelegenheit beantrage ich Ihnen das Gebiet Hünenberg nicht wie im Entwurf
vorgesehen einer zweigeschossigen Wohnzone zuzuweisen. Es ist in einer Nichtbauzone zu belassen.
Das Gebiet um das Schlösschen Hünenberg ist für uns Quartierbewohner ein wichtiges Erholungsgebiet von besonderer Schönheit. Wir gehen dort immer mit unserem Hund laufen. Es wäre
schade, wenn dieser letzte Flecken Grün auch noch verbaut würde. Es hat in unserem Gebiet
kaum mehr Grünbereiche.
Ich ersuche Sie, meinen Antrag zu berücksichtigen.
Mit freundlichen Grüssen
X
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